1.3. Понятие, цели и значение контрольно-надзорных функций Банка России
Первый вопрос, который необходимо рассмотреть при исследовании правоотношений, составляющих суть контрольно-надзорных функций Банка России – это понятие терминов «контроль» и «надзор» в административно-правовом смысле.
Как отмечает Елизарова Н.В., существует точка зрения о тождественности данных терминов, озвученная, в частности, Грачевой Е.Ю в работе «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля». Подобный подход связан с тем, что отечественный законодатель в большинстве случаев не устанавливает принципиальных различий между указанными понятиями.
Однако ряд исследователей оценивают деятельность уполномоченных государственных органов по осуществлению контрольно-надзорной деятельности, направленной на проверку соблюдения банковского законодательства, как контрольную деятельность и отличают ее от надзорной. Так Кутузова А.С. в работе «Теоретическое обоснование разграничения контрольных и надзорных функций в деятельности государственных органов (на примере Банка России и Федеральной налоговой службы Российской Федерации)» указывает, что разграничение понятия «надзорные» и «контрольные» функции применительно к деятельности государственных органов имеет важное теоретическое и прикладное значение, поскольку позволяет избегать терминологической путаницы. Данное разграничение дает возможность правоприменителю верно понимать статус органа государственной власти. Также понимание в различии понятий контроль и надзор позволяет уяснить характер и природу взаимоотношений контрольного и надзорного института соответственно с подконтрольным и поднадзорным субъектом.
Ссылаясь на лингвистические нормы толковых словарей Елизарова Н.В. уточняет, что «функция надзора заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности». Елизарова Н.В. считает, что оценка деятельности поднадзорного объекта дается надзорным органом только с точки зрения соблюдения поднадзорным органом законности, но не с точки зрения следования в деятельности принципам целесообразности. Елизарова Н.В. делает в итоге рассуждений следующий вывод: «Исходя из вышеизложенного, надзор касается только соблюдения законности, в то время как контроль направлен не только на проверку законности, но и целесообразности действий проверяемого субъекта».
Похожего мнения придерживаются авторы монографии «Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы», которые выделяют две точки зрения в вопросе соотношения сути надзора и контроля.
Согласно первой точки зрения, надзор и контроль выступают в форме взаимосвязанных понятий. Контроль и надзор – суть контрольной деятельности государства, которая ведется разными органами государственной власти в разных организационно-правовых формах.
Согласно второй точке зрения надзор отличается от контроля. Надзор выражается в наблюдении за деятельностью неподотчетного субъекта в целях выявления нарушений законности – «при этом, оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа не допускается».
Приведенную точку зрения подтверждает и позиция Скворцовой Т.А. и Смоленского М.Б., которые считаю, что отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
— Органы надзора выполняют свои функции в отношении не подчиненных им объектов. Органы контроля действуют в отношении организационно подчиненных объектов и, лишь в некоторых случаях, в отношении неподчиненных объектов.
— В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц. В процессе надзора применяются меры административного воздействия.
— Органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов. При надзоре происходит проверка соблюдения специальных правил.
Принимая во внимание различный административно-правовой смысл понятий надзора и контроля исследователи в области финансового и банковского права высказывают мнение, что Банк России реализует в свой деятельности, по сути, не контрольные, а надзорные полномочия, что вызвано законодательными ограничениями на право Банка России вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность кредитных организаций. В качестве дополнительного обоснования подобной позиции Елизарова Н.В. ссылается на нормы п. 9 ст. 4, п. 8 ст. 13, абз. 13 ст. 45 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции 2012 года, определяющие функции Банка России преимущественно как надзорные.
Важно отметить, что приводимые Елизаровой Н.В. нормы в 2013 году претерпели изменения, в частности, законодатель не только не исключил понятие контроль из функций Центробанка, но и добавил нормы со ссылкой на контрольные полномочия в редакцию закона о Центральном Банке 23.07.2013 года. Между тем, автор настоящей работы поддерживает вышеприведенные мнения в части того, что деятельность Банка России носит преимущественно надзорный характер, поскольку в административно-правовом смысле при реализации Банком России контрольно-надзорных функций отсутствуют связи прямой подчиненности с проверяемыми субъектами, а нормы императивного принуждения (наличие которых, по сути, является признаком контроля) составляют меньшую часть по сравнению с объемом надзорных функций.
