Страницы: 1 2
2.2. Изменение служебного контракта с государственными гражданскими служащими
Часть пятая статьи 24 Закона о государственной гражданской службе закрепляет общее правило, согласно которому условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Исключения из этого общего правила могут устанавливаться только федеральным законом. Так, например, статья 29 Закона о государственной гражданской службе закрепляет возможность изменения условий служебного контракта в связи с изменением условий служебной деятельности.
Здесь следует учитывать и положение части 4 статьи 28 Закона о государственной гражданской службе, согласно которому не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Взаимосвязанные нормы части 1 и части 4 данной статьи Закона при их системном истолковании позволяют сделать вывод, что под переводом законодатель понимает: а) изменение должностных обязанностей и б) территориальный перевод в другую местность. Изменение иных условий служебной деятельности и служебного контракта в качестве переводов им не рассматривается.
Несмотря на это, как уже было сказано выше, изменение любых условий служебного контракта за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, осуществляется по соглашению сторон. В этой связи ряд вопросов возникает относительно формы такого соглашения при переводах гражданского служащего. На практике такое изменение условий служебного контракта осуществляется посредством дополнительного соглашения к служебному контракту, которое заключается на основании заявления гражданского служащего или с его письменного согласия. Однако некоторые авторы полагают, что при переводе на другую должность подобный подход неприемлем. Так, Е.А. Ершова отмечает, что при переводе на другую должность изменяются все — как законные, так и договорные — существенные условия служебного контракта. Поэтому, по ее мнению, более обоснованным является другой путь: расторжение ранее заключенного служебного контракта и заключение другого служебного контракта. Действительное же изменение или дополнение служебного контракта, как представляется, возможно только в случае продолжения работы в прежней должности и по соглашению сторон — изменение лишь некоторых существенных условий служебного контракта.
Существует и другое мнение, согласно которому, если гражданскому служащему предоставляется иная должность гражданской службы в том же государственном органе (в т.ч. и в связи с сокращением замещаемой им должности), новый служебный контракт не заключается, а изменения, касающиеся новой должности и других условий гражданской службы, вносятся в имеющийся служебный контракт. Такое изменение оформляется соглашением сторон, которое является неотъемлемой частью служебного контракта. Нам указанное мнение представляется более обоснованным как с позиции стабильности государственно-служебных отношений, так и по мотивам социальной защищенности гражданского служащего. Не следует забывать, что при расторжении служебного контракта гражданский служащий, например, теряет необходимый стаж для предоставления отпуска.
Статья 28 Закона о государственной гражданской службе закрепляет положение, в соответствии с которым перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего.
Таким образом, понятие перевода, закрепленное в названной норме, включает в себя: 1) перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе; 2) перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе; 3) перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом.
Прежде всего следует отметить, что законодатель разграничивает понятие перевода и изменения иных условий служебного контракта.
В этой связи Л.А. Чиканова отмечает, что «по Закону о гражданской службе перевод — это только изменение должности (назначение на иную должность). Изменение же существенных условий служебного контракта не является переводом, а следовательно, не требует согласия работника». Это, безусловно, не так, поскольку согласно статье 24 Закона изменение любых условий служебного контракта производится исключительно в двустороннем порядке, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Это признает и сама Л.А. Чиканова, но делает из этого вывод, что «реально переводом на другую (иную) должность гражданской службы является изменение как должности, так и других существенных условий, обусловленных при заключении служебного контракта».
На наш взгляд, с этим сложно согласиться, поскольку, во-первых, согласия гражданского служащего требует изменение всех, а не только существенных условий служебного контракта. Изменение факультативных или дополнительных условий по смыслу части 5 статьи 24 Закона в одностороннем порядке также не допускается. Во-вторых, Л.А. Чиканова, высказывая данную точку зрения, опиралась на положения старой редакции Трудового кодекса РФ, когда перевод работника определялся как изменение любых существенных условий трудового договора. В этой связи она высказала предложение внести в Закон о гражданской службе изменения, сформулировав понятие перевода по аналогии с ТК. Между тем в новой редакции Трудового кодекса РФ законодатель отказался от подобного понимания перевода и разграничил собственно перевод и иные изменения условий трудового договора.
