2.3 Распорядительные документы
Большое значение при принятии решения следует уделять правильному его юридическому оформлению. На практике встречаются случаи, когда неправильно оформленный приказ или иной правовой документ органа военного управления может не иметь юридической силы или юридическая сила такого документа может оказаться не вполне очевидной. Такие трудности обычно возникают в связи с отсутствием на документе одного или нескольких реквизитов, что может вызвать у исполнителей сомнение: издан приказ или нет, действует он или не действует.
Например, п. 105 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации устанавливается, что служебные документы вступают в силу с момента их подписания (принятия или утверждения), если в тексте служебного документа или законодательством не предусмотрена другая дата. В частности, ст. 36 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации устанавливает, что письменный приказ является основным распорядительным служебным документом (правовым актом) военного управления, издаваемым на правах единоначалия командирами воинских частей.
Вместе с тем ст. 92 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации устанавливает, что приказы подписываются командиром полка и начальником штаба. Аналогичное требование предусматривает п. 90 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, в соответствии с которой приказы по вопросам боевой готовности, оперативной и боевой подготовки, по результатам инспектирования войск, организационным, мобилизационным и другим важнейшим вопросам подписывают командир и начальник штаба воинской части.
При рассмотрении указанной коллизии норм не вполне понятно, как подписываются приказы в воинской части – на правах единоначалия или двоевластия и какую силу имеет подпись на приказе начальника штаба после того, как проект приказа уже подписал командир части.
Кроме того, неясно, какие вопросы являются важнейшими в воинской части и, следовательно, какие приказы требуют наличия двух подписей (командира и начальника штаба).
Одним из таких главных, основополагающих принципов является принцип единоначалия, который согласно ст. 30 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Единоначалие выражается в праве командира единолично принимать решения, отдавать соответствующие приказы. В этой связи можно заключить, что наличие или отсутствие подписи начальника штаба на приказе, подписанном командиром воинской части, само по себе не должно влиять на юридическую силу подписанного командиром приказа.
Для того чтобы исключить возможное неправильное понимание значения второй (после командира) подписи на приказе, необходимо внести соответствующие уточнения в Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации и в Инструкцию по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Доведение управленческого решения до исполнителей является важным этапом в управленческой деятельности командиров (начальников), в связи с чем этому вопросу также следует уделять пристальное внимание.
Недоведение (неполное или несвоевременное доведение) поставленной командиром задачи до исполнителя с неизбежностью приводит, как правило, к срыву ее надлежащего выполнения. Об этом следует помнить командирам и периодически проводить проверку и анализ полноты и своевременности доведения необходимой информации до соответствующих должностных лиц. На практике указанному участку деятельности зачастую не уделяется должного внимания. Вместе с тем правильно поставленное в военной организации доведение решений командования до исполнителей в определенной степени гарантирует успешное их выполнение. Поэтому в каждой военной организации должен быть до мелочей проработан механизм доведения требований руководства до исполнителей, должна быть установлена персональная ответственность за функционирование этого механизма, определены и возложены на соответствующих должностных лиц конкретные обязанности в данной области.
Порядок доведения решения командира до исполнителей в целом достаточно подробно изложен в Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации и других нормативных правовых актах, однако каждая воинская часть имеет свою специфику, свои особенности организации и деятельности, свой уровень квалификации специалистов, в обязанности которых входит работа с документами, свой уровень исполнительской дисциплины, культуры работы с документами. Все эти обстоятельства в той или иной мере влияют на процесс доведения решений командования до исполнителей и должны учитываться при установлении в воинской части порядка доведения таких решений.
Приказы командира (начальника) воинской части изготавливаются на средствах вычислительной техники, а при их отсутствии печатаются на пишущих машинках или пишутся от руки на отдельных листах или в специальных книгах. Нумерация приказов ежегодно начинается с первого номера.
