Глава 2. Механизм реализации института административной ответственности
2.1. Административное правонарушение как основание административной ответственности
Основанием наступления административной ответственности является совершение административного правонарушения лицом, подлежащим такой ответственности при наличии иных условий, которые закреплены в законодательстве. Как было отмечено, в настоящее время осуществляется разработка изменений в административном законодательстве, которые должны структурировать его и устранить имеющиеся в настоящее время недостатки. Сказанное относится и к понятию административного правонарушения (далее – АП).
В настоящее время легальная дефиниция административного правонарушения закреплена в ст. 2.1 КоАП РФ, в соответствии с частью 1 которой таковым считается противоправное, виновное деяние, совершенное в форме действия или бездействия физическим или юридическим лицом, за совершение которого КоАП РФ или законом субъекта государства установлена административная ответственность.
Таким образом, законодатель определяет основным признаком административного правонарушения установление ответственности за деяние административным законодательством (федеральным или региональным). Также обязательными признаками правонарушения названа противоправность и виновность. При этом необходимо обратить внимание на соотношение в рассматриваемой норме противоправности и установления ответственности законом. Приведенные признаки должны присутствовать в совокупности, в связи с чем даже при наличии признака противоправности деяние не будет считаться административным правонарушением, если ответственность за него не установлена соответствующие законом.
Что же касается доктрины административного права, то несмотря на большое количество трудов, посвященных понятию, сущности и признакам административного правонарушения, единый подход к понятию не разработан. Согласимся с В.О. Матузовым, который полагает, что такое положение является следствием сравнительно недавнего выделения административного правонарушения в качестве самостоятельного противоправного деяния (в начале ХХ века) путем отграничения от уголовного наказуемых деяний .
В научных источниках достаточно часто определение административного правонарушения, закрепленное законодателем, критикуется с точки зрения сложности его отграничения от иных правонарушений. В частности, признак противоправности не является тем признаком, который позволяет отграничить рассматриваемое правонарушение от других, поскольку сама сущность правонарушения заключается в его противоправном характере, соответственно, данным признаком будет любое правонарушение, ответственность за которое устанавливается иными отраслями законодательства.
А.А. Романцова, исследуя эволюцию понятия административного правонарушения, указывает на необходимость его определения через основные признаки, при этом указанный автор опирается на то, что таким правонарушением, исходя из признака противоправности, может выступать не только нарушение закона, устанавливающего ответственность, или иного нормативно-правового акта отрасли административного права, но и нормы права, относимой к другой отрасли. Однако для того, чтобы считать правонарушение административным, за него должна наступать именно административная ответственность .
Вместе с тем нельзя согласиться с приведенным автором в утверждении о том, что правонарушения, в том числе, административные, являются обязательной частью существования людей, юридическая значимость которых подтверждается предоставлением законодателем особой охраны. Представляется, что правонарушения – неотъемлемый в настоящее время элемент правоотношений, что предполагает внимание законодателя, однако не обладающий признаком необходимости.
Некоторые авторы, рассматривая понятие и сущность административного правонарушения, ограничиваются перечислением его признаков, не приходя к выводу о том, что же следует считать таковым . Отметим, что подход к понятию административного правонарушения через исследование его признаков представляется верным.
Первым признаком, как было отмечено, выступает противоправный характер деяния, выраженного в действии или бездействии гражданина или организации. То есть, для возникновения вопроса о наличии правонарушения обязательной предпосылкой является наступление определенного события, юридического факта, который образует процесс или результат противоправного деяния.
Поскольку применительно к административным правонарушениям противоправность неразрывно связана с наказуемостью в соответствии с административным законодательством, следует определить признаки противоправности. Так, в ряде научных исследований встречается точка зрения, согласно которой противоправность рассматривается как самостоятельная категория и как административная противоправность. Разница заключается в том, какой нормой права закреплено описание правомерного или неправомерного действия (отрасль административного права или другая).
А.А. Романцова разграничивает данные понятия следующим образом. Административная противоправность предполагает нарушение деянием охранительной нормы (которой установлена ответственность за деяние), иные нормы права деянием могут быть не нарушены. Общая противоправность применительно к административному правонарушению предполагает нарушение одновременно охранительной и регулятивной правовой нормы, где последняя может быть закреплена в нормативно-правовых актах иных отраслей . Приведенная позиция основана также на аналогичном подходе других исследователей.
С таким подходом следует согласиться, при этом дополним, что в результате приведенного суждения можно утверждать, что для понятия административного правонарушения не имеет значения противоправность деяния, которая не предусмотрена только регулятивной нормой права.
В правоприменительной деятельности рассматриваемый термин приравнивается к понятию «незаконный», что с точки зрения практики применения норма права, на наш взгляд, является верным. Однако при этом суды используют термин «противоправность» при решении вопроса о квалификации деяния. Например, в Обзоре судебной практики, как и в отдельных судебных актах, указывается на то, что суды пришли к выводу о наличии в действиях привлекаемого лица состава административного правонарушения, предусмотренного нормой КоАП РФ, «квалифицировав противоправное деяние как…» (далее описано деяние) .
Из приведенного примера видно, что противоправность деяния судом предполагается и вне квалификации деяния в соответствии с какой-либо нормой закона, устанавливающей ответственность. То есть, противоправность по сути не связывается с закреплением нормы об ответственности, а рассматривается как самостоятельный признак административного правонарушения.