По моему мнению, одним из существенных элементов данной специфики является закрепленное Законом о государственной гражданской службе правило о замещении должности гражданской службы на основе конкурса. Как отмечается в специальной литературе, «основной и принципиальной новеллой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части способов формирования кадрового состава гражданской службы является распространение конкурсной процедуры в том числе и на переводы в порядке должностного роста».
По смыслу ст. 22 Закона о государственной гражданской службе замещение любой должности государственной гражданской службы как впервые, так и лицом, уже состоящим на гражданской службе, осуществляется исключительно по результатам конкурса. В Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г., также предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.
Таким образом, перевод гражданского служащего на другую должность по общему правилу должен быть опосредован процедурой конкурсного отбора. Разумеется, при изменении иных условий служебного контракта (помимо должности) никакого конкурса не проводится.
Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
Соответственно, в этих случаях и перевод на данные должности не предполагает проведение конкурса.
Таким образом, все изменения служебного контракта можно подразделить на две группы: а) переводы и б) иные изменения условий служебного контракта. При этом перевод, как правило, предполагает изменение должностных обязанностей и опосредуется процедурой конкурсного отбора. Исключением здесь является перевод в другую местность вместе с государственным органом, который связан не с изменением должности, а с изменением территориального расположения государственного органа.
Кроме того, как переводы, так и иные изменения служебного контракта можно классифицировать на обязательные, т.е. не требующие согласия гражданского служащего, и осуществляемые по соглашению сторон. По общему правилу, как мы говорили выше, изменение условий служебного контракта производится по соглашению сторон. Перевод без согласия гражданского служащего, по нашему мнению, означает, что в случае принятия соответствующего решения представителем нанимателя гражданский служащий обязан приступить к исполнению обязанностей по иной должности гражданской службы. Так, Пленум Верховного Суда указал, что отказ от выполнения работы при переводе, совершенном с соблюдением закона, признается нарушением трудовой дисциплины, а невыход на работу — прогулом. От такого рода обязательных переводов следует отличать переводы, которые допускают альтернативу: либо гражданский служащий соглашается на перевод, либо служебный контракт с ним прекращается.
По существу, в полном смысле обязательным для гражданского служащего является только временный перевод на иную должность, предусмотренный статьей 30 Закона, согласно которой в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе. Если гражданский служащий не выйдет на службу после такого перевода, то он может быть уволен за прогул.
В соответствии с ч. 7 ст.27 Закона о государственной гражданской службе при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право: 1) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; 2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее, чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.
Согласно части второй статьи 28 Закона о государственной гражданской службе гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы.
В доктрине трудового права подобный перевод обычно относят к переводам по инициативе гражданского служащего. С этим сложно согласиться, поскольку в данном случае перевод является «квазиобязательным» как для гражданского служащего, так и для представителя нанимателя. Это подтверждается положениями части 3 статьи 28 Закона, согласно которым, если гражданский служащий отказывается от такого перевода либо при отсутствии другой должности гражданской службы, на которую его можно было бы перевести, служебный контракт с ним прекращается.
К данному виду переводов можно отнести и перевод в связи с ликвидацией государственного органа либо при сокращении замещаемой должности. Как отмечается в специальной литературе, ст. 31 Закона о государственной гражданской службе, говоря о продолжении служебных отношений, не закрепляет обязанности представителя нанимателя предоставить гражданскому служащему, замещавшему ликвидируемую должность, иную должность гражданской службы. «Исходя из буквального понимания данной нормы, представитель нанимателя может (но не обязан) предоставить гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможность замещения иной должности гражданской службы». Это серьезное и ничем не обоснованное ограничение гарантий, предоставляемых гражданскому служащему. Считаем, что следует внести соответствующие изменения в Закон о государственной гражданской службе и предусмотреть в императивной форме обязанность представителя нанимателя предложить в этом случае гражданскому служащему иную должность, которую он может замещать.
