Глава 3. Некоторые проблемы реализации института административной ответственности и пути их решения
3.1. Проблемы административной ответственности несовершеннолетних и пути их решения
На сегодняшний день административное законодательство не уделяет значительного внимания вопросам наступления административной ответственности несовершеннолетних. В частности, в КоАП РФ практически отсутствуют нормы, которыми бы были обусловлены особенности назначения наказания несовершеннолетним, необходимость учета психического развития несовершеннолетнего, снижения возраста наступления ответственности для некоторых категорий правонарушений, приставляющих наибольшую общественную опасность среди нарушений, за которые предусмотрена административная ответственность.
По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ, возраст административной ответственности наступает в шестнадцать лет. При этом частью 2 той же статьи закреплено положение о допустимости освобождения от административной ответственности лица, если у комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, рассматривающей дело, имеются сведения, позволяющие принять решение о применении к несовершеннолетнему меры воздействия, которая предусмотрена законом, защищающем права несовершеннолетних. В то же время в норме не указан примерный перечень таких обстоятельств либо их критерии.
Немногочисленные нормы, регулирующие правоотношения, связанные с привлечением несовершеннолетних к административной ответственности представлены следующими. В ч. 3 ст. 1.3 КоАП РФ, которая закрепляет предметы ведения Российской Федерации, указано на подведомственность рассмотрения дел в отношении исследуемой группы лиц комиссиям по делам несовершеннолетних. Однако создание таких комиссий отнесено к предмету ведения субъектов государства (п. 4 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ) .
На практике же вопрос о подведомственности и порядке передачи дел об АП уполномоченному органу или должностному лицу для рассмотрения является не разрешенным. Часто допускается ошибка в рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних. Например, районным судом было рассмотрено дело об АП, предусмотренном ст. 20.6.1 КоАП РФ, в отношении несовершеннолетнего. При этом материал не передавался в комиссию по делам несовершеннолетних, которая в соответствии с разъяснениями, данными в п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 года № 5 со ссылкой на ст. 23.2 КоАП РФ, уполномочена на рассмотрение дел в отношении несовершеннолетних. Такие доводы были положены в основу решения краевого суда, которым отменено постановление районного суда .
Статьей 3.9 закреплено правило, которое предписывает недопустимость назначения в качестве наказания административного ареста лицам, не достигшим восемнадцати лет. А также, п. 9 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ относит возраст лица, совершившего административное правонарушение, менее восемнадцати лет, к числу смягчающих ответственность обстоятельств.
Статьей 22.1 КоАП РФ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав отнесены к числу органов власти, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. На комиссии возложены полномочия по рассмотрению дел об АП, когда правонарушение совершено несовершеннолетним, а также дел, ответственность за которые установлена ст. ст. 5.35 (неисполнение обязанности по содержанию и воспитанию детей), 5.36 (нарушение сроков и порядка предоставления сведений о детях, которые остались без попечения), 6.10 (вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкоголя и других запрещенных веществ), 6.23 (вовлечение несовершеннолетнего в употребление табака).
В соответствии с указанными нормами несовершеннолетний не рассматривается в качестве субъекта отдельных правонарушений, которые совершаются непосредственно данным лицом. Ответственность за совершение правонарушения возлагается на родителей или других законных представителей. Например, ст. 20.22 КоАП РФ устанавливает ответственность для данных лиц за нахождение несовершеннолетнего в возрасте до шестнадцати лет в состоянии опьянения, либо потребление им алкоголя, наркотических и психотропных веществ, психоактивных веществ.
Возвращаясь к полномочиям комиссий по делам несовершеннолетних, отметим, что они могут рассматривать дела о совершении несовершеннолетними правонарушений в сфере дорожного движения, если комиссии соответствующий материал поступает от уполномоченного на рассмотрение указанных дел должностного лица.
Однако разъяснение относительно применения на практике указанной нормы дано в подпункте «ж» пункта 3 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» . Если за совершенное правонарушение предусмотрена мера наказания, назначение которого относится к исключительной компетенции судей, комиссия вправе передать дело на рассмотрение судье.
С процессуальной точки зрения правовое положение несовершеннолетнего несколько отличается от положения остальных лиц, привлекаемых к административной ответственности. Так, при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, извещается прокурор (ч. 2 ст. 25.11). Если осуществляется административное задержание несовершеннолетнего, об этом должны быть уведомлены его законные представители (ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ). А сам несовершеннолетний, к которому применяется указанная мера, должен содержаться отдельно от взрослых лиц (ч. 3 ст. 27.6 КоАП РФ).