Анализируя Федеральный закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо отметить, что надзор в части установления и соблюдения его нормативных основ является составной частью более широкого понятия «регулирование». Регулирование выступает организационно-правовым инструментом по установлению организационных основ работы подконтрольных субъектов, а надзор обеспечивает соблюдение этих основ. В указанном смысле функции Банка России по регулированию и надзору соотносятся как целое и часть.
Важным вопросом, на который также хотелось бы обратить внимание – это вопрос об объекте банковского надзора.
Соглашусь с мнением Кутузовой А.С., которая в статье «Теоретическое обоснование разграничения контрольных и надзорных функций в деятельности государственных органов (на примере Банка России и Федеральной налоговой службы)» констатирует, что «по вопросу об объекте банковского надзора среди исследователей нет единства. Одни авторы под объектом банковского надзора понимают сами кредитные организации, другие — различные направления деятельности кредитных организаций. Иногда в качестве объекта банковского надзора называют различные виды рисков, присущих банковской деятельности». В результате исследования Кутузова А.С. делает следующий вывод: «Представляется, что в процессе осуществления надзорной деятельности Центрального Банка интересует не сама кредитная организация как таковая и не ее хозяйственная деятельность (так как она является многогранной и представляет интерес и для других лиц — налоговых органов, таможенных органов, органов Федеральной службы безопасности и др.). Деятельность кредитной организации интересует надзорные органы именно с точки зрения соблюдения ею тех норм, положений и правил, надзор за которыми отнесен к их компетенции. Объектом банковского надзора как деятельности, на наш взгляд, является соблюдение кредитными организациями норм банковского законодательства, норм, устанавливаемых надзорным органом и внутренними документами самих поднадзорных организаций. То есть объект банковского надзора составляют не все, а только регулируемые аспекты деятельности кредитных организаций и, как предписывает концепция рискоориентированного надзора, зоны повышенного риска».
Исходя из вышеприведенных суждений считаю возможным дать следующие определения понятий контроль и надзор:
— Понятие надзор и регулирование в административно-правовом смысле означают установление нормативных основ деятельности субъектов правоотношений (правоустановление) и контроль за соблюдением субъектами установленных норм (правоприменение).
— Контроль в административно-правовом смысле — это действия контролирующего органа (регулятора) по проверке исполнения субъектом установленных норм, в том числе с учетом оценки целесообразности действий проверяемого субъекта, с применением регулятором рычагов императивного воздействия на субъект проверки.
Несмотря на то, что понятие контроля в лингвистическом смысле более широко по сравнению с понятиями регулирования и надзора, на практике сфера использования Банком России надзорных функций шире, поскольку затрагивает деятельность субъектов правоотношений организационно не подчиненных Банку России.
1.4. Направления осуществления контроля и надзора Банком России
Согласно определению, данному Симановским А.Ю. банковский надзор представляет собой совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции в соответствии с официальными процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов.
Приведенная дефиниция в полной мере относится ко всей контрольно-надзорной деятельности Банка России, которая к настоящему времени от сферы банковской деятельности и валютного контроля распространилась на работу национальной платежной системы, некредитных финансовых организаций, соблюдение эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумаг, сферу корпоративных отношений в акционерных обществах.
1.4.1. Банковское регулирование и банковский надзор
В сфере банковского регулирования и банковского надзора Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.
Согласно нормам ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в соответствии главными целями банковского регулирования и банковского надзора Банк России поддерживает стабильность банковской системы, а также защищает интересы инвесторов: вкладчиков и кредиторов.
Законодательно установлено, что в оперативную деятельность кредитных организаций Банк России не вмешивается, за исключением законодательно установленных случаев.
Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора. Комитет банковского надзора объединяет руководителей структурных подразделений Центробанка, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.
Банк России в рамках предоставленных ему законом полномочий устанавливает обязательные для кредитных организаций, банковских групп и холдингов (далее по тексту – кредитные организации) правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, правила составления и представления финансовой и статистической отчетности. Для осуществления перечисленных функций банк вправе получать от кредитных организаций информацию об их деятельности. Предоставляемая кредитными организациями информация включает сведения об их участниках (включая сведения об участниках групп и холдингов). Также Центральный Банк вправе требовать разъяснения по полученной информации.
Информацию Банк России вправе требовать и получать также у федеральных органов исполнительной власти. Данная информация запрашивается банком для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов, а также для анализа экономической ситуации.
Одним из важных элементов банковского надзора является внутренний контроль и система управления рисками.
По мнению Пастушенко Д.С. от эффективности осуществления внутреннего контроля прямо зависит финансовая устойчивость кредитной и иной финансовой организации. Финансовая стабильность кредитных организаций в свою очередь сама по себе является гарантом соблюдения прав и законных интересов их контрагентов.
