1.2 Законодательство о недрах советского периода. Особенности правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в советский период (1917-1991 гг.)
После революции 1917 года вопрос о горной свободе, по поводу которой спорили российские юристы, как и вопрос о недрах вообще, был решен радикально. По выражению Р.Н. Салиевой, «законодательство послереволюционного периода построено на принципе» всеобщего «права государственной собственности, в т.ч. на землю и другие природные ресурсы».
Дореволюционные исследователи большое внимание уделяли двум проектам «аграрной реформы, внесенным в первую Государственную Думу (1906 г.)» . Законопроектная работа Государственной Думы шла в направлении решения вопроса не только разделения юридической судьбы недр и поверхности, но и запрета частной собственности на недра.
Итак, под первым проектом В.Г. Струкгов подразумевал «записку 42-х членов Государственной Думы, принадлежащих к партии народной свободы», под вторым — «проект, выработанный трудовой парламентской группой. Оба проекта основаны на острой земельной нужде крестьянства и оба они предоставляют крестьянам землю не в собственность, а в пользование … Проект же трудовой группы прямо объявляет все неэксплуатируемые земельные недра общенародной собственностью (недра радикально отделяются от поверхности)».
Принятый II Всероссийским Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов 27 октября 1917 года Декрет о земле установил, что «все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д., … имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства».
Н.Т. Осипов отмечает, что с этого времени «принцип национализации недр проходит через все последующее горное законодательство».
Однако, Н.А. Сыродоев утверждает, что «национализация земли по сравнению с национализацией недр имела особенности», поскольку «в декрете указывалось, что земля рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуется. Национализация касалась их лишь в том плане, что они перестали быть собственниками земельных участков, а стали землепользователями» . Недра же «передавались не только в собственность государства, но и в пользование самого государства. Это объясняется тем,что горные предприятия принадлежали представителям буржуазии, а не трудящимся.Указанные предприятия подлежали конфискации».
Особый интерес представляют представляют собой акты Совета Народных Комиссаров и Высшего Совета Народного Хозяйства, непосредственно касавшиеся статуса субъектов недропользования в нефтяной промышленности и деятельности нефтяной промышленности.
7 марта (22 февраля) 1918 года было издано постановление Высшего Совета Народного Хозяйства «О Главном Комиссаре над нефтяной промышленностью», должность которого была учреждена «для управления делом добычи, переработки и перевозки нефти и ее продуктов» (п. 1 постановления). На Главного Комиссара были возложены, среди прочего: забота об увеличении добычи нефти, как на старых, так и на новых ее месторождениях; установление количеств и сортов вырабатываемых продуктов (п. 2).
Как следует из п. 3 постановления, Главному Комиссару над нефтяной промышленностью были предоставлены почти неограниченные права, в том числе: открывать новые промыслы и закрывать существующие, а также соединять в одно техническое целое отдельные предприятия; передавать прибыль предприятий или часть ее в собственность государства; издавать обязательные постановления, как для отдельных видов или районов нефтяной промышленности, так и общие для всей ее в целом, а равно давать обязательные предписания отдельным предприятиям.
В соответствии с п. 4 постановления «средства на содержание управления делами при Главном Комиссаре образуются из сборов с нефтепромышленных фирм, устанавливаемых с этой целью Главным Комиссаром в потребных размерах и вносимых на его текущий счет в указываемые им сроки».
В июне 1918 года Председатель Совета Народных Комиссаров В. Ульянов (Ленин) подписал Декрет СНК «О национализации нефтяной промышленности» , имевший далеко идущие экономические и политические последствия не только для Советской России.
Государственной собственностью были объявлены «предприятия нефтедобывающие, нефтеперерабатывающие, нефтеторговые, подсобные по бурению и транспортные … со всем их движимым и недвижимым имуществом, где бы оно ни находилось и в чем бы оно ни заключалось» (ст. 1 Декрета).
Дело управления национализированными предприятиями в целом, а равно и определение порядка осуществления национализации передавалось в названный выше Главный Нефтяной Комитет при Отделе Топлива Высшего Совета Народного Хозяйства (Главнефть). Была объявлена государственной монополией торговля нефтью и ее продуктами (ст. 3, 4). Впредь до принятия национализируемых предприятий в целом в управление Главным Нефтяным Комитетом, прежние правления названных предприятий были обязаны продолжать свою работу в полном объеме, принимая все меры к охране национального достояния и безостановочному ходу операций.