Дело об АП в отношении несовершеннолетнего в обязательном порядке рассматривается по месту жительства лица (ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ). Отсутствие у несовершеннолетнего самостоятельного заработка является основанием для взыскания штрафа с его родителей (ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ).
В случае обсуждения при рассмотрении дела об АП обстоятельств, которые могут негативно сказаться на несовершеннолетнем, он может быть удален на время рассмотрения данных обстоятельств (ч. 4 ст. 25.1 КоАП РФ).
При этом закон не предписывает обязательное присутствие при рассмотрении дела об АП законного представителя несовершеннолетнего. В частности, согласно ч. 5 ст. 25.3 КоАП РФ уполномоченное лицо или орган, рассматривающий дело об АП, вправе признать обязательным присутствие законного представителя несовершеннолетнего при рассмотрении дела. То есть, законодатель оставляет на усмотрение лица или органа, рассматривающего дела, решение данного вопроса. При наличии же достаточных оснований законный представитель может быть доставлен приводом (ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ).
Если соотнести положение указанной нормы с рассмотренной ранее (о допустимости удаления несовершеннолетнего), встает вопрос о соблюдении прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об АП. Согласно ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об АП рассматривается в присутствии такого лица, в его отсутствии дело может быть рассмотрено только при неявке лица, но наличии сведений о его надлежащем извещении, а также в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. То есть, названное выше основание не включено в перечень обстоятельств, которых достаточно для рассмотрения дела об АП (или ведения части производства) в отсутствии лица, привлекаемого к административной ответственности.
Представляется, что наличие обстоятельств, исключающих возможность участия несовершеннолетнего в их обсуждении в силу возраста, должно выступать основанием для обязательного привлечения к участию в рассмотрении дела законного представителя или иного представителя несовершеннолетнего, либо психолога или педагога.
Проанализированные нормы КоАП РФ, по нашему мнению, свидетельствуют о наличии двух основных проблем применения административной ответственности к несовершеннолетним. Первой из них является проблема отсутствия со стороны законодателя надлежащего внимания к правовому положению несовершеннолетнего как субъекта, привлекаемого к ответственности. Второй проблемой выступает отказ законодателя рассматривать несовершеннолетнего как специального субъекта правонарушений, что может проявляться в установлении иных видов наказания, заменяющих штраф в том случае, когда у несовершеннолетнего нет собственного заработка, включении в особенную часть КоАП РФ статей, которые бы устанавливали ответственность за правонарушения, характерные для несовершеннолетних, общественная опасность которых состоит именно в совершении их лицами в подростковом возрасте.
Обозначенные проблемы свидетельствуют в целом о таком недостатке административного законодательства, как закрепление отдельного правового и процессуального статуса несовершеннолетнего в административно-деликтном праве и административном производстве. Имеющиеся нормы недостаточны и носят разрозненный характер .
Представляется, что с целью совершенствования административного законодательства, которым регулируется привлечение к административной ответственности несовершеннолетних, следует обратиться к уголовно-процессуальным нормам, которые в значительной мере более структурированы и показывают на практике целесообразность существования.
Так, в УПК РФ нормы об особенностях производства по уголовному делу в отношении несовершеннолетнего собраны в главу 50, имеющую соответствующее название. Положения указанных норм закрепляют обстоятельства, которые подлежат установлению, если обвиняемым является несовершеннолетний, к ним относятся возраст, условия воспитания, влияние на него со стороны совершеннолетних. УПК РФ также предписывает выделение уголовного дела в отношении несовершеннолетнего в отдельное производство.
Кроме того, в части применения мер принуждения и назначения наказания нормами УПК РФ закреплены определенные особенности: устанавливается возможность передать лицо под присмотр вместо заключения под стражу; допускается прекращение дела, освобождение от уголовной ответственности либо освобождение от наказания с применением к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия.
Следует обратить также внимание на то, что в уголовно-процессуальном законодательстве более детально регулируется участие законного представителя несовершеннолетнего, который в обязательном порядке извещается о судебном заседании, а также участвует в досудебном производстве. Отстранение законного представителя органом предварительного расследования или судом допускается лишь в том случае, если установлено, что его присутствие наносит ущерб интересам несовершеннолетнего.