Приказами командира (начальника) воинской части по строевой части в пределах предоставленных полномочий могут регламентироваться следующие вопросы:
а) зачисление в списки личного состава воинской части, постановка на обеспечение;
б) исключение из списков личного состава воинской части, снятие с обеспечения;
в) изменения в персональных учетных данных личного состава;
г) направление на стационарное лечение или обследование в лечебное учреждение и прибытие в воинскую часть из лечебного учреждения;
д) назначение на воинские должности, освобождение от воинских должностей, присвоение воинских званий и личных номеров Вооруженных Сил;
е) прием на работу, перевод на другую работу и увольнение с работы лиц гражданского персонала;
ж) убытие в служебные командировки, отпуска, на учебу и прибытие из командировок, отпусков и с учебы;
з) применение поощрений и дисциплинарных взысканий;
и) незачет в срок военной службы военнослужащим времени их пребывания в дисциплинарной воинской части, отбывания ими ареста по приговору суда, самовольного оставления ими воинской части или места службы независимо от причин оставления продолжительностью свыше 10 суток;
к) другие вопросы, право решения которых предоставлено командиру воинской части.
В конце приказа командира воинской части указывается, до каких воинских частей разослать или до кого довести приказ, а также порядок контроля за его выполнением. Приказы командира воинской части изготавливаются на средствах вычислительной техники, а при их отсутствии печатаются на пишущих машинках или пишутся от руки на отдельных листах или в специальных книгах. Нумерация приказов ежегодно начинается с первого номера.
Приказы командира воинской части по строевой части о составе суточного наряда (статья 257 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации) издаются отдельно, имеют свою нумерацию с добавлением индекса «НР». Эти приказы в архив не сдаются, в течение трех лет хранятся в воинской части, после чего уничтожаются.
Директива- распорядительный служебный документ, содержащий указания по подготовке и ведению боевых действий, вопросам боевой и мобилизационной готовности, всестороннего обеспечения войск (сил), боевой и оперативной подготовке, обучению, воспитанию, штатной организации и другим вопросам жизни и деятельности войск (сил). Директива применяется главным образом в системе руководства Вооруженными Силами, стратегическими и оперативно-стратегическими объединениями (командованиями).
Приказы и директивы издаются во исполнение федеральных и федеральных конституционных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, приказов и директив вышестоящих командиров (начальников), а также в инициативном порядке командирами (начальниками) в соответствии с их полномочиями.
Приказание — распорядительный служебный документ, издаваемый начальником штаба от имени командира (начальника) воинской части или военным комендантом от имени начальника гарнизона.
Указания — распорядительный служебный документ, издаваемый преимущественно по вопросам информационно-методического характера, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов (директив) и других актов вышестоящих органов.
Положение — правовой акт, устанавливающий основные правила организации и деятельности органа военного управления.
Наставление — правовой акт, содержащий указания и требования по вопросам подготовки (планирование, обеспечение, управление) и ведения военных действий, а также подготовки и боевого применения штабов и войск.
Распоряжение — распорядительный служебный документ по вопросам управления имуществом Вооруженных Сил, а также служебный документ, посредством которого командирами (начальниками) ставятся задачи в соответствии с предоставленными полномочиями.
Представление — служебный документ установленной формы, содержащий сведения по вопросам представления:
— военнослужащих к назначению на воинскую должность, освобождения от воинской должности, зачисления в распоряжение, присвоения воинского звания (восстановления в воинском звании) и увольнения с военной службы;
— военнослужащих и лиц гражданского персонала, а также других граждан Российской Федерации к награждению ведомственными знаками отличия Министерства обороны.
Контроль исполнения решения – завершающая стадия управленческой деятельности командиров и, по сути, является правовым средством, направленным на обеспечение реализации принятых уполномоченными органами военного управления решений в жизнь.
