Глава 2. Анализ форм производства таможенного контроля
2.1. Анализ основных форм производства таможенного контроля
В соответствии со ст. 174 Федерального закона «О таможенном регулировании» таможенный контроль осуществляется таможенными органами в формах и порядке, установленных главами 16 и 19 ТК ТС.
Под формами таможенного контроля, как правило, понимают «отдельные виды проверочных мероприятий».
Статья 110 ТК ТС закрепляет двенадцать форм таможенного контроля, перечень которых носит исчерпывающий характер и ориентирован на предупреждение, выявление и пресечение нарушений таможенного законодательства на таможенной территории Таможенного союза.
Рассмотрим формы таможенного контроля подробнее.
Проверка документов и сведений является одной из форм таможенного контроля, цель, которой является проверка подлинности документов (срок их действия, наличие и подлинность реквизитов, подписей, штампов, печатей); достоверности содержащихся в них сведений (данные о лице, перемещающем товары и транспортные средства, декларанте, сведения о перемещающихся товарах и транспортных средствах, необходимые, в том числе для таможенного декларирования и т.д.); правильности оформления документов (отдельных граф таможенных деклараций, внесение изменений в них, а также исправлений). При этом время проведения проверки не ограничивается только производством таможенных операций, так как проверка может проводиться и при осуществлении таможенного контроля как до, так и после выпуска товаров.
Устный опрос (ст. 112 ТК ТС) – это форма таможенного контроля, производимая должностными лицами таможенных органов.
В соответствии с положениями ст. 112 ТК ТС устный опрос ограничивается совершением таможенных операций товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу. Опросу подлежат физические лица, лица, являющиеся представителями организаций, обладающих полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, подлежащих производству таможенных операций. К уполномоченным лицам также может быть отнесен сотрудник таможенного представителя, если таможенное декларирование товаров и транспортных средств производит таможенный представитель.
Полученные объяснения указанных лиц при устном опросе в письменной форме не оформляются.
Рассматривая устный опрос как форму таможенного контроля, все же следует согласиться с Н.А. Погодиной, которая считает, что необходимость существования такой формы таможенного контроля как устный опрос отсутствует, поскольку норма, регулирующая указанное отношение, носит декларативный характер и не имеет практической ценности ни для целей таможенного контроля, ни для целей производства по делу об административном правонарушении либо по уголовному делу.
Получение объяснений – еще одна форма таможенного контроля, заключающаяся в получении должностными лицами таможенного органа от перевозчиков, декларантов и иных лиц, располагающих сведениями об обстоятельствах, которые имеют значение для осуществления таможенного контроля, необходимой информации в сфере таможенного дела. При этом объяснения оформляются в письменной форме.
Следует отметить, что при получении объяснений речь идет не о показаниях в рамках административного или уголовного дела, а о том, чтобы уточнить, прояснить какие-то нюансы, возникающие в процессе проверки. Полученные объяснения вправе использовать суд как доказательства в уголовном или административном деле.
Таможенное наблюдение как форма таможенного контроля осуществляется на гласной основе, то есть с ведома лица, перемещающего товары и транспортные средства, за которыми ведется наблюдение. Кроме того, таможенное наблюдение – это целенаправленное (т.е. в соответствии с решением, принятым должностным лицом таможенного органа), а также визуальное наблюдение уполномоченными должностными лицами таможенных органов за перевозкой товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, совершением с ними грузовых и иных операций.
Таможенное наблюдение может быть систематическим (например, на территории лица, включенного в один из реестров владельцев складов) или разовым (например, при проведении таможенных операций вне мест работы таможенных органов), непосредственным (непосредственно должностным лицом таможенного органа) или опосредованным (с применением технических средств таможенного контроля). В качестве средств таможенного контроля можно рассматривать технические средства таможенного контроля, морские (речные), а также воздушные суда и информационные ресурсы таможенных органов.
Такая форма таможенного контроля как таможенный осмотр (ст. 115 ТК ТС) заключается во внешнем визуальном осмотре товаров, в том числе транспортных средств, багажа физических лиц, а также грузовых емкостей, таможенных пломб, печатей и иных средств идентификации, без вскрытия транспортных средств, упаковки товаров, демонтажа и нарушения целостности обследуемых объектов и их частей иными способами. Таможенный осмотр – это внешнее действие, так как он не связан со вскрытием транспортного средства либо его грузовых помещений и нарушением упаковки товаров.
Таможенный досмотр – это проводимый уполномоченными должностными лицами таможенного органа осмотр товаров и транспортных средств, связанный со снятием пломб, печатей и иных средств идентификации товаров, вскрытием упаковки товаров или грузового помещения транспортного средства либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся или могут находиться товары. При этом, несомненно, большая часть нарушений таможенного законодательства, при ввозе запрещенных или незадекларированных товаров, обнаруживается при проведении таможенного досмотра товаров и транспортных средств.
