2.3. Оценка результативности деятельности местного самоуправления в муниципальном районе
Главная цель местного сообщества — обеспечивать свои общие интересы, создавать и улучшать условия жизни населения, прежде всего, за счет муниципального хозяйства и инвестиций в устойчивое развитие района. Регулирование деятельности муниципального хозяйства в интересах муниципального образования и его жителей осуществляют, прежде всего, органы местного самоуправления. Принимаемые в последние годы на государственном уровне попытки укрепить местное самоуправление сводятся, по большому счету, к ясной и конкретной цели, совпадающей с целями муниципального образования: заменить существующую в местных сообществах и их органах управления философию выживания на философию развития за счет совокупности местных, региональных и государственных факторов.
Наиболее важным фактором развития местного самоуправеления, района является деятельность его Администрации, как исполнительного органа власти. Структура системы управления Администрации сельского поселения представлена на рис.7.
Изучение положений об отделах администрации района позволило выявить ряд недостатков в организации их деятельности.
Во — первых, нет четкого целеполагания деятельности отделов. Цели не разграничиваются на стратегические, оперативные, тактические, что приводит к «размыванию» главной цели (миссии), которая направлена на обеспечение устойчивого экономического роста и на этой основе повышения качества жизни населения, отделы в основном заинтересованы в реализации целей и задач своих подразделений (локализация целей и задач). Во — вторых, структура Администрации является сложной и громоздкой, как по числу подразделений, так и по разделению сфер и функций управления, что снижает оперативность и гибкость управления, затрудняет достижение поставленных целей по социально — экономическому развитию района.
Проведенное социологическое исследование показало, что институт местного самоуправления Ашитковского сельского поселения, еще не стал показателем становления гражданского общества, его демократизации и укрепления степени самоуправления. Местному самоуправлению отводится второстепенное место. В этой связи можно считать, что нынешняя система муниципального управления имеет явно выраженное административное происхождение.
В таких условиях население выступает лишь как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамках местного сообщества. Данная проблема характерна и для других муниципальных образований области, что позволяет утверждать, что в современной России существует гибрид самоуправления и местной государственной администрации.
В определенной степени подтверждением слабости местного самоуправления служит правовая неграмотность граждан района. Знание своих прав в формировании органов местного самоуправления твердо подтвердили всего 23% респондентов, что почти в три раза меньше тех, кто таких прав не знает (63%).
Права граждан в формировании органов местного самоуправления дополняются также и конкретными формами влияния людей на их деятельность. В этой связи чрезвычайно важным является наличие форм возможности граждан участвовать в самоуправлении и влиять на деятельность органов местного самоуправления.
В Ашитковском сельском поселении, к формам участия в самоуправлении и возможностям влиять на деятельность органов местного самоуправления респонденты отнесли:
- организовывать собрания, сходы (17%);
- обращения в органы местного самоуправления с жалобами и предложениями (29%);
- встречи с депутатами (36%);
- создание территориального самоуправления по месту жительства (18%).
- возможность органов местного самоуправления решать все социальные проблемы граждан оценивается респондентами весьма ограниченно (6%).
Следует отметить, что подобная ограниченность возможностей органов местного самоуправления во многом объективна и обусловлена их низким ресурсным потенциалом.
Сегодняшнее состояние местной власти района таково, что она находятся в прямой зависимости от федерального, а по большей части регионального уровня. Главным образом эта зависимость носит экономический характер. Местное население не рассматривает местные органы власти как структуры, способные решить вопросы местного значения и крайне низко оценивает свои возможности оказывать влияние на управление территориальным образованием.
Невыполнение институтом местного самоуправления своих базовых функций приводит к росту социальной напряженности в обществе. Опрос показывает, что ряд социальных проблем территориальных образований вызывают у них наибольшее беспокойство и тревогу.
Со значительным отрывом на первом месте находится преступность (65,5%), которая стала, по мнению респондентов, главной социальной проблемой общества.
Значительная доля респондентов (90,5%) отмечают возрастание социальных проблем, что требует принятия определенных мер, в том числе и со стороны местного самоуправления.
