Финансовый механизм государственных и муниципальных учреждений, повышение его эффективности. Часть 3.

Страницы:   1   2   3

Субсидирование государственных (муниципальных) учреждений имеет преимущества по сравнению со сметным финансированием. Бюджетные и автономные учреждения более самостоятельны в направлении использования бюджетных средств, а также имеют большую мотивацию к повышению объема и качества муниципальных услуг. Основным недостатком субсидирования государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями, является риск эффекта «перекрестного субсидирования», которое подразумевает финансирование расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг за счет деятельности, приносящей доход. Это может произойти из-за того, что показатели государственного (муниципального) задания не выполнились, а бюджетных ассигнований оказалось недостаточно.

В 2012 году общие доходы федеральных бюджетных и автономных учреждений за год составили 1351,77 млрд. рублей, из которых 554,82 млрд. руб. составили субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием; 263, 93 млрд. рублей представляют собой субсидии на иные цели. Наглядно соотношение доходов учреждений можно увидеть в следующей диаграмме:

Анализируя данные по основным направлениям расходов федеральных бюджетных и автономных учреждений, представленных в Приложении 6, можно определить, что финансовые ресурсы данных учреждений за 2012 год расходовались по следующим направлениям:

• Оплата труда;
• Оплата работ и услуг;
• Обслуживание государственного (муниципального) долга;
• Безвозмездные перечисления организациям и бюджетам;
• Социальное обеспечение;
• Прочие расходы;
• Увеличение стоимости основных средств, материальных запасов, нематериальных и непроизводственных активов, а также увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале.

Проиллюстрируем финансирование государственного бюджетного учреждения на примере Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (см. Приложение 7).

Согласно плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения объем субсидий на выполнение государственного задания в 2014 году составит 2 576 151 800 руб.; объем целевых субсидий – 595 559 700, а объем поступлений от оказания платных услуг (выполнения работ) в размере 2 989 312 000 рублей. При этом динамика поступлений денежных средств для данного учреждения за последние 3 года выглядит следующим образом:

Из графика видно, что объем субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием учреждением в соответствии с государственным заданием государственных услуг, из федерального бюджета в 2015 году по сравнению с предыдущим периодом увеличился приблизительно на 11%, и объем целевых субсидий увеличился на 28%.

Следовательно, мы приходим к выводу, что бюджетные и автономные учреждения имеют более самостоятельное за счет того, что государственное ассигнование не ограничено планом расходов. Из этого следует, что бюджетные и автономные учреждения вправе распоряжаться средствами на все необходимые нужды, не включенные в регламент по работе учреждения. Финансирование производится за счет субсидирования, но учреждения имеют дополнительно собственные доходы, которые в отличие от казенных учреждений не возвращаются в федеральный бюджет. Таким образом, на бюджетное финансирование федеральных автономных и муниципальных учреждений приходится около 61% всех доходов учреждений. Однако, доля доходов от оказания платных услуг (выполнения работ) (38%) достаточно существенна. Стоит отметить, что в собственных доходах 414,95 млрд. рублей (81%) приходятся на доходы от приносящей доход деятельности.

Глава 3. Повышение эффективности финансового механизма государственных и муниципальных учреждений

Правовая база финансового механизма государственных (муниципальных) учреждений сложилась относительно недавно, поэтому существуют различные точки зрения относительно результатов реформирования правого статуса государственных и муниципальных учреждений.  Условия, в которых функционирования государственные (муниципальные) учреждения отличались от настоящего времени; бюджетные средства расходовались неэффективно. По существу органы государственной власти  (органы местного самоуправления) обеспечивали функционирование бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых услуг, фактически осуществляя содержание данных учреждений.

Одним из основных направлений современной бюджетной политики Российской Федерации в части повышения эффективности использования бюджетных средств явилось реформирование финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений. Необходимость преобразования механизма финансирования учреждений была продиктована актуальностью следующих задач:

• усиления конкуренции в секторе государственных и муниципальных услуг;
• оптимизации сети подведомственных государственных (муниципальных) учреждений;
• мотивации государственных (муниципальных) учреждений к повышению качества оказываемых ими услуг и результативности использования бюджетных средств;
• расширения финансовой самостоятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений;
• освобождения бюджета от финансовой нагрузки по содержанию учреждения, посредством переложения значительной доли расходов на бюджетные и автономные учреждения.