Таможенный досмотр может проводиться с конкретной целью – найти запрещенное (ограниченное) к ввозу или перемещенное с сокрытием от таможенного контроля имущество. Как правило, сведения о таком товаре таможенники получают оперативным путем, то есть при помощи своих агентов, случайного перехвата информации и т.д. Хотя иногда «товар-нарушитель» обнаруживается на таможенной границе. В ходе таможенного досмотра таможенники могут разрывать, ломать, спиливать и т.п. товары и их упаковку, вскрывать и разбирать транспортные средства. Вместе с тем, такие действия требуются не всегда. Как правило, инспекторы обходятся частичной распаковкой проверяемого имущества. После досмотра таможенники должны составить акт.
ТК ТС определяет личный таможенный досмотр как исключительную форму таможенного контроля для физических лиц.
При этом должны совпадать следующие основания: физическое лицо следует через таможенную границу; это лицо находится в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения; также это лицо скрывает при себе и добровольно не выдает товары, запрещенные соответственно к ввозу на таможенную территорию ТС и вывозу с этой территории или перемещаемые с нарушением порядка, установленного положениями главы 45 или главы 49 ТК ТС. Такие товары определяются законодательно как контрабанда или как предметы, являющиеся объектами нарушения таможенных правил.
Личный таможенный досмотр может быть проведен только по решению начальника таможенного органа или лица, его замещающего. Решение о проведении личного таможенного досмотра принимается в письменной форме путем наложения резолюции на рапорте должностного лица таможенного органа либо оформляется отдельным актом.
Рассматривая личный таможенный досмотр и таможенный досмотр товаров и транспортных средств в качестве форм таможенного контроля, нельзя не отметить, что они также относятся к категории мер, обеспечивающих получение доказательств, для которых характерно принудительное создание условий, способствующих установлению факта правонарушения, обнаружения и исследования доказательств.
Личный таможенный досмотр и таможенный досмотр товаров и транспортных средств, по мнению А.В. Карагодина, направлен на обнаружение вещей, находящихся при или на физическом лице, причем целью осуществления таких досмотров является обнаружение орудий совершения или предметов административного правонарушения. Как считает Г.В. Матвиенко, личный досмотр как меру процессуального обеспечения производства по делу о нарушении таможенных правил необходимо отличать от форм таможенного контроля, а также от принудительных мер, не связанных с административным правонарушением, поскольку первый обусловлен фактом неправомерного поведения, а последние являются контрольно-предупредительными мерами или применяются в целях защиты интересов общества и государства.
Вместе с тем личный таможенный досмотр и таможенный досмотр товаров и транспортных средств может проводиться как реализация контрольно-надзорной функции должностными лицами таможенных органов. С учетом значимости личного таможенного досмотра и таможенного досмотра товаров и транспортных средств, порядок их проведения регулируется ТК ТС, который и определяет их как исключительную форму таможенного контроля.
Проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков (ст. 118 ТК ТС) – это форма таможенного контроля, посредством которой таможенные органы проводят проверку наличия на товарах или на их упаковке специальных марок, идентификационных знаков или обозначений товаров иными способами, используемых для подтверждения легальности их ввоза на таможенную территорию Таможенного союза.
Данная форма таможенного контроля применяется в отношении товаров как до их ввоза на территорию Таможенного союза (для подтверждения легальности их ввоза), так и после их выпуска в свободное обращение (для обнаружения товаров, которые не прошли производство таможенных операций и выпуска товаров).
В том случае, если на товарах отсутствуют специальные марки, идентификационные знаки или обозначения товаров иными способами, и если лицо, у которого такие товары обнаружены, декларант либо иное заинтересованное лицо не докажут обратное, данное обстоятельство рассматривается как ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза, который осуществлен без совершения таможенных операций и выпуска товаров.
В соответствии с п. 1 ст. 119 ТК ТС таможенный осмотр помещений и территорий как форма таможенного контроля проводится в целях подтверждения наличия товаров, находящихся под таможенным контролем, в том числе условно выпущенных, в местах временного хранения, таможенных складах, в помещениях магазина беспошлинной торговли и иных местах, где могут находиться товары под таможенным контролем, а также у лиц, у которых должны находиться товары в соответствии с условиями таможенных процедур, предусмотренных ТК ТС.
Таможенный осмотр помещений и территорий, не указанных в п. 1 ст. 119 ТК ТС, может проводиться таможенными органами в местах перемещения товаров через таможенную границу, пограничной зоне; у лиц, осуществляющих оптовую или розничную торговлю товарами, хранящих товары в местах, не являющихся зонами таможенного контроля, при наличии информации о нахождении в помещениях или на территориях этих лиц товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза и (или) находящихся на ней с нарушением порядка, предусмотренного ТК ТС, для проверки такой информации; у лиц, в отношении (у) которых проводится выездная таможенная проверка.
Порядок проведения таможенного осмотра помещений территорий регламентирован ст. 119 ТК ТС, а также приказом Федеральной таможенной службы от 16 марта 2011 г. № 578 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного осмотра помещений и территорий».
В отличие от ТК РФ законодатель расширил круг лиц, у которых может проводиться таможенный осмотр помещений и территорий. Теперь осмотр помещений и территорий может проводиться у иных лиц, напрямую или косвенно участвовавших в сделках с товарами, помещенными под соответствующую таможенную процедуру; у лица, в отношении которого имеется информация, что в его владении и (или) пользовании находятся (находились) товары с нарушением порядка, предусмотренного ТК ТС, в том числе незаконно перемещенные через таможенную границу. Однако следует отметить, что у данной категории лиц осмотр помещений и территорий может проводиться только в случае, если в отношении их (у них) проводится выездная таможенная проверка.