Правовое регулирование системы управления рисками и внутреннего финансового контроля за деятельностью банковских кредитных организаций в России закреплено в нормах ст. 57.1 и 57.2. Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и в ст. 10, 24 Закона «О банках и банковской деятельности». В части организации системы внутреннего контроля действует Положение Банка России от 16 декабря 2003 г. N 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах».
В соответствии с вышеназванными правовыми актами Банк России устанавливает требования к системам управления рисками, капиталом, а также внутреннего контроля кредитных организаций. Центральным Банком устанавливаются квалификационные требования к руководителям служб управления рисками, внутреннего аудита, внутреннего контроля.
Для целей обеспечения финансовой устойчивости субъектов финансового рынка банк оценивает качество систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля. Проверяет и оценивает достаточность собственных средств и ликвидности кредитной организации. Проверяет и устанавливает их соответствие характеру и масштабу совершаемых операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков.
В случае, если вышеназванные системы не соответствуют установленным требованиям Центральный Банк осуществляет действия по принуждению кредитной организации к устранению выявленных недостатков. В частности в кредитную организацию направляется предписание об устранении нарушений.
Банк России вправе также оценивать систему оплаты труда кредитной организации в части, связанной с результатом управления рисками, и направлять в кредитную организацию предписания об устранении соответствующего нарушения в случае выявления несоответствия системы оплаты труда установленным требованиям.
Функцию входного контроля выполняют полномочия Банка России по принятию решения о государственной регистрации кредитных организаций и их лицензированию. Целью указанных процедур является минимизация риска допуска на рынок финансово неустойчивых организаций и организаций, функционирование которых несет иные угрозы системного характера.
Причиной такого рода угроз, по мнению Симановского А.Ю., является потенциальная недобросовестность, недостаточная квалификация менеджмента, непрозрачность корпоративной структуры, препятствующая реализации требований рыночной дисциплины и осуществлению эффективного надзора, заведомая неэффективность или неадекватность материальной базы, повышенная опасность принятия чрезмерных рисков и т.д.
В рамках деятельности по регистрации и лицензированию Банк России осуществляет ниже перечисленные функции:
— Ведение книги государственной регистрации кредитных организаций. Выдача лицензий на осуществление банковских операций. Приостановление действия лицензий. Отзыв лицензий. Принятие решений о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов. Ведение книги государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов.
— Введение обязательных квалификационных требований и требования к деловой репутации руководства кредитных организаций.
К числу лиц, осуществляющих руководство, закон относит единоличный исполнительный орган и его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера и его заместителя, руководство с аналогичной иерархией должностей в филиале.
Банк России также устанавливает требования к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации и кандидатов на эти должности, лиц, имеющих намерение участвовать в капитале кредитной организации, в т.ч. через установление контроля либо значительного влияния.
— Проведение мониторинга и контроля за приобретением лицами акций (долей) кредитных организаций. Указанный контроль осуществляется путем выдачи предварительных согласий на совершение действий с акциями (долями) кредитных организаций.
В рамках мониторинга и контроля за приобретением акций (долей) кредитных организаций Банк России вправе направлять предписание об устранении выявленных нарушений. При неисполнении предписаний Центральный Банк вправе обжаловать в судебном порядке решения собственников кредитной организации, нарушающие закон. Обжалованию подлежат также сделки, совершенные во исполнение указанных решений.
— В целях реализации контрольных и надзорных функций Банк России осуществляет действия по обработке персональных данных, предусмотренные Федеральным законом «О персональных данных», а также проводит проверку персональных данных руководителей кредитных организаций, лиц, претендующих на должности в кредитных организациях, требующих согласование Банка России, собственников кредитных организаций.
Текущий надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций имеет цель предотвратить влияние рисков на устойчивость финансового рынка. То есть, по сути, текущий надзор, проводимый Банком России, обеспечивает надлежащий уровень правления кредитной организацией, а именно: управление, которое учитывает как внутренние, так и внешние аспекты деятельности кредитной организации и обеспечивает ее надежное функционирование и развитие.
Пруденциальный (дистанционный, документарный) надзор основан на проверке форм отчетности, предоставляемых кредитными организациями в ЦБ РФ. Сам термин «пруденциальный» заимствован из западной практики и означает «осторожный, мягкий, благоразумный». Пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются правила, устанавливающие государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций, или пруденциальные нормы. Постоянный контроль позволяет заранее выявить проблемы, которые могут вызвать риск неплатежеспособности банков, их банкротства.