Целью контроля исполнения управленческих решений (оформленных в виде служебных документов) является обеспечение своевременного и качественного исполнения поручений, зафиксированных в служебных документах. В соответствии с п. 2 Инструкции по контролю за исполнением служебных документов в Министерстве обороны Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации 2002 г. № 000) контроль включает в себя сбор и обобщение информации о состоянии и результатах исполнения документов, доведение этой информации до соответствующих должностных лиц, которыми давались поручения, принятие необходимых мер по своевременному и качественному исполнению документов, в случае необходимости – применение мер дисциплинарного воздействия к лицам, виновным в несвоевременном и некачественном исполнении документов.
Данная стадия также является чрезвычайно важной, поскольку правильно организованный контроль исполнения служебных документов напрямую влияет на исполнительскую дисциплину в военной организации, а следовательно, на управляемость войск, их способность выполнять боевые задачи, на высокую боеготовность Вооруженных Сил. В связи с этим Инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации прямо устанавливает, что осуществление контроля является одной из основных обязанностей всех должностных лиц (п. 212).
При организации контроля исполнения следует учесть, что он осуществляется за исполнением служебных документов, как поступающих из вышестоящих органов военного управления, так и направляемых в подчиненные воинские части. При этом обязательному контролю подлежат все служебные документы, в которых определены сроки исполнения или имеются поручения о представлении докладов, предложений, заключений и выполнении (проведении) других конкретных мероприятий.
Служебный документ считается исполненным и снимается с контроля, когда рассмотрены все поставленные в нем вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны исчерпывающие ответы, соответствующие законодательству.
Процедура постановки документов на контроль и снятия с контроля регламентируется Инструкцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, однако на практике часто по различным причинам не выполняется. Персональная ответственность за своевременное и качественное исполнение поручений возлагается на командиров (начальников), которым были даны поручения, и непосредственных исполнителей. Непосредственное же ведение работы по контролю за исполнением служебных документов возлагается на лиц, назначенных приказами соответствующих командиров (начальников).
На практике часто встречаются случаи, когда такие приказы о возложении обязанностей по ведению контроля исполнения служебных документов в воинской части отсутствуют и на кого эти обязанности возложены командиры пояснить не могут. Это свидетельствует о непонимании важности в управленческой деятельности данного участка работы, которому командиры зачастую не уделяют должного внимания, что в конечном счете сказывается на уровне исполнительской дисциплины в военной организации.
Вместе с тем Инструкцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации предусматривается, что лица, на которых возложено осуществление непосредственного контроля за исполнением служебных документов, обязаны:
а) постоянно контролировать исполнение служебных документов и иметь необходимые сведения о ходе их выполнения;
б) упреждать возможность невыполнения поручений в установленные сроки, докладывать обо всех случаях задержки исполнения соответствующим командирам (начальникам);
в) периодически анализировать состояние исполнения документов, в том числе и в подчиненных воинских частях, разрабатывать мероприятия по усилению контроля исполнения и вносить командирам (начальникам) предложения об улучшении этой работы.
В тех случаях, когда ответственные лица за контролем исполнения не назначены, указанные обязанности, призванные повышать исполнительность личного состава, управляемость войск, никто не исполняет.
Представляется целесообразным вышеперечисленные обязанности включить в должностную инструкцию специалиста, на которого возложено ведение контроля исполнения служебных документов в военной организации, что позволит им более ответственно и полноценно исполнять эти обязанности.
В п. 217 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации прямо установлено, что для ведения контроля за исполнением служебных документов в каждой воинской части отрабатывается система контроля, которая должна включать:
а) средства контроля: система автоматизированного контроля или журналы (карточки) контроля за исполнением служебных документов;
б) органы контроля: соответствующие командиры и начальники, штабы, делопроизводства и лица, специально назначенные для контроля;
в) методы контроля: личный контроль соответствующих командиров и начальников; заслушивание должностных лиц, назначенных для ведения контроля; периодические проверки; анализ исполнения служебных документов.
Важность рассматриваемого этапа в управленческой деятельности свидетельствует о необходимости создания документированной процедуры, которая должна отражать все вышеперечисленные положения.