В целом эффективность действий местного самоуправления территориального образования оценена респондентами следующим образом.
Значительная доля респондентов (98%) невысоко оценивает эффективность действий местного самоуправления территориального образования.
Анализ отношения населения к социальным институтам местного самоуправления, показывает, что многие действия администрации положительно воспринимаются одной частью населения и отрицательно другой. В этой связи необходимо проводить взвешенную политику, направленную на общее совершенствование местного самоуправления территориального образования, повышение его эффективности и качества жизни населения. Управление в таких условиях нами рассматривается как профессиональная деятельность по упорядочению процессов функционирования и развития муниципального образования. Эта деятельность основана на принципе самоуправления и направлена на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных действующим законодательством.
Несмотря на наличие значительного пессимизма в возможности влияния людей на решение социальных проблем муниципального образования 86% респондентов считает, что необходимы выборы всех уровней исполнительной власти, и 14% считает необходимым оставить все как есть.
Таким образом, обобщенные результаты социологического исследования позволяют сделать следующие выводы.
— В настоящее время население поселения выступает лишь как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамках местного сообщества. Более того, можно констатировать, что формированию демократической системы местного самоуправления мешает общая неразвитость институтов гражданского общества, а если говорить точнее, это неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании. Население при использовании предоставленных ему прав по выбору способа самоуправления ведет себя, как правило, очень пассивно. Сказывается выработанное с годами чувство, что за тебя кто-то должен все решить. Именно этот социокультурный фактор не позволяет местному самоуправлению в ближайшей перспективе стать влиятельным политическим институтом. В современной России реально существует гибрид самоуправления и местной государственной администрации.
— Значительная часть населения оказывается на обочине качественных преобразований в обществе, испытывая на себе негативное влияние не только объективных факторов становления новой экономической системы, но и не цивилизованности власти. Оно не доверяет власти, которая слабо выражает его интересы и зачастую преследует свои корыстные цели. Ярко выраженная форма взаимного неудовлетворения друг другом проявляется в отчуждении населения от государства и ненадлежащем исполнении гражданских обязанностей обеими сторонами.
— Местная власть не всегда является основным организатором разработки и реализации стратегий местного развития, несмотря на накопленный опыт работы, набор используемых для этого механизмов и инструментов управления. Эта общая проблема включает в себя ряд составляющих: нет четких проработок определения органами местного самоуправления основных параметров и показателей, влияющих на стратегическое развитие муниципального образования; не выделяются и не обобщаются факторы взаимодействия власти с местным сообществом; не определено концептуальное содержание стратегий развития большинства сельских поселений.
— Существует острейшая проблема профессиональной неподготовленности сотрудников органов местного самоуправления.
— Имеет место недостаточное взаимодействие граждан и институтов местного самоуправления.
Для устранения выявленных недостатков в Ашитковском сельском образовании, необходима целевая программа содействия социально-экономическому развитию муниципального образования, превращению его в устойчивую саморазвивающуюся систему. Эта цель может быть достигнута при условии решения нескольких основных задач.
Во-первых, должны быть выработаны проекты согласованного и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Во-вторых, для разработки и реализации этих проектов важно выявить внутренние материальные, трудовые и интеллектуальные ресурсы развития каждой территории.
В-третьих, в рамках законодательства, с учетом накопленного опыта необходимо укрепить роль местного самоуправления как выразителя интересов населения в решении внутренних проблем.
Глава 3. Концептуальные основы совершенствования управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований
3.1. Совершенствование механизма управления социально-экономическим развитием сельским муниципальным образованием
Социально-экономическое развитие всех сельских муниципальных образований невозможно по одной универсальной модели, ввиду того, что каждое сельское муниципальное образование обладает своими уникальными особенностями. В то же время, их можно сгруппировать по ряду признаков.
Развитие сельских территорий не возможно без индивидуального подхода к каждому сельскому поселению.
Механизм социально-экономического развития сельских поселений строится на системе взаимоотношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, производственными единицами.