Представляется, что, опираясь на действующее определение АП, данное в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, применяемый в практике подход допустим в отношении материальных составов, когда наступили негативные последствия, и деяние, которое их повлекло, требует квалификации. Применительно к формальным составам о противоправности, как признаке, независимом от наказуемости, говорить нельзя, так как, если не закреплена мера административной ответственности, деяние не соответствует определению административного правонарушения.
Таким образом, признак противоправности не имеет существенного значения для определения административного правонарушения, этот признак является общим, характерным для любого правонарушения, не отражает специфики административной ответственности, в связи с чем может быть исключен из определения АП.
Вторым признаком административного правонарушения является наказуемость, то есть, наличие установленной законом административной ответственности за конкретное деяние. По поводу данного признака отсутствует значительное количество разногласий, поскольку большинство исследователей в данном случае соглашаются с законодателем. При отсутствии данного признака нельзя говорить о наличии административного правонарушения, поскольку административная ответственность за деяние (даже при наличии признаков его противоправности) не наступает.
Вместе с тем, следует отметить, что данный признак отличает административную ответственность от гражданско-правовой, что основано на отличии публичных и частноправовых отношений. Так, в гражданском праве ответственность характеризуется диспозитивным подходом к наступлению ответственности.
Понятие гражданского правонарушения дается через его основные признаки. Гражданским правонарушением считается противоправное деяние (действие или бездействие), которым причинен вред или убытки, при этом между совершением противоправного поступка и наступлением вреда должна присутствовать причинно-следственная связь .
Д.А. Коваленко под гражданским правонарушением понимает противоправное поведение, которое посягает на общественные отношения, урегулированные нормами гражданского права . И.С. Самощенко указывает, что рассматриваемый термин предполагает общественно опасное виновное деяние, которым нарушаются нормы права и за которое законом предусмотрена ответственность .
Исходя из предлагаемых определений, можно сделать вывод о том, что в качестве основания возникновения гражданско-правовой ответственности следует рассматривать противоправное (нарушающее нормы права) деяние (действие или бездействие), которым причинен имущественный или неимущественный вред. В связи с указанным справедливым представляется утверждение, что важным элементом такой ответственности выступает отграничение правомерного поведения от неправомерного, дозволенного от недозволенного законом, что не всегда очевидно, если действие прямо не запрещено законодательством . То есть, вывод о наказуемости не всегда очевиден.
Третьим признаком административного правонарушения, названным в законе, является виновность поведения лица, привлекаемого к ответственности. Вина в административных правонарушениях может быть выражена в форме умысла или по неосторожности. Здесь необходимо обратиться к положениям ст. 2.2 КоАП РФ, в соответствии с которыми правонарушение признается совершенным с умыслом в тех случаях, если нарушитель осознавал противоправный характер деяния и предвидел возможность или неизбежность наступления вредных последствий, кроме того, обязательным признаком умысла выступает желание наступления общественно опасных последствий или допущение их наступления, когда виновный относился к ним безразлично. Неосторожная форма вины предполагает ситуацию, в которой лицо, совершившее деяние, допускало наступление вредных последствий, однако, самонадеянно рассчитывало на их предотвращение без достаточных к тому оснований, либо вовсе не предвидело возможности наступления таких последствий, в то время как должно было и могло их предвидеть. Таким образом, наступлению административной ответственности препятствует отсутствие вины в поведении лица.
Несмотря на сказанное, необходимо обратить внимание на то, что легальное определение понятия «вина» в административном законе отсутствует. В положениях ст. ст. 2.1, 2.2 КоАП РФ указывается только на формы вины и ее значение для квалификации деяния. В научной литературе уже традиционно вина определяется в качестве психического отношения лица к деянию, которое им совершается и последствиям, которое влечет совершение такого деяния.
Однако в научной среде все же существует мнение, отличное от приведенного, в соответствии с которым применяется оценочный подход к пониманию вины. Указанные подходы отграничиваются количеством признаков, которые называются исследователями в качестве признаков исследуемой категории .
Вопрос ставится относительно понимания психического отношения лица к деянию, поскольку данный признак также не является однозначным, не ясно, что следует однозначно понимать под психическим отношением. В психологии понятие «вина» имеет несколько иное значение, в частности, здесь большее внимание уделяется не просто психическому отношению человека к событию, но и его внутренним переживаниям по поводу деяния. Такие переживания могут быть основаны исключительно на субъективном восприятии, которые связаны с особенностями личности, но могут быть вызваны и действительно существующими причинами . Отдельный вопрос восприятия совершаемого деяния и вины ставится применительно к пониманию административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами.
В праве к элементам вины относят волю и сознание, которые и составляют содержание вины. То есть, для того чтобы говорить о наличии вины лица, должны присутствовать такие ее составляющие, как интеллектуальный и волевой элементы. При этом данные элементы должны присутствовать одновременно в отношении лица, которым совершено квалифицируемое деяние. От того, как в поведении лица сочетаются указанные элементы, зависит установление формы вины, влияющей на квалификацию правонарушения и, как следствие, на строгость назначаемого наказания.
В определении административного правонарушения не случайно уделяется внимание вине, поскольку установление ее оказывает непосредственное влияние на определение вредности деяния, а также часто позволяет отграничить правонарушение от правомерного поведения или преступления.
Наиболее дискуссионным признаком административного правонарушения является признак общественной опасности и вредности последствий деяния. В качестве обязательного признака АП многими исследователями назван признак общественной опасности, под которым понимается посягательство на отношения, сложившиеся в обществе. В связи с наличием общественной опасности государство принимает меры по охране общественных отношений, в противном случае отсутствовала бы необходимость наступления ответственности.
