Глава 2. Факторы развития стратегического партнерства РФ и ЕС
2.1. Правовые основы развития сотрудничества РФ и ЕС
Стратегическое партнерство ЕС и РФ основывается на ряде документов, включая и двусторонние соглашения, регулирующие основы и направления взаимодействия.
Непосредственно ЕС, как уже было сказано основы стратегического партнерства выстраивает на Стратегиях внутренней и внешней безопасности.
Стратегия Внутренней безопасности принята Еврокомиссией Европейского парламента и Совета ЕС от 22 ноября 2010 г. и включает в себя пять шагов к более безопасной Европе[1]:
— Разрушение международных преступных сетей;
— Предотвращение терроризма и предотвращение возможностей развития радикальных группировок;
— Повышение уровня безопасности граждан в киберпространстве;
— Укрепление безопасности за счет мер пограничного контроля;
— Усиление устойчивости ЕС к катастрофам и кризисам.
Основы развития внутренней безопасности ЕС связаны со спецификой интерграционных процессов, которые также основывались на ряде законодательных актов, регулирующих деятельность самого ЕС.
Договор, подготавливавший институциональную структуру ЕС к расширению Союза и дававший начало процессу адаптации стран Центральной и Восточной Европы был подписан в Ницце 26 февраля 2001 года. В рамках этого процесса должны были быть затронуты такие темы, как упрощение договоров о вступлении в ЕС, более наглядное разграничение компетенции между Евросоюзом и странами-участницами, роль национальных парламентов в национальной архитектуре и т.д.
В столице Греции 16 — 17 апреля 2003 г. прошел исторический саммит расширения ЕС, в котором приняли участие главы государств, правительств и министерств иностранных дел 15 стран-членов и 10 кандидатов в члены ЕС. На этой встрече Европейский Союз принял в свои ряды 10 новых членов: к «пятнадцати» официально присоединились Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония, которые получили такую возможность в связи с принятием упрощенных договоров о вступлении. В январе 2007 года, с присоединением к ЕС Болгарии и Румынии, общая численность населения Союза возросла примерно до 500 миллионов человек.
Значительные изменения в структуру ЕС внес Лиссабонский договор 2007 года по сути заменивший так и не принятую странами ЕС Конституцию 2004 года. Задуманный как «инструментарий», этот во многом инновационный договор призван заложить основы функционирования Евросоюза на ближайшие 15 — 20 лет. Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В статье 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договор о ЕС, в статье 2 — изменения в Договор об учреждении европейского сообщества, в статье 3 перечислены заключительные положение.
В результате происходит процесс изменения политической конфигурации Европы с формированием системы управления. Дающей возможность выработки общей стратегии политики всех европейских стран. ЕС становится структурой, объединенной по принципу по типу национального государства с единой внешней политиков и тем самым обусловливает необходимость поиска оптимальных стратегий развития партнерских отношений и обеспечение мер безопасности не только в рамках отдельных стран, но также и ЕС в целом.
Основной выигрывающей стороной от расширения стали крупнейшие западноевропейские страны, а вновь присоединившиеся, пополняя существующую оппозицию из невлиятельных членов ЕС, объективно делают необходимой проведение институционной реформы. Поэтому политическая перестройка усиливает внутренние противоречия и способна поставить под сомнение даже повышение эффективности экономического проекта объединенной Европы.
По словам директора Европейского центра в Гарварде Эндрю Моравщика, относительно низкий уровень жизни и неравноправие в получении различных дотаций «сделает Восточную Европу периферией ЕС, в которой уровень экономического развития вряд ли когда-нибудь достигнет уровня центра, их политические свободы будут ослабевать, экономическое влияние ограничиваться пределами своего региона, они будут отстранены от решения внешнеполитических и оборонных вопросов».