При этом в п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 01.02.2011 № 1 к числу действий, наносящих ущерб, отнесены действия, связанные с ненадлежащим исполнением обязанностей законного представителя; уклонение от участия в производстве по делу; злоупотребление правом; негативное воздействие на несовершеннолетнего; препятствие расследованию дела. Совершившие преступление совместно с несовершеннолетним лица не могут быть допущены в качестве законных представителей.
Таким образом, уголовно-процессуальное законодательство достаточно подробно регламентирует особенности привлечения к ответственности несовершеннолетнего. Установленные законом исключения из общих правил производства по делу основаны, прежде всего, на особенностях психо-физического развития лица, которым не достигнут возраст совершеннолетия, в связи с чем оно не способно полностью понимать значение и порядок процессуальных действий, самостоятельно защищать свои права и т.п.
Представляется, что совершенствование административно-правового регулирование привлечения к административной ответственности несовершеннолетних может осуществляться в соответствии с имеющимся примером уголовно-процессуального законодательства. По нашему мнению, особенное внимание следует уделить защите прав несовершеннолетнего посредством участия в производстве по делу об АП законного представителя.
Ранее отмечалось, что КоАП РФ прямо не устанавливает обязательность присутствия при рассмотрении дела об АП законного представителя несовершеннолетнего, поскольку в ч. 5 ст. 25.3 КоАП РФ указано на то, что уполномоченное лицо или орган, рассматривающий дело об АП, вправе признать обязательным присутствие законного представителя несовершеннолетнего при рассмотрении дела, однако, решение данного вопроса законодатель оставляет на усмотрение данного лица или органа.
Вместе с тем, практика рассмотрения дел об АП в отношении несовершеннолетних свидетельствует об обратном. В качестве примера можно привести ело, в котором принимали участие сотрудники ООО «Мой адвокат», исследуемого автором в рамках прохождения преддипломной практики. Комиссией по делам несовершеннолетних было рассмотрено дело о совершении несовершеннолетним АП, предусмотренного ч. 3 ст. 12.8 КоАП РФ, несовершеннолетий подвергнут административному штрафу в размере тридцати тысяч рублей. Вынесенное комиссией постановление обжаловалось в суд, который счел постановление законным и обоснованным.
Суд кассационной инстанции, отменяя указанные постановления, сослался на существенное нарушение комиссией порядка производства по делу об АП в отношении несовершеннолетнего, поскольку не были предприняты меры к извещению законных представителей данного лица о рассмотрении дела. При этом кассационный суд в основу вынесенного постановления положил несоблюдение нижестоящими органами требований ст. 25.3 КоАП РФ, которая предписывает защиту прав несовершеннолетнего законными представителями .
Приведенное решение представляется верным, основанном на требованиях закона. Однако прямое закрепление обязанности и порядка привлечения к участию в производстве по делу об АП законных представителей позволило бы устранить указанные нарушения. Между тем, в результате допущенных нарушений в указанном случае дело было прекращено, а несовершеннолетний, который привлекался к ответственности за вождение транспортного средства в состоянии алкогольного опьянения при отсутствии у него соответствующего права, фактически избежал ответственности за достаточно опасное административное правонарушение.
Кроме того, приведенный пример наглядно демонстрирует недостаток законодательства, состоящий в невозможности назначения наказания несовершеннолетнему в качестве альтернативы штрафу. Часть 3 ст. 12.8 КоАП РФ предусматривает ответственность в виде административного ареста, который в силу закона не может быть назначен в качестве наказания несовершеннолетнему, и штрафа в размере тридцати тысяч рублей, который при отсутствии заработка у несовершеннолетнего будет возложен на законных представителей.
Представляется, что в этом случае не достигается цель наказания. Думается, что не найдется сторонников мнения об отсутствии общественной опасности деяния, описанного выше, которое было совершено несовершеннолетним. Однако цель административного наказания, как способа привлечения к ответственности, в описанном случае достигнута не будет. Цель административного наказания определяется через воздействие его не только на лицо, к которому наказание применяется, но и на неограниченный круг лиц, в частности, в той части, в которой цель наказание состоит в предупреждении совершения иных преступлений.
