Содержание
Введение
Глава 1. Административная ответственность в системе
юридической ответственности
1.1. Понятие и характеристика юридической ответственности
1.2. Административная ответственность как вид юридической
ответственности: понятие, сущность, соотношение с иными видами юридической
ответственности
1.3. Правовая основа административной ответственности
в России
Глава 2. Механизм реализации института административной
ответственности
2.1. Административное правонарушение как основание
административной ответственности
2.2. Порядок привлечения к административной ответственности
2.3. Административное наказание как мера административной
ответственности: понятие и виды
Глава 3. Некоторые проблемы реализации института административной
ответственности и пути их решения
3.1. Проблемы административной ответственности несовершеннолетних
и пути их решения 64 3.2. Проблемы реализации прав и обязанностей субъектов
правоотношений, связанных с наступлением административной
ответственности, направления совершенствования законодательства
3.3. Процессуальные проблемы применения административной
ответственности и пути их решения
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность исследования обусловлена значимостью вопросов наступления административной ответственности с точки зрения теории и практики. Необходимость анализа указанных вопросов продиктована многочисленными недостатками административного законодательства, нормы которого не регулируют все направления, связанные с привлечением к административной ответственности. Необходимо исследование понятий «административная ответственность», «административное правонарушение» как сточки зрения науки административного права, так и с позиции практического применения на основании закрепления соответствующих положений в законодательстве.
В настоящее время административная ответственность рассматривается через призму наступления ее основания – административного правонарушения. При этом данные понятия тесно связаны с вопросами назначения административного наказания, процессуальными вопросами привлечения к административной ответственности. В связи с указанным необходимо комплексное исследование административной ответственности посредством проведения анализа научных исследований, а также норм права и практики их применения.
Административные правонарушения, как вид противоправного поведения, зачастую составляют реальную угрозу социальному и экономическому развитию государства, а также спокойствию и безопасности граждан. Кроме того, совершение правонарушений при отсутствии адекватного наказания ведет к осознанию безнаказанности и совершению в дальнейшем более тяжких нарушений закона. Поэтому одной из главных задач административно-правовой науки является усовершенствование системы административных наказаний, повышение действенности ее функционирования.
Цель работы состоит в постановке, изучении и разрешении теоретико-правовых проблем административной ответственности, выработке предложений по совершенствованию законодательства в сфере административной ответственности и практики его применения.
Для выполнения работы поставлены следующие задачи:
рассмотреть понятие и характеристику юридической ответственности;
проанализировать административную ответственность как вид юридической ответственности: понятие, сущность, соотношение с иными видами юридической ответственности;
исследовать нормативно-правовую основу административной ответственности в России;
проанализировать административное правонарушение как основание административной ответственности;
исследовать порядок привлечения к административной ответственности;
изучить административное наказание как меру административной ответственности: понятие и виды;
рассмотреть проблемы административной ответственности несовершеннолетних;
исследовать проблемы реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, связанных с наступлением административной ответственности;
рассмотреть процессуальные проблемы применения административной ответственности.
Объектом исследования являются отношения, связанные с наступлением административной ответственности.
Предмет исследования – нормы права, которыми регламентировано наступление административной ответственности, а также материалы правоприменительной и судебной практики.
Теоретическая значимость исследования заключается в анализе научных исследований вопросов применения административной ответственности, основных дефиниций, формулировке выводов, которые могут быть использованы при дельнейшей разработке указанной темы.
Практическая значимость результатов исследования состоит в получении результатов анализа опыта применения административной ответственности, на основе которого можно скорректировать последующее применение соответствующих правовых норм, более детальном и полном усвоении положений законодательства темы. Кроме того, полученные выводы могут быть использованы в качестве основы для внесения изменений в законодательство.
Методологической основой настоящей работы является совокупность общенаучных и частнонаучных методов познания. Основными среди названных методов является диалектический и системный методы, которые позволяют рассмотреть объект и предмет исследования с различных сторон, принимая во внимание имеющиеся противоречия и предложения по их исключению. Также работа построена на применении формально-юридического и сравнительно-правового методов. Выбор методологической основы работы основан на изучении основных концепций и подходов, которые применяются учеными в уголовно-правовой литературе.
Теоретической основой диссертационного исследования выступают работы отечественных авторов: С.А. Авакьян, Н.В. Витрук, В.В. Головко, В.Н. Кудрявцев, В.О. Матузов, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачев, И.А. Подройкина, П.П. Серков и других.
Степень научной разработанности. Институт административной ответственности в доктрине административного права достаточно подробно исследован в научной литературе, в этой сфере изданы труды такими С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С.А. Ананьева, Н.А. Богдановой, О.Е. Кутафина, А. В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Мозолева, А.Я. Сухарева, Д.М. Чечота, М.С. Чкалова и других.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что представленная работа направлена на комплексное исследование правоотношений, связанных определением сущности и наступлением административной ответственности. Несмотря на то, что разработанности проблемы достаточно высокая, в доктрине отсутствует единая точка зрения и достаточная исследованность в отношении некоторых дефиниций, полноты законодательного регулирования.
Положения, выносимые на защиту.