В процессе управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований целесообразно сформировать рациональный механизм эффективной системы управления развитием социальной сферы сельских муниципальных образований. Важнейшими элементами выступают функции, в частности, функция регулирования, которая является одной из важнейших функций управления сельскими муниципальными образованиями.
Регулирование осуществляется как извне — из системы более высокого порядка (федеральные и региональные органы управления), так и внутри рассматриваемой системы — на уровне местного самоуправления. Выделение важнейших системных характеристик процесса управления социальной сферой сельского населения позволяет разработать механизм эффективного управления социально-экономическим развитием регионов и входящих в них муниципальных образований [17.с. 857].
Формирование системы управления
Для реализации предложенного механизма социально-экономического развития муниципальных образований, соответствующего федеральному, региональному и муниципальным уровням управления, необходимо соблюдение двух ограничений, таких как[21. с.136]:
— разработка и реализация долгосрочных планов территориального развития (генеральных планов развития сельских территорий) на срок от 7 до 20 лет;
— построение тесных экономических связей между органами местного управления и коммерческими организациями, работающими на территории муниципальных образований.
Ресурсное обеспечение социально-экономического развития целесообразно осуществлять на региональном уровне с целью выравнивания условий жизни в сельской местности и снижения миграции населения в город. Причем, информация о необходимости корректировки направлений развития должна исходить от местной администрации, а государственная поддержка — осуществляться на региональном и федеральном уровне.
Развитие местного самоуправления как важнейшая составляющая процесса трансформации всего российского общества рассматривается в нормативно-правовых документах и в научной литературе, прежде всего, с политической точки зрения. А именно, с точки зрения демократизации, становления федерализма и в целом государственного строительства. Социальный и экономический аспекты местного самоуправления затрагиваются, в основном, в связи с вопросами муниципальной собственности, определением объектов воздействия, формированием бюджетов различных уровней, неупорядоченностью бюджетно-налогового процесса.
Определенная однотипность острых вопросов в этих сферах дает основание считать, что многие из них имеют схожие причины. Эти причины кроются в экономической природе институтов местного самоуправления, являющихся особым типом организаций, удовлетворяющих широкий спектр человеческих потребностей по месту проживания граждан.
Формирующееся в настоящее время в Российской Федерации местное самоуправление, трактуемое в правовых документах как муниципальное, представляет собой специфический институт организации жизнедеятельности территориальных сообществ граждан. Он начал формироваться в период становления государства. Определение самоуправляющихся сообществ предполагает наличие государства. Оно формализует, официально признает, фиксирует в документах те или иные организации.
Местное самоуправление, как категорию, принято рассматривать лишь в определенном противопоставлении верховной — государственной власти. В соответствии с таким подходом имеет место различие в характере этих уровней власти: государство предписывает «сверху» — местное самоуправление «снизу»; государство «принуждает, навязывает, регламентирует», а местное самоуправление «согласовывает» в соответствии с учетом интересов всех; государство охраняет свои границы — местное самоуправление действует в границах, установленных государством.
Важным аспектом развития социальной сферы сельских территорий является механизм взаимоотношений между органами управления различного уровня.
Для эффективного развития сельских территорий, на наш взгляд, целесообразно использовать финансовые возможности хозяйствующих субъектов, функционирующих на территории муниципального образования и использующих трудовой потенциал данной территории. Для этого необходимо предусмотреть софинансирование развития социальной сферы сельских поселений предприятиями в целях повышения социальной защищенности своих работников. Таким образом, внедрение предлагаемых способов позволит:
— для сельской администрации — решить ряд проблем финансирования развития социальной сферы территории сельского муниципального образования;
— для хозяйствующего субъекта — снизить налоговое бремя и обеспечить воспроизводство трудового и интеллектуального потенциала для сельских жителей — улучшить условия жизни.
Социальная система, в том числе муниципальное образование, может функционировать и развиваться успешно, если:
— с одной стороны, софинансирование развития социальной сферы села будет добровольным, основанным на учете интересов подавляющей части экономических субъектов;
— с другой — воздействие организующего фактора будет содействовать достижению целей субъектов управления и хозяйствования. В качестве такого фактора для муниципальной социально-экономической системы воспроизводства выступает муниципальная собственность.
