В одном из интервью Премьер-министр Татарстана Р.Н. Минниханов отмечал, что «нефтяники столкнулись с большими трудностями в отношениях с согласующими организациями, с некоторыми собственниками земель и землепользователями в вопросах оформления земель». Министр промышленности, энергетики и технологий Самарской области В.В. Капустин на одном экономическом форуме упоминал о том, что «нефтяные компании нуждаются в ускоренном оформлении земель, поскольку для них это крайне важно, так как связано с ускоренной разведкой месторождений и бурением скважин». Министр земельных и имущественных отношений Республики Татарстан В.П. Васильев пояснял, что «на практике процесс отвода земельного участка для нефтяников длится год и более, однако в министерстве разработали методику сокращения этих сроков до 4 месяцев».
Ю.А. Молокова писала, что «нефтяная и газовая промышленность представляют собой сложные отрасли производства, требующие в силу своей специфики особой правовой регламентации отношений, в том числе в сфере землепользования» . Анализируя действующее земельное законодательство, был выявлен пробел в правовом регулировании отношений, связанных с отводом, использованием земельных участков, соотношением норм земельного законодательства и законодательства о недрах. Речь идет об общем порядке отвода и использования земель предприятиями нефтегазовой промышленности, который установлен п. 4 ст. 88 Земельного кодекса РФ. Что касается механизма предоставления земельных участков хозяйствующим субъектам нефтегазовой промышленности, то в нормах федерального законодательства он отдельно не прописан. Недостаточная правовая регламентация процедуры оформления земельного отвода приводит к затягиванию этого процесса во времени до одного года и более. Поэтому, — отмечает Ю.А. Молокова, «уже давно назрела необходимость о введении в законодательство норм, отражающих специфику предоставления и использования земельных участков для нефтегазовой промышленности» .
Я считаю, что в связи с тем, что порядок оформления земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами предприятиями нефтегазовой промышленности, урегулирован в недостаточной мере, необходимо уточнить положения законодательства в части порядка оформления земельных участков для целей пользования недрами, в соответствии с которыми недра предоставляются в пользование. В частности, было бы целесообразно, закрепить правило о том, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются на основаниизаявления недропользователя, заинтересованного в предоставлении земельного участка; документов, содержащих сведения о выполнении кадастровых работ по земельному участку; подписания договора аренды земельного участка.
Это позволит предоставлять земельные участки для нужд недропользования в максимально короткий срок.
На сегодняшний день право пользования недрами возникает у недропользователя по поводу участка недр, который называется горным отводом, и который, в свою очередь, является объектом отношения по пользованию недрами.
В российском законодательстве под горным отводом понимается только геометрически определенное пространство недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождений полезных ископаемых, положение участка строительства, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород.
Могут также учитываться и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Неясность заключается в том, что факторы, которые влияют на состояние земной поверхности, не закреплены законодательно. Объяснимо то, что всех факторов не учтешь, но и нельзя отрицать того, что они имеют однородный характер, поскольку при геологическом изучении недр происходят одни и те же процессы, которые не могут быть видны недропользователю, а они, в свою очередь, могут побочно влиять на земную поверхность.
Так, например, Л.А. Заславская утверждала, что «понятие объекта государственной собственности на недра не включает в себя земельной поверхности, поэтому она делает вывод, что правовой режим земель, предоставленных в пользование для нужд горнодобывающей промышленности, должен полностью определяться земельным законодательством».
Безусловно, основные принципы предоставления земельных участков и порядок пользования землями промышленности определяются положением об этих землях.
Но существует точка зрения, в соответствии с которой порядок предоставления земельных участков для нужд недропользования может быть установлен в законодательстве о недрах.
С таким мнением трудно согласиться, поскольку у законодательства о недрах другие задачи в отличие земельного, однако, стоить отметить, что речь должна идти о соотношении земельного и горного законодательства.
Комплекс работ и мероприятий, меняющих правовой режим подвергающихся воздействию земель, может быть по времени достаточно длительным, так же как и отдельные их этапы. Так, если принято решение о разработке какого-то месторождения, то желательно или даже обязательно ограничить или запретить капитальное строительство в зонебудущих работ, чтобы избежать так называемых бросовых затрат. Поэтому «каждый вид работ, связанных с недропользованием, надо заранее планировать. Понятно, что оно должно быть основано, как на нормах земельного законодательства, так соответствующих нормах законодательства о недрах».