Однако применение данного признака к административным правонарушениям вызывает критику ряда исследователей, особенно в области уголовного права, в связи с тем, что общественная опасность прямо названа признаком преступления в ст. 14 УК РФ . В связи с этим закрепление признака АП в виде общественной опасности противники включения ее в определение считают ошибочным .
В то же время признак неблагоприятных последствий в понятии административного правонарушения споров не вызывает. Исследователи, отвергающие наличие общественной опасности в АП, указывают на необходимость закрепления вредоносности административного правонарушения. Сторонники данной точки зрения полагают, что данное понятие отражает меньший вред для общества в результате административного правонарушения, чем в результате преступления.
Представляется, что для разрешения вопроса необходимо отталкиваться от понятий вреда и общественной опасности, а также от того, что во многих случаях сложно установить, какой из деяний является наиболее общественно опасным. Так, В.О. Матузов полагает, что некоторые административные правонарушения вовсе не обладают признаками общественной опасности, например, отсутствует такой признак у деяния, предусмотренного ст. 12.37 КоАП РФ, устанавливающий ответственность за несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств .
Такое утверждение представляется достаточно спорным. Если в случае выявления нарушения его общественная опасность неочевидна, то при отсутствии ответственности наличие общественной опасности становится более явным, поскольку утрачивается гарантия возмещения вреда лицам, пострадавшим в результате дорожно-транспортных происшествий.
В рассматриваемом аспекте названное деяние можно соотнести по его последствиям, и соответственно, по степени общественной опасности, например, с деянием, предусмотренным ст. 168 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за уничтожение или повреждение имущества по неосторожности в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности.
Обращаясь к понятию вредоносности, или вредности, административного правонарушения, отметим, что данный термин сторонниками его применения предлагается, в большей степени, как способ отграничения степени общественной опасности деяния от степени опасности преступлений. Согласимся с Н.А. Ахтаниной, которая считает, что УК РФ ответственность установлена только за некоторые общественно опасные деяния, остальные же выпадают из сферы действия уголовного законодательства .
Подтверждением такой позиции является постепенная криминализация и декриминализация законодателем тех или иных деяний. Исключение деяния из перечня уголовно наказуемых или включение его в такой перечень не свидетельствует об изменении степени его общественной опасности (как, зачастую, и о ее утрате или возникновении). Изменение подхода к характеристике деяния и ответственности за него говорит лишь об изменении взгляда законодателя на вопрос, в большинстве случаев, конечно, на основании объективных причин.
Согласимся с точкой зрения о том, что в любом случае общественно опасными следует считать последствия деяния в виде вреда жизни и здоровью человека, уничтожения и повреждения чужого имущества, выбытия имущества из обладания собственника или иного законного владельца . Добавим, что при отсутствии таких признаков, закрепленных в норме права, устанавливающей ответственности, приравниваться к ним должна возможность их наступления либо наступления иных неблагоприятных последствий для общества, личности или государства.
С тем, что административным правонарушениям присущ признак общественной опасности, соглашается Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос об исчислении сроков давности привлечения к административной ответственности, он указал на нецелесообразность применения мер ответственности в результате значительного уменьшения общественной опасности административного правонарушения по прошествии длительного времени с момента его совершения .
Что касается вреда, предлагаемого в качестве признака административного правонарушения, то данную категорию, на наш взгляд, нельзя назвать признаком всех АП. Вред предполагает наступление имущественных либо личных неимущественных неблагоприятных последствий, данный признак отсутствует в формальных составах правонарушений.
Имущественный вред может быть выражен в виде убытков (ст. 16 ГК РФ ), которые наступают в результате действий виновного. Следует отметить, что понятие вреда отсутствует не только в административном законодательстве, но и в нормах гражданского права. Однако, как правило, в научной литературе и правоприменительной деятельности вредом считаются неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, наступившие для потерпевшего лица .
Однако, несмотря на наличие формальных составов, практически всегда предполагается возможность (угроза) наступления неблагоприятных последствий именно в виде вреда. Однако, это не исключает общественной опасности деяния и не противоречит пониманию общественной опасности.
В проекте нового КоАП РФ предлагается закрепление понятия административного правонарушения именно с использованием признака причинения вреда, к имеющимся в настоящее время признакам разработчиками кодекса добавлена формулировка «причиняющее вред охраняемым законом отношениям» деяние. Поскольку факт причинения вреда как признак АП предполагается не всегда, такое дополнение не приводит к полному отражению сущности административного правонарушения.
Таким образом, можно сделать следующие выводы относительно понятия и сущности административного правонарушения как основания наступления административной ответственности. Признак противоправности не имеет существенного значения для определения административного правонарушения, этот признак является общим, характерным для любого правонарушения, не отражает специфики административной ответственности. При этом для решения вопроса о включении в понятие административного правонарушения признака общественной опасности, по нашему мнению, следует отталкиваться от того, что общественно опасными следует считать последствия деяния в виде причинения вреда нематериальным благам, порчи или утраты имущества. При отсутствии же указанных признаков вреда и общественной опасности, закрепленных в норме права, устанавливающей ответственность за деяние, приравниваться к ним должна возможность их наступления либо наступления иных неблагоприятных последствий для общества, личности или государства. В связи с изложенным предлагается закрепить в ст. 2.1 КоАП РФ следующее определение административного правонарушения: «Административным правонарушением признается виновно совершенное, общественно опасное, причиняющее вред охраняемым законом отношениям деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственностью, при отсутствии в нем признаков, предусмотренных уголовным законодательством».