Мнения исследователей в рассматриваемой сфере разделены на несколько направлений. Так, одни указывают на исправление лиц, совершивших правонарушение, в качестве основной цели, которая должна быть достигнута в результате исполнения наказаний. В то же время другое направление исследований указывает на то, что в качестве основной цели наказания следует рассматривать кару за то противоправное действие, от которого пострадало другое лицо. Также распространена точка зрения о том, что цель назначения наказания заключается в предупреждении совершения иных административно наказуемых деяний. Кроме того, некоторые исследователи к названным признакам дополняют такой признак, как восстановление справедливости .
На наш взгляд, определяя цель наказания, которая должна быть достигнута в результате назначения его несовершеннолетнему, следует отталкиваться от общего понимания цели совершения любых деяний, осуществления любой деятельности. То есть, понимание категории «цель» следует изначально рассматривать в качестве философской категории. В соответствии с данным широким подходом целью считают осознанное представление того результата, который должен быть получен в результате того или иного действия, события.
Что касается непосредственно административного наказания, то определения данному понятию административное законодательство не дает. Однако в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ перечислены сами цели, которые должны быть достигнуты в результате применения административной ответственности к виновному в совершении правонарушения лицу. Поэтому разработка категории цели наказания в административно-правовом аспекте осуществляется посредством исследования признаков, названных в указанной норме. При этом большинство исследователей соглашаются в том, что цель наказания в административном праве заключается в достижении социально значимого результата. В связи с изложенным, представляется, что цель наказания за совершение правонарушения есть идеальное выражение тех результатов, которые должны быть достигнуты в результате его применения.
В действующем административном законодательстве, а именно в статье 3.1 КоАП РФ, закреплена одна цель, для достижения которой реализуются административные наказания – предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем и другими лицами. Таким образом, административный закон предписывает необходимость достижения определенной цели в результате наступления административной ответственности. Однако в качестве цели не названа справедливость. Данная категория не характерна для современного административного права, это, скорее, категория, обладающая моральным окрасом, наделенная нравственными характеристиками. Поскольку она связана с удовлетворением определенных нематериальных благ конкретного человека и общества в целом.
Также в административном праве в качестве цели наказания не названо исправление. В то же время, например, в нормах уголовного законодательства определение этой категории дано в нормах ст. 9 УИК РФ, где под исправлением понимается формирование такого сознания осужденного, которое соответствует требованиям правомерного поведения и правилам общежития. Что касается доктринального подхода к пониманию исправления как цели наказания, то исправлением считается и особый воспитательный процесс, и результат воздействия (то есть само действие и результат).
Предупреждение совершения иных правонарушений, которое в законе названо целью наказания, представляет собой выражение стремления изменить ценностные ориентиры, сознание правонарушителя. Такое изменение предполагает исключение криминогенных свойств личности . Такое изменение в науке называют моральным (или психическим), когда отказ от совершения новых правонарушений продиктован убеждениями лица. При этом выделяют еще и юридическое исправление, которое предполагает отказ от противоправных деяний в связи с осознанием неотвратимости наказания.
Все, о чем было сказано выше, называется частной превенцией, то есть, предотвращением совершения правонарушений несовершеннолетним, которому назначено наказание. Здесь оказывают влияние различные причины, начиная от значимости наказания, которое окажет влияние на наказание за совершение нового преступления, заканчивая нравственными препятствиями, например, чувством стыда перед окружающими . Предупреждение совершения правонарушений другими лицами является общей превенцией, которая состоит в том, что совершению правонарушения препятствует факт применения наказания к другому лицу.
На основании изложенного представляется верным сделать вывод о том, что наиболее широкое значение для общества имеет цель наказания, которая состоит в предупреждении совершения правонарушений, поскольку ее достижение способствует формированию правомерного поведения не только у самого привлеченного к ответственности лица, но и у других лиц. Однако данная цель достигается в отношении социально нестабильных граждан, которые имеют склонность к совершению правонарушений.
Вместе с тем, существующий подход законодателя к административной ответственности несовершеннолетних не позволяет в полной мере достичь цели административного наказания, в первую очередь, в связи с тем, что несовершеннолетний зачастую не несет самостоятельной ответственности, перекладывание ее на законных представителей свидетельствует о фактическом привлечении их к ответственности. При этом вопрос об изменении способов воспитания несовершеннолетнего, которые бы привели к предотвращению совершения им правонарушений в последующем, остается открытым, как и вопрос о достижении цели общей превенции.