В ходе осмотра таможенники могут проводить фото-, кино- и видеосъемку, прибегать к помощи различных специалистов, например, если нужно получить информацию, содержащуюся в компьютере. Так, например, проведя в ООО «АйТиДжет» проверку по факту возможной продажи незадекларированной компьютерной техники, хранившейся на складе фирмы, таможенники не нашли документов, подтверждающих этот факт. Как заявил директор ООО «АйТиДжет», вся незадекларированная компьютерная техника, хранившаяся на их складе, была украдена. Тогда таможенники провели осмотр персональных компьютеров работников фирмы. При этом в осмотре участвовал специалист по программированию и компьютерной технике. Именно специалист по программированию и компьютерной технике обнаружил и восстановил удаленное электронное сообщение, в котором ООО «АйТиДжет» предлагало предпринимателю Воронову (фамилия условная) приобрести компьютерную технику. При этом характеристики компьютерной техники совпадали с якобы украденной компьютерной техникой. Через налоговую инспекцию таможенники разыскали предпринимателя Воронова и провели у него встречную проверку. В результате были найдены документы, подтверждающие, что предприниматель приобрел у компании «АйТиДжет» компьютеры соответствующих характеристик. Воронов этот факт подтвердил. Таможенники оштрафовали фирму по ст. 16.21 КоАП РФ за продажу незадекларированного товара.
Учет товаров, находящихся под таможенным контролем, является новой формой таможенного контроля (относительно действующего до 1 июля 2010 г. законодательства РФ).
Таможенные органы ведут учет товаров, находящихся под таможенным контролем, и совершаемых с ними таможенных операций, в том числе с использованием информационных систем и технологий в соответствии с главой 4 ТК ТС.
В соответствии со ст. 46 ТК ТС обмен информацией между таможенными органами осуществляется в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза. Для этого необходимо создавать базы и взаимный обмен информацией всех государственных органов государств – членов Таможенного союза а также создание Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза. Эти глобальные задачи позволит выполнить такая форма таможенного контроля, как учет товаров, находящихся под таможенным контролем.
Еще одной новой формой таможенного контроля (относительно действующего до 1 июля 2010 г. законодательства РФ) является проверка системы учета товаров и отчетности.
Проверка системы учета товаров как форма таможенного контроля проводится: при применении специальных упрощений в соответствии с ТК ТС; в отношении лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела в соответствии с главой 3 ТК ТС; в отношении товаров, помещенных под таможенные процедуры, предусматривающие в соответствии ТК ТС или законодательством государств – членов Таможенного союза ведение учета таких товаров.
Таможенная проверка как форма таможенного контроля по своей правовой сущности является определенным аналогом предусмотренной ранее в ТК РФ таможенной ревизии, только значительно видоизмененной. Пункт 1 ст. 122 ТК ТС определяет цель проведения таможенной проверки – соблюдение лицами требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств – членов Таможенного союза.
ТК ТС расширяет круг лиц, в отношении которых может проводиться таможенная проверка. В соответствии с ТК РФ таможенным контролем охватывались практически только непосредственные участники внешнеэкономической деятельности и лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела. В соответствии с п. 2 ст. 122 ТК ТС в число проверяемых лиц входят: декларант; таможенный представитель; перевозчик, в том числе таможенный перевозчик; лицо, обладающее полномочиями в отношении товаров после их выпуска, или его представитель; лицо, осуществляющее временное хранение товаров; владельцы магазинов беспошлинной торговли, таможенных и иных складов; уполномоченный экономический оператор; иные лица, напрямую или косвенно участвовавшие в сделках с товарами, помещенными под соответствующую таможенную процедуру; лицо, в отношении которого имеется информация, что в его владении и (или) пользовании находятся (находились) товары с нарушением порядка, предусмотренного ТК ТС, в том числе незаконно перемещенные через таможенную границу.
ТК ТС, по сравнению с ТК РФ, расширяет предмет таможенной проверки. Ранее ст. 376 ТК РФ закрепляла только два предмета проверки: факт выпуска товаров и проверка достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представленных при таможенном оформлении. Статья 122 ТК ТС не только дополняет перечень направлений проверки тремя новыми, но и оставляет данный перечень открытым, что вполне согласуется с сущностью и предназначением данной формы контроля. Так, в частности, п. 3 ст. 122 ТК ТС устанавливает, что при таможенной проверке таможенными органами проверяются: факт помещения товаров под таможенную процедуру; достоверность сведений, заявленных в таможенной декларации и иных документах, представленных при таможенном декларировании товаров, повлиявших на принятие решения о выпуске товаров; соблюдение ограничений по пользованию и распоряжению условно выпущенными товарами; соблюдение требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств – членов Таможенного союза, к лицам, осуществляющим деятельность в сфере таможенного дела; соответствие лиц условиям, необходимым для присвоения статуса уполномоченного экономического оператора; соблюдение установленных таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств – членов Таможенного союза условий таможенных процедур, при помещении под которые товары не приобретают статус товаров таможенного союза; соблюдение иных требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств – членов Таможенного союза.