Банк России, выступая органом банковского надзора, с целью ограничения риска потенциальных убытков банка устанавливает пруденциальные нормы. Содержание пруденциального банковского надзора раскрывается в нормативных актах Банка России, принятых с учетом рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору
Для справки:
Базельский комитет по банковскому надзору создан управляющими Центральных Банков стран Группы десяти (G-10) в 1975 году. На сегодняшний день Базельский комитет состоит из представителей высших должностных лиц органов банковского надзора и Центральных Банков Швейцарии, Германии, Швеции, США и др. Секретариат Базельского комитета расположен в швейцарском городе Базель, там же обычно и заседает комитет.
Стандарты банковского надзора и решения Базельского комитета не являются обязательными для исполнения всеми государствами. Даже для государств Евросоюза решения Базеля не имеют безусловной общеобязательной юридической силы. Указанные решения являются рекомендациями, выражающими единые подходы к банковскому регулированию и надзору.
Согласно Рекомендациям Базельского комитета эффективная система внутреннего контроля призвана обеспечивать рентабельность банковской системы, поддерживать надежную систему финансовой и управленческой отчетности. Кроме того, работа системы внутреннего контроля способствует соблюдению законов и регулятивных норм, реализует банковскую политику в разных областях деятельности. Эффективная работа системы внутреннего контроля позволяет исполнять принятые планы, внутренние нормы и правила. Также система приводит в действие процедуры по снижению риска непредвиденных убытков или подрыва репутации банков.
Главная задача пруденциального надзора – это создание условий для предотвращения неустойчивого финансового положения, включая инструктивную работу с банками, как методологическую, так и консультативную.
В процессе решения перечисленных задач первостепенное внимание надзорного органа направлено на анализ и оценку текущего и перспективного финансового состояния кредитной организации. В частности, Банк России осуществляет следующие действия:
— Установление обязательных нормативов, в т.ч. по предельному размеру имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала. Установление максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, крупных кредитных рисков. Введение нормативов ликвидности, нормативов достаточности собственных средств. Принятие нормативов по размерам валютного, процентного и иных финансовых рисков. Ограничение размеров резервов, создаваемых под риски, размеров использования собственных средств кредитной организации, размеров кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим собственникам.
Для небанковских кредитных организаций, имеющих право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций, Банком России также устанавливаются обязательные нормативы, носящие пруденциальный характе. В том числе норматив достаточности собственных средств, норматив ликвидности.
— Контроль выполнения кредитными организациями установленных законом нормативов: максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков и максимальный размер крупных кредитных рисков, нормативы ликвидности, достаточности собственных средств, использования собственных средств для приобретения акций (долей) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам, и другие.
— Регулирование размера и порядка учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам.
— Определение порядка формирования и размер резервов кредитных организаций для покрытия возможных потерь по ссудам, валютных, процентных и иных финансовых рисков.
— Разработка и установление методик определения собственных средств и обязательных нормативов кредитной организации с учетом МСФО.
В рамках реализации данных функций Центральный Банк осуществляет контроль за отражением в финансовой и иной отчетности кредитной организации размера ее собственных средств. Если размер собственных средств окажется меньше размера уставного капитала Банк России обязан направить в такую кредитную организацию требование о приведении в соответствие величины собственных средств размеру уставного капитала.
— Установление требований к банковским методикам управления рисками и моделям количественной оценки рисков.
В случае несоблюдения кредитной организацией методик управления рисками и моделей количественной оценки рисков Банк России вправе потребовать соблюдения указанных методик и моделей, а также вправе: установить повышенные значения параметров риска, используемых для расчета достаточности капитала, либо применить меры по привлечению кредитной организации к ответственности.
— Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций. По итогам проверок в кредитные организации направляются обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, применяются меры воздействия к нарушителям.
Банком Росси проводятся не более одной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период. При этом проверкой могут быть охвачены только последние пять календарных лет деятельности кредитной организации.
Законом предусмотрены меры воздействия на кредитные организации в случае неисполнения ими требований регулятора. Ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности установлена ст. 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также ст. 74 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».