В данном случае речь идет о соотношении двух законодательств, что является приемлемым в правовой науке, поскольку при использовании одного объекта нельзя допустить, чтобы ухудшался другой.
Земельные участки предоставляются организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых после: оформления горного отвода; утверждения проекта рекультивации земель; восстановления ранее отработанных земель; в отдельных случаях, после отработки других сельскохозяйственных угодий.
Этот перечень является обязательным для недропользователя, поскольку он имеет этапы, без которых нельзя получить так называемый земельный отвод.
Некоторые субъекты РФ в своем законодательстве поставили дополнительные условия по предоставлению земельного отвода для нужд недропользования.
Правда, О.М. Теплов, с таким подходом не согласен, считая, что «подзаконные нормативные акты не могут дополнять федеральное законодательство».
С таким утверждением трудно согласиться, поскольку подзаконные акты являются частью российского законодательства.
Недропользование, в частности, в нефтегазовой промышленности, как я уже отмечала, состоит из нескольких сменяющих друг друга этапов, основными из которых являются поиск и оценка полезных ископаемых, а также их разведка и добыча.
В зависимости от обстоятельств в число отдельных этапов недропользования могут включаться и предварительные исследования недр, а также ряд других пользовательских этапов. Практически на каждый из этих видов пользовательской деятельности могут предоставляться отдельные горные (нефтяные, газовые и т.п.) пользовательские права либо так называемые совмещенные права, позволяющие одному пользователю осуществлять несколько видов деятельности (вести поиск и разведку месторождения либо разведать месторождение, а затем разрабатывать его).
В системе земельных отношений важное место занимает вопрос, связанный с порядком предоставления земли и оформлением прав на нее. Непонятно по каким причинам законодатель никак не обозначил общий порядок предоставления земель для нужд недропользования в Земельном кодексе РФ.
Ведь «земля характеризуется такими исключительными свойствами, как ограниченность, неперемещаемость, невоссоздаваемость и невосполнимость» .
Интересен советский опыт предоставления земель для нужд недропользования. Однако в советское время проблема выделения земель для целей недропользования детально не исследовалась. Это отчетливо видно из советского природоресурсного законодательства, которое так же, как и современное российское не закрепляло общий порядок предоставления земель для нужд недропользования.
Согласно статье 130 Гражданского кодекса РФ «к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения».
Но стоит заметить, что и ранее юристы давали похожие определения, предшествующие современному определению.
Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «под именем недвижимости понимается, прежде всего, часть земной поверхности, и все то, что с нею связано настолько прочно, что связь не может быть порвана без нарушения вида и назначения вещи» . Как правильно заметил Н.А. Сыродоев, «Гражданский кодекс РФ относит к вещам, недвижимым по их природе, также участки недр, ставя их в один ряд с земельными участками и делая их по существу независимыми от последних. На самом же деле участки недр находятся практически в равном положении по отношению к земле, и одинаково характеризуется с точки зрения возможности их перемещения».
Рассматривая правовой статус земельных участков, предоставленных для геологического изучения недр как недвижимого имущества, необходимо отметить, что эксперты указывают на неурегулированность этого вопроса.
Для проведения всего цикла разведочных, подготовительных и добычных работ, что уже само по себе составляет комплексные работы, необходимо нефтегазовые насосно-компрессорные установки, низкие и высокие вышки, трубы для оборудования скважины, цемент и многое другое, все перечисленное имущество рекомендуется именовать горным имуществом. После оборудования скважины некоторые материалы и технические механизмы становятся неотъемлемой частью скважин, что делает их недвижимыми по отношению к другому имуществу. Одним из основных видов недвижимого горного имущества в нефтегазовой промышленности являются скважины (разведочные и эксплуатационные). В действующем же законодательстве понятие «горное имущество» отсутствует также как и его содержание, что заведомо не относит любые нефтегазовые скважины к недвижимому имуществу.
Права на скважины подлежат регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Эксперты отмечают, что такая регистрация, как правило, значительно затягивается из-за того, что нормативные правовые и инструктивные документы, регулирующие данный процесс, разрабатывались без учета специфики горного имущества.
Это находит свое подтверждение в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В законе нельзя увидеть правовых механизмов, которые помогали бы недропользователю в ускоренном порядке оформлять такую регистрацию. Закон предусматривает только государственную регистрацию прав на земельные участки и объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса, и сделок с ними.