Состояние контроля за исполнением служебных документов проверяется два раза в году (по состоянию на 1 января и на 1 июля) комиссиями, специально назначаемыми приказами командира (начальника) воинской части. Результаты проверок докладываются соответствующим командирам (начальникам) путем оформления и представления им актов проверки, в которых отражаются следующие вопросы: общее количество служебных документов, поставленных на контроль; сколько из них исполнено в установленные сроки; какие поручения не исполнены в срок; причины неисполнения: виновные лица; предложения по совершенствованию контроля.
В полном объеме в воинских частях вышеуказанные мероприятия не выполняются, что, в свою очередь, свидетельствует о необходимости разработки и принятия в каждой части (с учетом ее специфики) внутреннего правового акта, содержащего информацию о вышеуказанных процедурах, лицах, ответственных за их надлежащее функционирование, включении в их должностные инструкции соответствующих обязанностей.
Таким образом, можно отметить, что военная организация (воинская часть) – это организм, требующий постоянного внимания и управляющего воздействия уполномоченных лиц путем активного применения имеющихся в законодательстве правовых средств. Одним из наиболее значимых таких средств является делопроизводство, призванное помочь командирам решать поставленные перед ними государством задачи по вооруженной защите Отечества.
2.4 Организационные документы
Устав — правовой акт, регламентирующий повседневную деятельность военнослужащих, жизнь, быт и несение службы в Вооруженных Силах, подготовку личного состава, а также определяющий основы подготовки и ведения боя (боевых действий) подразделениями, воинскими частями и соединениями. К уставам также относятся учредительные документы организаций Вооруженных Сил.
Инструкции. Представляется необходимым оформить порядок доведения решения до исполнителей в виде документальной процедуры или подробно закрепить его в должностных инструкциях соответствующих специалистов. Практика показывает, что надлежащему оформлению должностных инструкций в военной организации не уделяется должного внимания, в результате чего некоторые должностные лица не имеют четкого представления о круге своих обязанностей, за что они несут ответственность. Перечень же должностей с закрепленными обязанностями, содержащийся в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации или других нормативных правовых актах, далеко не охватывает всех имеющихся в штатах военных организаций должностей или не учитывает специфику организационного устройства и деятельности каждой такой организации, в связи с чем требуется зачастую уточнение и конкретизация обязанностей соответствующего должностного лица.
Последствиями такого небрежного отношения к документальному закреплению командирами обязанностей подчиненных им лиц, как правило, является халатное отношение этих лиц к исполнению своих должностных обязанностей (если таковые имеются), с одной стороны, и невозможность или сложность привлечения к ответственности нарушителей (если нарушенные обязанности должностному лицу не устанавливались и до него не доводились, в том числе и под роспись). Безнаказанность и попустительство ведут к снижению дисциплины и правопорядка в воинских коллективах, падению уровня боеготовности войск в целом.
2.5 Плановые документы
План — служебный документ, в котором отражается порядок действий, перечень работ или мероприятий, их последовательность с указанием сроков исполнения и исполнителей, а также служебный документ с графическим изображением участка местности, здания, сооружения и пр.
Для выполнения учебного плана в войсках принято отводить специально выделенное время. Последний месяц перед началом нового учебного года и очередного полугодия, последнюю неделю каждого месяца отводят на подведение итогов, доведения задач, планирование боевой подготовки и других видов повседневной деятельности. Также проводят подготовку командиров и учебно-материальной базы к новому году боевой учёбы.
Правильное, а значит, и качественное планирование является основным условием организованной и ритмичной работы коллектива воинской части. Необходимо не просто формально соблюдать плановость в работе, а необходимо достичь особой согласованности и взаимосвязи всех планов, по которым реализуют свою повседневную деятельность воинская часть, все её структурные элементы командиры и органы управления, все подразделения, отдельные исполнители. Необходимо контролировать своевременное доведении этих планов до исполнителей и тщательной подготовке всех мероприятий.