Формами таможенной проверки являются камеральная и выездная таможенные проверки.
Следует отметить, что таможенная проверка стала неким симбиозом налоговых проверок и проверок государственного (муниципального) контроля (надзора), осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Также как и налоговые проверки, таможенные проверки разделились на камеральные и выездные. По аналогии с налоговым законодательством предусмотрено проведение встречной проверки (п. 7 ст. 132 ТК ТС), приостановление проведения выездной таможенной проверки (п. 12 ст. 132 ТК ТС). С проверками, предусмотренными Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», таможенные проверки сближают следующие положения: разделение выездных таможенных проверок на плановые и внеплановые (п. 2 ст. 132 ТК ТС); определение оснований для назначения внеплановой выездной проверки (п. 4 ст. 132 ТК ТС), установление ограничений периодичности проведения таможенных проверок (п. 7 ст. 132 ТК ТС), закрепление обязанности направления проверяемому лицу уведомления о проведении плановой выездной проверки (п. 9 ст. 132 ТК ТС), установление прав и обязанностей должностных лиц, а также проверяемых лиц при проведении проверки (ст. 134, 135 ТК ТС) и др. Вместе с тем таможенная проверка как определенный аналог таможенной ревизии сохранила свои особенности, вызванные спецификой осуществления самого таможенного контроля.
Формы таможенного контроля, установленные в ТК ТС, необходимо отграничивать от видов контроля (экспортного, валютного и радиационного), проводимых таможенными органами в рамках осуществления таможенного контроля. Так, например, отменяя решение суда о взыскании с индивидуального предпринимателя недоимки по таможенным платежам, возникшей по результатам корректировки таможенной стоимости, суд апелляционной инстанции указал, что «корректировка таможенной стоимости проводилась таможенным органом в порядке статьи 361 ТК РФ, однако такой формы контроля, как корректировка таможенной стоимости, в данной статье нет». Решение суда было отменено в связи с неправильным толкованием норм таможенного законодательства РФ.
И в заключение хотелось бы отметить, что наряду с отдельными формами таможенного контроля таможенные органы наделены дополнительными полномочиями, обеспечивающими проведение таможенного контроля. Так, в частности, таможенные органы вправе привлекать специалистов и экспертов для оказания содействия в проведении таможенного контроля (ст. 101, 102 ТК ТС); отбирать пробы и образцы для проведения таможенной экспертизы (глава 20 ТК ТС); проводить идентификацию товаров и транспортных средств (ст. 109 ТК ТС); задерживать, арестовывать и изымать товары и документы на них (ст. 134, глава 21 ТК ТС). К числу указанных полномочий следует отнести также проведение по требованию таможенного органа грузовых и иных операций в соответствии со ст. 108 ТК ТС, осуществлять сбор информации о лицах, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, связанную с перемещением товаров через таможенную границу, либо предпринимательскую деятельность в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 106 ТК ТС). В целях сокращения времени проведения таможенного контроля и повышения его эффективности таможенные органы могут использовать технические средства таможенного контроля (ст. 107 ТК ТС). Использование технических средств позволяет оперативно обследовать товарные партии и транспортные средства без вмешательства в их конструктивную целостность либо минимизировать его, а также свести к минимуму объем проведения грузовых и иных операций и пр., тем самым сократить издержки участников внешнеэкономической деятельности и уменьшить уровень административного давления на них, а также приводит к значительному снижению не только времени, но и трудозатрат при проведении таможенного контроля. В этой связи модернизацию таможенной службы и оптимизацию процедуры таможенного контроля невозможно рассматривать в отрыве от вопросов, связанных с техническим оснащением таможенным органом. Внедрение в систему работы таможенных органов новейших информационных технологий, включающих современные каналы передачи данных, соответствующие программные средства и средства вычислительной техники, а также современные технические средства, выступает одним из важнейших факторов совершенствования всего технологического процесса таможенного контроля.
Итак, формами таможенного контроля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности по ним; таможенная проверка.
Применительно к отдельным формам таможенного контроля хотелось бы отметить, что личный таможенный досмотр и таможенный досмотр товаров и транспортных средств могут рассматриваться не только в качестве форм таможенного контроля, но и к категории мер, обеспечивающих получение доказательств, для которых характерно принудительное создание условий, способствующих установлению факта правонарушения, обнаружения и исследования доказательств. Кроме того, как представляется, отсутствует необходимость в существовании такой формы таможенного контроля как устный опрос, поскольку норма, регулирующая указанное отношение, носит декларативный характер и не имеет практической ценности ни для целей таможенного контроля, ни для целей производства по делу об административном правонарушении либо по уголовному делу. В связи с этим представляется возможным исключить устный опрос из перечня форм таможенного контроля, установленного ст. 110 ТК ТС; а также отменить ст. 112 ТК ТС «Устный опрос».