1. В исследовании обосновывается необходимость включения в закон определения административной ответственности через включение в него признаков общественной опасности и причинения вреда, в связи с чем предлагается закрепить в ст. 2.1.1 КоАП РФ определение: «Административная ответственность – вид правоохранительной деятельности, состоящей в деятельности публичных властных органов и должностных лиц путем их реакции на правонарушение, неразрывно связанной с правовым положением правонарушителя, который наделяется процессуальными правами и обязанностями. Наступление административной ответственности обусловлено совершением таким лицом деяния, нарушающего публичные интересы».
2. Предлагается необходимость уточнения определения административного правонарушения, уточнив перечень его признаков. Автором работы предложено закрепить в ст. 2.1 КоАП РФ следующее определение административного правонарушения: «Административным правонарушением признается виновно совершенное, общественно опасное, причиняющее вред охраняемым законом отношениям деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственностью, при отсутствии в нем признаков, предусмотренных уголовным законодательством».
3. Обосновывается необходимость исключения предоставления широкого усмотрения лицам, которые уполномочены назначать административное наказание. Такое предложение обусловлено непоследовательностью законодателя в установлении видов и пределов наказания за правонарушения, поскольку часто либо отсутствует альтернатива в выборе наказания, либо строгость наказания не соответствует правонарушению в аспекте сравнения его с наказанием за иные правонарушения, которые влекут более тяжкие последствия, или наоборот.
4. Автор исследования обращает внимание на необходимость включения в КоАП РФ главы, которая бы закрепляла особенности производства по делам об АП в отношении несовершеннолетних, по аналогии с главой 50 УПК РФ, установить альтернативу штрафу, которой может выступать наказание в виде обязательных работ, закрепить в КоАП РФ норму о замене наказания на меры воспитательного воздействия на несовершеннолетнего, в частности, возложение обязанности загладить причиненный вред или ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего.
5. Прилагается уточнить в КоАП РФ положения о разграничении полномочий между судебными и иными органами (должностными лицами) в части распределения полномочий по рассмотрению дел, а также закрепить в КоАП РФ статьи, которые бы предусматривали право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц в порядке подчиненности, порядок принесения и рассмотрения жалоб.
6. В работе обосновывается предложение исключить из формулировки ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ указание на подведомственность рассмотрения дел о совершенных правонарушениях одним лицом, включив в норму положение о допустимости рассмотрения дела одним из органов, который уполномочен назначать наказание по наиболее строгой санкции. Также предлагается уточнить формулировку ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ и внести изменения в абзац 2 ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ, дополнив его следующим положением: «…а если все санкции предусматривают назначение административного наказания в виде предупреждения, назначается наказание, предусмотренное более строгой санкцией».
Апробация темы исследования. Результаты исследования отражены в следующих публикациях автора: Административная ответственность: теоретические и практические аспекты // Студенческий: научный журнал. 2023. № 2. Часть 7. С. 4 – 6; Административная ответственность: теоретические и практические аспекты // Студенческий: научный журнал. 2023. № 5. Часть 4. С. 45 – 48.
Структура исследования обусловлена целью и задачами, работа состоит из введения, трех глав, в которые включено девять параграфов, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Административная ответственность в системе юридической ответственности
1.1. Понятие и характеристика юридической ответственности
Необходимость поддержания порядка и безопасности в обществе является основанием для применения мер государственного принуждения, через которые реализуется одна из функций государства – правоохранительная. Государственное принуждение состоит в применении установленных законом мер воздействия на отдельных лиц, состоящих в ограничениях, обременениях, лишениях, которые направлены на принуждение обязанных лиц исполнять возложенные на них законом обязанности.
В правовой науке приводятся разные классификации мер государственного принуждения в зависимости от формы, способа применения, применяемых мер и др. Однако признаками мер государственного принуждения всегда выступают уполномоченные на применение мер субъекты; предписанные законом основания применения; цели применения принуждения; обязательное нормативное закрепление; состав субъектов, к которым могут применяться те или иные меры государственного принуждения.
Исследователями выделяется несколько форм государственного принуждения, в частности, пресечение, предупреждение, восстановление права, процессуальное обеспечение, юридическая ответственность . Таким образом, административную ответственность, которая является видом юридической ответственности, следует рассматривать как вид государственного принуждения.
Современный подход правовой науки к вопросам наступления ответственности основан на том, что юридическая ответственность является одной из правовых проблем, которой уделяется внимание исследователями. Такое положение основано на том, какую роль юридическая ответственность выполняет в обеспечении общественного порядка. Одной из причин глубокого исследования юридической ответственности является практика ее применения, необходимость исследования и получения выводов учеными для применения данных выводов в практике.
Следует согласиться с тем, что юридическая ответственность представляет собой сложное правовое явление, состоящее из взаимосвязанных между собой элементов, которые функционируют в соответствии с определенными законами .
Юридическая ответственность – явление правовое, поэтому ее следует рассматривать, учитывая ее взаимосвязь с правовыми процессами и явлениями, на которые она оказывает влияние, при этом следует учитывать процессуальные и материальные аспекты.
В литературе под юридической ответственностью, как системным явлением, понимают совокупность институтов и норм права, их взаимодействие. Соблюдение указанных норм обеспечивает порядок, применение же данных норм в случае совершения правонарушения обеспечивает восстановление правопорядка .