Планирование повседневной деятельности воинской части – это функция управления, состоящая в определении и ранжировании по важности для поддержания боевой готовности целей и задач деятельности определённого периода времени, разработке сбалансированных по необходимым затратам и наличным ресурсам планов действий для их достижения, распределение ответственности за их исполнение. Качественное его осуществление является необходимым условием целенаправленной и ритмичной работы коллектива воинской части. Результаты планирования отражаются в планирующих документах.
План – это оформленный по установленной форме документ, в котором определены главные задачи и основные мероприятия (действия) по их выполнению, последовательность и сроки их подготовки и проведения конкретными исполнителями, необходимые затраты времени и материальных ресурсов. План — это отражение решения командира.
Планирование повседневной деятельности – творческий процесс. Оно не терпит формализма, а для его исключения есть только один путь – личное участие командира и начальника штаба, руководство этим процессом. Творческий подход к планированию заключается:
— в анализе и учёте реального состояния боевой готовности воинской части, хода выполнения основных задач и мероприятий её подготовки на текущий момент времени;
— в твёрдом знании и понимании общей системы поддержания боевой готовности, места и значения каждого мероприятия в это системе и, исходя из этого, выборе эффективных и реализуемых вариантов действий;
— в постоянном учёте плановой перспективы (на один — два месяца вперёд при месячном планировании и на год при годовом планировании) и прогнозировании возможного изменения обстановки;
— в чёткой согласованности по целям, задачам, месту и времени, уровням управления содержания и показателей всех планирующих документов.
Высокое качество планирования можно обеспечить, если при осуществлении его будут соблюдены общие принципы планирования.
- Централизация, т. е. осуществление планирования сверху вниз по уровням управления последовательно или последовательно-параллельным способом. Это означает, что низшие уровни управления при планировании получают и принимают к исполнению задачи, поставленные высшими. Учитывают и руководствуются их планами, а завершения планирования и утверждение основных планирующих документов разнесены по срокам: сначала в виде войск, затем в объединении, соединении, воинской части и в подразделении, чем обеспечивается согласованность планов по уровням управления.
- Ориентирование всей деятельности, её основных мероприятий и работ на конечный результат. Для этого на каждый период повседневной деятельности определяются и чётко формулируются главные цели и задачи, достижение которых вносит большой вклад в поддержание установленной боевой готовности. Они отражаются в соответствующих планах.
- Соответствие выбранных способов и порядка достижения целей и выполнения задач имеющимся в распоряжении силам, средствам и ресурсам, в том числе и ресурсам времени. Вслед за определением главных задач необходимо определить перечень мероприятий и работ, обеспечивающих их выполнение, рассчитать необходимое для их осуществление количество сил, средств и ресурсов.
- Сосредоточение сил, средств и ресурсов, усилий органов управления на мероприятиях и работах, без успешного проведения которых не возможно достичь желаемых результатов в выполнении задач. Из всего перечня намеченных мероприятий выделяются таким образом основные, которым отдаётся приоритет при выделении сил, средств и ресурсов.
- Взаимосогласованность всех планирующих документов одного уровня, мероприятий различных уровней управления по целям и задачам, содержанию, месту и времени, последовательности осуществления. Для реализации этого принципа перед утверждением проводится их сверка.
- Чёткое распределение ответственности за подготовку и проведение мероприятий, занятий и работ, своевременное доведение задач, основных мероприятий и порядка их выполнения до непосредственных руководителей (организаторов) и исполнителей.
При планировании повседневной деятельности в войсках используют различные методы. В общем понимании метод – это определённым образом упорядоченная деятельность, совокупность принципов, правил, приёмов, способов достижения целей.
Известны последовательный и последовательно – параллельный, сетевой, программно – целевой методы планирования. Наиболее общим, являющимся в той или иной степени теоретической основой для других, является программно – целевой метод планирования, или как его ещё называют — планирование по целям и задачам. Суть метода заключается в самом его названии: для каждой цели или задачи своя программа действий.