При этом в КоАП РФ предусмотрено наказание, которое вполне может послужить альтернативой штрафу – обязательные работы. Кроме того, представляется возможным закрепить в КоАП РФ норму о замене наказания на меры воспитательного воздействия на несовершеннолетнего, в частности, возложение обязанности загладить причиненный вред или ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы. В действующем КоАП РФ уделено незначительное внимание особенностям привлечения к административной ответственности несовершеннолетних, что выражено в материальных нормах особенной части и в процессуальных нормах, которым должны регулироваться особенности порядка привлечения несовершеннолетнего к ответственности. Представляется, что в данной части административное законодательство требует совершенствования, которое, на наш взгляд, может состоять в принятии следующих мер. Во-первых, целесообразным представляется включение в КоАП РФ главы, которая бы закрепляла особенности производства по делам об АП в отношении несовершеннолетних, по аналогии с главой 50 УПК РФ. Во-вторых, для достижения баланса интересов несовершеннолетнего, привлекаемого к ответственности, и целей административной ответственности, следует уделить внимание как соблюдению прав несовершеннолетнего, так и вопросам назначения для него адекватного правонарушению наказания, которое несовершеннолетний способен понести самостоятельно. Представляется, что альтернативой штрафу может выступать наказание в виде обязательных работ. Также считаем возможным закрепить в КоАП РФ норму о замене наказания на меры воспитательного воздействия на несовершеннолетнего, в частности, возложение обязанности загладить причиненный вред или ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего
3.2. Проблемы реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, связанных с наступлением административной ответственности, направления совершенствования законодательства
В настоящее время в производстве по делам об АП существует ряд проблем, связанных с реализацией прав и обязанностей субъектов исследуемых правоотношений. В большинстве случаев проблема затрагивает интересы двух субъектов, так как права одного из участников обеспечиваются обязанностями другого. Исходя из темы исследования, считаем необходимым рассмотреть некоторые из существующих проблем, которые представляются наиболее актуальными, исходя из практики применения административного законодательства.
Одной из таких проблем является проблема надлежащего разграничения полномочий между органами и должностными лицами, уполномоченными на привлечение к административной ответственности за конкретное административное правонарушение. В качестве примера можно взять привлечение к ответственности в сфере исполнения трудового законодательства. Практическое значение вопроса следует из статистических данных. Так, согласно данным судебной статистики, за 2022 год на постановления районных судов поступило 44 592 апелляционной жалобы, мировых судей – 104 884 жалобы, на постановления несудебных органов – 270 907 жалоб. Из них дела были прекращены по 4 769, 13 059 и 123 230 жалобам, соответственно. Из приведенных данных видно, что наибольшее количество отмен в процентном соотношении приходится на обжалование постановлений, вынесенных несудебными органами (почти половина) .
Ненадлежащее выполнение или невыполнение предписания влечет наступление административной ответственности. Кроме того, инспектор труда вправе привлекать к административной ответственности лиц, которыми допущены нарушения трудового законодательства, а также составлять протоколы об административном правонарушении и направлять их в уполномоченные органы или уполномоченным должностным лицам.
Так, ч. 23 ст. 19.5 КоАП РФ предполагает наступление административной ответственности за невыполнение законного требования инспектора труда в сфере трудового законодательства и других нормативных актов, которые включают нормы трудового права. Ответственность предусмотрена в виде штрафа.
Одновременно инспекторы труда наделены указанными выше полномочиями в сфере привлечения к административной ответственности. Круг актов, которые могут выносится инспекторами труда в связи с выявленными нарушениями, определяется трудовым и административным законодательством, а также подзаконными нормативно-правовыми актами, которые регулируют деятельность Роструда и должностных лиц.
В рамках прохождения преддипломной практики в ООО «Мой адвокат» автором работы в связи с выполняемым заданием были проанализированы следующие нормы о привлечении к административной ответственности. Как было отмечено, инспектор вправе составить протокол и передать его на рассмотрение судье или передать его на рассмотрение вышестоящему инспектору территориального органа. Так, к полномочиям территориальных органов Роструда относится рассмотрение дел о следующих административных правонарушениях:
— нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ);
— нарушение порядка участия в переговорах о заключении коллективного договора или уклонение от участия в них, либо отказ от заключения такого договора, либо нарушение обязательств, которые должны выполняться работодателем на основании условий коллективного договора (ст. 5.28, 5.29, 5.30, 5.31);
— уклонение работодателя от участия в примирительных процедурах, от получения соответствующего извещения от работников, нарушение условий соглашения, увольнение работников в связи с забастовкой и участием их в коллективном трудовом споре (ст. ст. 5.32-5.34);
— сокрытие работодателем страхового случая (ст. 5.44).