Главный Нефтяной Комитет имел право (ст. 8 Декрета), не ожидая представления балансов и до полной передачи национализированных предприятий в управление органов Советской власти, посылать своих комиссаров во все правления нефтяных предприятий и во все центры добычи, производства, транспорта и торговли нефтью.
Декретом ВЦИК от 19 февраля 1918 года «О социализации земли» «всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда».
Статья 5 Декрета установила, что «распоряжение недрами земли … предоставляется, в зависимости от их значения, уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем последней. Порядок пользования и распоряжения недрами … будет определен особым законом».
Такой особый закон, а точнее, Декрет СНК РСФСР «О недрах земли» от 30 апреля 1920 г.признал утратившими силу «все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ» (ст. 2).
Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, надзор за горнопромысловыми операциями передавались в ведение Горного совета Высшего Совета Народного Хозяйства и его органов и осуществлялись на основании положений и инструкций, утверждаемых Президиумом Верховного Совета Народного Хозяйства. Поиски полезных ископаемых, не влекущие за собой земляных работ и рубки леса и состоящие только в поверхностном обзоре местности, допускались повсеместно на территории РСФСР без ограничения пространства местности, подлежащей исследованию (ст. 5).
На участки земли, которые нужны для разведочных работ, по заявлению Горного совета или его органов Народный комиссариат земледелия или его губернские земельные отделы выдавали разрешительные свидетельства (ст. 6).
В отмену декрета о недрах земли от 30 апреля 1920 года Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 года было утверждено Положение о недрах земли и их разработке.
На мой взгляд, примечательно Положение было прежде всего тем, что принцип горной свободы, хотя и в совершенно других социально-экономических условиях, все-таки был закреплен в законодательстве.
М.Е. Коган объясняет это тем, что Положение было «законодательным актом начальной стадии нэпа, когда было допущено в строго ограниченных размерах частное предпринимательство, при обеспечении регулирующей роли государства» . Это было вызвано «необходимостью всеми мерами способствовать открытию и разработке месторождений полезных ископаемых». При «сохранении незыблемости права государственной собственности на недра Положение допустило частное предпринимательство в горном деле, разрешив всем гражданам поиски и разведку недр с предоставлением преимущественного права на разработку недр лицу, первому открывшему и разведавшему месторождение («первому открывателю»)».
Юр. Ч. в связи с этим отмечает, что «горная свобода — это тяжелая, но необходимая уступка времени, свойственная определенной стадии развития горного промысла».
Статья 9 Положения устанавливала, что лицо, первое обнаружившее в данной местности месторождение какого-либо полезного ископаемого и заявившее о том в месячный, со времени открытия, срок, признавалось первым открывателем, которому предоставляется исключительное, в пределах определенного пространства,
право производства разведки, состоящей в ближайшем дознании свойств обнаруженного месторождения и того, насколько оно заслуживает разработки .
Как и ранее, «поиски полезных ископаемых, состоящие в поверхностном обзоре местностей, … и другого рода исследований, не требующих земляных работ» производились «повсеместно, без особых на то разрешений» (ст. 6 Положения). Поиски, «сопряженные с производством земляных работ», производились «по соглашению с пользователями поверхности, а в случае отсутствия соглашения — по разрешению, выдаваемому местными органами Главного Управления горной промышленности по соглашению с учреждениями, в заведывании которых находится поверхность» (ст. 7).
Заинтересованность государства в разведке, прежде всего, нефтяных месторождений отражает ст. 10 Положения 1923 года. В соответствии с этой статьей, исключительное право производства разведки по отношению к нефти и минеральным источникам могло быть предоставлено не только лицам, фактически обнаружившим наличность месторождения данного ископаемого, но и тем, которые представят геологические и другие данные, достаточные для признания вероятности нахождения месторождения ископаемого, указанного в заявлении.
О значимых особенностях законодательного регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти в советское время можно говорить лишь в отношении Горного закона РСФСР 1928 года, изданного после утверждения в 1927 году Горного положения Союза ССР .