2.2. Порядок привлечения к административной ответственности
Порядок привлечения к административной ответственности закреплен нормами глав 28, 29 КоАП РФ. В данных главах закреплены нормы о порядке и основаниях возбуждения дела об административном правонарушении, составления протокола, перечень должностных лиц с указанием полномочий по возбуждению дела, расследованию, вынесению постановления, которым дело прекращается либо назначается наказание.
Закрепленный в указанных нормах порядок является общим, что свидетельствует о возможности его применения различными должностными лицами. Отдельно порядок установлен для суда, вместе с тем, процессуальные нормы, достаточные для регулирования привлечения к АП в действующем КоАП РФ не закреплены. Однако на данный недостаток на протяжении длительного времени указывают как ученые, так и лица, применяющие КоАП РФ на практике.
Обратимся к некоторым проблемным вопросам привлечения к административной ответственности.
Одну и дискуссий в административном праве составляет вопрос о характере стадии возбуждения дела об АП. В данном вопросе мнения исследователей расходятся, одни относят возбуждение производства к стадии административного расследования, другие считают возбуждение самостоятельной стадией. Однако и те, и другие признают недостаточность правового регулирования рассматриваемого вопроса в КоАП РФ.
Так, Д.В. Коннова указывает на отсутствии в кодексе норм, регламентирующих действия должностных лиц, получивших сообщение об административном правонарушении. В имеющихся нормах содержится ссылка на передачу материала лицу, наделенного правом составления протокола, в связи с чем моментом возбуждения дела считают именно составление протокола .
Представляется, что значимым моментом является назначение наказания за совершенное правонарушение. Назначение наказания является основным этапом привлечения лица к административной ответственности, поскольку именно наказание является тем препятствием, которое не позволяет совершить административное правонарушение. В отличие, например, от уголовного наказания, административное наказание не влечет столь серьезных последствий для лица.
Так, уголовное наказание предусматривает наступление судимости. Что негативно отражается на дальнейшей жизни гражданина в обществе. В то же время административное наказание только в некоторых случаях способно полечь такие последствия, в основном, это случаи повторного совершения правонарушения, в результате которого наступает уголовная ответственность .
Правила и условия назначения административного наказания содержатся в главе 4 КоАП РФ, при этом законодателем предполагается, что общие нормы о назначении наказания будут закреплены в ст. 4.1 КоАП РФ, из названия которой следует соответствующий вывод. Вместе с тем, содержание статьи свидетельствует о том, что в ней содержатся нормы как общего, так и частного характера. Так, общими нормами можно назвать части 1, 2, 2.2, 2.3, 3.2, 3.3, 3.5, 4, 5 статьи 4.1 КоАП РФ.
В соответствии с ч. 1 назначение административного наказания допускается в тех пределах, которые установлены законом, которым предусматривается ответственность за конкретное правонарушение. Для физического лица, совершившего правонарушение, обстоятельствами, которые должны быть учтены при назначении наказания выступают: характер правонарушения, личность лица, его имущественное положение, а также обстоятельства, которые смягчают и отягчают административную ответственность (ч. 2). Для юридического лица применимы аналогичные правила, но, кроме обстоятельств, которые смягчают и отягчают административную ответственность, учитывается имущественное и финансовое положение лица (ч. 3).
В настоящее время законом допускается назначение наказания в размере менее минимального, однако данное правило распространяется только на применения наказания в виде административного штрафа и в том случае, когда санкцией конкретной статьи предусмотрен минимальный размер штрафа – десять тысяч рублей (для физических лиц, ч. 2.2), пятьдесят тысяч рублей (для должностных лиц, ч. 2.2), а также сто тысяч рублей (для юридических лиц, ч. 3.2). Те же правила применяются и в том случае, когда ответственность за правонарушение устанавливается законом субъекта государства. В этом случае следует отталкиваться от минимального размера штрафа для физических лиц в размере четырех тысяч рублей. Однако итоговый размер штрафа в любом случае не может быть менее половины от того размера, который предусмотрен санкцией.
Важным правилом, применение которого допускается при назначении наказания, является возможность его назначения в виде предупреждения в случаях, которые названы в статьях Особенной части КоАП РФ или того закона, которым устанавливается ответственность в регионах. Условием допустимости предупреждения выступает отсутствие таких последствий правонарушения, как причинение имущественного вреда и вреда ряду объектов: жизни и здоровью человека; окружающей среде, растительному и животному миру; безопасности государства, а также при не наступлении в результате правонарушения угрозы природного и техногенного характера.
Кроме того, в норме законодатель закрепляет недопустимость освобождения лица от той обязанности, за нарушение которой к нему применяется наказание, а также недопустимость повторного наказания за одно и то же правонарушение.
По нашему мнению, содержание приведенных норм отвечает названию статьи и характеру, который она должна носить, поскольку предполагается установление ею общих, применимых ко всем правоотношениям в сфере административных правонарушений, правил.
В то же время в рассматриваемой статье присутствуют и положения, которые не соответствуют построению разделов КоАП РФ. В частности, к числу таких положений, на наш взгляд, следует отнести части 2.1, 3.1, 3.4, 3.6, 3.7 ст. 4.1 КоАП РФ. В указанных частях статьи закреплены достаточно объемные нормы, которые затрагивают назначение наказания только за совершение определенных правонарушений.