2.2. Анализ практики проведения таможенного контроля
В условиях реформирования таможенного законодательства изменился подход к осуществлению таможенного контроля. На сегодняшний день ТК ТС предполагает максимальное упрощение формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, упрощение и сокращение времени таможенных операций с тем, чтобы товары могли беспрепятственно поступить в оборот и использоваться в соответствии с целью их ввоза. Данный порядок впервые был закреплен в ТК РФ 2003 г. и позволил внедрить прогрессивные методы таможенного администрирования сначала в России, а затем и в Таможенном союзе.
Таможенный контроль различается в зависимости от степени законопослушности субъектов внешнеэкономической деятельности. Для законопослушных участников он ограничивается минимумом мероприятий, направленных в основном на соблюдение запретов и ограничений, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
Таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств – членов Таможенного союза. Как установлено в ст. 164 Федерального закона № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», проверка соблюдения положений таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле в отношении условно выпущенных товаров, а также товаров, вывезенных из РФ под обязательство об обратном ввозе либо в соответствии с таможенной процедурой переработки вне таможенной территории, допускается в течение сроков нахождения товаров под таможенным контролем либо до завершения действия таможенных процедур временного вывоза или переработки вне таможенной территории.
Возможность осуществления таможенными органами таможенного контроля после выпуска в течение трех лет, с одной стороны, налагает на заинтересованных лиц обязанность в течение указанного срока содержать в надлежащем состоянии документацию, касающуюся проведенного таможенного оформления, с другой же стороны, ограждает участников внешнеэкономической деятельности от контрольных мероприятий таможенных органов после истечения этого срока.
При этом следует учитывать, что ТК ТС предусмотрена возможность посредством национального законодательства государства – члена Таможенного союза установления пятилетнего срока для осуществления контроля после выпуска. Данной возможностью российский законодатель не воспользовался, установив в ст. 164 Федерального закона № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» трехлетний срок для осуществления контроля после выпуска товаров. Вместе с тем в отношении условно выпущенных товаров, товаров, вывезенных под обязательство об обратном ввозе либо для переработки вне таможенной территории, проверка соблюдения таможенного законодательства может быть проведена в сроки нахождения товаров под таможенным контролем или до завершения временного вывоза или переработки вне таможенной территории.
При исчислении срока осуществления таможенного контроля необходимо учитывать, что в этот срок мероприятия по таможенному контролю не только должны быть проведены фактически, но и оформлены их результаты. Решения таможенных органов, принятые после истечения срока проведения таможенного контроля признаются судом незаконными. Рассмотрим следующий распространенный в судебной практике пример. Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения таможенного органа по корректировке таможенной стоимости товаров, повлекшего доначисление таможенных платежей, как принятого после истечения годичного срока таможенного контроля. Как было установлено судом, товар, ввезенный обществом, был выпущен таможенным органом для внутреннего потребления 7 декабря 2005 г., решение же по корректировке таможенным органом было принято 23 января 2007 г. Таможенный орган исковые требования не признал в связи с тем, что документальный контроль по грузовой таможенной декларации был завершен 7 декабря 2006 г. принятием решения о необоснованности использования декларантом первого метода определения таможенной стоимости товара и необходимости ее корректировки, отраженного в ДТС-1 путем внесения записи «ТС подлежит корректировке от 07.12.2006 г.». Последующие действия, а именно принятие решения о корректировке таможенной стоимости от 23 января 2007 г., по мнению таможенного органа, произведены в рамках самостоятельного определения таможенной стоимости. Решением суда, оставленным без изменения кассационной инстанцией, заявленные требования общества были удовлетворены. Суд признал доводы таможенного органа ошибочными, указав, что товар утратил статус находящегося под таможенным контролем 7 декабря 2006 г., следовательно, решение, принятое 23 января 2007 г. по результатам проверки достоверности сведений, заявленных при его таможенном оформлении, является незаконным.
Аналогичная позиция содержится в письме Федеральной таможенной службы России (ФТС России) от 9 февраля 2006 г. № 01-06/4153 «О направлении обзора правоприменительной практики». Так, в частности, рассматривая жалобу ПБОЮЛ «М.А.» на действия таможенного органа по проведению таможенного контроля после истечения срока, предусмотренного ст. 361 ТК РФ, и по направлению требования об уплате таможенных платежей, выставленного по его результатам, ФТС России было установлено, что проверка достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений была начата таможенным органом в пределах одного года с момента утраты товаром статуса находящегося под таможенным контролем, однако результаты проведенной проверки были закреплены в решении о классификации товара после истечения годичного срока. В связи с этим требование таможенного органа об уплате таможенных платежей, выставленное в адрес ПБОЮЛ «М.А.» на основании такого классификационного решения, было признано неправомерным. ФТС России констатировала, что, исходя из основного смысла ст. 361 ТК РФ, а также понятия таможенного контроля, по истечении годичного срока, установленного данной статьей, в отношении лица неправомерно не только проведение мероприятий таможенного контроля, но и применение к лицу, в отношении которого эти мероприятия проводятся, каких-либо принудительных мер, в том числе по взысканию таможенных платежей. При этом ФТС России предложен единственно возможный способ выхода из подобных ситуаций. В письме указано, что сроков, ограничивающих добровольное исполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, законодательством РФ не предусмотрено. В связи с этим, отмечено в письме, таможенный орган может только направить лицу уведомление о том, что таможенные платежи уплачены не полностью, и предложить доплатить их в добровольном порядке. Вместе с тем о реальности исполнения подобной просьбы таможенного органа нетрудно догадаться.