В рамках реформирования механизма финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений было предусмотрено:

• доведение до государственных и муниципальных учреждений государственного и муниципального задания как основного документа, определяющего объем и параметры качества государственных и муниципальных услуг;
• ограничение сферы сметного финансирования (по существу, содержания) казенными учреждениями;
• применение нормативов подушевого финансирования при определении бюджетных субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием государственных и муниципальных услуг;
• изменение методологических подходов в финансовом планировании бюджетных и автономных учреждений на основе плана финансово-хозяйственной деятельности учреждений;
• закрепление права бюджетных и автономных учреждений на самостоятельное использование средств от оказания услуг на платной основе и иной приносящей доход деятельности;
• отказ от субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных и автономных учреждений.

Первые итоги перехода на новый механизм финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений отражают ряд проблем, существенно тормозящих реализацию реформы.

Во-первых, это устойчивый рост остатков бюджетных средств, не осваиваемых государственными и муниципальными учреждениями. Изменение механизма бюджетного финансирования государственных и муниципальных учреждений не предусматривало сокращение расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по соответствующим направлениям. Объемы бюджетных ассигнований в сфере образования, социального обслуживания, культуры и т.д. не сокращаются. Одновременно с этим наблюдается устойчивое накопление неосвоенных бюджетных средств на счетах государственных и муниципальных учреждений. Например, на счетах федеральных государственных учреждений ‑ до 40% от объема субсидий. Во многом, эта тенденция имеет характер «излишнего финансирования», т.к. связана с невыполнением учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг и фактическим сокращением численности потребителей услуг; низким качеством финансового менеджмента, осуществляемого руководителями учреждений; поздними сроками предоставления субсидий органами государственной власти, выполняющими функции и полномочия учредителей.

Во-вторых, это ограничение реальной самостоятельности бюджетных и автономных учреждений в определении источников и направлении использования бюджетных средств. Финансовая деятельность бюджетных и автономных учреждений осуществляется в условиях детальной регламентации как плана финансово-хозяйственной деятельности, так и системы отчетности о результатах деятельности и использовании государственного и муниципального имущества. Формат плана финансово-хозяйственной деятельности определяется органом государственной власти (органом местного самоуправления), выполняющим полномочия учредителя. По существу, деятельность руководителя бюджетного и автономного учреждения в части финансового планирования сводится к формальному утверждению показателей плана, отличающихся более высокой степенью детализации по сравнению с применяемой ранее бюджетной сметой.

В-третьих, несовершенство механизма перехода к нормативам бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг. Несмотря на признание необходимости перехода к нормативному по душевому финансированию переход к нормативам возмещения затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг как расчетного элемента субсидии носит во многом формальный характер. В основной части применяемые нормативы не индивидуализированы, определяются исходя из фактического уровня финансирования за предыдущие годы. Применяемые корректирующие коэффициенты (например, для учреждений высшего профессионального образования) не имеют единой методологической основы и не отражают специфику учитываемых затрат (по сравнению с базовым нормативом). Допускается существенный разрыв в уровне нормативов возмещения затрат по однотипным видам государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями различной ведомственной принадлежности.

Более того, сохраняется риск недофинансирования отдельных видов учреждений с учетом современных требований и стандартов к объему и качеству государственных и муниципальных услуг. Данный риск существует, поскольку казенные учреждения не имеют права осуществлять приносящую доход деятельность, а соответственно все обязательства в отношении финансирования расходов, связанных с обеспечением оказания государственных (муниципальных) услуг и содержанием государственного (муниципального) имущества перекладываются на учредителя. Стоит отметить и то, что показатели государственного муниципального задания не основываются на индивидуальных характеристиках учреждений, а значит определение объема ассигнований из бюджета носит неопределенный характер, и возникает вопрос о целесообразности и эффективности расходования средств.