Так, согласно ч. 2.1 предусмотрено правило о допустимости назначения судом лицу, которому назначается наказание за совершение правонарушения в сфере оборота наркотических и психотропных средств, если такое лицо страдает соответствующим заболеванием, пройти лечение и социальную реабилитацию, а также профилактические мероприятия. Также нормой возлагается и обязанность по осуществлению контроля за исполнением данной обязанности органом исполнительной власти.
По нашему мнению, приведенное положение никоим образом не относится к общим правилам назначения наказания. Скорее, речь идет о мере административного принуждения, которая, безусловно, не является излишней для административного законодательства, однако, порядок и основания ее применения должен устанавливаться соответствующим законодательством.
То же касается и других частей статьи, которые были перечислены, в частности:
— ч. 3.1, в которой закреплены правила назначения наказания в случае его назначения без составления протокола с применением средств автоматической фиксации по главе 12 КоАП РФ;
— ч. 3.2, которая касается применения автоматизированной информационной системы налоговых органов;
— ч. 3.6, 3.7, в соответствии с которыми установлены правила назначения наказания за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 20.31 КоАП РФ.
То есть, общие правила, исходя из самого смысла термина, должны иметь такую формулировку, которая допускает их применение ко всем частным случаям, на которые они распространяются. На наш взгляд, ст. 4.1 КоАП РФ требует уточнения в части исключения из нее положений, относящихся к назначению наказания за конкретные правонарушения, предусмотренные Особенной частью КоАП РФ. в этом случае исключается перегруженность статьи, которая наиболее часто применяется в практике, что повлечет удобство использования закрепленных в ней норм и соответствие правилам построения норм законодательства.
На основании изложенного полагаем, что для устранения выявленного недостатка следует исключить из статьи указанные части, не соответствующие общим правилам назначения наказания, в связи с чем предлагаем исключить из ст. 4.1 КоАП РФ части 2.1, 3.1, 3.4, 3.6, 3.7, закрепив их в тех главах, которые соответствуют объекту регулирования.
Рассмотрение правил и условий назначения наказания в административном праве позволяет выявить также и иные недостатки, которые могут и должны быть устранены в целях совершенствования закона. Одним из обязательных условий административного наказания является выбор уполномоченным должностным лицом такого наказания, которое соответствует в наибольшей степени совершенному правонарушению. При этом не следует забывать, что основной целью назначения административного наказания является предупреждение совершения такого правонарушения повторно .
Исходя из изложенного, можно утверждать, что наказание должно быть строго индивидуализировано, то есть, при его назначении уполномоченное лицо должно исходить из того, будут ли в результате применения наказания достигнута цель, провозглашенная в административном праве. Кроме того, представляется, что при назначении наказания необходимо принимать во внимание то, каким образом конкретное наказание влечет защиту прав и интересов других лиц.
В качестве примера несоответствия административного наказания цели его назначения является распространенное на сегодняшний день применение ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, в которой устанавливается ответственность за оставление воителем места ДТП при отсутствии признаков уголовно-наказуемого деяния. Совершение этого правонарушения предусматривает применение наказания в виде лишения права управления транспортным средством на срок од года до полутора лет или административный арест на срок до пятнадцати суток.
Во-первых, не понятно, руководствуясь какими критериями суд должен делать выбор между данными наказаниями. В юридической литературе и практике применения законодательства административный арест считается более тяжким наказанием по отношению к лишению специального права, что обусловлено характером лишений, которые возлагаются на лицо.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ арест выступает исключительной мерой наказания, применяется только в исключительных случаях. Ряд авторов небезосновательно утверждает, что арест является одним из наиболее суровых наказаний, поскольку в результате его применения наступает ограничение свободы . Более того, в литературе высказывается мнение о том, что в связи с особой ценностью объекта, на который воздействует наказание, оно должно выступать последней ступенью в иерархии наказаний в административном праве .
Такого мнения, очевидно, придерживается и законодатель, устанавливая ограничения в части применения рассматриваемого наказания к женщинам, у которых есть малолетние дети, к лицам в возрасте от четырнадцати лет до достижения совершеннолетия, а также к инвалидам первой и второй группы, и ряду других лиц.
При этом, например, А.С. Дугенец, рассматривая административный арест как наказание предлагает распространить ограничения о назначении данного наказания . В частности, предлагается включить в приведенный перечень пенсионеров. Более того, строгость данного наказания влечет высказывание мнений о необходимости исключения его из перечня видов административных наказаний .
Кроме того, конституционность нормы ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ оспаривалась путем подачи жалобы в Конституционный Суд РФ Уполномоченным по правам человека РФ, который указывал на то, что норму необходимо дополнить включением в число лиц, к которым не может применяться арест, мужчин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет, которые самостоятельно занимаются их воспитанием.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев жалобу, указал на то, что норма соответствует положениям Конституции РФ. При этом отметил, что в случае привлечения к ответственности гражданина, в связи с обращением который Уполномоченный обратился с жалобой, судами было учтено его положение и ему назначен штраф. Также Конституционным Судом РФ было указано на то, что исключения из числа лиц, которые могут подвергаться административному аресту женщин с детьми до четырнадцати лет, основано на принципах справедливости и гуманизма, а также направлено на более эффективное решение задач административного права .
Что же касается лишения специального права, к нему у законодателя и правоприменительных органов применяется менее строгий подход. Для этого вида наказания не устанавливаются ограничения по кругу лиц, и оно применяется к широкому перечню административных правонарушений.