Как и прежде, проведение таможенного контроля отнесено исключительно к компетенции таможенных органов. Проведение таможенного контроля является основной функцией (обязанностью) таможенных органов. Кроме того, таможенные органы совершенствуют методы совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля, создают условия, способствующие ускорению товарооборота при ввозе товаров в РФ и вывозе товаров из РФ.
При этом ст. 103 ТК ТС определяет особенности проведения таможенного контроля на таможенной границе. Так, в соответствии с п. 1 ст. 103 ТК ТС в случае, если осуществляется таможенный контроль товаров, перемещаемых через таможенную границу и подлежащих контролю другими контролирующими государственными органами, таможенные органы обязаны обеспечить общую координацию такого контроля и его одновременное проведение. В соответствии п. 3 ст. 103 ТК ТС таможенный досмотр может проводиться с участием всех государственных органов, осуществляющих контроль на таможенной границе. Целью данного таможенного досмотра является ускорение процедур государственного контроля при перемещении товаров через таможенную границу.
В отличие от ТК РФ, в ТК ТС не только четко обозначаются объекты таможенного контроля, но и изменяется устоявшийся подход к их пониманию. ТК РФ четко не обозначал перечень объектов таможенного контроля, однако они прослеживались из анализа его положений (например, из ст. 14 ТК РФ, закрепляющей, что все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу РФ, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю; из ст. 360 ТК РФ, определяющей момент приобретения и утраты товарами и транспортными средствами статуса находящихся под таможенным контролем и др.). Таким образом, ТК РФ к объектам таможенного контроля относил только товары и транспортные средства.
ТК ТС расширяет перечень объектов таможенного контроля. В настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении:
1) товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию в соответствии с ТК ТС;
2) таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза;
3) деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур;
4) лиц, пересекающих таможенную границу.
В п. 3 ст. 95 ТК ТС установлено, что таможенный контроль проводится в зоне таможенного контроля, а также в других местах, определяемых таможенными органами, где находятся товары, транспортные средства и документы, содержащие сведения о них, в том числе в электронной форме.
В соответствии с положениями ст. 97 ТК ТС, зонами таможенного контроля являются: места перемещения товаров через таможенную границу; территории складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли; а также иные места, определенные законодательством.
В иных местах зоны таможенного контроля создаются для проведения таможенного осмотра и (или) таможенного досмотра товаров, совершения грузовых и иных операций.
Расширенный перечень иных мест, в которых могут быть созданы зоны таможенного контроля, включает в себя следующие зоны таможенного контроля: вдоль Государственной границы РФ; в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; в местах осуществления таможенных операций, разгрузки и перегрузки (перевалки) товаров, их таможенного осмотра и таможенного досмотра; в местах стоянки транспортных средств, перевозящих находящиеся под таможенным контролем товары.
При этом зоны таможенного контроля могут быть как постоянными в случае регулярного нахождения в них товаров, подлежащих таможенному контролю; так и временными в случае их создания на время проведения таможенного контроля, грузовых и иных операций.
В качестве примера постоянной зоны таможенного контроля можно привести зоны таможенного контроля, создаваемые в местах расположения таможенных органов для целей завершения таможенной процедуры таможенного транзита поступающих товаров, для их досмотра (осмотра). Постоянными зонами таможенного контроля являются также территории и помещения складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли.
В качестве примера временной зоны таможенного контроля можно привести зоны таможенного контроля, создаваемые таможенным органом для целей проведения таможенного досмотра определенной партии товаров, декларируемых по одной таможенной декларации, на срок проведения досмотра.
Законодатель установил положение о возможности перемещения товаров, транспортных средств, лиц через границы зон таможенного контроля и в их пределах исключительно с разрешения таможенных органов и под их надзором. В настоящее время в ст. 16.5 КоАП РФ предусмотрены состав и ответственность за совершение административного правонарушения, выразившегося в перемещении товаров и (или) транспортных средств либо лиц, включая должностных лиц государственных органов, через границы зоны таможенного контроля или в ее пределах либо осуществление производственной или иной коммерческой деятельности без разрешения таможенного органа.
