ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН, ПРОЖИВАЮЩИХ И РАБОТАЮЩИХ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
2.1 Теоретико-правовые основы социального обеспечения граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера
Север России характеризуется суровыми природно-климатическими условиями, обуславливающими повышенные затраты на жизнеобеспечение населения. В связи с этим в северных регионах РФ функционирует система северных гарантий и компенсаций, основной целью которой является возмещение дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам. Природно-климатические условия северных регионов, включая Арктику, имеют свои особенности. Практически во всех северных субъектах РФ имеются арктические территории, расположенные за Северным полярным кругом, т.е. с полярной ночью и полярным днем или очень коротким световым днем в зимний период. В северных субъектах РФ продолжительность зимнего периода, т.е. с температурой ниже нуля градусов С., составляет от 155 дней в южных районах Европейского Севера до 280 дней на Таймыре, в центральной части Республики Саха (Якутия), в Чукотском автономном округе. Средняя температура января колеблется по многолетним данным от минус 10-15 град. С в южных районах Европейского Севера (юг Республики Карелия и Архангельской области) до минус 45-50 град. С. в центральной части Республики Саха (Якутия)
Основной целью системы северных гарантий и компенсаций является возмещение дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в дискомфортных природно-климатических условиях Севера. В соответствии с Законом РФ № 4520-1, в районах Севера РФ применяются следующие виды гарантий и компенсаций
- районный коэффициент к заработной плате, пособиям, стипендиям и компенсациям, размер которого устанавливается Правительством РФ,
- процентная надбавка к заработной плате за стаж работы на конкретной территории Севера РФ, устанавливаемая Правительством РФ,
- ежегодный дополнительный отпуск, продолжительность которого установлена для районов Крайнего Севера, приравненных к нему местностей и для других территорий Севера РФ;
- компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно гражданам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях,
- компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха и обратно, определяемые Постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно» № 176 от 01.04.2005 г.,
- гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом: единовременное пособие в размере двух должностных окладов (тарифных ставок) и единовременное пособие на каждого прибывающего с работником члена его семьи в размере половины должностного оклада (тарифной ставки) работника; оплата стоимости проезда работника и членов его семьи в пределах территории РФ по фактическим расходам, а также стоимости провоза багажа не свыше пяти тонн на семью по фактическим расходам; оплачиваемый отпуск продолжительностью семь календарных дней для обустройства на новом месте.
Основными механизмами системы северных гарантий и компенсаций являются районный коэффициент и процентная надбавка.
В непроизводственной сфере районные коэффициенты были введены постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15.07.1964 № 620 «О повышении заработной платы работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, непосредственно обслуживающих население», а размеры и порядок их применения утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 №380/П-18. Районные коэффициенты в этот период были введены в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а их размеры установлены в зависимости от суровости природно-климатических условий, отдаленности территорий и освоенности местности. Указанные коэффициенты в тот период назывались централизованно установленными и действуют в настоящее время (с дополнениями и изменениями). Районные коэффициенты вслед за северными регионами были установлены к заработной плате работников предприятий, организаций и учреждений южных районов Дальнего Востока, Восточной и Западной Сибири, а также на Урале и Европейском Севере (Республики Карелия и Коми, Архангельская область)
Повышенные размеры районных коэффициентов вводились преимущественно к заработной плате работников при освоении новых месторождений полезных ископаемых и строительстве промышленных объектов около них. Например, при освоении и эксплуатации нефтегазовых месторождений на севере Западной Сибири (в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах) и на период строительства Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (БАМ).
Для привлечения населения и заинтересованности их работы в северных регионах важную роль играют гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, где кроме районных коэффициентов и процентных надбавок за стаж работы, предоставляются ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска, компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно работнику и членам его семьи, а также государственные гарантии работнику, увольняемому в связи с ликвидацией организации либо сокращение численности или штата работников организации и ряд других, которые на ближайшие годы необходимо сохранить. Кроме того, ставилась задача выдачи субсидий и переселения с Севера пенсионеров и работников из закрывающихся поселков и городов, что в дальнейшем позволило бы обеспечить жильем прибывших рабочих и специалистов арендным или муниципальным жильем
В соответствии со ст. 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Пунктом 4.2. Постановления Конституционного Суда РФ от 07.12.2017 №38-П «По делу о проверке конституционности положений ст.129, частей первой и третьей ст.133, частей первой, второй, третьей, четвертой и одиннадцатой ст.133.1 ТК РФ в связи с жалобами граждан В.С. Григорьевой, О.Л. Дейдей, Н.А. Капуриной и И.Я. Кураш» в силу прямого предписания Конституции Российской Федерации (ст.37, ч.3) минимальный размер оплаты труда должен быть обеспечен всем работающим по трудовому договору, т.е. является общей гарантией, предоставляемой работникам независимо от того, в какой местности осуществляется трудовая деятельность; в соответствии с ч.1 ст.133 ТК РФ величина минимального размера оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации, т.е. без учета природно-климатических условий различных регионов страны.
Следовательно, повышенная оплата труда в связи с работой в особых климатических условиях должна производиться после определения размера заработной платы и выполнения конституционного требования об обеспечении минимального размера оплаты труда, а значит, районный коэффициент (коэффициент) и процентная надбавка, начисляемые в связи с работой в местностях с особыми климатическими условиями, в том числе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не могут включаться в состав минимального размера оплаты труда.
Основным видом льготного социального обеспечения для граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, является досрочные пенсии по старости.
В настоящее время, такой вид досрочной пенсии как пенсия по старости в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях доступен женщинам и мужчинам, проработавшим 15 и 20 календарных лет соответственно и набравшим необходимый страховой стаж 25 лет — мужчинам и 20 лет — женщинам.
Данная льгота предоставлена лицам, постоянно проживающим или работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях в силу трудных природно-климатических условий. Претендовать на данный вид пенсионного обеспечения и снижение пенсионного возраста имеет возможность любое лицо, имеющее необходимый для расчета пенсии стаж. Стаж, полученный в данной природно-климатической зоне (в районах Крайнего Севера и приближенных к ним территориях) засчитывается при выходе на пенсию даже при условии, если он выработан не полностью
В дальнейшем, он будет учтён при расчёте пенсии независимо от настоящего места проживания гражданина.
В случае, если стаж лица, непосредственно проживающего в районах Крайнего Севера менее 15 лет, но более 7 лет и 6 месяцев, данное лицо подвергается пенсионному обеспечению по особой схеме: каждый год, отработанный в данной природно-климатической зоне, снижает общеустановленный на территории Российской Федерации пенсионный возраст (женщины 55 календарных лет, мужчины 60 календарных лет) на 4 календарных месяца.
Если лицо, проживает на территории, приравненной к районам Крайнего Севера, то каждый календарный год работы в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, считается за 9 месяцев работы в районах Крайнего Севера. Иная ситуация происходит, если гражданин помимо проживания и работы в районе Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, работал на вредном или тяжелом для здоровья производстве.
В данном случае, закон гарантирует право лица на дополнительное (двойное) снижение пенсионного возраста при соблюдении трех условий: наличие страхового стажа, необходимого для досрочного назначения страховой пенсии по старости (женщины — 20 лет, мужчины — 25 лет); наличие необходимого стажа на соответствующих видах производств (работ); наличие непосредственного самого северного стажа (15 лет в районах Крайнего Севера или 20 лет на территориях, приравненных к районам Крайнего Севера).
Если лицом, претендующим на досрочное пенсионное обеспечение и двойное снижение возраста при выходе на пенсию, данные условия соблюдены, то возраст, установленный законом для досрочного назначения пенсии по старости, уменьшается дополнительно на пять лет.
Необходимо указать на тот факт, что данное право приоритетного выхода на пенсию предоставляется гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях в силу тяжелых условий труда и трудных природно-климатических условий.
Важно отметить, что преференции для данных категорий граждан, устанавливается с учетом районного коэффициента.
Вторым по значимости видом социального обеспечения в районах Крайнего Севера, особенно для коренных малочисленных народов, является социальная пенсия.
Размеры социальных пенсий гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в районах с тяжелыми климатическими условиями.
Размеры социальной пенсии гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в районах с тяжелыми климатическими условиями, определяемых Правительством Российской Федерации, увеличиваются на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации на весь период проживания в данной местности. При выезде граждан из этих районов на новое постоянное место жительства размер пенсии определяется без учета районного коэффициента.
Особым образом осуществляется социальное обеспечение малочисленных народов Севера. Данная категория граждан имеет право на социальную пенсию по старости по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом РФ №166 — ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении». Условиями для приобретения права на данный вид пенсии являются:
достижение возраста 55 лет и 50 лет (соответственно мужчины и женщины);
постоянное проживание в районах проживания малочисленных народов Севера на день назначения пенсии.
Таким образом, для данной категории граждан предусмотрен льготный возраст возникновения права на социальную пенсию.
Правовых оснований для установления социальной пенсии, предусмотренной для граждан из числа малочисленных народов Севера, лицам, проживающим в районах, не относящихся к районам проживания малочисленных народов Севера, не имеется.
применение повышающих коэффициентов и социальных доплат до прожиточного минимума частично компенсирует низкий размер социальной пенсии, предусмотренный федеральным законодательством, однако, не стоит забывать, что в данном случае социальные доплаты производятся за счет средств субъекта РФ. Думается, что дополнительные социальные доплаты стоило бы предусмотреть и за счет средств федерального бюджета, что позволило бы обеспечить повышенное пенсионное обеспечение данной категории граждан в качестве компенсации за проживание в районах с неблагоприятными климатическими условиями.
Важной частью социального обеспечения граждан, проживающих и работающих в районе Крайнего Севера являются различные компенсационные выплаты.
1 Компенсация транспортных расходов на проезд к месту отдыха и обратно.
Выплачивается неработающим пенсионерам-северянам в качестве компенсации транспортных расходов на проезд к месту отдыха и обратно на территории России.
В 2017 году получателям в денежной форме были 236 тыс. чел. (97,7%) и 5,5 тыс. чел. (2,3%) оформили проездной билет.
Средний размер – 14 тыс. руб. при выплате в денежной форме и 35,3 тыс. руб. при оформлении проездного билета.
Всего выплаты компенсации за 2017 год составили 3,5 млрд руб.
2 Компенсация транспортных расходов при переселении.
Выплачивается неработающим пенсионерам-северянам в качестве компенсации транспортных расходов при переселении из районов Крайнего Севера.
Получателями на 31.12.2017 года значились 7 тыс. чел. Средний размер выплаты составляет 34 тыс. руб. Выплаты за 2017 год составили 0,24 млрд руб.
Также, в случае выезда граждан за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей на новое место жительства, происходит изменение (повышение) фиксированной выплаты к страховой пенсии в соответствии с законом .
Например, лицам, достигшим возраста 80 лет или являющимся инвалидами I группы, устанавливается повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии, равной 100 процентам суммы предусмотренной законом , а лицам, имеющим III группу инвалидности, а также лицам в случае потери кормильца устанавливается в сумме, равной 50 % размера предусмотренной законом.
Таким образом, можно сделать вывод, что правом на досрочное пенсионное обеспечение по старости, в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям обладают женщины и мужчины, проработавшие 15 и 20 календарных лет соответственно и набравшим необходимый страховой стаж — 25 лет мужчинам и 20 лет женщинам.
Данное право обусловлено трудными природно-климатическими условиями для жизни и работы.
Важно отметить, что закон гарантирует право на дополнительное (двойное) снижение пенсионного возраста, при соблюдении трёх условий: наличие страхового стажа, необходимого для досрочного назначения страховой пенсии по старости (женщины — 20 лет, мужчины — 25 лет); наличие необходимого стажа на соответствующих видах производств (работ); наличие непосредственного самого северного стажа (15 лет в районах Крайнего Севера или 20 лет на территориях, приравненных к районам Крайнего Севера).
Если лицом, претендующим на досрочное пенсионное обеспечение и двойное снижение возраста при выходе на пенсию, данные условия соблюдены, то возраст, установленный законом для досрочного назначения пенсии по старости уменьшается дополнительно на пять лет.
Также, закон гарантирует право на компенсацию расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях8. Данная норма распространяется исключительно на неработающих пенсионеров с пропиской в районе Крайнего Севера или приравненных к ним местностям, а также членов их семей, находящихся на их иждивении.
Фиксированная выплата назначается только «пенсионерам-северянам», постоянно проживающим на территории Крайнего Севера или приравненных к ним местностям. В случае, переезда данной категории граждан на новое место жительства, отличное по природно-климатическим условиям от северных, размер данной выплаты изменяется с учётом районного коэффициента по новому месту жительства.
Таким образом, основной формой социального обеспечения граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, является досрочный выход на пенсию, социальные пенсии, районные коэффициенты и надбавки, а также компенсационные выплаты на проезд к месту лечения, в случае переезда и т.д.
2.2 Проблемные вопросы правоприменения законодательства о социальном обеспечении граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера
Пенсионное социальное обеспечения указанного региона как вид социальной поддержки также имеет проблемы в регулировании, которые обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. При этом, одним из наиболее проблемным вопросов правоприменения законодательства о социальном обеспечении граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера является вопрос социального обеспечения коренных малочисленных народов.
Проведенный анализ судебной практики показывает неопределенность понятия «коренной малочисленный народ Севера», которое не имеет прямого определения в законе. Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ к коренным малочисленным народам РФ относит народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Укорененность может толковаться по-разному. Из международных актов может выводиться значение «местный, аборигенный», по смыслу же русского языка она означает отсутствие факта переселения, исконность. Оптимальным в данном случае является понимание коренного народа как народа, проживающего на территории расселения предков.
Следующим признаком является малочисленность народа, ставящая под угрозу как идентичность, так и само его существование. Согласно закону к ним относятся народы численностью менее 50 тысяч человек. Законодатель, указав данное требование, не учитывает важность народов, ведущих исконно традиционную хозяйственную деятельность, хотя и имеющих представителей ведущих городской образ жизни и насчитывающих более 50 тысяч человек. В связи с этим становится более актуальным выделение традиционных видов хозяйственной деятельности коренных народов Севера. Кроме того, можно согласиться с Р.Ш. Гариповым в том, что наличие численного критерия малочисленности «носит дискриминационный характер и никак не соответствует планам правительства по демографическому росту населения», поскольку таким образом не стимулируется рост численности малого народа, который в обмен на «малочисленность» получает защиту своих прав, что порождает своего рода «иждивенческое» поведение целого народа, не заинтересованного в превышении своей численности выше порогового значения под угрозой лишения особых прав.
Определение критерия народности имеет значение для соблюдения принципа равенства социального обеспечения. Часто, представители разных этнических групп на одном уровне используют те же технологии, преодолевают те же трудности, сталкиваются с теми же вызовами, что и коренное население. Непредоставление пенсии и тем и другим на равных условиях приводит к дискриминации по национальному признаку. Наряду с этим возникает проблема доказывания принадлежности к тому или иному народу. Так, например, гражданин, родившийся в г. Кировске, но проживавший в Терском районе, а затем переехавший в г. Апатиты, в суде отстаивал свое право причислять себя к коренным малочисленным народам Севера в силу фактического проживания в местах традиционного расселения саамов и ведения такого же образа жизни. Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 27 «лицо вправе самостоятельно определить свою национальную принадлежность к коренным малочисленным народам. Однако заявление указанным лицом о своей принадлежности к коренным малочисленным народам само по себе не может повлечь предоставление ему специальных льгот, если будет установлено, что это лицо не восприняло язык, национальную культуру, традиционные образ жизни и хозяйственную деятельность данной этнической общности. Не вполне ясным становится способ и степень такого восприятия (как можно проверить знание языка, культуры)». Возможно учитывать традиционные для данного народа ценности, вероисповедание и т.д., однако определение сформированности указанных традиций и ценностей в отношении каждого человека, претендующего на досрочные пенсии и иные льготы будет являться весьма трудоемким процессом.
На данный момент действуют три реестра по вопросу отнесения лиц к коренным малочисленным народам Севера: «Единый перечень коренных малочисленных народов РФ», утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 255, «Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 года № 536-р и «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 года № 631-р.
В научной литературе допускают создание Единого реестра лиц, относящихся к представителям коренных малочисленных народов Севера. Соответственно факт включения в данный реестр будет основанием для назначения пенсии на льготных условиях.
Таким образом, на сегодняшний день остро стоит проблема неопределенности понятийного аппарата закона, которая выражается «в неточном, неполном и непоследовательном закреплении и реализации в норме права воли законодателя». Между тем, лингвистическое несовершенство закона напрямую влияет на его реализацию, а значит, права человека являются лишь формально закрепленными, но не действующими в полную силу.
В связи с этим видится необходимым усовершенствование и унификация законодательства в сфере пенсионного обеспечения коренных малочисленных народов Севера. Требуется конкретизация критериев отнесения лиц к указанной категории и четкого определения порядка их отнесения. В связи с тем, что представители коренных малочисленных народов нуждаются в дополнительной государственной поддержке, необходима систематизация льгот и привилегий представителей коренных малочисленных народов Севера с целью недопущения дискриминации по территориальному (географическому) признаку.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82- ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» под коренными малочисленными народами Российской Федерации понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями[14]. Следовательно, если представитель коренных малочисленных народов Севера на момент назначения пенсии проживает, например, в южной части России, то право на получение социальной пенсии по старости с уменьшением общеустановленного пенсионного возраста у него отсутствует.
Данное изменение было обусловлено сложившейся противоречивой практикой применения правовой нормы, определяющей единственным условием достижение установленного возраста. Однако анализ судебной практики свидетельствует о многочисленных обращениях в суд граждан из числа малочисленных народов Севера за защитой своих нарушенных прав в связи с отказом территориальных органов Пенсионного Фонда Российской Федерации в назначении им социальной пенсии по старости. Граждане из числа малочисленных народов Севера столкнулись с необходимостью доказывать как факт принадлежности к числу коренных малочисленных народов Севера, так и факт проживания на территориях, отнесенных к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера
Например, решением Центра по установлению и выплате пенсий Пенсионного фонда Российской Федерации (государственным учреждением) в Республике Бурятия гражданке, которая по национальности является сойоткой, представителем коренного малочисленного народа Севера, было отказано в установлении социальной пенсии по старости в связи с тем, что Окинский муниципальный район, в котором она проживает, не входит в Перечень районов в целях установления социальной пенсии по старости.
Стоит отметить, что местом традиционного проживания сойотов является Окинский район Республики Бурятия, который в Перечне районов отсутствует. Включение сойотов в Перечень народов без привязки к исконной территории их преимущественного проживания ограничивает их право на льготное пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом РФ «О государственном пенсионном обеспечении» № 166-ФЗ. Следует отметить, что Верховный Суд РФ признал недействующим данный Перечень районов проживания малочисленных народов Севера в той мере, в какой данный перечень в системе действующего правового регулирования в целях установления социальной пенсии по старости не учитывает в составе районов проживания малочисленных народов Севера Окинский муниципальный район Республики Бурятия как место традиционного проживания коренного малочисленного народа Севера – сойотов[17].
Еще один пример из судебной практики. Решением Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Подпорожском районе Ленинградской области отказано гражданину, являющемуся по национальности вепсом, в назначении социальной пенсии по старости, проживающему в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации — на территории Винницкого сельского поселения Подпорожского муниципального района Ленинградской области. В решении отмечается, что Федеральный закон РФ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» не содержит указания на то, какие из малочисленных народов Российской Федерации относятся к малочисленным народам Севера. Гарантии и компенсации для граждан, относящихся к малочисленным народам Севера, предоставляют на основании Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», в связи с чем соответствующая социальная льгота должна быть предоставлена только тем гражданам из числа малочисленных народов Севера, которые проживают в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Также в действующем Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» отсутствует закрепленное понятие «малочисленные народы Севера», приведено только легальное определение коренных малочисленных народов Российской Федерации. Однако следует обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, защита прав национальных меньшинств, а также защита традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Как следствие совместного регулирования на территории Красноярского края был принят Закон Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края», который определяет коренные малочисленные народы Севера Красноярского края как народы, проживающие в северных районах Красноярского края, на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы; насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Однако, данный закон распространяет свое действие только на территории Красноярского края.
Кроме того, решениями Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Подпорожском районе Ленинградской области гражданам, являющимся по национальности вепсами, отказано в назначении социальной пенсии по старости по тем основаниям, что данный вид пенсии устанавливается только тем гражданам из числа малочисленных народов Севера, которые фактически проживают на территории традиционного расселения предков. Эти территории определены в Перечне районов проживания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. № 536-р[18]. Данный Перечень содержит наименование народности «вепсы», но не указывает на принадлежность вепсов именно к малочисленным народам Севера, а согласно Перечню районов Крайнего Севера, утвержденному Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года № 1029, Ленинградская область не относится к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям.
Подводя итог, необходимо отметить, что при назначении социальной пенсии по старости гражданам из числа малочисленных народов Севера правоприменитель оказался в ситуации неопределенности, которая, как отмечает Н.А. Власенко, «проявляется как несовершенство правового регулирования, обусловленное объективными и субъективными факторами; неточное, неполное и непоследовательное закрепление и реализация в норме права воли законодателя». Однако принятие предусмотренных п. 6 ст. 11 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Перечня малочисленных народов Севера и Перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости позволило избежать дальнейших судебных споров при предоставлении пенсионного обеспечения гражданам из числа малочисленных народов Севера.
Таким образом, чаще всего правоприменитель сталкивается с неопределенностью закона при определении статуса коренных малочисленных народов. Известны также случаи отказа представителям той же национальности в связи с проживанием не на территориях традиционного расселения предков, которые определены в Перечне районов проживания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Проведенный анализ судебной практики показывает неопределенность понятия «коренной малочисленный народ Севера», которое не имеет прямого определения в законе.
Помимо пенсионного обеспечения, сложным вопросом правоприменительной практики касательно граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, является предоставление социальных выплат. Например, в форме жилищной субсидии.
Рассмотрим пример из практики. «ФИО1 обратилась в суд с названным иском, сославшись на то, что в период с 1978 года по 1995 год она работала и проживала в <адрес> края. В 1995 году выехала из районов Крайнего Севера и стала проживать по договору социального найма. Решением жилищной комиссии Дальнереченского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ она, как лицо, не имеющее на праве собственности жилого помещения за пределами районов Крайнего Севера , была признана нуждающейся в жилом помещении и поставлена на учет граждан, имеющих право на получение жилищной субсидии в соответствии с Федеральным законом № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Решением жилищной комиссии Дальнереченского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ № она была снята с учета граждан, имеющих право на получение жилищной субсидии. Истец полагала указанное решение незаконным, просила восстановить нарушенное право.
Решением Дальнереченского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ исковые требования удовлетворены частично. За ФИО1 признано право на получение социальной выплаты для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. На администрацию Дальнереченского городского округа возложена обязанность восстановить ФИО1 на учете граждан, имеющих право на получение социальной выплаты для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В остальной части иск оставлен без удовлетворения».
Вопросы компенсационных выплат по транспортным затратам также часто является предметом судебных исков. Рассмотрим пример из судебной практики. «Девятова Г.В. обратилась в суд с исковыми требованиями к государственному учреждению «Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Нефтеюганске Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (межрайонное)» о признании незаконным решения об отказе в выплате компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно № от 23 ноября 2017 года, обязании выплатить расходы по оплате проезда истца к месту отдыха и обратно в сумме 38 260 рублей, возмещении понесенных судебных расходов в связи с подготовкой искового заявления в сумме 5 000 рублей.
Требования мотивированы тем, что она, являясь пенсионером по старости, провела отпуск в (иные данные). По возвращению из отпуска она обратилась к ответчику с заявлением о компенсации фактически произведенных расходов по оплате стоимости проезда к месту отдыха и обратно, но ответчик, рассмотрев предоставленные документы, незаконно отказал ей в удовлетворении заявления, указывая, что местом ее отдыха являлся город, находящийся за пределами Российской Федерации.
Истец находилась на отдыхе в городе (иные данные) на основании договора оказания услуг, заключенного 25 мая 2017 года между ею и ИП ФИО4, в соответствии с которым стоимость тура составила 73 500 рублей (л.д.52-55). Указанные денежные средства истец оплатила в ИП ФИО4 25 мая 2017 года (л.д.57).
Факт перелета истца по маршруту Сургут – (иные данные) — Сургут соответственно 17 августа 2017 года и 25 августа 2017 года, подтверждается электронными билетами, посадочными талонами (л.д. 44-45).
По возращению из отпуска, 09 ноября 2017 года истец обратилась к ответчику с заявлением об оплате проезда к месту использования отпуска и обратно, однако решением № от 23 ноября 2017 года ей отказано в выплате компенсации расходов на оплату стоимости проезда, с указанием, что место ее отдыха находилось за пределами территории Российской Федерации (л.д.17), что явилось основанием для обращения истца в суд с настоящим исковым заявлением.
Исковые требования Девятовой Галины Васильевны удовлетворить частично.
Признать незаконным решение государственного учреждения «Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Нефтеюганске Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (межрайонное)» № от 23 ноября 2017 года об отказе Девятовой Галине Васильевне в выплате компенсации расходов по оплате проезда к месту использования отпуска и обратно».
Частым вопросом в правоприменительной практике касательно граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, является исчисление страхового стажа. Рассмотрим пример из судебной практики. «Канаш С.А. обратился в суд с иском, уточненным в ходе рассмотрения дела в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, к Государственному учреждению – Управлению Пенсионного фонда Российской Федерации в ЗАТО г. Североморске (межрайонное) (далее – ГУ УПФ в ЗАТО г.Североморске) о включении периодов работы в стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости, перерасчете страховой пенсии.
В обоснование заявленных требований и в судебном заседании истец указал, что 11 мая 2016 года он обратился в ГУ УПФ в ЗАТО г.Североморске с заявлением о назначении досрочной пенсии, однако решением ГУ УПФ в ЗАТО г.Североморске от 17 августа 2016 года в назначении досрочной пенсии по старости ему отказано в связи с отсутствием необходимого стажа работы в районе Крайнего Севера.
Решением комиссии УПФР в ЗАТО г.Североморске Мурманской области от 17 августа 2016 года истцу было отказано в назначении пенсии в связи с отсутствием необходимого стажа в районе Крайнего Севера .
По документам пенсионного дела страховой стаж составил – 14 лет 8 месяцев 10 дней, в льготном исчислении – 18 лет 10 месяцев 11 дней.
28 января 2017 года истец вновь обратился к ответчику с заявлением о назначении пенсии, с указанной даты ему назначена страховая пенсия по старости в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях в Российской Федерации».
Согласно трудовой книжке Канаш С.А. в период с 04 августа 2003 года по 04 апреля 2005 года работал в войсковой части 24110 г. Архангельска-55 острова Новая Земля, относящемся к районам Крайнего Севера , однако работодателем в отношении истца не были представлены сведения персонифицированного учета за периоды с 04 августа 2003 года по 31 декабря 2003 года, с 01 января 2005 года по 31 января 2005 года.
Вместе с тем невыполнение этой обязанности не может служить основанием для того, чтобы не включать периоды работы, за которые не были уплачены полностью или в части страховые взносы, в страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию.
Как следует из лицевых счетов на выплату заработной платы и справки о заработной плате Канаша С.А., представленных в материалах дела, в 2003 году истец работал войсковой части 24110 и получал заработную плату с 04 августа 2003 года по 15 ноября 2003 года. Данных о том, что начиная с 16 ноября по 31 декабря 2003 года Канашу С.А. выплачивалась заработная плата и он осуществлял свою трудовую функцию, в материалах дела не имеется.
Из этих же документов следует, что в 2004 году истец с 11 января 2004 года по 18 февраля 2004 года находился в отпуске без сохранения заработной платы на основании приказа работодателя № 18 от 18 февраля 2004 года, а с 19 февраля 2004 года по 31 декабря 2004 года истец осуществлял свою трудовую деятельность и получал за указанный период заработную плату.
В судебном заседании установлено, что период с 01 января 2004 года по 21 сентября 2004 года ответчиком засчитан в стаж работы в районах Крайнего Севера и страховой стаж Канаша С.А. При этом ГУ УПФ в ЗАТО г.Североморске исключил период продолжительностью 3 месяца 9 дней в связи с тем, что из выписки из лицевого счета застрахованного лица следует, что в 2004 году истцу предоставлялся отпуск без сохранения заработной платы указанной продолжительностью. Поскольку период предоставления отпуска не был указан работодателем, пенсионный орган исключил период отпуска без сохранения заработной платы с конца 2004 года.
Суд соглашается с доводами ответчика о том, что зачет периода нахождения в отпуске без сохранения заработной платы в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, не предусмотрен Правилами № 516.
Вместе с тем суд учитывает, что в материалы дела представлены сведения о предоставлении Канашу С.А. отпуска без сохранения заработной платы лишь с 11 января 2004 года по 18 февраля 2004 года, то есть продолжительностью 1 месяц 7 дней.
Таким образом, учитывая отсутствие сведений о выплате Канашу С.Н. заработной платы в лицевых счетах на выплату заработной платы и справке о заработной плате Канаша С.А. за период с 16 ноября 2003 года по 31 декабря 2003 года, принимая во внимание, что в судебном заседании нашел свое подтверждение факт осуществления истцом трудовой деятельности в период с 04 августа 2003 года по 15 ноября 2003 года и с 19 февраля 2004 года по 31 декабря 2004 года в районах Крайнего Севера , но ответчиком уже засчитан период работы истца с 01 января 2004 года по 21 сентября 2004 года, суд приходит к выводу о необходимости включения в стаж работы истца в районах Крайнего Севера периодов с 04 августа 2003 года по 15 ноября 2003 года и с 22 сентября 2004 года по 23 ноября 2004 года.
При этом суд полагает, что исключение отпуска без сохранения заработной платы именно с конца года каким-либо образом не нарушает прав истца, так как на продолжительность трудового стажа и размер пенсии не влияет».
Анализ системы социального обеспечения населения северных регионов РФ позволяет определить следующие проблемы функционирования системы северных гарантий и компенсаций на современном этапе развития регионов Севера России:
– отсутствие нормативного правового акта, закрепляющего перечень районов Крайнего Севера, приравненных к районам Крайнего Севера местностей, а так же других территорий Севера РФ. На сегодняшний день основным документом, определяющим районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, является Постановление Совета Министров СССР «Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которых распространяется действие указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях» № 1029 от 10.11.1967 г. Действие данного документа, а также ссылки на него в других нормативных правовых актах, касающихся вопросов жизнеобеспечения северных регионов РФ, вызывают много споров и нареканий, поскольку Постановление распространяет свое действие только на граждан, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также не соответствует ст. 65 Конституции Российской Федерации;
– отсутствие нормативного правового акта, определяющего понятие и размеры районного коэффициента для конкретных районов Крайнего Севера, приравненных к ним местностей и других территорий Севера. Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Севера, а также фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, фиксированного базового размера трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций сегодня определяются информационным письмом Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Минтруда РФ №1199-16 от 09.06.2003 г., Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда РФ №670-9 от 19.05.2003 г. и ПФ РФ №25-23/5995 от 09.06.2003 г. (содержащими сведения о размерах районных коэффициентов, действующих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, для рабочих и служащих непроизводственных отраслей);
– отсутствие нормативного правового документа, закрепляющего размеры процентных надбавок в зависимости от отнесения территории к районам Крайнего Севера, приравненным к ним местностям и других территорий Севера, и от стажа работы на предприятиях и в организациях, расположенных на этих территориях;
– дискриминация граждан, окончивших свою трудовую деятельность на Севере и выезжающих в районы с наиболее благоприятными природно-климатическими условиями проживания в части назначения пенсий без учета размеров районных коэффициентов, начисляемых при расчете заработной платы во время работы на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных в соответствующем районе Севера России.