Возвращаясь к поднятой проблеме соотношения данных наказаний за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, обратим внимание на соотношение рассматриваемых видов наказания применительно к обозначенному в норме правонарушению, состоящему в оставлении места ДТП. Если отталкиваться от понимания соотношения тяжести предусмотренных санкцией наказаний, то минимальным наказанием за данное правонарушение является лишение права управления на один год.
Между тем в судебной практике встречается множество случаев применения наказания за указанное правонарушение при различных обстоятельствах. Так, граждане, оспаривающие постановления о привлечении их к ответственности, приводят различные основания оставления места ДТП, в том числе, связанные с незначительностью происшествия и тем, что водитель не заметил совершения ДТП.
Например, при рассмотрении жалобы по указанному доводу суд посчитал постановление мирового судьи, которым назначено наказание, законным и обоснованным, опираясь на характер повреждения транспортных средств, исходя из которого очевидно, что водитель, оставивший место ДТП, не мог не заметить столкновения .
Схожие доводы приводились водителем в другой ситуации, когда он был признан лицом, участвовавшим в ДТП и скрывшимся с места происшествия. Ссылки водителя не незначительность повреждений мотоцикла, с которым произошло столкновение, и на то, что в связи с этим водитель не заметил столкновения, не были учтены судом . На сегодняшний день таких постановлений множество, что позволяет предполагать, что постановления, по крайней мере, по части из них являются необоснованными. Сложно предположить, что во всех случаях водители являются злостными нарушителями и вводят уполномоченные органы в заблуждение.
При этом судами не учитывается предыдущая административная практика водителя, например, безаварийная езда, отсутствие или небольшое количество привлечений к ответственности за административные правонарушения в сфере дорожного движения. Не принимаются во внимание и такие обстоятельства, как отсутствие ущерба, причиненного второму участнику ДТП, а также вреда здоровью, или незначительность причиненного ущерба, добровольное прекращение противоправного поведения; раскаяние; предотвращение вредных последствий; добровольное возмещение вреда и др .
Логика законодателя в данном случае понятна, выбор наказания обусловлен недопустимостью исключения ответственности за вождение транспортного средства в состоянии опьянения, которое может быть сокрыто рассматриваемым способом. В то же время, представляется, что в большинстве случаев поведение водителя обусловлено иными причинами, которые зачастую могут быть подтверждены доказательствами. В данном же случае никакие обстоятельства и доказательства не принимаются судами в качестве оснований для не назначения наказания. Наказание ниже низшего предела в данном случае не предусмотрено.
Не понятно, из каких обстоятельств при выборе наказания в рассмотренном случае должен исходить суд. В частности, если административный арест рассматривается как наказание, применяемое в исключительных случаях, то его назначение в связи с рассматриваемом нарушением должно быть обусловлено наличием ряда отягчающих обстоятельств.
В то же время, для множества лиц, которыми оставлено место ДТП, особенно для тех, кто совершает правонарушение умышленно, отбывание административного ареста выступает более легким видом наказания, нежели лишение права управления транспортным средством даже на год. Административный арест может рассматриваться в качестве более легкого вида наказания и в иных случаях, например, в зависимости от значимости права управления для конкретного лица. Рассмотрение же административного ареста как наиболее тяжкого наказания в связи с тем, что он сопряжен с ограничением свободы, всегда обосновано в теории, и часто не соответствует практике применения законодательства.
В то же время и в юридической литературе выдвигаются предложения о замене административного ареста в сфере безопасности дорожного движения на исправительные работы или на меру принуждения в виде пересдачи экзаменов на право управления транспортным средством. Такое мнение представляется верным, оно соответствует современным требованиям практики применения законодательства . На практике же административный арест чаще всего применяется к лицам, материальное положение которых позволяет предполагать, что назначенный штраф не будет оплачен.
Таким образом, порядок привлечения к административной ответственности, существующий в настоящее время, характеризуется пробелами в правовом регулировании. Действующее законодательство, устанавливающее правила и условия назначения наказания, не всегда соответствует этим требованиям. Также не всегда предусмотренные специальными нормами санкции за правонарушения соответствуют требованиям справедливости. Основной ошибкой законодателя, по нашему мнению, является предоставление широкого усмотрения лицам, которые уполномочены назначать наказание. Такое положение обусловлено непоследовательностью законодателя в установлении видов и пределов наказания за правонарушения, поскольку часто либо отсутствует альтернатива в выборе наказания, либо строгость наказания не соответствует правонарушению в аспекте сравнения его с наказанием за иные правонарушения, которые влекут более тяжкие последствия, или наоборот.
2.3. Административное наказание как мера административной ответственности: понятие и виды
Понятие наказание является одним из основных в науке административного права, поскольку вся отрасль построена на применении наказания как ответственности за правонарушения. При этом категория «наказания» представляет собой элемент системы наказаний, предусмотренных административным законодательством. Определение термину «наказание» дано в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, где под административным наказанием понимается установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, которая применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Таким образом, законодатель определяет наказание в качестве последствия совершенного лицом правонарушения.
В науке определение наказанию дается через его признаки. При этом существуют разные подходы к определению перечня признаков наказания, исследователи, называя одни и те же признаки, приводят им различное толкование, либо, перечисляя одни признаки, отвергают другие, как не соответствующие, по их мнению, сущности наказания.
Чаще всего выделяются следующие признаки административного наказания:
— наказание состоит в государственном принуждении, является одной из форм его проявления, применение которого законом допускается в отношении лиц, виновность которых в совершении закрещенного административным законом на момент совершения деяния установлена;
— сущность наказания состоит в обязательном применении ограничений или лишений в отношении принадлежащих человеку материальных и нематериальных благ, среди которых свобода (административный арест), материальные ценности (при назначении штрафа, конфискации);
— субъектом, наделенным правомочием по назначению наказания и определению его вида в каждом конкретном случае, является государство, которое действует в лице судебных или иных уполномоченных органов и должностных лиц;
— признаком наказания в административном праве является индивидуальность, под которой понимается необходимость определения вида наказания в отношении конкретного лицо за конкретное правонарушение, не допускается применение наказания к иным лицам по иным основаниям;
— публичный характер, так как применение наказания является официальным морально-правовым установлением как в отношении совершенного общественно опасного деяния, так и лица, его совершившего. Государство, наказывая виновного, таким образом, осуждает его противоправное поведение. Чем выше степень и характер социальной опасности правонарушения и лица, его совершившего, тем выше уровень исправительных и воспитательных элементов административного наказания. Государство посредством наказания принуждает человека к определенному законопослушному поведению .
В то же время, например, Федорченко Д.В., давая характеристику административно-правовой категории «наказание», отмечает, что выделение всех возможных признаков наказания не имеет решающего практического или научного значения. Исследователь полагает, что в качестве признаков наказания следует называть только те, которые направлены на определение сущности объекта, а также являются наиболее существенными для рассматриваемого явления .
Следуя данному подходу, исследователь выделяет в качестве основных признаков административного наказания следующие:
— характеристика наказания как меры государственного принуждения;
— наказание – это лишение или ограничение прав и свобод, именно предусмотренных административным законодательством.
Остановимся более подробно на некоторых аспектах административного наказания.
Устанавливая административно-правовые запреты на совершение определенных деяний, государство, соответственно реагирует на их нарушения. Такая реакция приводит к негативному, справедливому и неизбежному возмездию виновному за то, что он сделал — каре, которая представляет собой осуждение совершенного правонарушения и порицание того, кто его совершил . Это означает, что кара наступает за совершение правонарушения; она соответствует тяжести содеянного и личности виновного; заключает в себе принудительное причинение страданий, лишений и ограничений морального, физического и имущественного характера.
Административное наказание является такой мерой, которая наиболее остро реагирует на совершение правонарушения. Сама суть административного наказания заключается в каре, которая понимается не как умышленное причинение страданий, а как справедливое воздаяние виновному за совершенное им правонарушение, основанное на принципах гуманизма. Кара является атрибутом наказания, поскольку эти лишения и ограничения прав и свобод объективно причиняют виновной стороне страдания, лишения и другие негативные чувства, эмоции и переживания. Наказание и должно причинять серьезные моральные страдания.
Здесь необходимо обратить внимание, что в положениях ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ законодатель указывает на недопустимость применения наказания только лишь с целью унижения достоинства лица или причинения ему физических страданий, а также причинение вреда деловой репутации юридического лица. Согласимся с тем, что нравственные и физические страдания не исключены при назначении наказания, нравственные страдания, как правило, сопровождают наказание, однако, такие страдания не могут выступать единственной целью наказания . В противном случае, по нашему мнению, следует говорить не о наказании, а о мести.
Если же говорить о нравственных и физических страданиях, которыми может сопровождаться наказание, то они неизбежны для достижения воспитательной цели наказания. В частности, испытывая нравственные страдания, человек осознает неприятие преступного поведения обществом и государством. Однако такие страдания не могут испытываться организацией, в этом случае следует говорить о вреде репутации.
На основании изложенного можно утверждать, что сущность наказания состоит в каре, расплата за совершенное правонарушение, которая выражается в лишении или ограничении прав и свобод лица, привлеченного к административной ответственности, а его содержание – кара, характерная для определенного вида наказания.
Публичный характер наказания — это наложение от имени государства на виновное лицо против его воли такого наказания, которое выражает и удовлетворяет интересы всего общества, а не отдельных лиц, органов и организаций. Так думает большинство ученых-правоведов.
Наказание носит индивидуальный характер. В соответствии с принципом вины, закрепленным в ст. 2.2 КоАП РФ, ответственность наступает только за общественно опасные действия (бездействия) и как следствие, наступившие общественно опасные последствия, то есть за виновно совершенные деяния. Наказание применяется только к лицу, признанному виновным в конкретном правонарушении, и только к нему и никому другому. Наказанию подлежит только то лицо, в действиях которого содержатся все признаки состава преступления.
Это означает, что наказание выступает правовым последствием правонарушения. При этом административное право предусматривает и коллективную ответственность за противоправное деяние и, соответственно, коллективное наказание.
Наказание может выражаться только в постановлении суда или иного уполномоченного лица. Карательная сущность наказания заключена в лишении или ограничении прав и свобод виновного лица. Следует отметить, что в зависимости от содержания постановления затрагиваются и соответствующие субъективные права виновного. Например, административный арест затрагивает право человека на свободное передвижение, политические, гражданские, трудовые и другие права. При назначении лицу наказания в виде штрафа затрагиваются его имущественные права. Но лишение этих благ далеко не цель наказания.
Говоря о сущности административного наказания, необходимо обратиться к сравнению его с другими видами ответственности, поскольку через выявление отличий можно установить специфику исследуемого явления. Например, сходство по содержанию и основаниям применения с административным наказанием имеет уголовная ответственность. В научной литературе административное наказание сравнивают и с другими видами юридической ответственности – гражданско-правовой, дисциплинарной. Однако административное наказание характеризует ряд особенностей, таких как основания применения, объем негативных последствий, орган власти, управомоченный на его применение, процедура определения вида и назначения наказания .