Полномочия по рассмотрению инспекцией указанных правонарушений предоставлены ст. 23.12 КоАП РФ, которая также приводит перечень должностей, занимаемых инспекторами труда, уполномоченных на реализацию названных полномочий.
Вместе с тем КоАП РФ в той же норме предусматривает и перечень правонарушений, которые подведомственны судьям. Это правонарушения в сфере занятости инвалидов (ст. 5.42), в сфере охраны персональных данных (ст. 13.11), а также нарушения, которые заключаются в непредоставлении информации (19.7) и неповиновении законным требованиям должностного лица (ст. 19.4).
Приведенные нормативные положения определяют допустимость вынесения инспекцией таких актов, как постановления о привлечении к административной ответственности, которые содержат положения о назначении наказания за нарушение трудового законодательства. В иных случаях постановление вправе выносить суд.
Такое положение определяется максимальным наказанием, которое предусмотрено за конкретное административное правонарушение. Так, в соответствии со ст. ст. 3.11, 3.12 КоАП РФ если в качестве наказания за правонарушение допускается дисквалификация должностного лица или приостановление деятельности организации, постановление может быть вынесено судом.
Однако законодательство в этой части не содержит императивного предписания, которое бы закрепляло обязанность инспектора передать дело на рассмотрение суда. В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ постановление выносит суд в случае, если ему поступит дело из инспекции труда. То есть, в данном случае на усмотрение инспектора оставлено решение вопроса о тяжести наказания. Инспектор вправе назначить наказание, не связанное с дисквалификацией и приостановлением деятельности, но равно вправе передать дело на рассмотрение суду.
Например, инспектор вправе вынеси постановление о назначении должностному лицу наказания в виде административного штрафа по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, однако, инспектор не лишен также права направить дело на рассмотрение в суд, если усмотрит, что тяжесть правонарушения соответствует возможности назначения наказания в виде дисквалификации .
Тем не менее, следует отметить, что у суда в таком случае не возникает обязанность назначения наказания в виде дисквалификации, меру наказания суд определяет с учетом всех обстоятельств и представленных доказательств, поэтому наказание может состоять в назначении административного штрафа.
Представляется, что в данном случае полномочия должны быть распределены более точно, что требует внесения в законодательство уточнений в виде императивной правовой нормы, которая бы определяла подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, в частности, отграничение полномочий по рассмотрению дел судей и иных лиц.
Также одной из актуальных проблем в настоящее время можно считать проблему осуществления субъектами правоотношений в рамках производства по делам об АП права на обжалование.
В действующей редакции ст. 30.1 КоАП РФ закреплено только право на обжалование постановлений, которые принимаются в рамках рассмотрения дела. При этом перечень субъектов лиц, наделенных правом обжалования, ограничен только определенными участниками производства по делу, к ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу; законные представители такого лица; потерпевший; защитник и представитель; Уполномоченный по защите прав предпринимателей. Другие участники производства по делу об АП указанным правом не наделены. Считаем, что в данном случае имеется определенный смысл в ограничении перечня субъектов, которым предоставлено право обжалования, так как в рассматриваемой норме, несмотря на отсутствие прямого указания, все-таки, говорится об итоговых постановлениях. Представляется, что такое ограничение недопустимо.
Положениями административного законодательства закреплены полномочия должностных лиц, которые предусматривают совершение достаточно широкого перечня действий, оформляемых протоколом. В таком случае постановление не выносится, что препятствует субъектам правоотношений, права которых затрагиваются действиями или бездействием должностных лиц, в реализации возможности разрешения вопроса путем обжалования действий или бездействия.
При этом отдельные положения относительно возможности обжалования в таком случае включает п. 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 , в котором приводятся разъяснения относительно рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об АП в порядке ст. 27.1 КоАП РФ. Указанное положение указывает на допустимость обжалования действий (бездействия) должностных лиц до рассмотрения дела или до передачи дела в суд, вместе с тем, в нем отмечается, что в этом случае арбитражным судам следует применять порядок рассмотрения дел, предусмотренный главой 24 АПК РФ .