Правильная конструкция правовых механизмов возникновения прав при недропользовательских и земельных отношениях позволитликвидировать пробел, который сейчас можно наблюдать в законодательстве.
Таким образом, оформление земельного участка для нужд нефтегазовой промышленности в виде аренды или приобретения земельного участка в собственность, оправдывается, поскольку это ликвидирует неравенство между всеми хозяйствующими субъектами, которые арендуют или приобретают в собственность земельные участки для своей хозяйственной деятельности, в отличие от нефтегазовых компаний.
Также должна усовершенствоваться регистрация земельного участка для нужд недропользования, что позволит внести изменения в свидетельство о регистрации права собственности на земельный участок в связи с тем, что в этот документ добавиться информация об участке недр, который находится под земной поверхностью данного земельного участка. После надлежащего оформления земельного участка для нужд недропользования в виде аренды или купли-продажи нефтегазовые компании смогут на законных основаниях передавать в аренду или субаренду своим дочерним предприятиям арендованный или приобретенный земельный участок.
Но, необходимо заметить, что из вышесказанного нельзя никак сделать вывод о том, что речь идет об отделении права собственности на землю от права пользования недрами.
М.Е. Певзнер писал, что «законодательство о недрах России нуждается в отделении права собственности на землю от права пользования недрами» .
Речь здесь идет о том, что, приобретая земельный участок, землепользователь не приобретает недра, поэтому не может углубиться внутрь земли. Если у гражданина или юридического лица, собственника земельного участка, «забил фонтан нефти», он не является собственником недр и не должен быть им. Они являются или могут являться пользователями недр. Собственность на землю может быть частной, а собственность на недра всегда государственной. Поэтому следует разделять право на землю и право на недра (несмотря на то, что они физически нераздельны).
Для этого существует общий порядок предоставления недр в пользование независимо от права собственности на землю. Право пользования недрами возникает не из права на земельный участок автоматически, т.е. необязательно, чтобы содержание права на земельный участок и право на изучение недр по содержанию совпадали. Необходимо получить право доступа к земельному участку.
Также я не согласна с той точкой зрения, в соответствии с которой в процессе развития и совершенствования законодательства РФ о недрах целесообразно рассмотреть возможность нормативного закрепления различных форм собственности на месторождения с уже утвержденными запасами и на те, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала, а также передачи (продажи) государством собственности на участки недр как с целью добычи полезных ископаемых, так и в иных целях.
Отмена государственной собственности на недра может привести к тому, что, купив один квадратный метр земельного участка или его доли, собственник приобретет весь участок недр. А данный участок может быть в разы больше, чем земельный, и новый собственник может запретить другим собственникам любое недропользование на их земельных участках, т.е. на протяжении всего участка недр. Таким образом, остальные собственники становятся собственниками уже не земельного участка, а земной поверхности, что сразу, например, ограничивает их в культивировании сельскохозяйственных растений и т.п.
Также, необходимо отметить, что в Законе о недрах отсутствует общий порядок деятельности по каждому виду пользования недрами. Это означает, что в законе нет даже приблизительного перечня действий недропользователя, которые он обязан выполнить притом или ином виде недропользования, чтобы избежать нежелательных последствий или катастроф. Такой недостаток в свое время был решен Думой Ханты-мансийского автономного округа, которая приняла Закон «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа», где непосредственно раскрывались действия по видам пользования недрами, которые практически в федеральном законодательстве до сих пор никак не обозначены.
Глава 3. Проблемы правового регулирования рационального использования и охраны недр и земель в процессе недропользования организациями нефтегазовой промышленности.
3.1. Правовое обеспечение рационального использования недр организациями нефтегазовой промышленности
В нефтегазовой промышленности технический прогресс развивается быстрыми темпами и благополучие будущих поколений зависит только от того, как бережно и разумно будут разрабатываться природные ресурсы. Именно поэтому важнейшей задачей науки и практики является рациональное использование недр и правовая охрана минеральных ресурсов.
Минерально-сырьевая база России является редкой по сравнению с остальным миром, поскольку в ней аккумулируются многочисленные виды полезных ископаемых, которые, могут иметь огромные объемы деятельности для недропользователей, но при всей уникальности минерально-сырьевой базы, российская добывающая промышленность не является лидером на мировой арене, поскольку это связано, прежде всего, с географическим месторасположением и сложными подземным залеганием полезных ископаемых. А многие советские месторождения в результате длительного использования истощаются.