Пот отношению к РФ в ЕС формируется политика формирования зоны свободной торговли со странами, имеющими прямые границы и сформировавшиеся экономические связи. Для ЕС в отношении РФ складывается два приоритетных сценария установления двусторонних отношений в рамках Единого Европейского Союза. С одной стороны Россия определяется ресурсообеспеченным выгодным стратегическим партнером, который в целом самодостаточен и имеет обширные территории и потенциал. Однако, с другой стороны Россия, как партнер является в первую очередь сырьевым придатком так, как собственное производство стремительно разрушается и наблюдается переход к повышении роли продажи ресурсов с заменой их на поставку товаров народного потребления.
В связи с этим для ЕС вопрос о целесообразности развития именно равных партнерских отношений стоял достаточно остро. Однако, стратегия безопасности помимо экономических выгод также определяет и иные направления формирования взаимоотношений и в свете сохранения за РФ ряда статусов, которые имел СССР, для Европы все же определяется приоритет именно равноправных отношений.
В многом отношения с РФ также зависят и от темпов расширения ЕС. В контексте активизации внешнеполитической деятельности и процессов интеграции ЕС 2008 году планировал принять в свой состав новых членов. 3 февраля 2008 года Европейская Комиссия опубликовала обзор «Региональных мер ЕС в странах Западных Балкан в 2008-2009 годах», освещающий более 90 конкретных мер и инициатив во многих сферах, осуществленных Евросоюзом в 2008 году и запланированных на 2009 год. В результате темпы интеграции происходили гораздо более медленно, чем это было запланировано по факту и во много значительную роль в данном процессе сыграл начавшийся экономический и финансовый кризис, которые поставил ряд европейский стран и ЕС в целом в достаточно сложное финансовое положение.
Еврокомиссия скорректировала инициативы в поддержку политического и экономического развития стран Западных Балкан (Хорватии, Бывшей Югославской Республики Македонии, Албании, Боснии и Герцеговины, Черногории, Сербии и Косово), что должно было ускорить их вступление в Европейский Союз. Однако, по факту, для стран Восточной Европы бывшего социалистического лагеря проблема сохранения баланса между интересами РФ и ЕС, не смотря на развитие между ними практики стратегического партнерства, остается одной из самых насущных.
Среди важнейших достижений в рамках интеграции между ЕС и РФ — значительный прогресс в установлении безвизового режима со странами ЕС, увеличение количества стипендий на обучение в Евросоюзе, усиление поддержки гражданского общества, углубление регионального сотрудничества и интеграции в сферах транспорта, торговли и готовности к стихийным бедствиям, поддержка в ликвидации последствий международного финансового кризиса и совершенствование координации масштабной финансовой помощи от ЕС и других международных доноров.
На усиление процессов интеграции ЕС так же указывала деятельность органов власти Евросоюза. Подготовка проектов продвигается быстро и более 40 000 проектов уже выбраны в странах ЕС, включая 60 «крупнейших проектов» (общая стоимость превышает 25 млн. евро, например, для экологического проекта и 50 млн. для проектов в других сферах).
Тем не менее, не смотря на усиление процессов интеграции, ЕС имеет ряд проблем, которые на сегодняшний день находятся в стадии решения. Самой острой из них является проблема незаконной эмиграции и нарушения трудового права. Ее решение затрудняется отсутствие визового режима, а соответственно, ограниченность контроля за перемещением населения внутри ЕС.
Так же серьезную проблему для интеграционных процессов представляет несогласованность стран – участников в проблемах внешней политики. Каждая из стран заинтересована в продвижении собственных интересов, обусловленных экономическим развитием, географическим положением и этно – культурными особенностями.
Нерешенной остается и проблема сохранения национальной идентичности в рамках единого этно – культурного ареала ЕС, защиты прав национальных меньшинств, что приводит к регулярным протестам со стороны антиглобалистов и граждан, обеспокоенных тенденцией к утрате своей этно – культурной национальной идентичности.
На сегодняшний день не смотря на успехи процессов интеграции европейских государств у ЕС остается множество нерешенных задач, одними из наиболее значительных среди которых считаются: преодоление технико – экономической отсталости многих вновь принятых стран – членов ЕС, усиливающийся поток эмигрантов, отсутствие единства в вопросах внешней политики и усиление националистских течений. Все эти факторы определяют необходимость рассмотрения приоритетов не только стратегий внутренней, но и внешней безопасности ЕС в том числе в постановке вопроса о развитии стратегического партнерства РФ и ЕС.
В декабре 2003 года Европейской комиссией утверждается первая в истории ЕС Стратегия безопасности. В стратегии впервые формируются понятия угроз для ЕС, определяется сфера безопасности. Также в стратегии были заложены три ключевые позиции:
— Расширение зоны безопасности ЕС;
— Укрепление международного правопорядка;
— Устранение возможностей возникновения вооруженных конфликтов на территории ЕС.
Устранение возможностей вооруженных конфликтов становится одним из приоритетов в рамках развития стратегического партнерства с РФ так, как для обоих сторон начало XXI века было связано с разрешение длительных и разрушительных внутренних конфликтов, возникших в рамках дезинтеграции, на национальной и религиозной основе. Конфликты не только принесли разрушения непосредственно на территории их развития но и способствовали формированию и развитию террористических организаций, работорговле и пр.
В частности, для ЕС подобной проблемой стал Югославский кризис. Военные действия в Югославии стали одним из громких событий конца XX века, что обусловливает необходимость осмысления, в первую очередь, причин распада государства и возникновения этно – политического конфликта.
Предпосылки конфликта были заложены, по сути, еще в послевоенный период формирования государственного образования Югославии. На территории подконтрольной СССР, народы, с совершенно противоречивой культурой, традициями, политическими устремлениями и даже религией оказались в рамках единого государства и фактически принуждались к сосуществанию. Данный аспект серьезно сказался на выстраиваемой внутренней политике Югославии, которая не взирая на документальное обоснование федеративности фактически являлась конфедерацией и с 1974 года окончательно закрепила подобные позиции. По факту освобождения от необходимости поддерживать идеалы советской системы разворачивается и процесс стремления населения Югославии к распаду на отдельные государства, исходя из своих этнических и религиозных убеждений.
Для стран Европы представлялся выгодным распад Югославии, однако крайне невыгодными в результате оказались военные действия, которые повлияли на стабильность многих европейских стран. В частности, Германия сыграла значительную роль в процессе демонтажа. Это подтверждается как хорватскими, так и сербскими источниками. Германия была заинтересована в скорейшем прекращении функционирования одного из политических образований советской эпохи. Фактическое устранение последних напоминаний о советской системе могло более успешно позволить и самой Германии разуваться уже в рамках единого государства, активно выстраивать процесс взаимоотношений со странами Европы в набиравшем обороты стремлении к объединению на политическом и экономическом уровнях.
В результате опыт этно — политического конфликта послужил для ЕС серьезным фактором того, что развивать направление мирного сосуществования всех наций в рамках единого политического образования. Для России наиболее серьезным фактором влияния становится Чечено – Ингушский конфликт. Последовавшие в качестве составляющей политической нестабильности уже в рамках СНГ Осетино-Грузинский конфликт и на данном этапе конфликт в Украине также определили, что как для ЕС так и РФ представляется крайне невыгодным развитие подобной нестабильности даже в случае, когда их территории не затрагиваются непосредственно но происходят на территории сопредельных государств.
Для России ведущей основой формирования внешней политики определяется «Концепция внешней политики РФ». Согласно концепции от 2014 года правовую основу государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция внешней политики Российской Федерации, решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о взаимодействии с международными организациями и иностранными государствами. Государственная политика Российской Федерации в сфере содействия международному развитию осуществляется с учетом основных документов Организации Объединенных Наций, в том числе положений Устава Организации Объединенных Наций, Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, Монтеррейского консенсуса Международной конференции по финансированию развития, Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию («Йоханнесбургский план выполнения решений»), Итогового документа Всемирного саммита 2005 года, Итогового документа Конференции Организации Объединенных Наций по устойчивому развитию «Будущее, которого мы хотим», а также с учетом положений Парижской Декларации по повышению эффективности внешней помощи, Аккрской программы действий, Пусанского плана партнерства в целях эффективного сотрудничества в области развития, Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года и Санкт-Петербургской стратегии развития 2013 года.
Согласно концепции задачами государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию на глобальном уровне являются:
а) ликвидация бедности и содействие устойчивому социально-экономическому развитию государств-партнеров, включая постконфликтные государства;
б) влияние на общемировые процессы в целях формирования стабильного и справедливого миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права и партнерских отношениях между государствами;
в) преодоление последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
г) поддержка международных усилий и инициатив по повышению прозрачности, качества и эффективности оказания содействия международному развитию, активное участие в выработке общих подходов к реализации согласованных решений в этой сфере;
д) укрепление позитивного восприятия Российской Федерации и ее культурно-гуманитарного влияния в мире.
Задачами государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию на региональном уровне являются:
а) формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся потенциальных очагов напряженности и конфликтов, источников незаконного оборота наркотиков, международного терроризма и организованной преступности прежде всего в прилегающих к Российской Федерации регионах и предотвращению их возникновения;
б) содействие интеграционным процессам на пространстве Содружества Независимых Государств;
в) способствование эффективному государственному управлению, основанному на принципах верховенства закона и уважения прав человека в государствах — получателях помощи, поощрение самостоятельного решения возникающих проблем правительствами таких государств при соблюдении ими международно-правового принципа ответственности государств перед своими гражданами и международным сообществом за проводимую внутреннюю и внешнюю политику;
г) содействие развитию торгово-экономического сотрудничества.
Как представляется возможным отметить, для РФ и ЕС приоритетные направления деятельности выстраиваются на сходных позициях благодаря чему планы стратегического партнерства реализуются достаточно успешно.
Непосредственно правой основой сотрудничества РФ и ЕС на современном этапе является «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве», заключенное в 1997 году на период 10 лет. Соглашение подлежит автоматическому продлению в случае, если ни одна из сторон не найдет необходимости оспорить его позиции или не пожелает прекратить сотрудничество.
Данное соглашение основывается на следующих основополагающих принципах:
— Содействие развитию принципов международной безопасности;
— Поддержка норм демократии, экономических и политических свобод;
— Развитие направлений взаимовыгодного партнерства, ориентированного на укрепление политических, торговых, экономических и культурных связей.
Базовые составляющие партнерских отношений РФ и ЕС также закладываются на саммите в мае 2003 года. Формируются принципы «четырех общих пространств», основанных на единых ценностях и интересах. Приоритеты сотрудничества включают в себя:
1. Общее экономическое пространство приоритетом развития которого является сближение экономики ЕС и РФ в рамках инвестиций и торговли. Итоговой целью развития данного направления сотрудничества представлялась интеграция рынков ЕС и РФ путем сближения законодательства.
Сотрудничество в экономической сфере также определялось интересами сотрудничества в плане поставкой РФ странам Европы энергоресурсов, ЕС приветствовал ратификацию Россией Киотского протокола в ноябре 2004 года и в целом энергетическое сотрудничество стран представлялось одним из несущих и ведущих приоритетов сотрудничества.
2. Обеспечение безопасности и правосудия. Данное направление касается процесса реформирования правовой сферы и соответствия законодательных и правовых стандартов России международным принципам ЕС. Сотрудничество в данном направлении также ориентируется на решение актуальных для современной глобальной системы проблем. Включая проблемы миграции, наркотрафика, продажи людей, распространения международной преступности и пр.
При этом, РФ и ЕС поставили перед собой задачи, согласно которым пресечение распространения международной преступности не должно препятствовать свободному перемещению законопослушных граждан, препятствовать развитию торговли. В рамках данных приоритетов в 2007 году вводится практика упрощенной выдачи виз для россиян в ЕС и для граждан ЕС в Россию и упрощение визового режима продолжается и в дальнейшем.
3. Определение общего пространства в сфере внешней безопасности, ориентированное на развитие сотрудничества в сфере внешнеполитических связей, в том числе на уровне ООН, ОБСЕ и Совета Европы. Данное направление работает в развитии отношений РФ и ЕС в урегулировании конфликтов, развития направления гуманитарных миссий, решения вопросов донорства и развития негосударственных международных организаций.
4. Формирование общего пространства развития науки, исследований и культуры. Данное направление ориентировано на сотрудничество в области развития научных изысканий, укрепление интеллектуального потенциала.
Таким образом, возможно отметить, что правовые основы развития стратегического партнерства РФ и ЕС развиваются исходя из существующих приоритетов стратегий безопасности и определения приоритетных направлений сотрудничества в экономической, политической, правовой, научной и культурной сфере.
2.2. Внешние факторы влияния на развитие стратегического партнерства РФ и ЕС
На современном этапе выделяется целый ряд внешних факторов влияния на развитие успешного стратегического партнерства между РФ и ЕС и одним из ведущих среди них представляются ориентиры внешней политики ЕС м РФ, которые ставят задачи сохранения интересов государственных образований, не всегда совпадающих с интересами партнеров.
В частности, Европейское сообщество пытается выработать определенную систему критериев, которым должны соответствовать государства, стремящиеся участвовать в интеграционном процессе. Параллельно же создается целый ряд «буферных» организаций и форумов, где государства должны находиться до момента достижения ими требуемых условий.
Тенденции к расширению ЕС на современном этапе ограничиваются тем, что государства, которые усиливают позиции ЕС уже находятся в его составе тогда, как претендующие на вступление имеют ряд проблем экономического и политического характера. И в первую очередь экономическая составляющая проблем ставит перед ЕС задачу более тщательного рассмотрения возможности вступления даже невзирая на порой явно выгодные геополитические позиции.
В частности, на современном этапе наблюдается ситуация, при которой Украина, поставившая перед собой задачу вступления в ЕС, тем не менее уже достаточно длительный период времени реально не рассматривается ЕС в качестве страны, достойной стать частью интеграции. Причиной тому представляются не только недавно возникшие распри, которые привели к вооруженному конфликту, но также и бедственное экономическое положение страны и определение РФ Украины как части своего геополитического пространства и на данный момент РФ для ЕС представляется все же более выгодным союзником.
Еще одной немаловажной проблемой внешнеполитического характера для развития стратегического партнерства РФ и ЕС и одновременно стимулом развития европейской интеграции является тот факт, что несмотря на внушительное экономическое влияние, Европейское сообщество не обладает сколько — нибудь солидным международно — политическим статусом. Одна из областей международной политики, в которой Сообщество не было практически представлено, связана с военными вопросами. Так как военно — политическая сфера не относится к компетенции ЕС, оно, строго говоря, не может выступать в качестве структуры, в рамках которой государства — участники определяли бы совместный подход к этой проблематике. На практике, несмотря на существенное усиление внимания ЕС к проблемам создания собственного военного потенциала, разработка важнейших позиций по-прежнему осуществляется прежде всего в рамках НАТО[6].
Определение ведущей роли НАТО, в качестве военной организации, регулирующей стандарты безопасности ЕС, ставят пере Европой задачи учета не только своих собственных интересов, но и интересов государств, которые являются лидирующими в НАТО. В частности интересов США которым на данном этапе не выгодно сближение Европы и РФ.
Наглядным примером могут служить дебаты вокруг вопроса о ракетах средней дальности в Европе. Диалог по проблемам разоружения всегда велся фактически «через голову европейцев». Логика заставляет Европейское сообщество вырабатывать совместно новую концепцию безопасности и проводить единую политику по ее обеспечению как можно более независимо от приоритетов и позиции США но на данном этапе подобные устремления остаются маловероятными.
Один из возможных путей повышения политического статуса ЕС и одновременно обеспечения безопасности континента лежит в сфере взаимоотношений с «третьим миром», где у Сообщества накоплен, пожалуй, самый большой опыт. Сформировался механизм специфических организационных связей между ЕС и более чем 60 развивающимися странами Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого океана (Ломейские конвенции). Это тем более важно, так как именно проблемы по оси Север — Юг приобретают все большую остроту.
Развитие стратегий обеспечения развития за счет стран Третьего мира, при этом, представляется актуальной и для РФ. В частности, ЕС и РФ осуществляют достаточно успешные программы сотрудничества по формированию гуманитарных миссий в странах Третьего мира и оказания помощи пострадавшим при разнообразных техногенных и природных катастрофах. Однако, по факту данное направление также представляется и малопродуктивным когда вопрос касается обеспечения безопасности стран, в частности. в вязи с последствиями возникающих в странах третьего мира конфликтов, которые ведут к увеличению числа беженцев как на территорию ЕС, так и РФ.
Проблема иммиграции, локальные конфликты, терроризм, все более усиливающееся обнищание стран «третьего мира» ставят взаимоотношения РФ и ЕС в данном направлении на одно из первых мест. Вполне очевидна и экономическая подоплека. Во-первых, существует сырьевая зависимость Старого Света от периферии капиталистического мира. Во — вторых, велика роль развивающихся стран как рынка сбыта и сферы приложения капитала. В — третьих, сильно влияние стран «третьего мира» на занятость в Западной Европе. К ЕС предъявляются особые требования, поскольку вопрос о помощи бывшего СССР «третьему миру» фактически уже снят с повестки дня, а та политика, к проведению которой склоняется США, только усиливает несбалансированность между отсталыми и развитыми странами. Кроме того, в Европе прекрасно помнят нефтяной кризис 1973 г.
Более масштабную и энергичную международно — политическую деятельность Европейского союза стимулируют, вне всякого сомнения, и региональные конфликты. В приоритете данные позиции становятся ведущим непосредственно на территории Европы, в частности, как уже упоминалось, на территории Восточной Европы в бывших социалистических странах. Это прежде всего относится к Югославии и Ближнему Востоку, учитывая близость региона к Европе, давние связи с ними и высокий уровень торгово-экономического обмена. Но для этого участники интеграционного объединения должны в гораздо большей степени ориентироваться на проведение общей политической линии, преодолевая «естественное» стремление к разработке и осуществлению индивидуального курса. К тому же поддержка всего Сообщества увеличивает эффективность проводимой политики.
Одним из важнейших стимулов углубления процесса развития стратегического партнерства с РФ является наличие целого ряда государств-конкурентов и в первую очередь — США и Японии. Примером могут служить весьма непросто развивающиеся американо-западноевропейские отношения. Их отчетливо выраженная иерархичность, установившаяся после Второй мировой войны и отражающая соотношение сил между атлантическими партнерами уже давно подвергается прогрессирующей эрозии. В ее основе лежат объективно обусловленная специфика западноевропейских международно-политических интересов, с одной стороны, и более широкие возможности их отстаивать, с другой. Первая вытекает из очевидных геополитических различий между США и Европой, неодинаковой масштабности и приоритетности тех задач, которые они решают во взаимоотношениях с внешним миром. Второе проявляется прежде всего в усиливающихся экономических позициях ЕС, а также в обретении большей свободы действий во внешнеполитической сфере.
Устранение конфликтов на территории Европы и усиление тенденций европейской интеграции обусловили стремление ЕС к большей самостоятельности исходя из чего 2000-е года были наиболее активными в плане установления отношений РФ и ЕС. США в данный период времени занимается более насущными вопросами на территории Ближнего Востока, акцентируя внимание на необходимости борьбы с международным терроризмом и уничтожении политических режимов, им способствующих.
Однако, данный период сменился обращение к практике нового этапа развития противостояния с Россией и ЕС снижает темпы развития стратегического партнерства, особенно касательно безопасности. Процессы интеграции самой ЕС также снижаются в связи с развивающимся и углубляющимся кризисом.
При этом, уникальность западноевропейской интеграции состоит в том, что она создала новый политический порядок в Европе. С одной стороны, он по — прежнему основывается на системе национальных государств, которая получила название вестфальской. С другой, характеризуется появлением новых «вненациональных» или «наднациональных» структур, наиболее заметной и значимой из которых стал Европейский Союз. Этот своеобразный характер политической системы ЕС нашел отражение в многочисленных определениях, таких, как «полугосударство», «квазигосударственная система», «государственность за рамками государства», «государствоподобная система».