1.4.2. Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков
С 2013 года к функциям Банка России отнесены: регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков, куда помимо кредитных организаций – профессиональных участников финансовых рынков входят также некредитные финансовые организации:
1) профессиональные участники рынка ценных бумаг;
2) управляющие компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
3) специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
4) акционерные инвестиционные фонды;
5) клиринговая деятельность;
6) деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
7) деятельность организатора торговли;
8) деятельность центрального депозитария;
9) деятельность субъектов страхового дела;
10) негосударственные пенсионные фонды;
11) микрофинансовые организации;
12) кредитные потребительские кооперативы;
13) жилищные накопительные кооперативы;
14) бюро кредитных историй;
15) актуарная деятельность;
16) рейтинговые агентства;
17) сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы;
18) ломбарды;
Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» в качестве целей регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями определяет: обеспечение устойчивого развития финансового рынка в стране; эффективное управление рисками на финансовых рынках, в том числе противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов, страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей, вкладчиков и иных потребителей финансовых услуг, за исключением потребителей банковских услуг.
Закон указывает, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность некредитных финансовых организаций.
К компетенции Банка России отнесено регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах. Центробанком также регулируется и контролируется деятельность субъектов в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах.
В рамках исполнения перечисленных полномочий Банк России вправе проводить проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, применять иные предусмотренные законом меры.
Исполняя свою нормотворческую функцию, Центральный Банк через собственные нормативные акты устанавливает нормативы в отношении деятельности поднадзорных организаций, вводит порядок проведения проверок и порядок применения иных мер, в том числе мер воздействия.
Регулирующие, контрольные и надзорные функции Банка России в сфере финансовых рынков осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет финансового надзора, которые принимает решения по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.
Проверки поднадзорных субъектов осуществляются как служащими Банка России, так и аудиторскими организациями, актуариями либо саморегулируемыми организациями.
При неисполнении некредитной финансовой организацией в установленный Банком России срок, предписаний об устранении выявленных нарушений, и при обоснованных предположениях о наличии деяний, предусмотренных статьей 172.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, Банк России обязан направить материалы в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
1.4.3. Надзор и наблюдение в национальной платежной системе
Статья 3 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает в качестве одной из основных целей деятельности Банка России обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии с нормами Федерального закона «О национальной платежной системе» Центральный банк осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе.
В качестве основных целей надзора и наблюдения в национальной платежной, согласно нормам Федерального закона «О национальной платежной системе», перечислены обеспечение стабильности национальной платежной системы, а также ее развитие.
Надзор в национальной платежной системе выражается в деятельности Центробанка по контролю за соблюдением субъектами правоотношений (операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры) требований Федерального закона «О национальной платежной системе» и требований нормативных актов Банка России, которые принимаются во исполнение Федерального закона «О национальной платежной системе».
Наблюдение в национальной платежной системе – это меры, направленные на стимулирование субъектов правоотношений в национальной платежной системе следовать рекомендуемым стандартам в сфере функционирования платежной системы.
Нормы Федерального закона «О национальной платежной системе» устанавливают объектный и субъектный состав надзора в национальной платежной системе.
Объектами надзора являются:
— Операторы платежных услуг, куда входят операторы по переводу денежных средств, операторы электронных денег, небанковские операторы, платежные агенты и субагенты.
— Операторы платежной инфраструктуры, куда входят операционные клиринговые и расчетные центры.
— Операторы платежных и расчетных систем.
Объектами наблюдения в национальной платежной системе выступают, собственно, платежные системы, а также инфраструктура платежных и расчетных систем, включая платежные инструменты.
Объекты надзора и наблюдения подлежат регистрация и/или лицензированию.
В рамках исполнения Банком России функции по наблюдению за платежными системами осуществляется мониторинг существующих и планируемых систем, производится оценка их соответствия целям и масштабу деятельности.
Федеральный закон «О национальной платежной системе» устанавливает приоритетные направления в сфере наблюдения в национальной платежной системе, среди которых — наблюдение за системно значимыми платежными системами, за социально значимыми платежными системами и другими значимыми элементами инфраструктур финансового рынка.
В рамках осуществления Банком России надзорных функций закон устанавливает следующие требования:
- Центральный Банк подлежит уведомлению оператором электронных денежных средств о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств не позднее 10 рабочих дней со дня первого увеличения остатка электронных денежных средств.
- Банк России регистрирует операторов платежных систем и ведет их реестр. Организации, направившие в Банк России заявление о регистрации, становятся оператором платежной системы со дня получения регистрационного свидетельства Банка России.
- Платежная система признается регулятором значимой, если она соответствует установленным критериям значимости. Анализ значимости платежных систем осуществляется регулятором на постоянной основе.
- К значимым платежным системам Банк России устанавливает следующие требования:
- В платежной системе производится мониторинг и анализ рисков в режиме реального времени.