В этой воспроизводственной системе необходимо выделить такие экономические субъекты, как домашние хозяйства, производства (фирмы), бесприбыльные хозяйства, в том числе и бюджетные организации. Совокупность субъектов жизнедеятельности, объединенных единым пространством, порождает специфические формы потребления и потребности, а, следовательно, и необходимость создания таких благ, или их адаптацию для использования:
— различные качественные, и количественные формы совместного потребления таких благ, как воздух, вода, энергия, и т. п.;
— потребности и блага, объединяющие пространственное положение субъектов производства и жизнедеятельности, — транспорт, дороги, связь, (т.е. взаимосвязанная система коммуникаций);
— необходимость координации воспроизводства перечисленных благ во времени и пространстве.
Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений и системы территориального управления, поскольку за ним конституционно (или законодательно) закреплен определенный объем компетенций, которые при отсутствии местного самоуправления не могут быть реализованы. Формирование же различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.
Таким образом, процесс становления муниципальных структур и местного самоуправления является важнейшим элементом формирования и становления демократического общества. Возрастание роли и значения самоуправления на низовом уровне представляет собой предпосылку развития реальных демократических перемен в обществе. Содержание деятельности местных структур самоуправления выступает как осознанное поведение и деятельность населения по самообеспечению не только условий выживания, но и дальнейшего развития т. е., речь идет о необходимости стратегического управления развитием местных территорий. Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующее понятие стратегического управления муниципальным образованием: это реализация процесса управленческой деятельности органов местного самоуправления, направленного на обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования в долгосрочной перспективе, с учетом внешних и внутренних факторов воздействия.
Механизм формирования стратегии развития муниципального образования предопределяет успех ее реализации, другими словами, концепция комплексного социально-экономического развития района должна включать в себя, в качестве составляющей, основные положения стратегии, которая подлежит качественной экспертной оценке с целью своевременной корректировки действий, направленных на повышение эффективности стратегического управления муниципалитетом. Комплексность развития муниципального образования означает создание такой системы, которая могла бы обеспечить сбалансированное развитие системы сфер деятельности людей, ориентированной на улучшение качества жизни населения.
Однако вследствие слабой научной организационно-методической обеспеченности процессов стратегического планирования в муниципальных образованиях России зачастую формируются концепции перспективного развития, в рамках которых не проводится комплексный анализ сложившейся социально-экономической ситуации, не выявляются закономерности развития территории, не обосновываются приоритетные функции, которые целесообразно реализовывать в перспективе, а целевой блок не содержит системы количественно определенных целей. В результате разработанные концепции носят декларированный характер, отсутствуют механизмы их реализации.
Из определения сущности стратегического управления комплексным социально-экономическим развитием территории вытекает содержание соответствующего методического обеспечения.
3.2. Анализ перспектив социально-экономического развития сельского поселения Ашитково
Сельские муниципальные образования могут самостоятельно определять собственную стратегию развития. Для того чтобы обеспечить объективность — принимаемых решений в сфере управления процессом развития местные органы власти должны обладать достоверной и объективной информацией об уровне развития муниципального образования, актуальной базой целевых государственных программ поддержки развития сельских поселений.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования это также управляемый процесс изменений в экономике муниципального образования и его социальной сфере. Он направлен на достижение более высокого уровня развития в социальной и экономической сфере на территории муниципального образования, он ориентирован на наименьший ущерб для природных ресурсов и наибольший уровень удовлетворения коллективных потребностей населения при соблюдении общих интересов государства.
Рассматривая угрозы и возможности, можно сделать следующие выводы.
Существует ряд параметров, не поддерживающие стратегический выбор развития муниципального образования. Это угрозы, связанные с сокращением полномочий Администрации образования и снижением поступлений в бюджет:
— рост цен на энергоносители. Финансирование льгот не в полном объеме (Угроза Т2), Для нейтрализации этих угроз необходимо увеличивать эффективность расходования бюджетных средств, развивать механизмы социального партнерства, привлекать частные средства.
— близость Москвы (Угроза Т4). Для нейтрализации этой угрозы необходимо создавать более привлекательные условия проживания в районе.
В то же время, ряд параметров предполагает, что можно реагировать на них по-разному, в зависимости от позиции, внутренних и внешних условий. Именно эти параметры определяют стратегический выбор:
Государственная политика, направленная на реформирование ряда сфер жизнедеятельности — пенсионная реформа, реформа образования и т.д. (Возможность 03). В связи с этим, существует две модели поведения:
— проводить изменения в районе в соответствии с национальными проектами и государственными программами;
— проводить изменения в районе самостоятельно, без «команды сверху».
Бизнесу муниципального образования предстоит столкнуться с усиливающейся конкуренцией (угроза Т1). В связи с этим, существует две модели поведения:
— учитывая, что во многих сферах бизнес более эффективен и располагает большими ресурсами, чем власть, предприятия муниципального образования самостоятельно справятся с угрозой усиления конкуренции. Задача района — забота о населении;
— местной власти необходимо отреагировать на угрозу совместно с бизнесом путем совершенствования подготовки кадров, улучшения условий проживания в муниципальном образовании, совместного решения ряда социальных и экономических проблем.
Исходя из представленных моделей поведения местной власти могут иметь место следующие сценарии развития Ашитковского сельского поселения.
Сценарий сдержанного развития.
Это пессимистическое видение будущего. Оно не предполагает существенного улучшения текущей социально-экономической ситуации. Сдержанный сценарий основан на гипотезе о том, что инвестиционный рост последних лет — это лишь кульминация постдефолтного компенсационного роста и, следовательно, вскоре произойдет его замедление. Это означает, что предполагаемые к инвестированию площадки останутся в той же функции, что и сейчас; модернизация существующих производств будет проходить крайне медленно и не потребует расширения территории. Это приведет к тому, что рост доходов будет едва опережать инфляцию, и существенного повышения благосостояния жителей района не случится. Негативные тренды законсервируются также в демографии и социальной сфере. Нехватка мест приложения труда приведет к сохранению миграционного оттока и ухудшению показателей рождаемости и смертности. Низкие бюджетные поступления замедлят процесс совершенствования систем здравоохранения и образования, работы коммунальных систем, повышения качества жилищных, условий.
Второй и третий сценарии представляют собой два разных варианта сценария умеренного развития.
Сценарий агропромышленного развития.
Индустриальный сценарий предполагает, что в результате усилий со стороны аппарата управления и населения инвестиционная привлекательность района возрастет. Будет открыто значительное число малых и средних агропромышленных предприятий, район привлечет несколько крупных производств (в том числе машиностроительного профиля). Рост экономики потребует создания логистических центров, обслуживающих как Серпуховские предприятия, так и предприятия района. Кардинальное изменение спроса на рынке труда приведет к тому, что люди рабочих специальностей не только перестанут уезжать из района, но и появится приток рабочей силы (в том числе квалифицированной) из Воскресенска и Егорьевска. Это потребует улучшения жилищных условий в существующих населенных пунктах и нового жилищного строительства. Растущие бюджетные поступления (главным образом, налог на доходы физических лиц, арендные платежи) позволят в необходимой мере оптимизировать сеть учреждений сферы обслуживания.
Сценарий субурбанизационного развития.
Этот сценарий предполагает усиление пригородных функций муниципального образования, всё более тесную интеграцию района и города. По этому сценарию приток инвестиций в промышленность не будет быстро расти, зато положительные тенденции в экономике приведут к росту доходов и трансформации потребностей её жителей. При этом сценарии в муниципальном образовании сформируется средний класс, с его ориентацией на большую семью, интенсивное потребление новых товаров и услуг. В результате миграционный приток в район будет положительным за счет состоятельных людей, готовых платить за жилье высокого качества, испытывающих потребность в развитии торгово-развлекательной функции. По этому сценарию появятся элитные коттеджные поселки на расстоянии порядка 15-20 км от Воскресенска, со свободной планировкой, большими участками и развитой системой обслуживания. Удаленные сельские территории получат рекреационную функцию. Немного ослабеет кризис сельской занятости в малых населенных пунктах: во-первых, личные подсобные хозяйства смогут стать прямыми поставщиками свежих продуктов питания жителям элитных поселков, во-вторых, субурбанизация предложит рабочие места в сфере обслуживания (уборка, садовые работы, охрана и др.).
Сценарий многопланового развития.
Четвертый сценарий представляет собой оптимистичное видение будущего. Многоплановое развитие подразумевает бурный инвестиционный приток в промышленность. Этот сценарий не просто сочетает в себе достоинства второго и третьего сценариев. Индустриальная и пригородная функции, взаимодействуя друг с другом, обеспечит прорыв в социально-экономическом развитии. Мощный рост доходной части бюджета сделает возможным внедрение инновационных технологий в управление, социальную сферу, инфраструктуру. Формирование элитных поселков и развитие торгово-развлекательной функции повысят стандарты потребления населения муниципального образования, а приток инвестиций в реальный сектор экономики увеличит доходы. В результате ещё больше возрастет потребность в площадях под торгово-развлекательную функцию. Возможны и другие формы взаимного усиления функций.
Разные сценарии не исключают друг друга — вопрос лишь в преобладании той или иной тенденции.
На основе анализа существующих методик стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований предлагается методика стратегического управления муниципальным образованием с учетом политики Администрации Ашитковского муниципального образования, района, области и федеральных органов власти.
Отличительные преимущества предлагаемой методики для проведения комплексного анализа социально-экономического развития муниципального образования от существующих заключаются в следующем:
Анализ комплексного социально-экономического положения и тенденций развития Муниципального образования в разрезе и динамике сельских поселений (1 этап)
— Социальная сфера
— Природно-сырьевой потенциал
— Состояние инфраструктурных объектов
— Финансы и бюджет
— Инвестиционный климат
— Экономическая база
Выявление «точек роста» и проблемных областей, на основе которых формируются стратегические направления социально-экономического развития района посредством SWOT-анализа (II этап)
— Сильные и слабые стороны внутренней среды
— Оценка внешних потенциальных возможностей и угроз
— Географическое и геополитическое положение
— Природные ресурсы
— Население
— Агропромышленный комплекс
— Промышленность и строительство
— Инфраструктура
— Предпринимательство
— Инвестиции
— Использование географического положения, коммуникация, туризм
— Использование пространственной организации и земельных ресурсов, экологического, природно-рекреационного потенциала
— Использование и развитие человеческого потенциала, привлечение квалифицированных кадров
— Политика Администрации муниципального образования, района, области и федеральных органов власти
— Финансово-инвестиционный потенциал
— Функционирование и развитие инфраструктуры экономики муниципального образования
— Межрегиональные связи и проекты
Разработка концепции комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования на основе выявленных приоритетных задач (III этап)
— Проведение анализа комплексного социально-экономического положения и тенденций развития муниципального образования в разрезе и динамике районных муниципальных образований РФ для обеспечения гармонизации районной социо-эколого-экономической среды.
— Диверсификационная направленность экономики в аграрно-промышленном комплексе, повышение конкурентоспособности и продвижение продукции субъектов малого предпринимательства на региональные, общероссийские рынки за счет интеграции ресурсов в интересах обеспечения стратегически важных приоритетных направлений способных обеспечить для местного сообщества высокое и устойчиво повышающееся качество жизни.
— Анализ правовых условий и административных барьеров, связанных с деятельностью субъектов малого предпринимательства, а также разработка рекомендаций для принятия нормативных правовых актов на муниципальном уровне, позволяющий создать основу для разработки законодательных и нормативных актов в сфере малого предпринимательства в муниципальном образовании.
— Стимулирование развития горизонтальных связей и создание содержательных инструментов на основе взаимодействия «власти-бизнеса-сообщества».
— Создание качественных транспортных коммуникаций и системы современных средств связи.
Разработанная методика позволяет устранить характер декларированности стратегических программ, поскольку в ее основе заложена идентификация позиций муниципального района в системе социально-экономических отношений, как сельских поселений, так и муниципального образования в целом.