В Горном законе устанавливалось, что «недра земли в пределах РСФСР составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства и не могут быть предметом ни частной, ни кооперативной собственности» (ст. 1).
Субъектами горного промысла признавались все граждане и юридические лица СССР. Иностранцам и допущенным к деятельности на территории СССР иностранным юридическим лицам право занятия горным промыслом на территории РСФСР предоставлялось в каждом отдельном случае с разрешения Совета Народных Комиссаров СССР (ст. 3).
В ст. 12 Горного закона была предпринята попытка классифицировать месторождения полезных ископаемых на месторождения, уже открытые, и на месторождения, еще не открытые. Месторождения, еще не открытые, предоставлялись для горного промысла первым их открывателям (ст. 17).
При этом никакие поиски не могли производиться (ст. 18): а) в местностях, закрытых для поисков и разведки месторождений данного ископаемого на праве первого открывателя; б) на площадях, предоставленных уже подлежащими государственными органами под разведку или разработку месторождений данного ископаемого. Поиски во всех случаях допускались безвозмездно.
Несколько статей Горного закона (например, ст. 29, 66, 113) были целиком посвящены особенностям регулирования недропользования для поисков, разведки и добычи нефти и устанавливали значительные изъятия из общего порядка пользования недрами.
Так например, в отношении поисков месторождений нефти устанавливались следующие особенности (ст. 29 Горного закона): а) получение разрешительных свидетельств на производство поисков, связанных с нарушением целостности земного покрова, являлось во всех случаях обязательным; б) размер поисковой площади устанавливался в полтора квадратных километра, производство поисков вне этой площади не допускалось; в) на площадях, предоставленных для поисков месторождения нефти, не допускались поиски месторождений других ископаемых, кроме кира, озокерита, асфальта и естественного газа; г) в разрешительных свидетельствах точно указывался характер и род земляных работ; д) разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года.
Статья 30 закона содержала в себе важные определения. Первым открывателем признавался поискатель, первый обнаруживший не признанное еще открытым месторождение. А под обнаружением месторождения подразумевалось фактическое установление поисковыми работами наличия полезного ископаемого в естественном его залегании.
Поискатель, первый обнаруживший месторождение и желающий обеспечить за собой право первого открывателя, обязан был немедленно поставить на месте открытия столб с надписью, в которой должны были быть указаны определенные сведения. Первый открыватель обязан был подать или послать по почте в управление горного округа заявление об открытии месторождения в месячный срок со дня открытия (ст. 32).
Право на разведку считалось закрепленным за первым открывателем со дня выдачи ему управлением горного округа разрешительного на разведку свидетельства (ст. 43). Срок действия разведочного свидетельства в отношении нефти определялся ст. 56 в два года.
Важными также являются установленные статьями 71 и 73 Горного закона ограничения количества горных отводов . По каждой разведочной площади первому открывателю для разработки обнаруженного им ископаемого предоставлялось не более четырех отводов.
После принятия Основ законодательства Союза ССР о недрах от 9 июля 1975г. среди ученых возникла дискуссия о существовании в принципе отрасли с наименованием «горное право». По мнению Г.С. Башмакова, «…горное право (законодательство) как отрасль прекратило существование, будучи поглощенным «недренным» правом (законодательством)», поскольку «все важнейшие аспекты правового регулирования разведки и добычи полезных ископаемых сосредоточены и в дальнейшем будут развиваться именно на основе и в рамках законодательства о недрах…» . На это Л.А. Заславская возражала, что в данном случае речь идет о развитии «имевшейся ранее отрасли», поскольку «главными видами пользования недрами по-прежнему являются геологическое изучение недр и разработка месторождений полезных ископаемых .
А.В. Лагуткин констатирует, что «провозглашенные экономические основы предполагали создание единой централизованной системы управления народным хозяйством, в том числе и горной промышленностью». По его словам, централизация управления промышленностью предполагает «достаточно детальную регламентацию общественных отношений и вполне закономерно приводит к смещению способов регулирования общественных отношений в сторону административной юстиции…», при этом административные способы управления начинают «преобладать над законодательным регулированием общественных отношений».
По мнению А.В. Лагуткина, законы, несколько детализируя положения конституций применительно к определенной области общественных отношений, «…устанавливали объем полномочий того или иного государственного органа управления». При этом «более конкретная регламентация прав и обязанностей происходила уже на уровне подзаконных актов, вырабатываемых самими органами управления, как правило, без участия представительных органов».
Условия, в которых развивалось горное право большую часть советского времени, привели к тому, что, по мнению Б.Д. Клюкина, горное законодательство (право), утратив значение самостоятельной отрасли, было переименовано в законодательство о недрах в силу административно-правового характера регулирования и объединено по этому признаку с другими природоресурсными отраслями в природоресурсное законодательство.
Тем не менее, об особенностях правового режима отдельных видов полезных ископаемых ученые высказывались даже в тех условиях. По мнению Н.А. Сыродоева, «наличие в недрах того или иного вида полезных ископаемых определяет характер использования соответствующей части недр» . Г.С. Башмаков подчеркивал, что «к недрам относятся и сплошные породы, и породы, находящиеся в жидком либо газообразном состоянии… Указанное обстоятельство определяет специфику их правового режима».
Можно сделать вывод, что седи первых правовых актов советской власти одними из важнейших были декреты, касающиеся вопросов собственности на недра и их использования; к ряду важнейших документов этого времени также можно отнести акты СНК и ВСНХ о национализации нефтяной промышленности, которые надолго определили будущее последней в Советской России, а также вызвали большой резонанс во всем мире, отразившись на политике многих стран в отношении России и на их внутренней политике.
О значимых особенностях законодательного регулирования поисков, разведки и добычи нефти и газа в советское время можно говорить лишь применительно к одному нормативному правовому акту — Горному положению Союза ССР 1927 года (и, соответственно, Горному закону РСФСР 1928 года), при анализе норм которого явно прослеживается влияние дореволюционного горного законодательства. Многие правовые институты прямо заимствованы из Главы V «О частном нефтяном промысле» Устава Горного Российской Империи. Это касается, например, первооткрывательства месторождений, закрытия определенных местностей для поисков и разведки нефти в случае обнаружения месторождения — институт «заведомо нефтеносных земель» по дореволюционному Уставу Горному. Это говорит о том, что в определенных условиях (резко возникшая потребность в разведанных запасах важнейших полезных ископаемых, в первую очередь нефти) государство, даже в столь разных социально-экономических условиях, вынуждено прибегать к проверенному временем средству -стимулированию поисков полезных ископаемых частными предпринимателями путем предоставления права на добычу полезных ископаемых первооткрывателю;
После «окончательной победы социализма в СССР» горное законодательство, в частности законодательство о недрах,развивалось в условиях, когда начинает преобладать подзаконное регулирование отношений недропользования. Соответственно, на законодательном уровне особенности правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа не отражались.
Глава 2. Предоставление недр и земельных участков в пользование организациям нефтегазовой промышленности
2.1. Понятие и содержание правового режима использования недр
«Понятие «правовой режим» все более утверждается в области юридической науки» , как отмечает C.C. Алексеев. Ученый определяет правовой режим как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний создающих особую направленность регулирования».
Тем не менее, оговаривает, что «характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам», но, по его мнению, ««режим объекта» — лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т.д.)».
В учебнике по общей теории права и государства под редакцией В.В. Лазарева отмечается, что «особый, присущий для данного вида отношений, правовой режим регулирования» создается при помощи правовых норм, которые «…выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях» .
Определение правового режима, близкое по смыслу данному С.С. Алексеевым, приведено в издании по теории государства и права под редакцией В.Д.Перевалова, где сказано, что «правовой режим — специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов».
Я считаю, что в настоящее время правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, а также других видов полезных ископаемых, основанный на принципе горной свободы, является еще в чем-то режимом идеальным, нежели реальным.
В девятнадцатом векев связи с земельной реформой возник всплеск интереса к принципу горной свободы, который повлек за собой необходимость пересмотра принципиальных основ горного законодательства того времени. Среди ученых развернулась соответствующая дискуссия.
Среди сторонников идеи горной свободы при реформировании законодательства о недрах были А.А. Штоф, В.Г. Струкгов, А.Е. Яновский, одним из главных противников был князь С.С. Абамелек-Лазарев, который в данном случае представлял интересы землевладельцев, не желавших терять права на недра, которые они считали своими.
Следуя ходу дискуссии, можно сделать вывод о том, что суть спора, именно по причине участия в нем крупных собственников земли, в итоге сводилась не к тому, чтобы разделить права на землю и недра под ними (с этим все-таки соглашались обе стороны), а к вопросу о том, останутся ли права на недра при такой реформе у прежних собственников, или недра будут в какой-то форме обобществлены.
Многообразие мнений привело к тому, что, по выражению В.Г. Струкгова, «…сам термин «горная свобода» стал «…довольно неопределенным и излагается различными лицами совершенно различным образом», при этом чуть ранее тот же автор отмечал, что «понятие горной свободы ясно, как блестящий кристалл бриллианта» . Можно задаться вопросом, каким образом применение принципа горной свободы возможно при рассмотрении современного правового режима использования недр?
В настоящее время в России сложилась уникальная ситуации, при которой:
— права на недра после революции 1917 года отделены от прав на землю (принцип акцессии не действует);
— Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность частной собственности на недра, но недра пока являются государственной собственностью;
— элементы горной свободы сохраняются и даже, хотя и с большим трудом, получают свое дальнейшее развитие в законодательстве о недрах (например, право первооткрывателя).
Таким образом, мы видим факторы, которые в совокупности составляют основу правового режима, основанного на принципе горной свободы.
Зачем нам необходимо применение принципа горной свободы при рассмотрении правового режима использования недр для предоставления их в пользование организациям нефтегазовой промышленности?
Как отмечалось, суть принципа горной свободы не в признании права на добычу при открытии месторождения, а в отделении прав на недра от прав на землю. Тем не менее, я считаю, что необходимость применения указанного принципа заключается в том, что законодатель, видимо, сам этого до конца не осознавая, путем признания права на добычу полезных ископаемых при открытии месторождения совершил «знаковую» правку законодательства о недрах.
Законодательное закрепление гарантий права первооткрывателя месторождения на добычу из него полезных ископаемых — важнейший, необходимый элемент горной свободы — не просто очередное дополнение законодательства о недрах, а изменение, которое влечет за собой необходимость осуществления целого ряда преобразований в законодательстве, в итоге серьезно его меняющих. И применение принципа горной свободы при рассмотрении правового режима использования недр как раз и дает возможность увидеть такую необходимость.
Г.С. Башмаков отмечает, что «в советском и современном законодательстве о недрах наряду с термином «пользование» встречается понятие «использование недр». Оба они … охватывают один и тот же круг действий» . Эти термины, по мнению советских ученых, «являются наиболее общими юридическими понятиями, отражающими то обстоятельство, что горные работы — это … деятельность, порождающая определенную совокупность общественных отношений, которые, будучи урегулированы правом, выступают в виде правоотношении».
Советские авторы подразделяли горные правоотношения, например, «…на следующие основные виды: собственность на недра; пользование недрами; обеспечение безопасности работ, связанных с пользованием недрами; охрана недр; государственное управление в области использования и охраны недр» .
В.А. Удинцев утверждал, что «на недра нельзя установить никаких вещных прав» , поскольку недра вообще не существуют «как определенный предмет, который можно видеть, осязать…».
В литературе в свое время развернулась дискуссия о том, что считать объектом права государственной собственности на недра. Одни ученые (М.Е. Коган, В.Г. Плахута, Б.А. Лисковец) считали, что таким объектом являются залежи полезных ископаемых, а другие (Н.А. Сыродоев, Г.С. Башмаков), говоря о неопределенности понятия полезных ископаемых, утверждали, что «собственность государства на недра рассматривается как собственность на часть природной среды, в которой могут находиться, в частности, полезные ископаемые».
В наше время к проблемам определения объекта права государственной собственности на недра добавились вопросы о разграничении собственности на недра на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, о праве собственности на добытые полезные ископаемые и другие вопросы. Указанные темы затрагивались в целом ряде современных публикаций.
О.М. Теплов считает, что «закрепленная в ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» единая государственная собственность на недра по своему содержанию является общефедеральной, то есть недра и их богатства в естественном залегании принадлежат в качестве объекта собственности федеративному государству — Российской Федерации». Разделение единой государственной собственности на недра, по мнению О.М. Теплова, «внесет определенную путаницу в распределение полномочий органов исполнительной власти различного уровня по управлению различными объектами собственности в рамках государственного фонда недр» .
Относительно права собственности на добытую продукцию, в частности углеводородное сырье, я полагаю, что в законе возможно установление общего правила о принадлежности такого права недропользователю, при четком определении в этом же законе случаев, когда добытые из недр полезные ископаемые поступают в государственную собственность.
В связи с поставленной задачей в данный момент наиболее важными являются не вопросы разграничения собственности на недра на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, либо выявления объекта права государственной собственности на недра, а вопрос об исключительности государственной собственности на недра вообще, который необходимо рассматривать в связи с вопросом соотношения прав на недра и прав на землю по следующим причинам.
В связи с тем, что в отношении использования недр для предоставления их и земельных участков в пользование организациям нефтегазовой промышленности данный вопрос может оказаться особо актуальным, необходимо отметить следующее. Некоторые современные отечественные юристы полагают, что юридическое разделение земли и недр стало порождением множества проблем, причем мнение это высказывается наряду с утверждениями о целесообразности разрешения частной собственности на недра.
В Российской Империи, отмечает В.Б. Подмаско, «отчуждение участка недр отдельно от покрывающего его земельного участка исключалось. … Государству принадлежали все недра, покрываемые казенными (государственными) землями (но в том-то и проблема, что при этом не все земли были казенными. — Я.Я.)». Как пишет В.Б. Подмаско, «…развитие права пошло по пути игнорирования естественной связи земли и недр. Сегодня участки недр рассматриваются как самостоятельный вид недвижимого имущества (ст. 130 ГК РФ). … Юридическое разделение недр и земли-это порождение проблем».
По убеждению Б.И. Уткина, необходимо «…установить, что предметом договора пользования недрами (то есть объектом права) должен быть не участок недр, а земельный участок с участком недр». Б.И. Уткин предлагает для этого определение«земельного участка с участком недр», но замечает, что, «правда, для этого нужно будет ввести в ЗК РФ новую категорию земель — земли с полезными недрами». При этом «собственник земельного участка с участком недр, конечно, может продать его, но только … по определенным правилам».
В отношении вопроса о возможной отмене монопольной государственной собственности на недра, я поддерживаю мнение Б.Д. Клюкина о том, что «в наших условиях … переход к системе отношений частной собственности на недраможет привести к непредсказуемым последствиям» . Тем более это касается участков недр, содержащих стратегические полезные ископаемые. Необходимо отметить, что режим государственной собственности на недра действует в настоящее время в большинстве стран мира.
По оценке Oil&GasJournal, в 2010 году Россия по индексу целесообразности инвестирования в разведку и освоение месторождений нефти оказалась на третьем месте от конца списка апробированных стран, опередив лишь Малайзию и Грузию . При этом на такой показатель повлияли вовсе не основные риски, к которым в данном случае были отнесены политический, налоговый и экологический, а «низкая оценкапотенциальных открытий новых залежей нефти».
Это говорит о том, что пользователи недр в России не желают вкладывать значительные средства в геологическое изучение недр.
В соответствии с Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования (п. 2), утвержденными распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2012 года № 494-р, при совершенствовании законодательства о недрах особое внимание необходимо обратить на «обеспечение гарантий соблюдения интересов государства и недропользователя».
Сегодня нормы, регулирующие институт первооткрывательства, содержатся в различных актах. Историю развития института, начиная с 1992 года, можно условно разделить на следующие этапы:
1) До внесения в Закон РФ «О недрах» изменений и дополнений в 2000 году Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное
постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1, допускало предоставление лицензии на право добычи полезного ископаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых (п. 6.4 Положения). В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлагательно извещен органами, предоставляющими лицензию, о принимаемом решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях.
В данном случае речь вообще не шла о предоставлении не только гарантий, но и какого-либо преимущества при получении недропользователем права на добычу, при этом его право геологического изучения недр досрочно прекращалось;
2) После внесения в Закон РФ «О недрах» изменений в 2000 году перечень оснований получения права пользования недрами был дополнен. Такими основаниями (ст. 10-1 Закона) могли быть: решение Правительства РФ при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению «морских» участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения;совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации — в отношении открытых месторождений, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Позднее Министерство природных ресурсов Российской Федерации издало:
— приказ МПР России от 10 апреля 2000 года № 93 , утвердивший Инструкцию о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению недр;
— приказ МПР России от 13 сентября 2002 года № 576 , утвердивший Положение о порядке подготовки и рассмотрения материалов при предоставлении лицензий на пользование участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых из месторождений, открытие которых осуществлено пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению таких участков недр за счет собственных средств.
Кроме того, приказом МПР России от 15 января 2002 года №11 были распределены функции между МПР России и его территориальными органами при предоставлении права на разведку и добычу полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения.
Проанализировав содержание указанных выше актов, необходимо отметить, что, во-первых, ни в Законе РФ «О недрах», ни в Положении о порядке лицензирования пользования недрами нет самого понятия открытия месторождения (отсутствие понятийного аппарата — один из часто упоминающихся недостатков действующего Закона РФ «О недрах»).
Конструкция статьи 10.1 Закона РФ «О недрах» на практике позволяла представителям органов управления государственным фондом недр подвергать сомнению само право первооткрывателя на эксплуатационную лицензию, объясняя свою позицию неоднозначностью, по их мнению, формулировки статьи: «основаниями получения права пользования недрами могут быть…». При этом закрепление в лицензионном соглашении, являющемся неотъемлемой частью лицензии на праворазработку месторождения на праве первооткрывателя в действительности ни к какому положительному результату, не приводило.
В итоге, обозначенные выше вопросы, а также ряд возможных дополнительных проблем, по мнению некоторых исследователей данной темы, могли служить «для воспрепятствования недропользователю в получении искомой эксплуатационной лицензии» со стороны соответствующих органов власти. Это, в свою очередь, ставило под угрозу средства пользователя недр, вложенные им в геологическое изучение.
3) В действующей редакции, после внесения в Закон РФ «О недрах» изменений в 2015 году, основаниями возникновения права пользования участками недр, в том числе, являются:
— решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения;
— при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом;
— решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;
— решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;
— переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования.
После более четкого определения в законе прав первооткрывателя месторождения был издан целый ряд подзаконных правовых актов, при помощи которых осуществляется попытка каким-то образом заполнить, пробелы в регулировании рассматриваемых отношений:
— постановлением Правительства РФ 24 декабря 2004 года № 873 утверждено Положение о возмещений: расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторожденияполезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств;
— постановлением Правительства РФ от 18 января 2005 года № 27 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения;
— приказом Федерального агентства по недропользованию от 25 января 2005 года № 56 утвержден Регламент рассмотрения заявок на установление факта открытия месторождений полезных ископаемых в Федеральном агентстве по недропользованию.
Статья 2.1 «Участки недр федерального значения» Закона РФ «О недрах» установила, что часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. При этом порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
Как я уже отмечала, такого порядка до сих пор не существует. Но нужно учитывать, что рост добычи нефти, резко опережающий воспроизводство сырьевой базы, в перспективе может привести к скачкообразному падению уровня добычи, что отрицательно скажется на экономической безопасности страны. Для исключения такого рода ситуаций и решения стратегических задач государства необходимо создание резерва нефтяных месторождений, который имеет большинство ведущих участников мирового рынка нефти. Например, стратегический нефтяной резерв США, создававшийся с 1912 г., имеет двойную структуру: в виде месторождений военно-морского резерва и в виде резервуарных парков, расположенных на побережье Мексиканского залива. В Саудовской Аравии и в других странах ОПЕК нефтяной резерв существует в виде резервных мощностей по добыче. Использование государственного нефтяного резерва в этих странах контролируется хозяйствующими субъектами, подчиненными государству. Деятельность государственного нефтяного резерва регулируется, как правило, на законодательном уровне.
Создавать механизм правового регулирования деятельности такого резервного фонда в России необходимо. При этом следует учитывать опыт, накопленный в результате применения норм ФЗ «О газоснабжении», который относит к объектам федерального значения месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации (ст. 10). В целях обеспечения энергетической безопасности России часть месторождений газа федерального значения может быть включена в федеральный фонд резервных месторождений газа, который формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы (ст. 11). Статьей 12 этого же закона предусмотрен особыйпорядок принятия решения о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию или о проведении конкурса на передачу указанного месторождения в эксплуатацию.
Особенности нефти и газа как разновидностей полезных ископаемых, а также их стратегическое для страны значение постепенно приводят, либо, на мой взгляд, еще должны привести к определенным особенностям правового регулирования деятельности субъектов недропользования в нефтегазовой сфере.
В отношении допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах является одним из самых либеральных в мире, при этом горное законодательство большинства других стран содержит порой очень жесткие ограничения для деятельности иностранных физических и юридических лиц в области недропользования. Иногда возможность такой деятельности в некоторых странах ставится в зависимость от аналогичных условий доступа к ресурсам в странах происхождения таких юридических лиц.
На мой взгляд, объяснимым является стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере, включая также определение особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении так называемых стратегических месторождений.
Еще одну интересную проблему, больше касающуюся вопроса права собственности на недра, чем вопроса о субъектах права пользования недрами для добычи нефти и газа в сегодняшней России, затрагивает в своей монографии М.И. Клеандров. Он считает, что «для обращения в соответствующие судебные органы у немалого числа россиян есть формально-правовые основания», касающиеся «получения дореволюционного наследственного имущества». Право на реституцию относительно такого имущества может, по его мнению, коснуться нефтегазового сырья, «его реально в то время разведанных и зафиксированных запасов» либо «потенциальных запасов, требования на которые производны от прав собственности на землю, в недрах которой эти запасы скрывались тогда», и «может повлечь за собой «громкие», долгие и с большими социальными последствиями судебные процессы».
Нечеткий перечень оснований досрочного прекращения права пользования недрами, предусмотренный статьей 20 Закона РФ «О недрах», делает уязвимым положение недропользователей в случае возникновения к ним претензий со стороны органов, предоставивших это право.
В то же время, существующие в действующем законе запреты в отношении передачи и залога права пользования недрами не мешают на практике недобросовестным недропользователям эти запреты обходить.
Известно так называемое «дело ЗАО «Компания Тура Петролеум», когда, в нарушение действовавшего законодательства о недрах, ОАО «Тюменнефтегаз» внесло права на добычу нефти и газа на Кальчинском и Северо-Кальчинском месторождениях (Тюменская область) в уставный капитал созданного 30 апреля 1996 года ЗАО «Компания Тура Петролеум» (учредители — ОАО «Тюменнефтегаз» и кипрская компания «Грейт Плейнс Петролеум Лтд.»). При этом лицензии на право пользования недрами были переоформлены на ЗАО «Компания Тура Петролеум».
Позднее решение о переоформлении было признано недействительным Арбитражным судом Тюменской области, лицензии ТЮМ № 10454 HP и ТЮМ №10455 HP, выданные ЗАО «Компания Тура Петролеум», аннулированы, восстановлены права недропользования ОАО «Тюменнефтегаз» на упомянутых месторождениях на условиях, ранее определенных лицензионными соглашениями.
Примеры незаконного переоформления лицензий на право пользования недрами существуют во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Сахалинской области. Так, принадлежащая ЗАО «Анивагаз» лицензия ЮСХ № 00383 НЭ (Заречная площадь) в свое время была переоформлена с лицензии ЮСХ № 00292 НЭ, которая, в свою очередь, была выдана ЗАО «Анивагаз» также в порядке переоформления (пункт 2 статьи 171 действовавшего на тот момент Закона РФ «О недрах») с нарушениями требований законодательства. Лицензия ЮСХ № 00292 НЭ (эксплуатационная) была переоформлена с лицензии ЮСХ № 00117 НП (поисковая). Причем эта поисковая лицензия в свое время была предоставлена сроком на 25 лет, в то время как Закон РФ «О недрах» устанавливает не более чем пятилетний срок на геологическое изучение.
Кстати, М.И. Махлина полагает, что предусмотренное законом переоформление прав, являющееся основанием для получения права пользования недрами, является завуалированной уступкой прав, «что является неправомерным для административного порядка». Тем не менее, считает М.И. Махлина, «практика реализации прав недропользования показала невозможность осуществления деятельности без уступки прав, особенно в сфере поисков и разработки месторождений углеводородов».