- Расчеты в платежной системе осуществляются в режиме реального времени или в течение одного дня.
- Расчеты производятся через расчетный центр, который соответствует требованиям финансовой устойчивости и управления рисками.
- Работа платежной системы соответствует гарантированному уровню бесперебойности оказания услуг.
- Система управления рисками платежной системы соответствует требованиям закона.
Банк России устанавливает следующие требования к социально значимым платежным системам:
- Мониторинг и анализа рисков в системе осуществляется на постоянной основе.
- Расчеты производятся через расчетный банк-центр, участвующий в системе обязательного страхования вкладов физических лиц, или через небанковскую кредитную организацию, осуществляющую расчет по счетам других кредитных организаций не менее трех лет Расчетный центр должен соответствовать требованиям к системе управления рисками.
- В платежной системе обеспечено бесперебойное оказание операционных услуг.
- Система управления рисками значимой платежной системы соответствует требованиям закона.
- Банк России анализирует документы и отчетность поднадзорных организаций и участников платежных систем, определяет формы и сроки предоставления отчетности, методику ее составления.
- Банк России проводит плановые (раз в два года) и внеплановые проверки поднадзорных организаций.
- В случае нарушения поднадзорными организациями требований закона или принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных актов к нарушителям со стороны Центробанка могут применяться следующие меры:
— Направление предписаний об устранении нарушения.
— Ограничение либо приостановление оказания операционных услуг. Данная мера используется, в том числе, при привлечении операционного центра, находящегося за пределами Российской Федерации, и услуг платежного клиринга.
— В случае неоднократного невыполнения предписаний Банк России вправе исключить оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем.
— Привлечение Центробанком поднадзорной организации и ее должностных лиц к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
- При осуществлении надзора и наблюдения в национальной платежной системе Банк России взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти.
- Банку России предоставлено право получать информацию от органов надзора и наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств. Также банк вправе предоставлять аналогичную информацию по запросам иностранных органов. В отношении указанной информации Банк России обязан соблюдать требования по раскрытию информации в соответствии с заключенными соглашениями о сотрудничестве.
Существенным нововведением закона о национальной платежной системе стало распространение сферы надзора в национальной платежной системе на организации, не являющиеся кредитными организациями. В частности, речь идет об операторах платежных систем, операционных центрах, клиринговых центрах. В указанной сфере регулятор осуществляет надзор за соблюдением требований законодательства о национальной платежной системе непосредственно на основании Федерального закона «О национальной платежной системе».
При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России осуществляет как контактные методы надзора, так и дистанционные. Так, в частности, у Федерального закона «О национальной платежной системе» предусмотрены такие надзорные полномочия Банка России, как: анализ документов и отчетности, проведение инспекционных проверок поднадзорных организаций.
Банк России самостоятельно определяет формы и сроки предоставления отчетности (отчетности поднадзорной организации и сводной отчетности по платежной системе), а также методику ее составления.
Инспекционные проверки, проводимые Банком России в поднадзорных организациях, подразделяются на плановые и внеплановые, комплексные и тематические. Тематические проверки проводятся в отношении отдельных вопросов деятельности поднадзорных организаций.
Плановые инспекционные проверки в соответствии с утвержденным Банком России планом проверок могут проводиться не чаще одного раза в два года.
Внеплановые инспекционные проверки проводятся в случае нарушения бесперебойности функционирования значимой платежной системы. Срок проведения инспекционной проверки Банка России не может превышать три месяца.
Служащие Банка России, осуществляющие инспекционные проверки поднадзорной организации, наделяются широкими полномочиями. Так, Федеральный закон «О национальной платежной системе» закрепляет за ними право получать и проверять документы поднадзорной организации; при необходимости получать копии документов для приобщения к материалам проверки; получать устные и письменные пояснения по вопросам деятельности поднадзорной организации; получать доступ в места осуществления деятельности поднадзорной организации; получать доступ к информационным системам поднадзорной организации, включая получение информации в электронном виде.
По итогам инспекционной проверки служащие Банка России, осуществляющие проверку, составляют акт инспекционной проверки, содержащий общую информацию о деятельности поднадзорной организации, информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях с приложением подтверждающих документов, сведения о фактах противодействия проверке.
Обращает внимание, что Федеральный закон «О национальной платежной системе» при описании способов воздействия на субъекты платежной системы со стороны Банка России вводит новые правовые инструменты.