Таким образом, особенность административного наказания по сравнению с иными видами ответственности заключается в степени общественной опасности совершенного правонарушения, а также в субъекте применения, поскольку административное наказание представляет собой вид ответственности, полномочие на применение которого предоставлено как судебным, так и иным уполномоченным органам, что отличает данный вид наказания от уголовного.
В отличие от дисциплинарной ответственности, административное наказание не может быть назначено лицами, которым данное право не предоставлено законом. В отличие от гражданско-правовой (имущественной) ответственности, административное наказание, как последствие совершенного правонарушения, не может применяться по договоренности участников правоотношений.
Административные наказания в совокупности образуют систему, где каждое из наказаний, названных в административном законодательстве, является элементом данной системы. Само понятие «система» применяется во всех сферах деятельности, поэтому не является сугубо административно-правовым. Данному понятию придаются разные значения. Так, под системой понимается и определенный порядок в действиях; и способ организации; и форма общественного устройства; и конструкция и т.д.
По нашему мнению, систему административных наказаний в широком смысле следует определять как способ организации в сфере юридической ответственности за деяния, запрещенные административным законодательством. В узком же смысле системой наказаний является упорядоченный перечень видов наказания, построенный в иерархической последовательности, закрепленный в нормах КоАП РФ и иных законах.
Отталкиваясь от характера системы административных наказаний, в науке административного права выделяют идеальную или легальную системы. Основное отличие названных систем заключается в том, что первая – закреплена не только в нормах КоАП РФ, но и разрабатывается наукой, а также применяется в судебной практике, вторая – система, построенная путем закрепления в нормах права .
В соответствии с нормами КоАП РФ выделяют две системы наказаний: основную (полную) и специальную (дополнительную), где вторая относится к назначению наказаний несовершеннолетним.
Охарактеризовать систему административных наказаний можно следующими признаками:
— в систему включены такие меры ответственности, которые отличаются от иных отраслей;
— в рассматриваемую систему включен исчерпывающий упорядоченный перечень наказаний, который не может толковаться шире;
— в систему включены такие виды наказания, которых достаточно для выбора виновному наказания с учетом требований закона и особенностей личности, а также остальных характеристик совершенного правонарушения;
— наказания в системе взаимосвязаны и находятся в соподчинении либо дополняют друг друга.
В статье 3.2 КоАП РФ отражены виды наказаний, которые образуют систему административных наказаний:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
5) административный арест;
6) административное выдворение за пределы государства иностранного гражданина или лица без гражданства;
7) дисквалификация;
8) административное приостановление деятельности;
9) обязательные работы;
10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Классификация наказаний – это объединение видов наказания в относительно однородные группы, исходя из определенных критериев.
В большинстве случаев, за основу деления видов административного наказания на группы взяты следующие.
1. Характер карательных элементов. В соответствии с данным критерием можно выделить виды наказания, влекущие или не влекущие полную или частичную изоляцию от общества. В данной классификации, как правило, выделяют наказания, которые не связаны с ограничением свободы, например, предупреждение, штраф; а также наказания, суть которых состоит в ограничении свободы в определенной мере, например, административный арест, административное выдворение.
2. Во втором случае основу деления наказаний на группы составляет характер воздействия, который оказывается на привлеченное лицо. Здесь следует выделить наказания, которые связаны или не связаны с пенитенциарным (исправительным) воздействием . К числу первых относятся обязательные работы, ограничение или административный арест, специализированные виды наказаний. Во вторую группу можно включить лишение определенного права, штраф.
3. В зависимости от периода воздействия на лицо, совершившее правонарушение, выделяют наказания срочные и одномоментные. Первые – это наказания, применение которых устанавливается на определенный срок, обозначенный в постановлении (например, обязательные работы). Вторые –исполняются в определенный момент времени (штраф, предупреждение). По нашему мнению, отсутствие в административном праве бессрочных наказаний требует дополнительного исследования.
Наиболее распространенным наказанием, по нашему мнению, является штраф – он представляет собой денежное взыскание, определяемое в пределах, установленных административным законодательством. Штраф является видом имущественной ответственности, результатом применения которой выступает ущемление имущественных интересов лица. Штраф применяется как основное или дополнительное наказание, в зависимости от положений, включенных в статью Особенной части КоАП РФ. Размер штрафа определяется КоАП РФ, установлены его нижний и верхний предел. Кроме того, штраф может быть назначен в размере, кратном предмету правонарушения.
В настоящее время нормативное регулирование, которыми устанавливается ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, наделено таким признаком, как отсутствие общей правовой базы, что свидетельствует о необходимости и возможности совершенствования правовой основы. Данное утверждение связано с тем, что в настоящее время нет единого закона или другого нормативного акта, которым бы закреплялись основополагающие положения, включающие определения терминологии, принципов, перечня основных составов и средств противодействия посягательствам на общественную безопасность. То есть, сейчас практически невозможно выстроить существующие нормы в определенную систему, которая бы внутри себя содержала взаимообусловленные и взаимосвязанные положения.
Таким образом, административное наказание представляет собой меру государственного принуждения, которая состоит в ограничении прав и свобод человека или их лишении. Все административные наказания выстроены в систему, которая понимается по-разному в науке административного права. Предлагаемые в науке критерии построения системы могут совпадать или не совпадать с той системой, в которую выстроены наказания законодателем. Однако, на наш взгляд, в любом случае система административных наказаний представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой элементов – наказаний, предусмотренных административным законодательством и применяемых в порядке, установленном законодательством.