Таким образом, повышение результативности бюджетных расходов на оказание государственных услуг предполагает комплекс мер, направленные на:

• сдерживание «негативных» остатков субсидий на оказание государственных и муниципальных услуг, в том числе за счет совершенствования механизма использования государственного и муниципального задания;
• упрощение процедур составления и ведения планов финансово-хозяйственной деятельности, в том числе за счет перехода права регламентации всех вопросов формирования и утверждения плана от учредителя к руководителю бюджетного и автономного учреждения;
• внедрение обоснованных нормативов возмещения затрат с учетом специфики и условий оказания государственных и муниципальных услуг.

Также вариантом повышения эффективности механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений может стать приведение бюджетных ассигнований к единому базису, то есть выделение в составе бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений по аналогии с автономными и бюджетными учреждениями, ассигнований на возмещение нормативных расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг и  ассигнования на содержание имущества. Это позволит обеспечить: единство методологического подхода к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) учреждений всех типов; повысить обоснованность объемов бюджетного финансирования казенного учреждения; обеспечить зависимость величины предоставляемых бюджетных средств от объема оказанных государственных (муниципальных) услуг в корреляции с показателями имущественного и кадрового обеспечения казенного учреждения, что является условием достаточного финансирования казенного учреждения.

Часть мер, направленных на совершенствование механизма функционирования государственных (муниципальных) учреждений, реализуется в рамках упорядочения полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления):

• утверждения органом власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, нормативных затрат на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги;
• обязанность по утверждению общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в соответствующих сферах. (На оказание государственных услуг определение нормативных затрат будет являться обязательным. На выполнение работ орган власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, вправе, но не обязан определять нормативные затраты).

В рамках продолжения работы по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере оказания государственными (муниципальными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг (Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) предусматривается:

• возможность осуществления в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами полномочия учредителя бюджетных и автономных учреждений не одним органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, а несколькими;
• уменьшение объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения будет осуществляться не только при соответствующем изменении данного задания, а также в случае реализации учреждением государственного (муниципального) имущества, используемого в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) или передачи его в аренду;
• перечисление в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации остатков целевых субсидий, в отношении которых органами, осуществляющими полномочия учредителя, не принято решение о наличии потребности в указанных остатках. Данная мера позволит не перечислять остатки целевых субсидий, неиспользованных на 1 января очередного финансового года, при наличии потребности в использовании их в очередном финансовом году на те же цели сначала в бюджет, а затем возвращать на лицевой счет учреждений;
• прямой запрет на получение и предоставление бюджетными учреждениями кредитов (займов);
• исключение требования о представлении в органы Федерального казначейства информации об учреждении для размещения на официальном сайте в сети Интернет www.bus.gov.ru только самими учреждениями.

Принятые меры позволят обеспечить четкое формирование государственных (муниципальных) заданий на основе сопоставимых критериев, исключение оказания услуг, не соответствующих полномочиям органов власти, нивелирование возможности злоупотреблений руководства государственных (муниципальных) учреждений в части взимания платы за оказание услуг гарантированных населению за счет соответствующего бюджета.

В заключение отметим, что в последнее время произошло множество изменений в отношении правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. На сегодняшний день сохраняется как риск недофинансирования учреждения, так и вероятность излишнего финансирования, что говорит о нестабильности подходов к обеспечению учреждений финансовыми ресурсами. Представляется необходимым корректировка объемов бюджетных ассигнований на очередной год, исходя из показателей деятельности учреждений за прошедшие периоды. Данные меры позволят обеспечивать учреждения достаточными денежными ресурсами, повысить эффективность расходования бюджетных средств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В первую очередь в данной работе были рассмотрены основные понятия, связанные с функционированием государственных (муниципальных) учреждений. Приведена характеристика государственных (муниципальных) учреждений по видам, поскольку механизм финансового обеспечения разных типов учреждений существенно отличается. В первой главе также рассматривается основная характеристика финансового механизма государственных (муниципальных) учреждений по инструментам и нормативная правовая база, регулирующая обеспечение учреждений финансовыми ресурсами.

Вторая глава представляет собой анализ теоретических и практических характеристик различных форм государственных (муниципальных) учреждений. В частности приведена структура бюджетных источников финансирования бюджетных и автономных учреждений. В главе наглядно показана структура основных  направлений расходования бюджетных средств ФКУ «Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации» и ФГОБУ высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

Особое внимание во второй главе настоящей работы уделено бюджетной смете как основному документу, устанавливающему лимиты бюджетных обязательств казенных учреждений, а также государственному (муниципальному) заданию. Помимо всего перечисленного, в главе разобраны основные виды субсидий, входящих в состав бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, а именно их характеристика, недостатки и достоинства.