Так, например, по одному из дел суд признал законным привлечение к ответственности по ст. 16.5 КоАП РФ, поскольку любой, даже разовый несанкционированный доступ в зону таможенного контроля свидетельствует о нарушении режима и влечет ответственность. Как было установлено материалами дела, ФГУП «Почта России» обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления таможни о привлечении к ответственности по ст. 16.5 КоАП РФ. Решением суда, оставленным без изменения апелляционным судом, в удовлетворении требования отказано. В ходе проведенного 19 августа 2009 г. старшим государственным таможенным инспектором т/п «Международный почтамт» осмотра помещений и территорий в зоне таможенного контроля ГЦНПП ММПО – филиала ФГУП «Почта России» был установлен факт нахождения в ЗТК водителей ФГУП «Почта России» без разрешения таможенного органа, не включенных в утвержденный начальником отдела транспортного обслуживания административной дирекции ФГУП «Почта России» список лиц, имеющих право доступа в ЗТК. По факту нарушения режима ЗТК транспортная прокуратура 2 сентября 2009 г. вынесла постановление о возбуждении в отношении ФГУП «Почта России» дела об административном правонарушении, таможня 2 октября 2009 г. составила протокол и 13.11.2009 вынесла постановление о привлечении к ответственности по ст. 16.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 6000 руб. Согласно ч. 4 ст. 362 ТК РФ осуществление производственной и иной коммерческой деятельности, перемещение товаров, транспортных средств, лиц, включая должностных лиц иных государственных органов, через границы зон таможенного контроля и в их пределах допускается только с разрешения таможенных органов и под их контролем, за исключением случаев, установленных таможенным законодательством. В указанных случаях доступ в зоны таможенного контроля разрешается с предварительного уведомления таможенных органов. Несанкционированное совершение любого из действий, перечисленных в данной норме, квалифицируется как нарушение зоны таможенного контроля и влечет ответственность, предусмотренную ст. 16.5 КоАП РФ. Суды признали документально подтвержденным факт проникновения работников ФГУП «Почта России» в зону таможенного контроля без разрешения таможенного органа. Также отметили, что мер по информированию таможни и получению от нее разрешения на нахождение в ЗТК посторонних лиц – водителей ФГУП «Почта России» не предприняло. В связи с этим суды пришли к выводу о доказанности наличия состава правонарушения. Суды признали порядок привлечения к административной ответственности соблюденным, исходя из того, что протокол и постановление составлены надлежащим лицом в пределах компетенции при надлежащем уведомлении предприятия о датах и месте их составления. Ссылка предприятия на привлечение к административной ответственности водителей отклонена. В силу ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ это не освобождает предприятие от ответственности за несоблюдение установленных законодательством требований. Довод о том, что факт единичного нахождения в ЗТК четырех водителей без разрешения таможни не свидетельствует об осуществлении предприятием какой-либо производственной или иной коммерческой деятельности в ЗТК без разрешения таможенного органа, отклонен. Любой, даже разовый несанкционированный доступ в ЗТК свидетельствует о нарушении режима ЗТК и влечет ответственность по ст. 16.5 КоАП РФ. ФАС округа оставил решение суда первой инстанции и Постановление апелляционной инстанции без изменения.
Зоны таможенного контроля вдоль государственной границы создаются приказами ФТС России. Данные приказы издаются на основании представлений таможенных органов, в регионах ответственности которых находятся территории, где целесообразно создание зоны таможенного контроля. Приказы согласовываются с пограничными органами и органами власти соответствующих субъектов РФ. Ширина создаваемых зон таможенного контроля на сухопутных участках до 30 км, на морских (речных, озерных) до 15 км от береговой линии вглубь территории России.
Зоны таможенного контроля в пунктах пропуска создаются приказом начальника таможни, в чьем ведении находится осуществление таможенного контроля в данном пункте пропуска по согласованию с вышестоящим таможенным органом. При этом учитывается мнение администрации транспортного объекта (железнодорожной станции, морского (речного) порта, аэропорта), на территориях и в помещениях которого создается зона таможенного контроля.
Законодатель предусмотрел возможность создания временной зоны таможенного контроля начальником таможенного поста. Данное положение призвано ускорить процесс создания зоны таможенного контроля при необходимости осуществления таких форм таможенного контроля, как, например, таможенный досмотр.
Как представляется, подробные требования к содержанию приказов о создании зон таможенного контроля, обозначению и ликвидации зон таможенного контроля являются несомненным положительным фактором, исключающим возможные разночтения таможенного законодательства таможенным органом и заинтересованным участником внешнеэкономической деятельности.
Особо следует отметить вопрос осуществления в зонах таможенного контроля хозяйственной деятельности. Главным здесь представляется разрешительный порядок осуществления производственной и хозяйственной деятельности в зоне таможенного контроля, которая не должна создавать препятствий для осуществления таможенного контроля.
ТК ТС расширяет права таможенных органов при проведении таможенного контроля. В этом отношении необходимо обратить внимание на ст. 100 ТК ТС, которая наделяет таможенные органы правом проводить проверочные мероприятия в отношении лиц, которые непосредственно не ввозили товары и транспортные средства. Так, п. 1 ст. 100 ТК ТС гласит, что таможенные органы проводят таможенный контроль при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза, в целях проверки сведений, подтверждающих факт выпуска таких товаров в соответствии с требованиями и условиями таможенного законодательства Таможенного союза, в том числе проверки наличия на товарах маркировки или иных идентификационных знаков, используемых для подтверждения легальности ввоза товаров на таможенную территорию Таможенного союза.