Во-первых, правовые инструменты воздействия. Федеральный закон «О национальной платежной системе» дифференцирует на действия и меры принуждения. Эти правовые инструменты зависят от последствий нарушений, допущенных поднадзорной организацией.
В случаях, если нарушения требований Федерального закона «О национальной платежной системе» или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России поднадзорной организацией непосредственно не влияют на бесперебойность функционирования платежной системы, а также не влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России осуществляет следующие действия:
1) доводит до сведения органов управления поднадзорной организации информацию о выявленном нарушении в письменной форме с указанием допущенного нарушения и срока, в течение которого такое нарушение должно быть устранено, при этом указанный срок не может быть менее 10 рабочих дней;
2) направляет органам управления поднадзорной организации рекомендации надзорного органа по устранению выявленного нарушения и рекомендует им представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение нарушения.
Если же допущенные нарушения:
— влияют на бесперебойность функционирования платежной системы (в том числе, если действия (бездействие) поднадзорной организации повлекли приостановление (прекращение) осуществления переводов денежных средств в рамках платежной системы или их несвоевременное осуществление);
— влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам;
— допускаются повторно в течение последних 12 месяцев;
— предписание Банка России не было выполнено в установленный срок;
— не были устранены нарушения, информация о которых была доведена Банком России до сведения поднадзорной организации,
Банк России применяет меры принуждения, а именно:
1) направляет предписание об устранении нарушения с указанием срока для его устранения;
2) ограничивает (приостанавливает) предписанием оказание операционных услуг, в том числе при привлечении операционного центра, находящегося за пределами Российской Федерации, и (или) услуг платежного клиринга.
Последняя мера принуждения вводится на определенный предписанием срок и может включать ограничения:
— предельного размера позиций на нетто-основе участника (участников) платежной системы;
— предельного количества распоряжений участника (участников) платежной системы и (или) общей суммы указанных распоряжений в течение дня.
В случае неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания Банка России об устранении такого нарушения Банк России исключает оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем.
В случае, неоднократного в течение года применения к оператору платежной системы, являющемуся кредитной организацией, за нарушение требований Федерального закона «О национальной платежной системе» или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России, если указанное нарушение влияет на бесперебойность функционирования платежной системы, мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России исключает оператора платежной системы, являющегося кредитной организацией, из реестра операторов платежных систем. По правовому смыслу решение об исключении из реестра операторов аналогично решению об отзыве лицензии, поскольку лишает субъект определенного права. Между тем, решение об исключение организации из реестра операторов платежных систем не лишает ее, например, банковской лицензии. Такое действие лишь ограничивает характер ее функционирования.
Решение об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем оформляется в виде приказа регулятора. Приказ подлежит опубликованию в официальном издании Банка России – «Вестник Банка России». Обжалование решения Банка России об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем не приостанавливает действия указанного решения.
Во-вторых, по характеру применяемых мер Федеральный закон «О национальной платежной системе» четко разделяет кредитные и некредитные поднадзорные организации.
В отношении кредитных организаций признана возможность применения к ним мер в соответствии с требованиями ст. 34 Федерального закона «О национальной платежной системе» и ст. 74 Закона о Банке России. О возможности применения норм последней статьи прямо говорится в ч. 9 ст. 34 Федерального закона «О национальной платежной системе».
В отношении некредитных организаций и должностных лиц как кредитных, так и некредитных организаций, подлежат применению нормы, предусматривающие административные наказания. Это нормы в соответствии с составом ст. 15.36 КоАП. Согласно указанной статье КоАП, повторное, в течение года неисполнение оператором платежной системы, операционным центром, платежным клиринговым центром предписания Банка России, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
В отличие от надзора в национальной платежной системе, который нацелен на обеспечение строгого исполнения всеми поднадзорными организациями установленных правом требований, наблюдение в национальной платежной системе в первую очередь ориентировано на задачи следования стандартам.
1.4.4. Валютный контроль
Система валютного контроля в России базируется на Федеральном законе 1992 года «О валютном регулировании и валютном контроле» и подзаконных нормативных актах, изданных Банком России, выступающим органом валютного регулирования.
Помимо функций по регулированию валютных правоотношений Банк России выступает одним из органов валютного контроля, другим органом валютного контроля является Правительство Российской Федерации.
Функции валютных контролеров выполняют также агенты валютного контроля – банки, имеющие лицензию на совершение валютных операций.
Цель валютного регулирования – определить правовые рамки и порядок осуществления физическими и юридическими лицами-резидентами, а также нерезизентами, работающими на российском рынке, операций в иностранной и российской валюте, а также характер их ответственности за нарушение требований валютного регулирования.