Исходя из определенных во второй главе недостатков различных методов финансирования государственных (учреждений) в третьей главе подробно разобраны основные проблемы финансового механизма, пути их устранения, а также отражен ряд мер по урегулированию проблем, который уже был законодательно закреплен в 2013 году.

Таким образом, можно подытожить, что одной из основных проблем финансового механизма государственных (муниципальных) учреждений является риск недофинансирования. Вариантами урегулирования данного риска можно отметить мероприятия на сдерживание «негативных» остатков субсидий на оказание государственных и муниципальных услуг, (например, за счет корректировки объема бюджетного субсидирования в зависимости от объема оказанных государственных (муниципальных) услуг); упрощение процедур составления и ведения планов финансово-хозяйственной деятельности; внедрение обоснованных нормативов возмещения затрат с учетом специфики и условий оказания государственных (муниципальных) услуг.

Сложность реализации мероприятий по повышению эффективности финансового механизма государственных (муниципальных) учреждений связана с многообразием государственных (муниципальных) учреждений и услуг, которые данные учреждения оказывают (выполняют работы). Поэтому не существует единой выстроенной модели управления финансовыми ресурсами для всех учреждений, и новые механизмы государственного финансирования требуют радикальных изменений в подходах к финансово-хозяйственной деятельности. Реализация представленных выше направлений совершенствования механизма поможет учреждениям решить задачу перехода на эффективные способы управления бюджетными средствами. Несмотря на то, что в последнее время проводилось множество реформ направленных на развитие государственных (муниципальных) учреждений, более того, законодательство в этой сфере практически непрерывно совершенствуется, однако говорить о наличии отточенного механизма финансирования учреждений еще рано. Для того, чтобы механизм работал без сбоев, не существовало риска недофинансирования или ухудшения качества оказания услуг, необходимо определить все возможные последствия принятия тех или иных направлений повышения эффективности, что требует существенных материальных и временных затрат. Поскольку государство напрямую заинтересовано в эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг, то именно оно должно проводить мероприятия по выявлению данных последствий.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации
2. Гражданский кодекс Российской Федерации
3. Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях
4. Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
5. Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
6. Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»
7. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»
9. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 N 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»
10. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20.11.2007 N 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений»
11. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 «Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
12. Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги)
13. А.П. Балакина, Финансы, . – ДАШКОВ и К, 2012 -384 стр.
14. Е.В. Маркина, Финансы, . – КНОРУС, 2014г,-432 стр.
15. И.Н. Мысляева, Государственные (муниципальные) финансы, . –ИНФРА-М , 2014 -392 стр.
16. Л.М. Подъяблонская, Финансы, . – ЮНИТИ-ДАНА, 2010 – 407 стр.
17. О.В. Врублевская., М.В. Романовский, Финансы, . – ЮРАЙТ, 2013,-600стр.
18. П.В  Павлов, Финансовое право, (http://uchebniki.ws/14210325/pravo/finansovoe_pravo_-_pavlov_pv)
19. М.Л. Васюнина, «Финансовое обеспечение казенных учреждений: необходимость и направления совершенствования» (http://www.rusnauka.com/10_DN_2012/Economics/3_107139.doc.htm)
20. М.М. Молдованов «О правовом положении федеральных казенных, бюджетных и автономных учреждений», Актуальные проблемы российского права, 2013 № 01. — 165 с
21. М.С. Тюриков «Формирование правового регулирования современной системы учреждений в Российской Федерации», Вестник пермского университета, 2013 № 2(20).
22. Н.А. Мануилов «Современные задачи управления финансово-хозяйственной деятельностью в российских вузах», материалы международного молодежного научного форума Ломоносов, 2014 г.
23. http://bus.gov.ru
24. http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2012-razdely/buau
25. http://ru.wikipedia.org/
26. http://www.consultant.ru
27. http://www.garant.ru
28. http://www.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/
29. http://www.rg.ru
30. http://www.vedomosti.ru

Страницы:   1   2   3