Согласно статье 39 Закона о государственной гражданской службе одним из оснований для приостановления служебного контракта является восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда. Такая ситуация может возникнуть в связи с незаконным увольнением гражданского служащего.
Аналогичная норма содержится и в трудовом законодательстве. Так, согласно статье 83 ТК РФ трудовой договор с работником прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в случае восстановления на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда. При этом, согласно части 2 статьи 83 ТК РФ, увольнение работника в данной ситуации возможно, если нельзя перевести его на другую имеющуюся у работодателя работу.
Аналогично этот вопрос решается в Законе о государственной гражданской службе. Согласно статье 39 Закона прекращение служебного контракта по данному основанию допускается, если невозможно в течение шести месяцев предоставить гражданскому служащему для замещения иную должность гражданской службы.
Гражданский служащий может быть переведен на иную должность по результатам аттестации. Согласно статье 48 Закона по результатам аттестации может издаваться правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий понижается в должности гражданской службы. При отказе гражданского служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы.
Наконец, к рассматриваемому виду переводов можно отнести перевод в другую местность вместе с государственным органом. Согласно пункту 9 части первой статьи 33 Закона о государственной гражданской службе одним из оснований прекращения служебного контракта является отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом.
На практике (как и в трудовом законодательстве) сложности возникают с истолкованием термина «другая местность». В п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» указывается, что «под другой местностью следует понимать местность за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта». Как справедливо отмечают некоторые авторы, подобное понимание другой местности не учитывает действительного расстояния, на которое перемещается организация или государственный орган. Следует согласиться, что понятие «другая местность» должно определяться с учетом административно-территориального деления и радиуса действия средств коммунального транспорта. На практике переводом в другую местность нередко считается не только перевод в другой населенный пункт, но и перевод, при котором работник, проживая на прежнем месте жительства и пользуясь средствами транспорта, не может являться ежедневно к новому месту работы.
В статье 29 Закона о государственной гражданской службе прямо предусматривается возможность одностороннего изменения условий служебного контракта (без изменения должности) в случае изменения условий служебной деятельности. В целом аналогичная норма ст. 73 ТК РФ предусматривает возможность изменения трудового договора в случае изменения организационных или технологических условий труда. В отношении гражданских служащих законодатель не указал, какие конкретно изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности могут являться основанием для изменения существенных условий служебного контракта. В специальной литературе рекомендуется «исходить из аналогичных положений ТК РФ, в частности ст. 73, в соответствии с которой изменение «организационных или технологических условий труда» дает основание работодателю менять существенные условия трудового договора работника».
Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы. Таким образом, данный вид изменения условий служебного контракта предусматривает, что гражданский служащий может отказаться от продолжения службы в изменившихся условиях, что позволяет охарактеризовать его как квазиобязательный.
Обязательным как для гражданского служащего, так и для представителя нанимателя будет изменение служебного контракта по достижении гражданским служащим возраста 60 лет. Согласно части 5 статьи 25 Закона о государственной гражданской службе с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.
Обратим внимание, что норма сформулирована в императивной форме, т.е. не предполагает получение письменного согласия гражданского служащего. А.Ф. Ноздрачев отмечает, что по смыслу действующего нормативно-правового регулирования перезаключение с указанными гражданскими служащими служебного контракта с неопределенным сроком на срок определенный согласия гражданского служащего не требуется. «Представитель нанимателя в одностороннем порядке вносит соответствующие изменения в служебный контракт гражданского служащего. Он же по своему усмотрению определяет и срок, на который перезаключается служебный контракт». Ученый видит в этом порядке «перезаключения» служебного контракта проблему конституционности указанных правил. Эти нормы находятся, по его мнению, в явном противоречии с положениями ст. 24 Закона, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон.
Достаточно неопределенным представляется и используемый законодателем термин — «перезаключение» служебного контракта. Является ли это изменением условий служебного контракта, либо в данном случае следует расторгнуть служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, и заключить срочный служебный контракт?
Большинство авторов полагают, что, поскольку данное положение содержится в статье, регламентирующей срок служебного контракта, следует полагать, что речь идет только о его сроке. Иными словами, под перезаключением служебного контракта надо понимать внесение в него изменения, касающегося только срока контракта. При этом все другие условия служебного контракта должны быть либо сохранены, либо изменены, но только по соглашению сторон и в соответствии с правилами, установленными ч. 5 ст. 24 и ч. 4 ст. 26 Закона N 79-ФЗ. Подобного мнения придерживается и Е.А. Ершова, которая, однако, отмечает, что, учитывая неоднозначное семантическое содержание термина «перезаключение», практика может пойти по пути расторжения сторонами служебного контракта, заключенного на неопределенный срок по соглашению сторон, и заключения срочного служебного контракта.
2.3.Принципы, цели и функции аттестации государственных служащих
В результате принятия нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также утверждения подготовленного на основе указанного закона Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, произошли некоторые существенные изменения в регулировании аттестации госслужащих.
Так, четко определена основная цель аттестации государственных служащих — определение пригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности.
Другой важный момент — по новым нормативным актам была существенно сокращена стимулирующая составляющая аттестации. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда — классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст.49) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь на основании самостоятельной процедуры — квалификационного экзамена. Следовательно, можно говорить об усложнении процесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации, на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности, так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда), вводятся две самостоятельные — аттестация и квалификационный экзамен.
С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п.2 ч.15 ст.48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.
Ряд важных изменений произошли в самой процедуре аттестации. Во-первых, действующее сегодня законодательство об аттестации указывает о необходимости включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов. Ранее в аттестационные комиссии независимые эксперты либо вообще не привлекались, либо их участие было крайне незначительным.
Во — вторых, законодательство об аттестации государственных служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации. Проведение аттестации служащего в его отсутствие запрещено. А в случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. По ранее действующему законодательству никаких мер ответственности к отсутствующему служащему не применялось.
В-третьих, существенным повышением гарантий выносимой аттестационной комиссией оценки является предоставляемая новым законодательством возможность перенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случае если аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительные сведения о своей служебной деятельности. Прежнее законодательство об аттестации государственных и муниципальных служащих не предусматривало такой возможности.
Итак, с учетом вышеизложенного можно констатировать, что аттестация служащих приобрела вид узкоспециализированного явления, единственной целью которого является определение дальнейшего соответствия служащего замещаемой должности; с учетом законодательных нововведений процедура аттестации гражданских государственных служащих стала более объективной; жесткое разделение процедур аттестации и государственного квалификационного экзамена приводит только к лишнему затягиванию и усложнению карьерного процесса служащего, вынужденного проходить две самостоятельные и разделенные во времени процедуры.
Глава 3. Перспективы развития в сфере правового регулирования труда государственных служащих
Необходимость дальнейшего развития законодательства о государственной службе очевидна. Вопрос в том, в каком направлении должно совершенствоваться такое законодательство.
Отметим две основные позиции по данному вопросу. Первая — совершенствование действующего законодательства путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений и принятия в его развитие ряда специальных законов. Вторая — разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно — служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу. Основной его задачей является создание профессиональной государственной службы, объединяющей в единую систему федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Таким актом, по мнению сторонников этой идеи, должен быть Кодекс государственной службы РФ (КГС РФ) или Кодекс гражданской государственной службы РФ (КГГС РФ).
Идея создания Кодекса государственной службы высказывалась давно, однако реального воплощения она так и не получила. И это вполне закономерно, так как она не соответствует системе права, сложившейся в Российской Федерации, и положениям Конституции РФ, определившим, что в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба.
Как справедливо подчеркивается в правовой литературе, кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
Исполнение же государственной службы, как уже отмечалось, влечет за собой возникновение разного рода отношений, входящих в предмет различных отраслей права. Поэтому представляется весьма проблематичным создание полноценной общей части, наличие которой предполагает такой закон, как кодекс, и от содержания которой зависит стройность, целостность и законченность законодательного акта.