В соответствии с другой позицией система юридической ответственности предполагает совокупность отдельных мер и видов этой ответственности в их взаимодействии, с применением которых наступает оптимальный эффект юридической ответственности в деле преодоления нарушений при наименьших затратах государственного принуждения .
Однако названные позиции нельзя назвать противоречащими друг другу, поскольку в первой из них внимание акцентируется на нормативном регулировании юридической ответственности, во второй же позиции внимание заостряется на ее содержательной характеристике.
В литературе приводятся различные классификации юридической ответственности, которые строятся на критериях фактического основания, сферы применения, субъекта применения, отраслевой принадлежности, функциях, цели и др. Единство во мнениях авторов по этому поводу в настоящее время отсутствует.
Следует согласиться с тем, что юридическая ответственность является одной из основ каждой отрасли права, в том числе трудового, она присутствует в каждом институте данной отрасли .
В то же время наиболее распространенной классификацией видов юридической ответственности в российском праве является классификация по отраслевому признаку. Популярность данной классификации обусловлена не только особенностями предмета общественных отношений и методами, которые использует определенная отрасль права, но и последствиями и характером правонарушений. В соответствии с отраслевой классификацией в российском праве выделяют материальную, дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность.
Некоторыми авторами предлагается при использовании отраслевого критерия деления юридической ответственности применять дополнительные признаки для того, чтобы в совокупности они позволяли вести речь о самостоятельности каждого вида юридической ответственности. К таким признакам предлагается относить присутствие кодифицированного нормативного акта, которым предусматривается юридическая ответственность, особенности ее процессуального осуществления, присутствие самостоятельного правонарушения, который обладает своей природой объекта правонарушения.
Противники классификации юридической ответственности по отраслевому признаку утверждают, что такое деление не совпадает с отраслевой структурой права, поскольку за нарушение норм права разных отраслей может применяться ответственность одного и того же вида, например, административная. Кроме того, сторонники данного мнения утверждают, что отраслевая классификация не объясняет возможность существования в одной отрасли различных мер юридической ответственности, например, материальной и дисциплинарной ответственности в трудовом праве .
С приведенным мнением нельзя не согласиться, поскольку каждая из отраслей права использует в качестве мер ответственности как юридическую ответственность характерную только для этой отрасли, так и ответственность, применяемую в других отраслях. Здесь следует учитывать, что связь между видами юридической ответственности и отраслями права неоднозначна, что вызвано связью одного вида ответственности с несколькими отраслями права.
Кроме того, во многих случаях одним деянием могут быть нарушены нормы нескольких отраслей права, что вызывает потребность привлечения совершившего деяние лица к разным видам юридической ответственности. Например, согласно ст. 81 допускается расторжение трудового договора работодателем в том случае, если работником по месту работы совершено хищение или растрата, а также умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если данные деяния установлены вступившим в законную силу приговором суда или постановлением должностного лица, уполномоченного на рассмотрение дел об административных правонарушениях.
В данном случае привлечение работника к дисциплинарной ответственности (увольнение) ставится в зависимость от привлечения его к административной или уголовной ответственности.
Например, для того же трудового права характерно применение таких видов юридической ответственности, как дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная. При этом характерными именно для трудового права видами ответственности являются дисциплинарная и материальная ответственность. Однако регламентируются указанные меры ответственности нормами и других отраслей права.
Какие-либо принципы юридической ответственности, независимо от ее видов, в законодательстве не закреплены. Поэтому соответствующее понятие и виды выделяются в научной литературе в зависимости от применяемого автором подхода. Например, А.Ф. Черданцев, определяя принципы юридической ответственности, отталкивается от общего определения правовых принципов, указывая в определении на основополагающий характер, которого следует придерживаться при применении определенных правовых норм. В данном случае принципами являются основы, на которых построено нормативное закрепление и применение норм об ответственности субъектов предпринимательской деятельности. К числу таких принципов названный автор относит принципы законности, целесообразности, равенства перед законом, справедливость, неотвратимости, недопустимость двойной ответственности .
Тот же перечень принципов ответственности называет в своей работе М.Н. Марченко, дополняя данный перечень принципом обоснованности и исключая равенство перед законом .
Рассматривая определение принципов ответственности, другие авторы называют их непосредственно правовыми началами, в соответствии с которыми применяется та или иная ответственность. Данный подход отличается тем, что авторы ссылаются на правовое закрепление принципов в качестве основного их признака. В соответствии с данной позицией ссылки на основополагающий характер недостаточно для правильного определения принципов, поскольку основополагающий характер сам по себе не предполагает закрепление в нормах права. Вышеприведенный перечень принципов дополняется принципом своевременности наступления ответственности .
Представляется, что обозначение последнего из названных принципов является верным, что отражается в законодательстве, которым устанавливается давность привлечения к публичной ответственности и сроки исковой давности для наступления имущественной ответственности в судебном порядке.
Существует и еще одна распространенная точка зрения, в силу которой принципами юридической ответственности названы внутренние закономерные связи, которые имеются в рассматриваемой сфере и играют важную роль для ее развития. Сторонники подхода выделяют такие принципы, как гуманизм, индивидуализация, закрепление в нормах права, а также другие принципы, которые названы ранее .
Отталкиваясь от приведенных позиций, принципами юридической ответственности можно назвать вид правовых принципов, это основные начала, на соответствие которым должна быть ориентирована любая деятельность, связанная с привлечением к ответственности лица, виновность которого предполагается. В качестве основных принципов юридической ответственности целесообразно выделить следующие: законность, справедливость, неотвратимость, своевременность, целесообразность, обоснованность и гуманизм. При этом необходимо понимать, что все виды принципов юридической ответственности нельзя считать действующими во всех отраслях права.
Например, для гражданско-правовых отношений не всегда характерен принцип неотвратимости. К имущественной ответственности лицо может быть привлечено по инициативе лица, право которого нарушено, и которому право на привлечение другого лица к ответственности предоставлено законом или договором. Исключением являются случаи, в которых привлечение к имущественной ответственности является обязательной процедурой. Указанная характеристика относится, например, к случаям причинения вреда публичным интересам.
В то же время основной перечень принципов должен быть отражен в нормах всех отраслей права и в правоприменительной деятельности, которая ведется любыми лицами. Например, принцип законности должен быть соблюден в каждом случае привлечения лица, ведущего предпринимательскую деятельность, к ответственности. Соблюдение этого принципа предполагает максимально строгое следование нормам закона (либо договорным условиям) в процессе привлечения к ответственности.
При этом здесь речь идет не только о нормах материального права, но и нормах права процессуального. Например, привлечение к ответственности судом или иным уполномоченным органом власти предполагает соблюдение процессуального законодательства, которое закрепляет обязательную к соблюдению процедуру, права и обязанности субъектов правоотношений, а также правовые последствия несоблюдения установленного порядка.
Говоря о необходимости соблюдения материальных и процессуальных норм, следует обратить внимание на соблюдение фактического и юридического основания ответственности. Первым выступает сам факт совершения правонарушения, которое, в зависимости от закрепленного в нормах права состава, предполагает наличие обязательных признаков для признания деяния правонарушением.
Что касается юридических оснований привлечения к ответственности, то в качестве основных составляющих здесь выделяют правовую норму, которой предусмотрена ответственность за конкретное правонарушение; наличие у лица, привлекаемого к ответственности, необходимой правосубъектности; вынесение правоприменительного акта, которым закрепляется мера ответственности. С учетом того, что для предпринимательской деятельности распространена гражданско-правовая ответственность, необходимо отметить, что в качестве юридического основания здесь следует выделять не только правовую норму о правонарушении и ответственности за него, но и условие договора, поскольку в ряде случаев ответственность может не предусматриваться законом, однако, устанавливаться условиями договора.
Таким образом, принцип законности можно назвать одной из правовых гарантий, которая обеспечивает правомерность привлечения лица, виновного в совершении правонарушения, к ответственности. тем самым соблюдение рассмотренного принципа обеспечивает соблюдение других принципов, поскольку именно следование закону, например, исключает возможность привлечения к ответственности дважды за одно правонарушение.
Принцип неотвратимости заключается в том, что ответственность должна наступать за любое нарушение. Представляется, что соблюдение данного принципа в сфере ведения предпринимательской деятельности обеспечивает повышение правосознания субъектов такой деятельности, а также оказывает положительное влияние на динамику совершения правонарушений и преступлений, в частности. Безусловно, действию данного принципа должно способствовать правовое закрепление положений о наказаниях, которые адекватны совершаемым правонарушениям. То есть, наказание должно быть достаточно эффективным для предотвращения совершения правонарушений данным лицом и другими лицами в будущем, однако, оно не должно быть чрезмерным, для этого следует учитывать обстоятельства, смягчающие и отягчающие вину, личность лица, совершившего правонарушение и др.
Предупреждение совершения иных правонарушений, которое в законе названо целью наказания, в котором может быть выражена юридическая ответственность, представляет собой выражение стремления изменить ценностные ориентиры, сознание преступника. Такое изменение предполагает исключение криминогенных свойств личности . Такое изменение в науке называют моральным (или психическим), когда отказ от совершения новых правонарушений продиктован убеждениями лица. При этом выделяют еще и юридическое исправление, которое предполагает отказ от противоправных деяний в связи с осознанием неотвратимости наказания.
Все, о чем было сказано выше, называется частной превенцией, то есть, предотвращением совершения преступлений лицом, которому назначено наказание. Здесь оказывают влияние различные причины, начиная от значимости наказания, которое окажет влияние на наказание за совершение нового преступления, заканчивая нравственными препятствиями, например, чувством стыда перед окружающими . Предупреждение совершения правонарушений другими лицами является общей превенцией, которая состоит в том, что совершению правонарушения препятствует факт применения наказания к другому лицу .
На основании изложенного представляется верным сделать вывод о том, что наиболее широкое значение для общества имеет цель наказания, которая состоит в предупреждении совершения правонарушений, поскольку ее достижение способствует формированию правомерного поведения не только у самого привлеченного к ответственности лица, но и у других лиц. Однако данная цель достигается в отношении социально нестабильных граждан, которые имеют склонность к совершению правонарушений.
Другим важнейшим принципом юридической ответственности выступает принцип справедливости. Соблюдение этого принципа предполагает привлечение лица к ответственности в той мере, в которой она соответствует тяжести совершенного правонарушения.
Однако, необходимо обратить внимание, что, раскрывая содержание принципа справедливости ряд авторов указывает на такие его признаки, как несение ответственности только лицом, совершившим правонарушение, а также на допустимость только одного наказания за одно правонарушение . С таким подходом мы не можем полностью согласиться, поскольку за одно правонарушение, например, лицо может быть привлечено к административной и имущественной ответственности.
В качестве примера можно привести ситуацию, когда лицо, ведущее предпринимательскую деятельность, совершает правонарушение, состоящее в нарушении трудового законодательства. В таком случае субъект часто привлекается к административной ответственности трудовой инспекцией, а также к гражданско-правовой (имущественной) ответственности в результате обращения заинтересованного лица в суд .
Несение ответственности исключительно лицом, совершившим правонарушение, также нельзя считать безусловным признаком юридической ответственности, наступающей в сфере предпринимательской деятельности. Здесь также речь идет о гражданско-правовой ответственности, которая заключается в неблагоприятных последствиях имущественного характера для правонарушителя. Такие неблагоприятные последствия могут наступать не только для причинителя вреда, то есть, лица, непосредственно совершившего правонарушение, но и для иного лица, которое в качестве ответственного названо законом.
Изложенное свидетельствует о том, что юридическая ответственность является видом государственного принуждения, это совокупность институтов и норм права, их взаимодействие, результатом применения которых является наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, обязанного претерпевать определенные лишения. Характеристику юридической ответственности можно дать через ее основные принципы, в частности, законность, справедливость, неотвратимость, своевременность, целесообразность, обоснованность и гуманизм. При этом следует обращать внимание на то, что не каждый принцип юридической ответственности можно считать действующим во всех отраслях права. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что одни и те же принципы юридической ответственности могут по-разному реализовываться на практике в зависимости от правовой отрасли, в которой они применяются. Такая дифференциация имеет важное значение для применения ответственности к субъектам предпринимательской деятельности, поскольку в полной мере отражает особенности ответственности в зависимости от характера правонарушения.
1.2. Административная ответственность как вид юридической ответственности: понятие, сущность, соотношение с иными видами юридической ответственности
Административная ответственность – вид юридической ответственности, обладающий признаками самостоятельности, которые связаны со спецификой правоотношений, регулируемых административным правом. Особенность рассматриваемого вида ответственности заключается в распространении административных норм практически на все общественные отношения. Вывод об этом мы можем сделать из анализа административного законодательства, включающего нормы о привлечении к ответственности.
Универсальный характер административной ответственности связан также и с широким кругом участников правоотношений, что отличает данную ответственность от иных видов. О широком круге участников можно говорить, как с точки зрения состава субъектов, наделенных правом привлечения к административной ответственности, так и с точки зрения лиц, которые к такой ответственности могут быть привлечены.
В научных трудах понятие административной ответственности и перечень признаков, отличающих ее от других видов, на протяжении длительного времени выступает предметом дискуссий. Так, проблема исследовалась такими учеными, как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Б.В. Россинский, М.С. Строгович, М.Д. Шаргородский и другими. На основании исследований указанных авторов в качестве признаков особенностей административной ответственности выделяют общественную опасность, характер правонарушения, особенности процессуального порядка привлечения к ответственности, состав субъектов правоотношений и др. Осложняется вопрос отсутствием законодательного закрепления понятия административной ответственности.
На основе анализа правовой литературы, посвященной исследованию понятия и правовой природы юридической ответственности, можно утверждать, что административная ответственность, являясь видом юридической ответственности, выступает средством правовой защиты общественных отношений публичного характера. Государство в любом случае и во всех сферах жизни общества нуждается в закреплении административной ответственности как реакции публичного образования на нарушения правовых норм.
Согласимся с А.С. Евтеевым в том, что отграничение административной ответственности от иных видов ответственности необходимо не только в теоретическом, но и в практическом смысле. В частности, при формулировании норм о наказании за то или иное правонарушение законодатель должен приводить меры ответственности в соответствие с отраслевой принадлежностью нормы .
Наиболее актуальным является отграничение административной ответственности от уголовной, поскольку данные виды ответственности во многом схожи и представляют собой публичные виды. Однако данные виды ответственности по-разному реализуются, что отражается в особенностях административного и уголовного процесса. При этом административная ответственность выполняет большее количество задач, чем ответственность уголовная. В частности, к ним отнесены задачи по охране граждан, нравственности, экономических интересов членов общества и государства и иные ценности.
Одним из признаков административной ответственности следует назвать и нормативно-правовое регулирование сферы, так, вопросы привлечения к административной ответственности находятся в административной юрисдикции государства и субъектов государства, в то время как уголовная ответственность находится исключительно в ведении государства.
Отличие состоит и в закрепленных в законах дефинициях каждого вида ответственности. Так, определение уголовной ответственности дается через наличие признака общественной опасности деяния, в то же время административная ответственность характеризуется возможностью привлечения к ней физических и юридических лиц. Из данного признака следует признак, разграничивающий исследуемые виды ответственности по субъектам привлечения – юридические лица не могут выступать субъектами преступления.
В научных источниках в качестве основного признака, разграничивающих административную и уголовную ответственность, называют признак общественной опасности. Так, С.М. Зырянов указывает на то, что данный признак является первичным основанием ответственности, остальные названные признаки относя к вторичным . Этот же автор, анализируя признаки рассматриваемых видов ответственности, приходит к выводу о необходимости использования вторичных признаков для определения административной ответственности в качестве самостоятельной категории.
Нельзя не согласиться, что наказания, предусмотренные административным законодательством и уголовным, зачастую соотносимы по строгости, что позволяет говорить о соответствии общественной опасности некоторых административных правонарушений преступлениям, особенно, когда первыми причиняется вред.
Согласимся с Н.Ф. Поповой, которая полагает, что административная ответственность посредством применения административного наказания, предусмотренного соответствующим нормативно-правовым актом, направлена на охрану правопорядка в обществе. Наступление наказания выступает следствием правонарушения, применение наказания связано с одновременным порицанием лица обществом и государством, что в целом считается отрицательным последствием для правонарушителя .
Выделить основные особенности административной ответственности можно через исследование подходов к определению данного понятия и признаков административной ответственности, свидетельствующих о ее самостоятельности. Так, многие исследователи полагают, что административная ответственность является способом реагирования органов государственной власти на нарушение запретов и предписаний, и выражается в применении санкций административно-правового характера к правонарушителю. При этом содержание административной ответственности определяется через единство материальных и процессуальных норм административного характера, что выделяет данный вид ответственности среди остальных.
В частности, П.П. Серков указывает, что административная ответственность есть ни что иное как единство правовых норм материальной и процессуальной направленности, которыми осуществляется регулирование общественных отношений, связанных с выполнением или ненарушением правил, установленных уполномоченными органами и должностными лицами. Наступление такой ответственности опосредовано установлением фактов и обстоятельств, которые образуют в совокупности состав административного правонарушения, а также закреплением и применением санкции в пределах, установленных законом .
Таким образом, понимание административной ответственности состоит из двух основных направлений, определяемых различным подходом к содержанию и сущности ответственности:
— в соответствии с одним подходом, административная ответственность – это объективно существующая категория, содержание которой заключается в реагировании государства на правонарушение;
— в соответствии со вторым подходом, административная ответственность выражается ка категория, характеризуемая как субъективно-личностная, содержание которой заключается в совокупности у лица прав и обязанностей, совокупность которых определяет статус лица.
Необходимо обратить внимание на то, что первый подход не отражает всю сущность административной ответственности в рассматриваемом аспекте. Так, ответственность определяется через реакцию государства на деяния нарушителя.
По нашему мнению, для определения административной ответственности следует применять два указанных подхода, определяя ее как вид правоохранительной деятельности, состоящей в деятельности публичных властных органов и должностных лиц путем их реакции на правонарушение, неразрывно связанной с правовым положением правонарушителя, который наделяется процессуальными правами и обязанностями. Наступление административной ответственности обусловлено совершением таким лицом деяния, нарушающего публичные интересы.
Что касается отличия административной ответственности от иных видов ответственности, то она является публичной, однако, традиционно в качестве особенностей называют отсутствие в качестве последствия судимости и сопутствующих ей негативных характеристик. Кроме того, применение административной ответственности отличается простотой процедуры, обязательной для соблюдения и опосредующей законность применения наказания. Как результат, характеристикой административной ответственности является оперативность применения.
Говоря об административной ответственности, устанавливаемой законами субъектов государства, необходимо отметить, что применение такой ответственности упрощается сокращением количества допустимых видов наказания. Так, согласно ст. 1.2 Кодекса города Москвы об административной ответственности, применимы наказания в виде предупреждения и штрафа, что, на наш взгляд, свидетельствует не только о соответствии правовых норм конституционным ограничениям (ограничение прав человека допускается только на основе федерального закона), но и тяжести правонарушений.
Действительно, как правило, наиболее тяжкие с точки зрения последствий для общества, правонарушения отражены в федеральном законодательстве, а ответственность за них установлена КоАП РФ . Законодательство субъектов государства содержит меры ответственности за нарушения общественного порядка, нарушения в сфере охраны окружающей среды, в сфере обращения с животными, благоустройства и др. Кроме того, например, Кодексом города Москвы об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушения в сфере охраны здоровья граждан, градостроительства, землепользования, эксплуатации жилого и нежилого фонда.
Можно выделить три основания наступления административной ответственности:
— наличие системы норм, которыми устанавливается ответственность;
— закрепление состава административного правонарушения законом, которое заключается в действиях или бездействии физического или юридического лица;
— наличие полномочий у органов власти на принятие актов о применении наказания за правонарушение.
На основании изложенного можно утверждать, что под административной ответственностью следует понимать вид правоохранительной деятельности, состоящей в деятельности публичных властных органов и должностных лиц путем их реакции на правонарушение, неразрывно связанной с правовым положением правонарушителя, который наделяется процессуальными правами и обязанностями. Наступление административной ответственности обусловлено совершением таким лицом деяния, нарушающего публичные интересы. До настоящего времени не существует единого подхода к пониманию административной ответственности, перечня признаков, отличающих ее от иных видов юридической ответственности. Поскольку вопрос носит не только теоретический, но и практический характер, считаем необходимым закрепить определение административной ответственности в норме права, в связи с чем предлагаем включить приведённое определение в КоАП РФ, путем закрепления статьи 2.1.1.
1.3. Правовая основа административной ответственности в России
Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая устанавливается не только федеральным, но и региональным законодательством. Региональное законодательство соответствует общему подходу законодателя к административной ответственности, которая выступает самостоятельным правовым институтом и выполняет правоохранительную функцию.
Формирование современного законодательства об административной ответственности началось еще в период действия КоАП РСФСР , который, однако, не являлся единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим основания и порядок привлечения к административной ответственности. В.Г. Гюлумян совершенно справедливо отмечает, что материальные и процессуальные нормы об административной ответственности содержались одновременно в иных законах и подзаконных правовых актах, что становилось причиной сложности в правоприменительной деятельности и ошибок, допускаемых уполномоченными на привлечение к административной ответственности должностными лицами .
С принятием действующего КоАП РФ проблема не была решена, поскольку сохранилось смешение нормативно-правовых актов, в которых устанавливалась административная, по сути, ответственность, за нарушения узкоотраслевого характера. Например, до настоящего времени за налоговые правонарушения, определение которым дано в ст. 106 НК РФ , как противоправным деяниям в сфере налогов и сборов, устанавливается ответственность главой 15 НК РФ и главой 15 КоАП РФ.
В настоящее время основным нормативно-правовым актом в сфере привлечения к административной ответственности является КоАП РФ, который содержит нормы, закрепляющие задачи и принципы законодательства об АП, устанавливающие общие положения об административной ответственности и административных правонарушениях, административном наказании, процессуальный порядок привлечения к административной ответственности, а также специальные нормы, которыми непосредственно закреплены виды и пределы ответственности за конкретные правонарушения.
Вместе с тем, значительную часть законодательства об административной ответственности составляют законы, которыми регулируются правоотношения в разных сферах. Здесь речь не идет о законах, которыми закреплены меры ответственности, мы говорим лишь о нормах закона, которыми закреплены правила, соответствующие правомерному поведению объектов отношений, однако, ответственность закреплена в КоАП РФ. Например, основу антимонопольного законодательства составляет ФЗ «О защите конкуренции» , однако в ст. 37 закона содержится ссылка на несение участниками отношений ответственности в соответствии с законодательством РФ, под которым понимается КоАП РФ и УК РФ .
Основной проблемой законодательства об административной ответственности считается проблема отсутствия достаточного правового регулирования процессуального порядка привлечения к административной ответственности. В частности, в отличие от иных отраслей права, в которых положения о порядке привлечения к ответственности собраны в процессуальных законах, в административном праве соответствующий процессуальный закон отсутствует.
Данная проблема повлекла начало реформатирования административного законодательства, в рамках которого предполагается принятие Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако до настоящего времени идея остается на уровне законопроекта. Данный законопроект подвергается критике с точки зрения юридической техники, в частности, по поводу разграничения порядка привлечения к ответственности судом и иными уполномоченными органами. Законопроект вызывает ряд других вопросов.
Представляется, что критическое отношение к сформулированным нормам должно лишь составлять часть обсуждения законопроекта и внесения в него изменений. Принятие же закона считаем необходимым, как совершенствование КоАП РФ в части уточнения материальных норм путем принятия нового кодекса.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство – предмет совместного ведения государства и субъектов государства. Кроме того, ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административной ответственности заключается в нормах Кодекса, а также в нормах законов субъектов государства, которые не должны противоречить КоАП РФ и другим федеральным законам.
На сегодняшний день в каждом субъекте государства действуют законы об административной ответственности за правонарушения, которые совершаются в данном регионе, такие законы закрепляют состав правонарушения и наказание за его совершение. В Москве таким законом является Кодекс города Москвы об административных правонарушениях .
Что касается теоретического подхода к вопросам установления административной ответственности на уровне субъектов государства, то мнения ученых по этому поводу неоднозначны. В частности, можно выделить две основные точки зрения, которые разделяются в связи с отношением к вопросу легитимности предоставления регионам полномочий по привлечению к административной ответственности.
Одна позиция состоит в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав и свобод человека допускается только нормами федерального законодательства. Поэтому осуществление защиты прав и интересов одних лиц (в том числе, государства) с помощью применения регионального законодательства недопустимо. Сторонниками данной точки зрения выступают А.Б. Агапов , М.Н. Карасев , А.П. Шергин и др. Указанные авторы отталкиваются от того, что законодательство об административной ответственности должно существовать только на федеральном уровне.
Сторонниками второй точки зрения выступают Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. и др . Данные авторы указывают на легитимность предоставления регионам полномочий по принятию и реализации законов об административной ответственности. Принятие таких законов, по мнению авторов, является оправданным с точки зрения правоприменения и необходимости защиты интересов определенных участников общественных отношений.
По нашему мнению, законодательство субъектов государства об административной ответственности легитимно, оно выступает частью правовой системы России, его принятие и применение не противоречит Конституции РФ, поскольку установление административной ответственности именно Конституцией РФ прямо отнесено к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
Существование законодательства субъектов РФ обосновано, в первую очередь, тем, что им опосредовано более эффективное решение задач, связанных с охраной интересов отдельных участников общественных отношений – жителей того или иного региона. Согласимся с тем, что такая эффективность строится на том, что региональный законодатель, принимая закон об административной ответственности и включая в него определенные нормы, действует с учетом специфики региона, его экономического и социального развития, необходимости удовлетворения наиболее актуальных потребностей общества в субъекте государства .
Также следует отметить и учет культурно-исторических особенностей, так как административное правонарушение, как нарушение нормы права в регионе, может не являться таковым в другом регионе в связи с разницей в традициях и устоях.
Справедливым является мнение, согласно которому те меры административной ответственности, которые закреплены законодательством субъектов России, выступают средством обеспечения эффективности законодательства субъекта . Действительно, региональное законодательство постоянно меняется, совершенствуется, увеличивается объем нормативной основы, поэтому существование отдельного механизма, направленного на обеспечение реализации норм права, является обязательным.
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности состоит из законов, принимаемых законодательным органом субъекта государства, и направленных на установление ответственности за совершение правонарушений, которые состоят в нарушении регионального законодательства. Законодательство субъектов государства об административной ответственности является составной частью российского законодательства, его существование обусловлено прямым закреплением в Конституции РФ положений о полномочиях государства и его субъектов в сфере установления административной ответственности.
Недостатком же регионального законодательства об административной ответственности является отсутствие закрепленных в нем основных понятий, которые бы позволяли раскрыть специфику такой ответственности. При отсутствии соответствующих определений в КоАП РФ усложняется решение вопроса отграничения административной ответственности от иных видов юридической ответственности, а также административной ответственности, которая наступает в соответствии с региональным законодательством.
Актуальной проблемой в настоящее время остается проблема надлежащего разграничения предметов ведения. При рассмотрении данной проблемы следует обратиться к действующей ранее редакции КоАП РФ. До 2009 года разграничивались только предметы ведения государства и его субъектов, что становилось причиной ошибочного закрепления в региональном законодательстве об административной ответственности норм, которые по своему содержанию повторяли нормы федерального закона, либо не закрепления положений, отсутствие которых порождало пробелы в установлении ответственности за административные правонарушения. Кроме того, ошибочным являлось закрепление в региональных законах норм, которые не соответствовали положениям общей части КоАП РФ.
В 2009 году был принят федеральный закон , которым внесены изменения в КоАП РФ. В частности, кодекс был дополнен ст. 1.3.1, которая стала закреплять положения о предметах ведения субъектов государства для принятия законов об административной ответственности. В соответствии с рассматриваемой нормой законодательным органом субъекта государства может быть установлена ответственность за нарушения норм законов и других нормативно-правовых актов, действующих на территории субъекта, либо за нарушение правовых норм, принимаемых органами местного самоуправления.
Закрепление приведенного положения послужило более однозначному разграничению предметов ведения государства и его субъектов в вопросе установления административной ответственности. Согласимся с тем, что, принимая рассматриваемую норму, законодатель руководствовался как конституционными положениями, так и общими принципами наступления административной ответственности, закрепленными в КоАП РФ .
В то же время, закрепление положения о допустимости установления административной ответственности субъектами государства только за нарушения норм, закрепленных на уровне региона или муниципального образования, стало причиной возникновения пробелов в правовом регулировании рассматриваемой сферы.
Речь идет о том, что с лишением регионов возможности применять административную ответственность за нарушение федерального законодательства, ответственность за такие нарушения не была установлена на федеральном уровне. Пробелы в федеральном законодательстве приводят к применению отдельных норм на уровне субъектов, которые, исходя из толкования ст. 1.3.1 КоАП РФ не могут быть отнесены к таковым. Другим вариантом выступает принятие на уровне субъектов правовых норм, которыми дублируются положения федерального законодательства.
В качестве примера можно обратиться к регулированию вопроса обращения с животными. Традиционно в российском праве ответственность за правонарушения в этой сфере устанавливается законами субъектов РФ. В Москве такая ответственность устанавливается ст. 5.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях. Норма закрепляет меры ответственности за деяние, которое не содержит признаков преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ.
Вместе с тем запрет на жестокое обращение с животными и перечень деяний, подпадающих под данное определение, закреплен в ст. 11 ФЗ Об ответственном обращении с животными . Соответственно, административная ответственность за правонарушение должна устанавливаться федеральным законодательством, так как нарушаются нормы федерального закона. Поэтому привлечение к административной ответственности, в данном случае, должно обеспечивать реализацию федерального закона. Кроме того, предметом охраны в этом случае выступают общественные отношения во всем государстве, а не только в Москве.
Таким образом, нормативно-правовой основой административной ответственности является федеральное и региональное законодательство, в основе построения которого находится КоАП РФ. Представляется, что проблема установления ответственности субъектами государства за нарушения федерального законодательства требует незамедлительного решения. Для ее решения требуется выявление в каждом субъекте действующих норм, дублирующих федеральное законодательство, закрепление норм об административной ответственности за такие нарушения в КоАП РФ. Составы же указанных правонарушений должны быть исключены из законов об административных правонарушениях, принимаемых в субъектах государства. С целью решения выявленной проблемы также следует исключение из законодательства субъектов Российской Федерации правовых норм, дублирующих правовые нормы федерального законодательства. В противном случае, при допустимости их дублирования, не исключается возможность установления административной ответственности законами субъектов государства, поскольку, формально, ответственность устанавливается за нарушение положения, закрепленного в региональном нормативном акте. Способствовать решению данной проблемы должно дополнение в п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, которое мы предлагаем включить: «… если положения данных законов и иных нормативных правовых актов отсутствуют в федеральных законах и иных федеральных нормативных правовых актах».