Практически большая часть проблем в последние годы аккумулировалась в государственном секторе по контролю за рациональным использованием и охраной недр.
Бережное отношение к природным ресурсам нашей страны, в особенности к недрам, не может существовать без нормативного закрепления их рационального использования и правовой охраны. Поэтому законодатель придает этим вопросам особое значение.
По мнению автора Сыродоева Н.А. «рациональное использование и правовая охрана недр заключаются в наблюдении за надлежащим выполнением технических методов и способов горных работ и соответствия с геологическим строением месторождений, их особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль), а также правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полного использования месторождений полезных ископаемых (технический контроль)».
Первостепенной задачей геологического контроля является охрана недр от нерационального использования полезных ископаемых, а также деятельность в области сокращения потерь углеводородов при их добыче, а в дальнейшем и переработке.
Как известно, проблемы рационального использования и правовой охраны недр до сегодняшнего дня остаются нерешенными, поскольку многие предприятия нефтегазовой промышленности нарушают нормы по охране недр, что при добыче нефти и газа причиняет существенный вред государству, населению и природе в целом.
Как отмечал Н.Б. Мухитдинов, «геологический контроль всегда должен быть также направлен на обеспечение соблюдения установленного порядка и эффективности геологических работ, выполняемых добывающими предприятиями».
Целью добывающих компаний является полное извлечение из недр полезных ископаемых, имеющих промышленное значение. Но, как известно, при любой добыче существует вероятность потерь полезных ископаемых. Для этого государство устанавливает нормативы потерь полезных ископаемых, чтобы компании имели возможность не нарушать закон и не быть виновными в этом, поскольку очевидно, что мелкие потери являются неизбежными.
Тем не менее «сверхнормативные потери приносят двойной вред государству и природе. Во-первых, добывается меньше, чем следовало бы, полезных ископаемых. Во-вторых, потерянные ископаемые или безвозвратно утрачены, или смогут быть когда-нибудь извлечены, но с большими расходами, чем, если бы они были добыты своевременно».
Рациональное использование недр в значительной степени связано со спецификой учета потерь, которые призывают к принятию доступных для понимания правовых норм, где будут отражаться особенности разрабатываемых месторождений нефти и газа.
Сокращение потерь полезных ископаемых является проблемой не только для государства, но и для природы в целом, поскольку «все природные ресурсы в своем нормальном состоянии образуют сплоченный организм, который в процессе недропользования может иметь, как положительный, так негативный эффект» . Некорректное бурение, например, может привести к таким проблемам, как уменьшение запасов подземных вод, ухудшение почвенного слоя, и многому другому, что является недопустимым.
Поэтому стоит отметить, что «рациональное использование и охрана недр предполагают такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств друг с другом и разработка месторождений не влекла бы за собой ухудшения состояния земли, вод и лесов».
Отмечается, что одним из главных минусов работ по добыче нефти и газа является истребление плодородных земель, что главным образом минимизирует, например, сельскохозяйственное производство. Важным при разработке месторождений полезных ископаемых является то, что нельзя допускать ухудшения состояния земельной поверхности, поскольку это приводит к деградации почвы.
Рациональному использованию и охране недр посвящено 16 статей 3 раздела Закона «О недрах».
Однако нет сомнений в необходимости уточнения некоторых норм, внесения изменений и дополнений, которые, например, позволят остановить неправомерные действия недропользователей, бесспорна.
На сегодняшний день в России острыми проблемами правового регулирования рационального использования и охраны недр являются, прежде всего: рациональное использование попутного нефтяного газа организациями нефтегазовой промышленности и правовая охрана недр при консервации и ликвидации нефтегазовых скважин.
Эти вопросы приобрели особое значение, поскольку в России на постоянной основе ведется добыча нефти и газа и их компонентов, что причиняет природе колоссальный ущерб.
Добыча находящихся в недрах земли полезных ископаемых невозможна без использования для этих целей поверхности земли. К добыче полезных ископаемых нельзя приступить без одновременного использования участка земной поверхности. На этих участках размещаются сооружения геологоразведочных скважин, технологические площадки, служебные жилые поселки, а также сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, например, хранения запасов нефти.
«Для того чтобы приступить к недропользовательским работам, необходимо уточнить границы земельного участка, на территории которого будут производиться геологоразведочные операции, включая границы горного отвода».