Однако если даже допустить, что такая общая часть будет разработана, возникнет целый ряд серьезных проблем, связанных с содержанием особенной части кодекса. Особенная часть КГС РФ, по мнению его сторонников, должна включать положения об основных институтах государственной службы: о поступлении на государственную службу, прохождении службы, гарантиях и компенсациях на государственной службе и др. При этом, как того требует крупный кодифицированный законодательный акт, в нем должен получить исчерпывающую регламентацию весь круг отношений, возникающих в связи с исполнением государственной службы. В связи с этим возникнет ситуация, при которой два кодифицированных акта (предлагаемый КГС и ТК РФ) будут содержать практически идентичные нормы, что и подтверждает один из проектов КГС, в котором почти дословно воспроизводилось большинство норм КЗоТ, в том числе о порядке заключения трудового и коллективного договоров, о привлечении к материальной ответственности, о рабочем времени и времени отдыха, об охране труда, о порядке рассмотрения трудовых споров и т.д. Ни с теоретической, ни с практической точки зрения такое положение не может быть признано правомерным и целесообразным.
Следует отметить также, что правовое регулирование труда государственных служащих не может быть ограничено рамками КГС. Каким бы исчерпывающим он ни представлялся, он не может охватить все отношения, возникающие в связи с исполнением государственной службы, в частности, отношения, требующие особого правового регулирования.
Другой трудноразрешимой проблемой, о которой уже упоминалось, является проблема разграничения полномочий, в том числе в области правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, между Российской Федерацией и ее субъектами, если учесть, что в соответствии с действующим Законом о государственной службе субъекты РФ при сохранении основных требований и положений Федерального закона по целому ряду вопросов вправе принимать собственные решения. Максимально полное и непосредственное регулирование КГС РФ всех отношений, связанных с исполнением государственной службы на всех уровнях, как это мыслится, лишит их такого права, что вряд ли будет ими безоговорочно принято.
Все сказанное свидетельствует о том, что более правильный путь развития законодательства о государственной службе — совершенствование действующего Закона о государственной службе и принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах.
Именно так можно создать государственную службу в Российской Федерации, основанную на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время контракты о прохождении службы заключаются с различными категориями государственных служащих. В частности, в системе государственной службы можно выделить служебные контракты с государственными гражданскими служащими; контракты со служащими правоохранительной службы и военнослужащими.
Особенность всех этих контрактов предопределяет то, что они устанавливают прямую и непосредственную связь служащего с государством.
В российском законодательстве определение правовой природы указанных контрактов отсутствует.
Однако контракт с государственным служащим при всем сходстве с трудовым договором имеет принципиальные особенности.
Отличия состоят в следующем:
— контрактом с государственным служащим определяется не трудовая функция, а должностные обязанности служащего;
— контракт о прохождении государственной службы не есть основание возникновения государственно-служебных отношений. Таким основанием является акт о назначении служащего на должность, сам же контракт имеет второстепенное значение. На определенных этапах государственно-служебные отношения могут существовать и не будучи урегулированными контрактом;
— условия контракта о прохождении государственной службы не вырабатываются сторонами, а определены в законодательном порядке. В принципе, стороны могут определить в контракте отдельные условия осуществления профессиональной служебной деятельности, однако на практике их волеизъявление сильно ограниченно.
Таким образом, контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении.
Выскажу свое мнение, что служебный контракт в настоящее время преследует две основные функции: 1) индивидуализирующую (смысл которой заключается в конкретизации условий службы для конкретного служащего в рамках, определенных действующим законодательством); 2) информационную (данная функция состоит в возможности служащего непосредственно получить информацию об условиях своей служебной деятельности).
Таким образом, служебный контракт носит вторичный характер по сравнению с актом о назначении на должность.
Вполне естественно, что в последние годы все чаще высказываются мнения о возможности полностью исключить договорные начала в государственно-служебной деятельности.
На основе анализа практики заключения служебных контрактов с гражданскими служащими, а также некоторых контрактов на военной службе напрашивается вывод, что в настоящее время данная процедура носит абсолютно формальный характер и реально не позволяет индивидуализировать условия служебной деятельности государственных служащих.