Не менее значимым является п. 2 ст. 100 ТК ТС, определяющий возможность установления законодательством государств – членов Таможенного союза правового механизма легализации выявленных в ходе данных проверок незаконно перемещенных товаров через таможенную границу Таможенного союза. Лица, приобретшие на таможенной территории Таможенного союза в связи с осуществлением предпринимательской деятельности товары, незаконно перемещенные через таможенную границу Таможенного союза, вправе уплатить таможенные платежи, представить документы, подтверждающие соблюдение ограничений, и выполнить иные требования и условия таможенных операций с товарами в упрощенном порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. При этом товары возвращаются лицу, уплатившему таможенные платежи либо обеспечившему их уплату, а также представившему документы, подтверждающие соблюдение ограничений. В случае отказа лиц, приобретших товары, незаконно ввезенные на таможенную территорию Таможенного союза, от уплаты таможенных платежей и совершения таможенных операций взыскание таможенных пошлин, налогов будет осуществляться за счет данных товаров.
Глава 21 ТК ТС предусматривает новое полномочие таможенных органов при проведении таможенного контроля – задерживать товары и документы на них.
Задержание может осуществляться, например, в следующих случаях: невозможность вывоза товаров, запрещенных к вывозу с таможенной территории Таможенного союза (п. 3 ст. 152 ТК ТС), непомещение товаров под таможенную процедуру по истечении срока временного хранения (п. 4 ст. 170 ТК ТС), истечение срока хранения на таможенном складе (п. 3 ст. 231 ТК ТС), несовершение отдельных таможенных операций (п. 4 ст. 185, п. 3 ст. 208 ТК ТС) и др.
Задержанные товары и документы на них изымаются и хранятся таможенными органами в течение сроков, установленных ТК ТС, на складах временного хранения или в иных местах, определенных таможенным органом, и хранятся таможенными органами в течение месяца, а скоропортящиеся продукты – в течение 24 часов. По истечении сроков задержания задержанные товары и документы на них возвращаются декларантам, если декларирование товаров не производилось – собственникам товаров, если собственник является иностранным лицом либо сведения о собственнике товаров у таможенного органа отсутствуют — лицам, во владении которых товары находились на момент задержания. Задержанные товары, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 2 — 4 ст. 147 ТК ТС, возвращаются после их помещения под одну из таможенных процедур лицам, поместившим их под эту таможенную процедуру, либо их представителям. Товары, задержанные таможенными органами и не востребованные в установленные сроки, подлежат реализации либо уничтожению или иному использованию в соответствии с законодательством государства – члена Таможенного союза, таможенным органом которого задержаны эти товары.
О расширении полномочий таможенных органов при проведении таможенного контроля свидетельствует также статья 136 ТК ТС, которая конкретизирует объем информации, которую могут запросить таможенные органы у государственных органов, а также банков и иных кредитных организаций для целей проведения таможенной проверки. Так, в соответствии с п. 1 ст. 136 ТК ТС налоговые и иные государственные органы государств – члены Таможенного союза представляют по запросу таможенных органов необходимые документы и сведения, касающиеся регистрации юридических лиц, уплаты и исчисления налогов, бухгалтерскую отчетность, а также документы и сведения, в том числе составляющие коммерческую, банковскую и налоговую тайну, с соблюдением требований законодательства государств – членов Таможенного союза о защите государственной, коммерческой, банковской, налоговой и иной охраняемой законодательством тайны.
Особо значимым для таможенных органов является п. 2 ст. 136 ТК ТС, предусматривающий обязанность банков и иных кредитных организации государств – членов Таможенного союза предоставить по запросу таможенного органа документы и сведения, касающиеся движения денежных средств по счетам организаций, необходимые для проведения таможенной проверки, в том числе содержащие банковскую тайну.
ТК ТС включает в раздел по таможенному контролю новую главу 17 «Взаимная административная помощь таможенных органов». Данная глава была разработана на основе положений Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур и не имеет правовой аналогии в таможенном законодательстве государств – участников Таможенного союза. Согласно ст. 123 ТК ТС под взаимной административной помощью понимаются действия таможенного органа одного государства – члена Таможенного союза, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства – члена Таможенного союза или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства Таможенного союза.
Взаимная административная помощь включает в себя: обмен информацией между таможенными органами государств – членов Таможенного союза; взаимное признание решений, принятых таможенными органами; проведение отдельных форм таможенного контроля, установленных ТК ТС, таможенным органом одного из государств – членов Таможенного союза по поручению таможенного органа другого государства – члена Таможенного союза. Взаимная административная помощь может включать и иные виды взаимодействия таможенных органов в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза.
В целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза, а также предупреждения и пресечения нарушений таможенного законодательства Таможенного союза таможенный орган одного из государств – членов Таможенного союза вправе поручить таможенному органу другого государства – члена Таможенного союза проведение отдельных форм таможенного контроля (ст. 126 ТК ТС). Основания, форма, порядок направления и исполнения поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля определяются международным договором государств – членов Таможенного союза.
Подводя итог вышесказанному, при проведении таможенного контроля ТК ТС определяет объекты, подлежащие таможенному контролю и зоны таможенного контроля. Кроме того, ТК ТС расширяет права таможенных органов при проведении таможенного контроля, а также предусматривает взаимную административную помощь. К формам таможенного контроля относятся: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности по ним; таможенная проверка. Формы производства таможенного контроля и практика его проведения осуществляются путем применения определенных методов, средств и способов в целях проверки соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза.