Представители недропользователей (в основном нефтяных компаний) считают недостатком законодательства невозможность «прямого» переоформления лицензий «с головной компании на дочернюю и, наоборот, без создания нового совместного предприятия даже в тех случаях, когда речь идет о владении 100 % акций дочернейкомпании». Это в результате приводит к тому, что «недропользователь вынужден продолжать работу в момент переоформления лицензии. Проводимые в этот период проверки Министерства Природных Ресурсов выявляют безлицензионную деятельность. Однако совершенноочевидно, что вины недропользователя в этом нет».
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что применение понятия «правовой режим» использования недр и земельных участков для предоставления их в пользование организациям нефтегазовой промышленности позволяет выявить специфику применительно к различным видам полезных ископаемых, в том числе, нефти и газу. Ограничения прав недропользователей в публичных интересах приобретают в данном случае особое значение, поскольку речь идет о стратегических видах полезных ископаемых.
При предоставлении недр в пользование для нефтегазовой промышленности, необходимо разграничивать нормы горного и земельного законодательства.
Как известно, предметом горного права являются общественные отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ и ее континентального шельфа и регулируемые нормами горного права. Предметом же земельного права являются общественные отношения, которые возникают при использовании и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и регулируемые нормами земельного права.
Стоит отметить, что горное право всегда было тесно взаимосвязано с земельным правом, поскольку любое недропользование невозможно без земельного участка. Этот вывод был отмечен ещё около ста лет назад В.А. Удинцевым, который написал монографию «Русское горноземельное право». Из названия видно, что автор максимально хотел показать близость двух отраслей права, и на сегодняшний день эта близость не утратила своего значения.
Однако горное и земельное право не могут быть объединены в одну отрасль права, поскольку каждая регулирует конкретную область общественных отношений, а также устанавливают правовой режим использования разных природных ресурсов: недр и земель. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности, в то время как земельный участок — часть поверхности земли, в том числе почвенный слой. А это означает, что недра и земли являются самостоятельными объектами горных и земельных отношений.
Вопрос о разграничении сферы действия норм горного и земельного права при регулировании отношений в области недропользования возникает потому, что при пользовании недрами требуется конкретный земельный участок. И здесь отношения по недропользованию и земельные отношения образуют своеобразный вид отношений, который обладает, присущий только этому виду, особенностью регулирования.
По смыслу горного и земельного законодательства предоставление права недропользования не сопровождается приобретением права землепользования. Например, у Федерального агентства по недропользованию после выдачи какой-либо нефтегазовой компании лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу нефти и газа, строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не существует обязанности оказывать содействие в получении земельного участка для пользования недрами. А Земельным кодексом РФ регламентирован лишь порядок предоставления земельного участка для пользования недрами. Так, организациям нефтегазовой промышленности предоставляются земельные участки для разработки полезных ископаемых и размещения подземных объектов трубопроводного транспорта (нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов) после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.
Таким образом, можно сделать вывод, что правовое оформление горного отвода нефтегазовой компанией непосредственно зависит от правового оформления земельного отвода.
Предоставление организациям нефтегазовой промышленности земельных участков, необходимых для ведения работ по геологическому изучению месторождений углеводородов, разведки и добычи нефти и газа, использования недр в целях, не связанных с добычей углеводородного сырья, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Изучение теоретических представлений о содержании понятия «недра» свидетельствует об их зависимости от двух критериев: виды пользования недрами и индивидуализация недр посредством указания на соотношение с иными природными объектами.
В качестве критерия разграничения земной поверхности и недр следует выделить целевой характер использования — предоставление для целей, обозначенных законом в качестве видов недропользования. Исключение составляют общераспространенные полезные ископаемые, у которых особый правовой режим. По смыслу Закона «О недрах» землепользователи могут их добывать без оформления горного отвода и др. Будут ли добываемые, к примеру, с земной поверхности общераспространенные полезные ископаемые признаваться недрами? В данном случае можно ответить положительно, поскольку их добыча лицензируется на основании Закона «О недрах». Таким образом, определение верхней границы участка недр должно осуществляться с учетом порядка и целей использования земной поверхности.
Однако по смыслу Закона о недрах поверхность земли может признаваться недрами в местах выхода полезных ископаемых. Но и в этом случае, полезные ископаемые, выходящие на поверхность земли, будут признаваться недрами только в случае использования одного из шести видов недропользования.
Между тем в повседневной практике нефтегазовые компании сталкиваются с рядом технических, искусственно созданных проблем, которые осложняют их работу. Например, добывающая компания, осуществляющая геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья для выполнения основной производственной задачи — добычи нефти или газа, получает лицензию на право пользования недрами. В рамках выполнения работ, указанных в условиях лицензионного соглашения и проектов разработки месторождений нефти,необходимо добыть воду и общераспространенные полезные ископаемые —песок, торф. И на данном этапе к одной лицензии на геологическое изучение или добычу нефти оформляется дополнительно более пяти лицензий на добычу воды, песка, торфа и т.д. Так как вода и общераспространенные полезные ископаемые используются исключительно для выполнения условий лицензионных соглашений на добычу нефти и не используется для других целей.
Было бы целесообразно при получении лицензии на право пользования недрами для добычи нефти предусмотреть в тексте лицензионного соглашения возможность безлицензионной добычи общераспространенных полезных ископаемых и воды для нужд бурения в границах данного лицензионного участка. В данном случае существенно ускорятся работы по вводу в эксплуатацию месторождений нефти.
Общим понятием, обозначающим недра вообще, как объект государственной собственности, является государственный фонд недр. Его границы будут определяться по вертикальной линии, проходящей по государственной границе. Границы горного, геологического отвода понимаются как проекция в глубину границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Из вышеизложенного, P.P. Ямалетдинов дал свое определение понятию «недра»: это «часть природной среды, находящаяся под земной поверхностью и дном водных объектов в пределах территории РФ, включая все ее внутреннее содержание, в том числе подземные воды и подземное пространство, полезные ископаемые на поверхности земли либо выходящие на дно водных объектов, используемая для целей и в порядке,определенных законодательством о недрах, и простирающаяся до глубин, доступных для любого из определенных законом видов пользования недрами».
С мнением автора в данном случае трудно согласиться, поскольку в данном определении отсутствует понятие «почвенный слой», что, по моему мнению, недопустимо.
Необходимо также отметить, что в Мировой почвенной хартии (WorldSoilChapter) говорится, что «среди главных ресурсов, доступных человеку — земля, включая почву, вода, растения и животные: использование этих ресурсов не должно причинить их деградацию или разрушение, потому что существование человека зависит от их длительной производительности».
Таким образом, почва является важным элементом природы, от которого зависит жизнедеятельность человека, и не может быть изъята ни из понятия «земля» (земельный участок), ни из понятия «недра».
Также актуальным будет рассмотрение различных точек зрения, которые по-своему характеризуют или исследуют почвенный слой.
В.А. Лапач писал, что «почвенный слой представляет собой не только составную часть «земли», но и своеобразную границу, отделяющую «землю» от недр» . Ниже почвенного слоя начинаются недра, выше почвенного слоя простирается воздушное пространство. А.И. Перчик указывал, что «в Законе РФ «О недрах» указано, что верхняя граница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется» . Это также подтверждается Д.С. Бирюковым и Е.В. Журбой, которые считали, что «законодатель допускает пробел, как не пояснение понятия «почвенный слой», из-за чего возникает ряд разногласий, касающихся той глубины, где заканчивается почвенный слой, и начинаются недра».
Из-за отсутствия в российском законодательстве определения понятия «почвенный слой» уже происходят правовые споры между физическими, юридическими лицами.
Например, ответчик в своих доводах по делу № А63-1835/05-СЗ, считает, что «правомочия собственника не распространяются на объекты, находящиеся под поверхностным почвенным слоем и требования ЗАО «Айгуф» к ОАО «Теплосеть» об уплате неосновательного денежного обогащения и процентов за пользование чужими денежными средствами незаконны, так как нахождение тепловых сетей под почвенным слоем земельного участка никак не мешает. целевому использованию данного участка и не нарушает прав собственника земельного участка».
Если учитывать, что в России большинство тепловых сетей, а также некоторые магистральные трубопроводы проходят под земельными участками, которые кому-то принадлежат на праве собственности, то рассмотрение таких исковых заявлений может увеличиться.
В.В. Заславский писал, что «претензии собственников участка на всё, что ниже уровня почвы «беспочвенны». В специальной литературе высказывалось мнение, что без юридического определения понятия «почвенный слой» никак не обойтись. Может быть, это и так. Однако целей юриспруденции вполне хватит и определений из других наук.
Исходя из вышеизложенного, я считаю, что необходимо внести дополнения, связанные с почвой, в Закон РФ «О недрах», Земельный кодекс РФ, а также другие природоресурсные нормативно-правовые акты. Это создаст правовые основы государственного регулирования в области использования и охраны почвы. Что, во-первых, обеспечит гармонизацию земельного и горного законодательства, а, во-вторых, устранит правовой пробел, в соответствии с которым почва на несельскохозяйственных землях становится объектом дохода или объектом отходов производства.
Необходимо также отметить, что еще в советское время Л.Б. Шейнин обратил внимание на эту проблему. «Почвенный слой — главный носитель плодородия. От накопления в нем питательных веществ, от его способности удерживать и фильтровать влагу, от наличия в нем землероев, микрофлоры и микрофауны зависят рост и развитие растений. Всякое физическое уменьшение этого плодородного слоя, а также замусоривание, загрязнение или иное ухудшение его ведут к снижению плодородия, восстановление которого требует дополнительных затрат. В строительстве, где земля ценится только как операционный базис, почва является скорее помехой, ибо ее приходится удалять как непригодный для опоры грунт. Несмотря на то, что высвобождаемой почвой можно окультуривать бесплодные грунты, отвалы, свалки и т.д. В таких случаях почва может даже выступать как самостоятельный хозяйственный объект. Такимобразом, почва является особым природным и хозяйственным объектом, и это обстоятельство должно найти свое отражение в праве».
Постановка проблемы заключается в том, что обширная территория России создает ошибочное представление безграничности и неисчерпаемости, как ее природных, так и в том числе ее почвенных ресурсов. Фактически же эти ресурсы из-за различий в плодородии крайне ограничены природно-климатическими условиями, доведены экстремальным антропогенным негативным воздействием до критического состояния и не могут быть самовосстановлены в ближайшем будущем.
Загрязнение почвы нефтегазовыми и другими промышленными предприятиями и нерациональное использование химических средств привели к накоплению токсикантов в почвах, в том числе тяжелых металлов, нефтепродуктов и углеводородов.
В Государственной Думе РФ находятся два законопроекта о почве: проект федерального закона «О почвах» и проект федерального закона «Об охране почв».
Первый законопроект определяет приоритет государственной власти и управления в вопросах контроля за использованием и охраной почв, вводит ответственность юридических и физических лиц за деградацию, разрушение и уничтожение почвы, что сейчас отсутствует вообще. Данный законопроект поддержала только Рязанская областная Дума, которая направила свое постановление в Государственную Думу РФ. Остальные региональные представительные органы оставили этот проект без внимания. Советом Государственной Думы 04 апреля 2000 года проект снят с рассмотрения.
Второй законопроект будет способствовать гармонизации и развитию существующего природоохранного и земельного законодательства, бережному и осторожному обращению с почвами со стороны хозяйствующих субъектов и оздоровлению окружающей природной среды в целом.
Я согласна с тем, что необходимо способствовать гармонизации и развитию существующего природоохранного и земельного законодательства, но, тем не менее, считаю, что не обязательно выделять в закон то, что можно сделать отдельным разделом уже существующего закона.
Таким образом, подытоживая вышесказанное, необходимо отметить, что отсутствие правового регулирования использования почвы является правовым пробелом российского законодательства, который нужно немедленно устранять. Отсутствие положений и норм о почве может привести к тому, что через несколько десятков лет мы будем добывать не нефть, газ и другие полезные ископаемые, а заниматься восстановлением, реабилитацией, а также различными направлениями рекультивации почвы, например: сельскохозяйственной, лесохозяйственной, водохозяйственной и т.д.
2.2 Порядок и особенности предоставления недр и земельных участков в пользование организациям нефтегазовой промышленности.
Основания возникновения прав пользования участками недр предусматриваются ст. 10.1 Закона «О недрах», которые сформированы на административно-правовом механизме.
Исключение составляет лишь п. 8 и п. 9 ст. 10.1 Закона «О недрах», которые говорят о том, что «основанием возникновением прав может являться вступившее в силу соглашение о разделе продукции и государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр, заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством о размещении заказов».
Соглашение о разделе продукции является элементом договорных отношений в недропользовании. Но на сегодняшний день существует проблема слабой реализации законодательства о соглашениях о разделе продукции в условиях российской экономики, из-за чего на высшем уровне не раз говорилось о невыгодности заключения таких соглашений. Государственный контракт также является элементом договорных отношений в недропользовании, но только с одной особенностью, что данное соглашение может заключаться только на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд по двум видам недропользования: региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению недр.
При этом необходимо отметить, что «российское законодательство под государственными и муниципальными нуждами понимает обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности РФ или муниципальных образований.
Соответственно, основания возникновения прав пользования недрами можно разделить на две основные группы в зависимости от их юридической природы: административно-правовые и договорные».
Но в последнее время используется и смешанная группа. В ней используются, как административно-правовые, так и договорные методы регулирования недропользования.
Е.В. Кабатова писала, что «каждый из этих подходов может быть обоснован, в каждом можно выявить свои «плюсы» и «минусы», с которыми необходимо мириться для достижения тех целей, которые ставит перед собой государство».
На сегодняшний день почти весь процесс предоставления недр в пользование, с двумя исключениями, можно назвать административным и
подразделить на четыре последовательных этапа: определение участков недр для передачи в пользование; определение условий недропользования; выбор недропользователя; оформление предоставления недропользователю права пользования участком недр.
Определение участков недр, которые подлежат передаче в пользование, обычно осуществляется в рамках федеральных и региональных программ развития народного хозяйства и его отраслей. В конечном итоге эти программы устанавливают цель и ожидаемый конечный результат использования того или иного участка недр. Затем ведется подготовка перечня участков недр, которые будут предоставляться в пользование в течение определенного срока. Подготовка перечня объектов лицензирования осуществляется в соответствии с программами развития минерально-сырьевой базы и добывающей промышленности, конъюнктурой рынка минерального сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полезных ископаемых.
Объекты лицензирования, включенные в утвержденные перечни, выставляются на конкурсы и аукционы или предоставляются в пользование на бесконкурсной основе.
«Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, учет интересов национальной безопасности РФ. Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.
Предоставление права пользования недрами может также осуществляться с применением только двух механизмов — результаты аукционов или решение уполномоченных органов. Применение того или иного механизма зависит от вида пользования недрами. Предоставление права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых может осуществляться на основе аукционов. После анализа практики проведения конкурсов, многочисленных консультаций, как с представителями федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ было принято решение о том, что конкурсы на право пользования недрами являются механизмом, отягощенным большим субъективным фактором, что негативно сказывается на принятии решений о выборе пользователя недр».
В случае исключения из практики конкурсной системы ликвидируется один из востребованных институтов недропользования. В нашей стране накоплен богатый опыт конкурсного предоставления недр в пользование. Но, нельзя не согласиться с тем, что чиновники зачастую превратили конкурс не в торги, а в способ получить выгоду и удовлетворить собственные интересы, который не имеет никакого отношения к конкурсной системе. Тем самым недобросовестные чиновники подорвали доверие у недропользователей к состязательности на конкурсных торгах.
В данном случае, речь тогда должна идти о торгах в форме аукциона, которые не учитывают специфическую направленность деятельности участников при решении вопросов предоставления недр в пользование. Предоставление недр в пользование на условиях конкурса зачастую действительно имеет субъективный характер. Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, обладает такими критериями как: научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, сроки реализации соответствующих программ, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства. То обстоятельство, что конкурсная комиссия заранее назначена, позволяет недобросовестным участникам торгов становиться победителями конкурса, не имея для этого, как опыта работы в области недропользования, так и других критериев, в соответствии с которыми выявляется победитель.