Служебный контракт на государственной гражданской службе следует рассматривать не иначе как попытку приспособить институт трудового договора к публичному характеру государственно-служебного труда, особенностям его организации. Однако эту попытку вряд ли можно признать удачной.
формальность характера служебного контракта, отсутствии реальной возможности у гражданского служащего (а во многом и у представителя нанимателя) может серьезно повлиять на его содержание.
В законодательстве о гражданской службе так детально регламентировано содержание служебного контракта, что включение в него каких-то иных условий просто теряет смысл. Закон либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам, уже принятым или тем, которые должны быть приняты. Впрочем, формальный характер присущ не только служебному контракту, но и вообще любому договору (в том числе и трудовому), заключаемому с государственным служащим. При использовании контрактa на практике не учитывается специфика конкретной жизненной ситуации.
Необходимо отметить, что сам по себе формальный характер контракта с государственным служащим не может являться основанием для отказа от него.
В настоящее время лишь некоторые конкретные условия прохождения службы могут быть реально урегулированы служебным контрактом либо иным двухсторонним документом, заключаемым с государственным служащим, и уж совсем невелика в большинстве случаев возможность служащего на эти условия как-то повлиять. Однако в принципе эти вопросы являются решаемыми, для этого лишь необходимо поменять законодательство, передав полномочия по определению условий прохождения службы с общегосударственного уровня на уровень государственного органа.
Сложнее, конечно, добиться того, чтобы служебный контракт стал действительно соглашением двух сторон, однако и здесь возможны определенные решения.
Существует ли реальная необходимость максимально индивидуализировать условия труда каждого государственного служащего путем заключения с ним персонального соглашения?
Думается, необходимо максимально подробно регулировать условия служебной деятельности государственных служащих нормативными актами публичных образований, которые выступают для них нанимателями, а не должностными лицами, выполняющими функции их представителей. В перспективе императивные начала регулирования служебных правоотношений со стороны государства (а не отдельных государственных чиновников) должны быть, по моему мнению, еще больше усилены. Таким образом, как можно больше вопросов организации труда государственных служащих должно получить четкое закрепление в нормативном порядке. Помимо всего прочего, это будет способствовать и большей открытости государственной службы, так как нормативные, а тем более законодательные акты о публичной службе, в отличие от ведомственных, открыты для всеобщего доступа. Именно с таких позиций управление государственной службой приобретает значение одного из направлений деятельности государства по обеспечению развития и организации функционирования системы государственных органов и их служащих.
С этой точки зрения расширение полномочий руководящих должностных лиц органов государственной власти при заключении контрактов с государственными служащими не только не будет способствовать достижению целей публичной службы, но и может нанести им вред.
Рассматривая допустимость и самое главное необходимость договорных отношений на государственной службе, уместно вспомнить о назначении трудового договора.
Можно выделить следующие наиболее важные функции трудового договора: правоустанавливающую, регламентирующую и доказательственную. Насколько необходима реализация этих функций в служебных правоотношениях договорным путем?
Правоустанавливающая функция трудового договора заключается в том, что он является наиболее важным основанием возникновения трудовых правоотношений. Однако контракт в силу публичного характера государственной службы никак не может быть основанием возникновения служебных правоотношений, эта функция может быть реализована только специальным административным актом.
Суть регламентирующей функции заключается в точном установлении конкретных условий труда для каждого работника. В принципе, на государственной службе она может реализовываться путем заключения договора или контракта, однако целесообразность этого представляется сомнительной. На мой взгляд, условия служебной деятельности государственных служащих должны быть максимально унифицированы актами соответствующих публичных образований (Российской Федерации либо ее субъектов), а дискреционные полномочия их представителей, осуществляющих наем на службу, должны быть минимальны. Те же вопросы, которые свести к единому регулированию невозможно (распорядок служебного времени, должностные обязанности и пр.), вполне могут получить свое разрешение в акте о назначении на должность и должностных регламентах. Изменение их вполне может осуществляться путем издания приказов соответствующих должностных лиц (разумеется, с уведомлением об этом служащих).
В служебных правоотношениях, основанных на императивном регулировании и неравенстве сторон, он становится лишь способом установления «необоснованных преференций для отдельных государственных служащих и умаления, таким образом, прав других»1.
Наконец, трудовой договор призван служить реализации доказательственной функции. При возникновении споров между работодателем и работником он служит основным доказательством существования между ними определенных договоренностей об условиях труда. Кроме того, учитывая, что нередко при приеме работника на работу запись об этом в трудовую книжку не производится, трудовой договор служит и доказательством существования трудовых правоотношений вообще.
Представляется, что в реализации данной функции на государственной службе нет никакой необходимости. Факт возникновения служебных правоотношений может быть легко подтвержден актом о назначении на должность, условия служебной деятельности должны быть зафиксированы в различных нормативных актах и приказах должностных лиц органов государственной власти.
Таким образом, мы приходим к однозначному выводу, что контракт как способ регулирования служебных правоотношений является излишним и неадекватным инструментом. Однако фактически, как мы видим, декларацией на государственной службе становится как раз контракт как наиболее яркий в данной сфере элемент трудоправового регулирования. И проблема здесь лежит не в плоскости неудачного законодательства или порочной правоприменительной практики, а в том, что сама суть договора противоречит публично-правовой природе служебных правоотношений.
Будущее, на мой взгляд, — за полным отказом от данного инструмента и переходом к регулированию отношений на государственной службе исключительно административными актами.
Список использованной литературы
- ФЗ №58 ФЗ от 27 мая 2003года – Собрание законодательства РФ. 2003.№ 22 Ст. 2063
- ФЗ№79-ФЗот 27 июля 2003года – Собрание законодательства РФ. 2003. № 31 Ст.3215
- ФЗ№79-ФЗот 27 июля 2003года – Собрание законодательства РФ. 2003. № 33 Ст.3224
- Игнатов, В.Г., Государственная и муниципальная служба в современной России / под ред. В.Г. Игнатова. — Ростов н/Д.: изд-во СКАГС, 2004 г.-356 с.
- Статья 25 Закона о гражданской службе
- СЗ РФ. 2005г. №6 Ст. 439
- СЗ. РФ 2005г. №6 Ст. 437
- СЗ РФ 2008г. №19 Ст.2194
- СЗ РФ 2002г. № 1 Ст.3
- Байков И.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. -2002г. с. 45
- СЗ РФ, 31.07.1995г., №31 ст. 2990
- СЗ РФ, 21.02.2005г. №8 ст.629
- Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития инсти-тута государственной службы в Российской федерации. 2008г.№12
- Ершова Е.А.Служебный контракт: стороны, понятия, содержание и
- форма.2006г.
- Иванов С.А. Кадровая политика современного государства.-2008г.
- Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на госу- -дарственной гражданской службе. Журнал российского права-2005г.,№5
- Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта.- Трудовое право .2007г.№5СЗ РФ, 7.02.2005г., №6 ст.439
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004г.2
- Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации.- 2004г.с.169
- Хохлов Е.Б. Трудовое право России. Юрид.литература, 2008г.
- В редакции Постановлений Пленума Верховного суда от 28.12.2006 г. N63.
- Гусев А.В. особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе. Вестник.№1
- Гильмутдинов В.Р. к вопросу о характеристике и основаниях классификации государственных должностей российской Федерации.-2007г. №5
- Ноздрачев А.Ф.От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений. М.,2003г.
- Рябова Е.Е. Развитие трудового права в современной России-М.008г.с.36
- Ершова Е.А. Служебный контракт: стороны, понятия, содержание и форма.2006г.
- Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования-Екатеринбург,2005г.с.188
- Нарышкин С.Е.,Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах российской федерации. Журнал российского права.2008г..№10
- Гудаев Р.В. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о гос. гражд. службе РАГС,-2006г.
- Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации.,М.,2003 г.
Страницы: 1 2