Программно – целевое планирование — это метод планирования, основанный на определении совокупности согласованных мероприятий, необходимых и достаточных для достижения точно сформулированных целей и задач. На первом этапе – составление программы: Определяются и точно формулируются цели и главные задачи деятельности на планируемый период. В случае, когда достижение общей цели (выполнении главной задачи) участвуют подчинённые части (подразделения) или должностные лица, для них формируются задачи (подцели), вытекающие из общей. Образуется дерево целей (“дерево задач”).
Определяются совокупности мероприятий (операций, работ, действий), необходимых для выполнения каждой задачи (достижения каждой цели) и их взаимосвязи, ответственные исполнители каждого мероприятия. Производится предварительная оценка потребных ресурсов и времени на каждое мероприятие и “сшивка” общей программы. На втором этапе – формирование оптимального плана: осуществляется “сшивка” всего комплекса мероприятий в соответствии со схемой “дерева целей”; устанавливается последовательность мероприятий и работ и определяются сроки их выполнения, исходя из выявленных взаимосвязей. Производится расчёт общего потребного количества каждого вида ресурсов, результаты сравниваются с наличными или отпущенными ресурсами, составляется перечень ограничений; осуществляется многокритериальная оптимизация (по времени, всем видам ресурсов, величине вклада каждого мероприятия в достижение целей и другим критериям) и выбор оптимального варианта плана путем выявления дефицитных ресурсов (времени, финансов, материалов) и определении мероприятий или операций, исключение которых из плана позволяет устранить дефициты и ограничения без снижения возможностей выполнения задач.
Продумываются меры нейтрализации возможных отрицательных последствий сокращения. Согласовываются все показатели планов со всеми исполнителями, если это необходимо. Принимается решение по окончательному выбору варианта плана и его утверждению.
Событие также является основным элементом сетевой модели, означающее факт получения результата работы или совокупности работ. В сетевой модели всегда существует одно или несколько исходных событий и одно завершающее событие. Исходное событие означает факт наличия условий готовности для начала работ и мероприятий, завершающее – факт достижения цели.
События отображаются кружками, внутри которых проставляются порядковые номера в масштабе модели, а над ними могут записываться их наименования. События соединяются между собой графами работ (параллельными или последовательными), результатом которых они являются. Исходному событию не предшествуют, а за завершающим не следуют никакие работы. Графы обычно подписываются наименованием работы и продолжительностью времени в соответствующих единицах.
Существуют централизованный (сверху вниз) и децентрализованный (снизу верх) способы разработки сетевых планов (моделей) или их сочетания. Сетевые план – графики наглядны и удобны в работе при управлении технологическими процессами, позволяют выделить критический по времени путь процесса, оперативно и обоснованно использовать резервы времени. Последовательный и последовательно-параллельный методы исходя из принципа централизации в осуществлении планирования “сверху вниз” по уровням управления: сначала планирование осуществляется в военных организациях более высокого порядка, затем – на более низких уровнях в последовательности.
На практике в войсках применяется комбинированный последовательно – параллельный метод, предусматривающий предварительное ориентирование подчинённых войск по задачам и основным мероприятиям и одновременное начало работы на нескольких или всех уровнях. Завершающий этап планирования – согласование и утверждение планов, осуществляется последовательно.
По охватываемому периоду времени планирование разделяют на перспективное и текущее, или краткосрочное. Применительно к повседневной деятельности воинской части и соединения перспективным следует считать годовое планирование, а текущим – месячное и недельное.
Годовое планирование в воинских частях в конечном итоге предусматривает разработку следующих видов планов: подготовки воинской части; подготовки офицеров и прапорщиков; подготовки подразделений; работы службы, отделения, отдела; совершенствования УМБ; работы методического совета.
Месячное планирование предусматривает разработку: Календарного плана основных мероприятий; плана работы службы, отделения, отдела на месяц; личного плана работы командира на месяц; расписания занятий с офицерами и прапорщиками.