«При определении границ горного отвода учитываются зоны охраны окружающих земель, на которые могут повлиять негативные факторы, связанные с процессом геологического изучения и использования недр».
Это делается, в первую очередь, для того, чтобы сократить до минимума риски, связанные с разливами нефти.
Уже сегодня можно констатировать тот факт, что разливы нефти являются одной из главных проблем нашей страны, поскольку их отрицательное влияние только увеличивается.
Земельная поверхность является очень уязвимой, поэтому впитывает в себя различного рода минеральное сырье, что приводит к длительному загрязнению почвы, как одного из главных природных ресурсов России.
А, как известно, если не принимать эффективных мер по восстановлению почвенного покрова после разлива нефти, то он быстро теряет плодородие, следствием чего становится полное исключение загрязненной земли из хозяйственного оборота.
Не все нефтяные компании могут позволить себе купить дорогостоящее оборудование по улучшению почвы, но зачастую просто не хотят покупать, чтобы не тратить денежные средства.
Я считаю, что такое положение является отрицательным в российской практике недропользования, но необходимо отдавать себе отчет, что политика государства должна также быть направлена на оказание помощи нефтяным компаниям, которые каждый день пополняют бюджет нашей страны.
В 40-50-е годы прошлого столетия стояла одна задача — как можно больше разведать и прирастить запасов, быстрее ввести их в активную разработку. Например, ускоренный ввод в разработку Ромашкинского и других крупных месторождений одной Республики Татарстан положили начало многим экологическим проблемам, которые приходится решать и в наше время. «Строительство тысяч скважин без принятия соответствующих правовых мер по предотвращению загрязнения почвы привело к изъятию из оборота значительных площадей сельскохозяйственных угодий. И это несмотря на то, что для любых несельскохозяйственных нужд должны были предоставляться, прежде всего, земли несельскохозяйственного назначения или непригодные для сельского хозяйства, либо сельскохозяйственные угодья худшего качества».
Отсутствие правовых мер по предотвращению загрязнений от разливов нефти приводит к необратимым последствиям, которые иногда не под силу даже государству решить своими властными полномочиями.
Фактически «уголовное законодательство имеет широкую сферу действия в области экологических преступлений. Опасность антропогенного воздействия, причиняющего экологический ущерб окружающей среде в колоссальных масштабах, сопровождается несением ответственности».
Об ответственности за прошлый экологический ущерб, который был вызван хозяйственным воздействием предприятия на земельные угодья в связи, например, с разливом нефти, речи не может быть, поскольку «законодательством РФ не определены понятия «экологический ущерб», «экологические обременения», не регламентированы вопросы ответственности за экологические обременения, нанесенные в результате прошлой хозяйственной деятельности».
Из-за трудностей определения некоторых правовых понятий, а также других правовых институтов, «природе наносится колоссальный вред, который должен возмещаться, но это идеализм, который на сегодняшний день можно подкрепить только моральными принципами». Нефтяным компаниям проще договориться, чтобы уйти от ответственности, чем тратить деньги на восстановление природы, которая была загрязнена по их же вине.
Г.А. Моткин проанализировал, что «в подавляющем большинстве случаев экологические убытки не возмещаются, и компенсировать часть убытков может позволить система экологического страхования» . Я абсолютно согласна с точкой зрения Г.А. Моткина, поскольку экологическое страхование может покрыть все производственные риски, связанные с возможными аварийными разливами нефти. Ведь, в страховании, должно быть заинтересовано, как государство, так и недропользователь, поскольку в России сокращаются расходы на борьбу с загрязнениями и другими вредными воздействиями.
В РФ еще 15 лет назад возник вопрос об обязательном страховании экологической ответственности недропользователя, но «российский законодатель так и не сдвинулся с места, чтобы применить такой прогрессивный метод на территории нашей страны».
Б.Г. Розовский полагал, что «объективным было бы создание самостоятельного фонда охраны природы на горнодобывающих и других промышленных предприятиях, ввести строгою отчетность по его образованию и расходованию».
Множество мнений специалистов обычно приводит к путанице и не пониманию друг друга, но в данном случае все наоборот, поскольку можно проследить тенденцию, которая приводит их к одному выводу.
В последнее время в юридической литературе все чаще ставились вопросы обеспечения рационального использования земли. В центре внимания оказывался объект земельных отношений и необходимость его охраны от тех или иных вредных явлений. В то же время «обязанность как должное поведение субъекта земельных отношений и правовые условия обеспечения этого поведения не получали достаточного освещения».
По моему мнению, РФ необходимы более четкие нормативы допустимого остаточного содержания нефти в почве. Это позволило бы субъектам РФ и органам местного самоуправления принять свои уже непосредственные нормативы.
Также «необходимо проведение мероприятий по предотвращению отрицательных воздействий, в том числе охранительные мероприятия, которые должны будут проводиться за пределами предоставленных в пользование нефтяных компаний земельных участков».
Это позволит не ограничиваться рамочными и декларативными актами, а на деле заставит нефтяные компании ликвидировать аварии на местах, убирать за собой загрязнения и прогнозировать их появление, чего сейчас не происходит.
3.2. Проблемы правового обеспечения рационального использования попутного нефтяного газа организациями нефтегазовой промышленности и правовая охрана недр при консервации и ликвидации нефтегазовых скважин.
Как известно, недра признаются во всех случаях государственной собственностью. Но как быть в отношении так называемой попутной добычи, которая происходит при добычных работах. «Попутно добываемые полезные ископаемые поступают в распоряжение либо заказчика работ, либо их исполнителя. Однако нередки случаи, когда ни одна из сторон не проявляет интереса к добытым материалам, и они не только пропадают для народного хозяйства, но и оказываются источником загрязнения окружающей среды».
Особенность попутного газа заключается в том, что он является, всего лишь, побочным продуктом при добыче нефти, и, зачастую, сжигается на факельных установках, что приводит не только к уничтожению природного ресурса, но и к загрязнению атмосферного воздуха.
Поэтому «нередки потери нефтяного газа, которые возникают: из-за высоких затрат на добычу и отделение от нефти попутного газа по сравнению с добычей природного газа; из-за отсутствия возможности перерабатывать попутный газ на условиях процессинга (переработка нефти/газа на перерабатывающем заводе) на существующих газоперерабатывающих комплексах, так как порядок доступа к производственным мощностям газоперерабатывающих комплексов отсутствует; из-за отсутствия мощностей либо мощности газоперерабатывающих комплексов ограниченны в зоне добычи попутного газа; из-за непрозрачного механизма доступа к газотранспортной системе «Газпрома»».
Необходимо отметить, что потери попутного газа происходят из-за отсутствия специализированных комплексов для его хранения, транспортировки и переработки.
В целях обеспечения эффективной реализации принципа рационального использования недр, в рамках действующего законодательства о недрах, предлагается в лицензионных соглашениях на право пользования недрами предусматривать обязанность недропользователя — предприятия нефтегазовой промышленности по утилизации попутного нефтяного газа в качестве сырья для электроэнергетических, нефтехимических и других предприятий, а также для осуществления возможности его приема в газотранспортную систему.
Утилизация попутного нефтяного газа недропользователями в качестве сырья, например, для государственных районных электростанций, во многом способствует реализации задач, поставленных Энергетической стратегией России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N1715-р в частности, можно выделить одну из важнейших задач, как предотвращение нерационального использования энергоресурсов.
Например, переработка попутного нефтяного газа в сухой отбензиненный газ создает возможность его приема в газотранспортную систему ОАО «Газпром», поскольку существующие системы транспортировки газа предусматривают смешение в системе магистральных газопроводов природного газа с сухим отбензиненным газом, а разделение транспортировки различных видов газа в газотранспортной системе невозможно. Дополнительно это также дает возможность довести значительные объемы переработанного нефтяного газа до потребителей. В результате переработки (химических превращений) попутного нефтяного газа в широкую фракцию легких углеводородов, последняя является конечным продуктом и используется в дальнейшем для выпуска на ее основе других нефтехимических продуктов.
Таким образом, наличие таких правовых требований по рациональному использованию и охране попутных компонентов способствовало бы сокращению потерь попутных компонентов полезных ископаемых, сокращению загрязнений окружающей среды и отрицательного влияния на здоровье человека, а также способствовало развитию эффективному энергосберегающему недропользованию в России.
Так же на сегодняшний день существует еще одна немало важная проблема в области правовой охраны недр при консервации и ликвидации нефтегазовых скважин.
Минеральные природные ресурсы в отличие от других природных ресурсов не воспроизводятся, поэтому мы должны заботиться не только о текущих потребностях страны, но и о нуждах будущего поколения россиян. «Месторождения полезных ископаемых невозможно улучшить, но необходимо сохранять их от затопления, пожаров и других факторов, снижающих их ценность, а также рационально использовать полезные ископаемые» .
При консервации скважин обязанности по охране недр государство возлагает на пользователя недр, что, с одной стороны, правильно, а с другой — нет, поскольку не всегда недропользователь считает своим долгом выполнять свои обязанности.
«Буровые скважины при консервации должны быть приведены в состояние, которое будет обеспечивать безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а также сохранность непосредственно месторождения и самих буровых скважин на все время консервации. Консервация скважин может производиться, как в процессе строительства, так и в процессе эксплуатации».
Стоит пояснить, что организация, которая консервирует скважину, выполняет все необходимые требования обычно на бумаге, однако сам процесс консервации никто не контролирует, и никто точно не знает, какие конкретные работы по консервации скважин проводились или, вообще, не проводились, достоверной информации не существует.
Необходимо отметить, что деятельность по охране недр при консервации скважин может осуществляться на основании Федерального закона «О техническом регулировании» путем стандартизации. Нефтегазовые компании могут осуществлять, например, экологическую стандартизацию. «Стандартизация — это деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и т.д. Стандартизация осуществляется, в частности, в целях: повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, экологической безопасности; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; рационального использования ресурсов».
Консервация или ликвидация нефтегазовых скважин осуществляются в период, когда производство на месторождении уменьшается, добыча и прибыль компании падают. У недропользователя образуется нехватка средств или попросту нежелание осуществлять консервацию или, в особенности, ликвидацию, которая является дорогостоящей операцией.
Частью 7 статьи 26 Закона РФ «О недрах» проблема решена разумным способом – «использованием денежных средств ликвидационного фонда для финансирования работ по ликвидации скважин, поскольку в ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» предусматриваются обязательства инвестора по ликвидации всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению» .
Так, «при реализации соглашения о разделе продукции с целью финансирования работ по консервации и ликвидации скважин создается ликвидационный фонд при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, на который возложено осуществление прав и обязательств РФ по соглашениям о разделе продукции. В соглашении должны быть предусмотрены обязательства инвестора по формированию ликвидационного фонда и порядок выполнения работ по ликвидации.
Фонд создается по каждому соглашению о разделе продукции, его средства используются исключительно для финансирования работ по консервации и ликвидации скважин. Затраты инвестора, связанные с работами по ликвидации, возмещаются ему частью произведенной продукции в порядке, установленном соглашением».
Но здесь хотелось бы подчеркнуть, что создание ликвидационного фонда не является решением проблемы, поскольку я считаю, что в данном случае необходим комплексный правовой механизм, позволяющий реализовывать определенные операции после ликвидации скважины, например, амортизация устаревших элементовликвидированной скважины по истечению десяти или пятнадцати лет.
«Ликвидационный фонд создается за счет отчислений и процентов, начисляемых на остаток средств этого фонда, хранящихся на счете по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций. Порядок определения размера отчислений и их периодичность устанавливаются соглашением с таким расчетом, чтобы к началу работ по ликвидации средств ликвидационного фонда было достаточно для финансирования работ по ликвидации. Распорядителем средств ликвидационного фонда является уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которому открывается счет по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций, в порядке, установленном Министерством финансов РФ».
Но на сегодняшний день недропользователь в соответствии с нормами Закона «О недрах» может элементарно избавить себя от дополнительных капитальных затрат путем неосуществления установленных законом обязанностей по ликвидации или консервации.
В соответствии с законодательством о недрах «право пользования участками недр может переходить к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае реорганизации юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица. В результате, юридическому лицу -недропользователю, которое имеет лицензию на уже ненужный ему участок недр, после реорганизации достаточно передать право пользования нерентабельным участком недр другому новому реорганизованному юридическому лицу — недропользователю, тем самым освобождая себя от установленных законом обязанностей по ликвидации или консервации. Впоследствии, бремя обязанностей по ликвидации или консервации ложится полностью на новое юридическое лицо — недропользователя, которое может прекратить свою деятельность «без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (ликвидация юридического лица)».
Это говорит о том, что недобросовестные пользователи недр так и делают. Нет никакой ответственности, не наступают санкции, поэтому выше описанный «уход» недропользователя от выполнения своих обязанностей никаким образом отрицательно не влияет на него, что, соответственно, и требуется для конечного результата, теряет только государство.