Предоставление же недр в пользование в форме аукциона осуществляется на состязательных началах. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за право пользования определенным участком недр. В результате победителем аукциона не всегда должен быть недропользователь. Этим пользуются, как должностные лица, злоупотребляющие должностными полномочиями, так и, образно называемые, недобросовестные участники аукционов, которые становятся победителями аукционов. Одним из факторов, который влияет на результаты аукциона, является преследование собственных интересов должностными лицами и недобросовестных участников. Основной задачей последних является победа на аукционе и последующее отчуждение приобретенного права пользования недрами путем слияния юридического лица — победителя аукциона с другим юридическим лицом — с приобретателем права пользования недрами, за более высокую цену, чем юридическое лицо -победитель приобрело право пользования участком недр на аукционе. Такой подход законодательства о недрах создает дополнительный микроклимат для коррупции, что соответственно мешает конструктивному развитию нефтегазовой промышленности.
В связи с отсутствием требований и критериев к участникам торгов в форме аукциона на право пользования участками недр возникла необходимость в уточнении положений законодательства о недрах об аукционах на право пользования участками недр, в соответствии с которыми участки недр предоставляются в пользование. Я предлагается установить в законодательстве о недрах требования и критерии к участникам торгов в форме аукциона на право пользования участками недр такие же, какие предъявляются к участникам торгов в форме конкурса. В связи с чем аукцион станет закрытым, и в нем будут участвовать только те лица, чья деятельность направлена на изучение, разработку и добычу углеводородов.
Таким образом, устранение данного недостатка ликвидирует возможность появления на аукционе компаний-перекупщиков, которые не имеют никакого отношения к нефтегазовой промышленности, а также негативных элементов, которые могут проявиться в процессе проведения самого аукциона. Исходя из этого, на аукционе можно будет увидеть действительно только нефтегазовые (или непосредственно нефтегазодобывающие) компании, а не «фирмы-однодневки», не имеющие к нефтегазовой промышленности никакого отношения.
Также необходимо отметить, что в действующем Законе РФ «О недрах», отсутствует процедура проведения аукционов, а также порядок подведения итогов аукциона, т.е. выявление победителя (или победителей, что нельзя исключать).
Так же на сегодняшний день существует еще одна значимая проблема которая заключается в отсутствие инвентаризации и ревизии скважин, ведь после подведения итогов конкурса или аукциона и оформления земельных отношений нефтегазовое предприятие начинает бурение скважины, а также добычу полезных ископаемых.
«Изучение опыта управления недропользованием на примере нефтяных и газовых скважин, пробуренных за счет государственных средств на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, подтверждает нерешенность многих проблем. В 2000 году внесено в реестр 4800 скважин геологоразведочного бурения, являющихся в основном федеральной собственностью. Для добычи углеводородного сырья используется около 350 скважин, законсервированы 1700, остальные ликвидированы. Акционерные общества как коммерческие организации руководствуются целью получения максимальной прибыли с наименьшими затратами. Поэтому владельцы лицензионных участков, чтобы не нести расходов по обследованию скважин, проведению ремонтно-восстановительных работ на них и их ликвидации, уклоняются от приема на баланс всех скважин, расположенных на данных участках. Большинство скважин не обследовалось уже много лет. Передача скважин на баланс недропользователей, находящихся на их лицензионных участках, по договорам безвозмездного пользования не привела к желаемому результату, так как недропользователи заинтересованы только в добыче. Типичны следующие нарушения принятых ими обязательств: графики ликвидации скважин не выполняются; добытая продукция из скважин, полученных в безвозмездное пользование для обеспечения жизнедеятельности поселков, отпускается администрациям последних, как правило, на возмездной основе. Проблема «бесхозности» возникла с момента приватизации государственных геологических и добывающих предприятий и не решена до сих пор. Технологическое состояние около 3000 скважин после десятков лет эксплуатации, а также консервации и ликвидации с нарушением требований инструкций представляет серьезную угрозу окружающей среде, недрам и в целом территории округа. Многие ликвидационные скважины требуют ремонтно-изоляционных работ, т.е. переликвидации. Нередко встречается самовольная передача скважин одним предприятием другому на основании внутренних приказов, протоколов геологических совещаний и актов приема-передачи имущества, по договору подряда. Тем самым недропользователи присваивают полномочия собственника имущества и управляют ими. Бывают случаи сокрытия информации о наличии на балансе скважин, пробуренных за счет государственных средств; предоставления искаженных данных о фактическом состоянии скважин. Скважины, из которых производится добыча, иногда отражаются в учете как находящиеся в консервации или ликвидации. По результатам ежегодных массовых проверок исполнения лицензий, проводимых систематически с 1994 года, изъятию подлежат около 10% действующих лицензий. Из них, начиная с 1996 года, ежегодно изымается около 8% и около 2% по тем или иным причинам остаются у прежних недропользователей».
Вышеназванные проблемы являются следствием того, что торги в форме конкурса или аукциона учитывают не все условия, которые могут позволить устранить ряд проблем еще до их возникновения.
В настоящее время в России существуют утвержденные балансы полезных ископаемых, но они имеют всего лишь рекомендательный характер, а не обязательный, что автоматически позволяет недропользователю увеличивать добычу нефти и газа. Отсюда, например, на нефтяном рынке огромное количество сырой нефти. Покупая сырую нефть, собственник сразу встанет перед проблемой ее переработки, поскольку у нефтеперерабатывающих заводов заключены контракты с другими недропользователями на долгие годы вперед. И ни один завод не возьмет ее на переработку. Возникает закономерный вопрос: откуда эта нефть? Ответ прост: эта нефть, добытая сверх нормы.
Нефтегазовым компаниям выгодно добывать излишнюю нефть, поскольку экспорт у всех компаний ограничен обязательной нормой, а внутренний рынок переполнен сырой нефтью и от нее избавляются. Поэтому в России необходим строгий учет добытой продукции, чего на данный момент, к сожалению, нет.
Исходя из этого, я не могу согласиться с автором А.А. Толкаченко, который писал, что «сверхлимитная добыча сырья не является преступлением» .
Проблема заключается в том, что А.А. Толкаченко квалифицирует излишне добытую нефть в соответствии с Уголовным кодексом РФ как экологическое преступление, что, по моему мнению, является неправильным.
Ведь сама постановка проблемы изначально является неверной, поскольку излишне добытая нефть, которая уже находится на поверхности, не может принести вред недрам, — это логично. Анализируя точки зрения правоведов А.А. Толкаченко, пришел к мнению, что незаконных действий и преступлений в сверх добытой нефти нет, т.е. отсутствует состав преступления. С этим я согласны. Но зачем тогда государство устанавливает лимит добычи нефти компаниям? Прежде всего, это делается для того, чтобы соблюсти принцип интересов будущих поколений. Это говорит, о том, что необходимо совершенствовать российское уголовное и административное законодательство в части правил охраны и использования недр, где необходимо делать уточнения по вопросу ответственности за излишне добытую нефть, наказывая нарушителей, как уголовными мерами, так финансово. Сейчас же излишне добытую нефть можно назвать очень мелким «полуправонарушением», поскольку вроде бы лимит установлен, и можно добывать сверх лимита, и за это никто не будет нести ответственность.
Выбор пользователей недр, которым государство готово передать недра в пользование и которые готовы добровольно взять их в пользование на приемлемых для них условиях, считается следующим этапом горных отношений.
Пользователи недр являются субъектами предпринимательской деятельности. К ним относятся не только российские юридические и физические лица, но и участники простого товарищества, иностранные юридические лица и граждане.
По мнению М. Комарова и Ю. Белова, «пользователями недр также являются хозяйствующие субъекты в лице государства и инвесторов» .
По моему мнению, государство не является непосредственным пользователем недр. Поскольку государство — собственник недр, оно передает субъектам предпринимательской деятельности (в том числе государственным нефтегазовым компаниям) право пользования недрами, куда включаются не только недра, но и земельный участок, который является недвижимым имуществом.
Стоит отметить, что в значительной мере потребность в передаче участков недр в пользование частным субъектам предпринимательской деятельности обусловлено отсутствием инвестиций в топливную промышленность в начале 1990-х годов. Поэтому «выбор пользователя недр осуществляется до сих пор двумя способами: на основе так называемого экономического принципа или на основании административного принципа».
В любом случае «действие административного или экономического принципов при пользовании недрами обосновывает право собственности на добытую продукцию у недропользователя. Но так называемое пользование скрывает приобретение недропользователем в свою собственность конкретных компонентов участка недр в виде полезных ископаемых. На сегодняшний день недропользователь оплачивает только пользование недрами, а не полезные ископаемые, что является неравным. Недропользователь уплачивает налог на добычу полезных ископаемых, а не налог на пользование недрами. Такая ситуация нарушает имущественные интересы России, поскольку основная часть рыночной стоимости полезных ископаемых достается не государству и обществу, а отдельным частным лицам — недропользователям.
Ярким примером этого может служить крупнейшая компания по объемам добычи нефти, работающая в Удмуртии, — ОАО «Удмуртнефть», которая разрабатывает 26 месторождений. В 2006 году основным акционером ОАО «Удмуртнефть» стала китайская нефтехимическая корпорация «Sinopec». В итоге основной доход от реализации полезных ископаемых, добытых в недрах на территории Удмуртии (только в 2005 году ОАО «Удмуртнефть» добыло 5,946 миллионов тонн нефти), достается не ее народу и РФ, а китайским предпринимателям».
Таким образом, выбор пользователей недрами становится рискованным для государства. Одним из важнейших принципов предоставления права пользования недрами является принцип состязательности при выборе недропользователя, который реализуется путем проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами.
В случае с ОАО «Удмуртнефть» не понятно, как государство допустило продажу акций иностранцам, когда российская политика направлена на аккумулирование российских природных ресурсов, в том числе и в природоресурсных компаниях. Такой случай возвращает наше государство в 1990-е годы, когда решение о предоставлении права пользования участками недр, минуя состязательные процедуры, принималось вообще без всяких оснований.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что раньше чиновники нарушали закон до проведения конкурса или аукциона, сейчас же они нарушают его после соблюдения всех требований закона и проведения конкурса или аукциона, из-за чего наносится экономический ущерб российскому государству.
Последним этапом является организационное обеспечение государственной системы лицензирования. Его исполнение возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр.
Федеральный орган управления государственным фондом недр осуществляет подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов или аукционов и предоставлением лицензий.
После конкурса или аукциона процедура предоставления недр в пользование заканчивается. Но остается еще ряд проблем, которые урегулированы в недостаточной мере. В данном случае речь идет об информационном оповещении населения муниципальных образований, где будет проводиться разработка и добыча полезных ископаемых.
Зачастую, нефтегазовые компании разрабатывают месторождения полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, что непосредственно затрагивает их законные интересы.
В результате коренные малочисленные народы от нефтегазовых компаний могут получать денежные компенсации, готовые социальные и/или культурные объекты (здания школы или музея), дизельное топливо для зимнего отопления своих жилищ и многое другое.
Но, например, экспедиционные или геологоразведочные поселки, находящиеся также недалеко от месторождения полезных ископаемых и станов коренных малочисленных народов, не получают ничего. И это несмотря на то, что они являются местными жителями, такими же, как и коренные народы.
Поэтому после получения лицензии нефтегазовой компанией, местному населению, в отличие от коренных малочисленных народов, ничего не сообщается, кто получил ее, как будут проходить этапы разработки и добычи на том или ином месторождении. Создается впечатление, что, получив лицензию, нефтегазовые компании становятся «собственниками», а не пользователями месторождений, но это не так.
В виду существования данной проблемы я согласна с мнением О.О. Солдатенкова, который писал, что «вопрос учета общественного мнения при осуществлении публичным собственником своих полномочий на природные ресурсы должен быть разрешен в первую очередь на законодательном уровне».
Во-первых, публичному обсуждению подлежат действия публичного собственника, в которых реализуется правомочие распоряжения. С точки зрения правовой формы эти действия выражены в виде проекта решения о предоставлении в пользовании природного ресурса. Тем самым волеизъявление публичного собственника, направленное на распоряжение природным ресурсом наряду с волеизъявлением населения, выражающим публичный интерес, обеспечивает возникновение титула у недропользователя.
Во-вторых, для целей публичного обсуждения на данном этапе представляется необходимым информирование общественности о конкретном объекте, предоставляемом в пользование, о виде деятельности на указанном объекте, предполагаемом сроке этой деятельности.
В-третьих, важным представляется вопрос о месте проведения процедур публичного обсуждения.
В-четвертых, необходимо четкое определение процедуры проведения публичного обсуждения. Следует установить, чтобы публичное обсуждение проектов решений о передаче в пользование природных ресурсов проходило в обязательном порядке.
В-пятых, в случае процедурных нарушений в организации и проведении процедур общественного обсуждения следует не допускать вступления в силу распорядительного акта собственника либо признавать его недействительным в случае его реализации.
Особенности предоставления земельных участков для нужд недропользования организациям нефтегазовой промышленности имели место быть и изменять на протяжении многих столетий.
В Российской Империи законодательство предоставляло владельцу месторождения на казенной земле особое право, сущность которого заключалась в том, что владелец имел преимущество перед другими лицами в освоении месторождения. А в случае если это были нефтеносные участки земли, то они могли быть предоставлены на условиях земельной аренды для добычи нефти.
Нормативное закрепление предоставления недр в пользование также исследовалось в советские времена. Так, Л.А. Заславская по поводу этого писала: «недра предоставляются в пользование в соответствии с целями видов деятельности» . Об этом же упоминал и С.А. Троценко: «по российскому законодательству недра предоставляются в пользование для определенных целей».
Как известно, для того чтобы месторождение полезных ископаемых стало объектом деятельности промышленности его необходимо обнаружить и определить его ценность. Закон «О недрах» выделяет, прежде всего, такой вид пользования недрами, как геологическое изучение недр.
Его можно определить как «процесс получения информации о недрах, включающий в себя работы по поиску, оценке проявлений промышленно-ценных полезных ископаемых и иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр».
Геологическое изучение недр необходимо отличать от разведки и добычи полезных ископаемых, которые сопровождаются более капитальными горными работами.
Получение лицензии на геологическое изучение недр является подтверждением того, что ее правовое значение сводится к удостоверению права недропользователя на проведение только этого вида работ.
При этом в лицензии должен решаться комплекс земельных вопросов, начиная от предоставления земельных участков для геологического изучения и заканчивая рекультивацией затронутых земель для дальнейшего землепользования.
Как уже было замечено Новиковой Е.В., «пользование недрами не исчерпывается добычей полезных ископаемых и подготовительными к ней действиями, т.е. геологическим изучением недр» , и даже не исчерпывается перечислением целого перечня видов, указанных в статье 6 Закона «О недрах», для достижения которых недра предоставляются в пользование.
Я считаю, что ошибка некоторых авторов и ученых, которые пишут о пользовании недрами, заключается в том, что они не указывают в своих работах о предоставлении земельного участка, на котором будет производиться недропользование.
Со дня введения в действие нового Земельного кодекса РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов РФ,прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Поэтому отношения по геологическому изучению недр могут развиваться в двух вариантах, которые необходимо пройти недропользователю: заключение договора аренды или приобретение в собственность земельного участка, в границах которого планируется производить геологическое изучение недр.
При этом в первом случае, если недропользователю необходимо провести геологическое изучение, то, естественно, в данной ситуации аренда является наиболее прогрессивным средством оформления земельного участка для собственника и недропользователя. Поскольку в случае если поиски не подтвердят наличие месторождения полезных ископаемых, имеющих промышленную ценность, то аренду земельного участка можно досрочно прекратить с выплатой компенсации собственнику земельного участка.
Это подтверждается М.Е. Певзнером, который пишет, что «специфика отношений недропользования заключается в том, что получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает поставленной цели» . Например, для разведки месторождения полезных ископаемых необходимо выполнить значительный объем работ, как на земной поверхности, так и непосредственно в недрах, которые, тем не менее, могут и не привести к открытию месторождения, пригодного для промышленного освоения.