Цель валютного контроля – обеспечить соблюдение требований валютного регулирования.
Симановский А.Ю. отмечает, что с практической точки зрения валютный контроль в России охватывает практически все сферы валютных операций. В рамках валютного регулирования и контроля, в значительной степени, решаются проблемы с отмыванием преступных доходов.
По ряду направлений валютный контроль переплетается с банковским надзором в части надзора за валютным риском кредитных организаций и иными видами риска (операционного, потери деловой репутации).
1.4.5. Контроль и надзор в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Контроль и надзор в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) осуществляется Банком России совместно с иными органами государственной власти, в том числе Росфинмониторингом, в отношении всех участников финансового рынка.
Учитывая создание мегарегулятора в лице Банка России в настоящее время, нормы ПОД/ФТ активно перестраиваются под унифицированный контроль, направленный на выявление незаконных финансовых операций всех участников финансовых рынков.
По итогам рассмотрения вопросов, поднятых в настоящей главе, можно сделать следующие выводы:
— С экономической точки зрения выполнение разного рода контрольных функций и функцией по надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов может быть доверено различным государственным и негосударственным органам. Международная практика организации надзора за деятельностью финансовых посредников являет широкое разнообразие вариантов решения этой общей для всех стран проблемы. Между тем, в России именно Центральный Банк стал ключевым звеном в осуществлении функций контроля и надзора на финансовом рынке. Данная ситуация обусловлена историей становления Центробанка.
— Надзор и контроль, имея в своей основе проверку деятельности поднадзорных и подконтрольных объектов, различаются по кругу проверяемых субъектов, степени вмешательства в их деятельность и статусом проверяющего по отношению к проверяемому в части наличия у проверяющего правовых инструментов, позволяющих осуществлять меры императивного воздействия на проверяемого.
— Надзор в части установления и соблюдения его нормативных основ является составной частью более широкого понятия «регулирование». Регулирование выступает организационно-правовым инструментом по установлению организационных основ работы подконтрольных субъектов, а надзор обеспечивает соблюдение этих основ. В указанном смысле функции Банка России по регулированию и надзору соотносятся как целое и часть.
— Считает возможным дать следующие определения понятий контроль и надзор:
Понятия надзор в административно-правовом смысле означает установление нормативных основ деятельности субъектов правоотношений (правоустановление) и контроль за соблюдением субъектами установленных норм (правоприменение).
Контроль в административно-правовом смысле — это действия контролирующего органа (регулятора) по проверке исполнения субъектом установленных норм, в том числе с учетом оценки целесообразности действий проверяемого субъекта, с применением регулятором рычагов императивного взаимодействия на субъект проверки.
— Банк России, имея законодательные ограничения на право вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных (подконтрольных) субъектов, осуществляет преимущественно надзорные функции.
— Объектом надзора Банка России является соблюдение поднадзорными (подконтрольными) субъектами норм, устанавливаемых надзорным органом и внутренними документами самих поднадзорных организаций. То есть, объект надзора составляют не все, а только регулируемые аспекты деятельности.
— Несмотря на то, что понятие контроля в лингвистическом смысле более широкое по сравнению с понятиями регулирования и надзора, на практике сфера использования Банком России надзорных функций шире, поскольку затрагивает деятельность субъектов правоотношений организационно не подчиненных Банку России.
— В сфере банковского регулирования и банковского надзора Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.
— К контрольным функциям Банка России в сфере банковского надзора можно отнести:
-полномочия Банка России по принятию решения о государственной регистрации кредитных организаций и их лицензированию, которые выполняют роль входного контроля для субъектов подконтрольных Банку России правоотношений;
-контроль за деятельностью кредитных организаций, который основан на проверке форм отчетности, предоставляемых кредитными организациями в ЦБ РФ;
-контроль за выполнением предписаний по итогам выявленных в порядке контрольно-надзорных действий замечаний к деятельности кредитных организаций.
— Целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).
— Основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение стабильности национальной платежной системы и ее развитие.
Под надзором в национальной платежной системе следует понимать деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, требований Федерального закона «О национальной платежной системе» и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.
Наблюдение в национальной платежной системе – это стимулирование организаций, осуществляющих деятельность в рамках национальной платежной системы, следованию рекомендуемым международным и национальным стандартам по организации и функционированию платежных систем.
— Помимо функций по регулированию валютных правоотношений Банк России выступает одним из органов валютного контроля. Целью валютного контроля является обеспечение соблюдения требований валютного регулирования.