Также право обжалования действий и бездействия должностных лиц, совершенных в рамках производства в соответствии с нормами КоАП РФ предоставлено постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 всем без ограничений участникам правоотношений, если они считают свое право нарушенным. В постановлении указывается на главу 22 КАС РФ , нормы которой должны применяться в данном случае. Действие (бездействие) может быть обжаловано в порядке, предусмотренном названной главой КАС РФ в случае отсутствия порядка обжалования, закрепленного КоАП РФ или главой 24 АПК РФ.
Считаем такой подход правоприменительных органов и законодателя не вполне верным, так как в ч. 5 ст. 1 КАС РФ прямо указывается на то, что положения об административном судопроизводстве не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Кроме того, КАС РФ регламентирует правоотношения в пределах осуществления судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти, однако, указанные выше положения постановления Пленума ВС РФ не соответствуют названным нормам процессуального закона.
Также полагаем, что возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц не может быть ограничено одним лишь судебным порядком, должен предусматриваться порядок обжалования вышестоящим должностным лицам или в вышестоящие органы, который значительно проще судебного. Следует обратить внимание на то, что на возможность соответствующего обжалования указывает и законодатель в главе 22 КАС РФ, при этом действия Кодекса в силу ст. 1 не распространяются на регулирование данного порядка обжалования.
Исходя из изложенного, можно утверждать, что субъекты правоотношений в рамках производства по делам об АП, права которых могут быть нарушены действиями или бездействием должностных лиц в рамках производства по делу, не имеют возможности обжалования таких действий (бездействия) в порядке подчиненности. Закрепленные в постановлениях ВС РФ и ВАС РФ положения об обжаловании указанных действий в порядке, установленном кодексами об арбитражном и административном судопроизводстве, прямо не обусловлены нормами этих Кодексов, а также статьями административного закона, при этом иногда противоречат им в некоторой степени. Следует также обратить внимание на длительность и сложность судебного порядка обжалования.
Анализ практики применения названных неоднозначных положений усугубляет проблему, так как при отсутствии специальных норм об обжаловании в порядке подчиненности действий в рамках правоотношений, регулируемых КоАП РФ, органы власти и должностные лица, а также суды руководствуются нормами законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан .
Так, судом при проверке законности и обоснованности актов нижестоящих судов, было вынесено постановление, которым указанные акты отменены. Обращение в суд с иском последовало в результате обращения ранее заявителя в инспекцию по труду, действия которой и обжаловались в связи с непринятием решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по результатам рассмотрения обращения.
Суд кассационной инстанции, отменяя решения нижестоящих судов, указал на то, что нормами конституционного уровня закреплено право граждан на обращение к органам власти. Это право включает необходимость получения адекватного ответа на обращение. С целью реализации данного права, истец обратился в инспекцию по труду с заявлением, в котором поставлен вопрос о возбуждении дела об АП по ст. 5.27 КоАП РФ, что соответствует требованиям ст. ст. 352-353 ТК РФ . Суд установил, что полномочия трудовой инспекции по рассмотрению дел об АП предусмотрены указанными нормами ст. 23.12, ст. 28.3 КоАП РФ, трудового законодательства.
Правовым актом о деятельности инспекции закреплен порядок рассмотрения обращений граждан в соответствии с требованиями законодательства. Решение вопроса о возбуждении дела об АП предполагает проверку поступивших в заявлении сведений, однако в итоге должно быть принято процессуальное решение о возбуждении или отказе в возбуждении дела об АП, о чем должно быть вынесено мотивированное определение (ст. 28.1 КоАП РФ) .
Суд указал, что юридически значимым обстоятельством для рассматриваемого спора, выступало установление уполномоченным лицом, в каком порядке следует рассматривать обращение гражданина: в рамках КоАП РФ или в рамках законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Однако, мотивируя постановление, кассационный суд не принимает во внимание ч. 5 ст. 1 КАС РФ о нераспространении норм кодекса на правоотношения по делам об АП, в то же время, указывает на то, что разрешение вопроса о возбуждении дела об АП в данном случае следовало основывать на нормах КоАП РФ.
Таким образом, недостатки административного законодательства, в частности, процессуальных норм, ведут к сложности реализации субъектами правоотношений их прав и обязанностей. Так, нормами КоАП РФ недостаточно точно закреплены положения о разграничении полномочий между судебными и иными органами (должностными лицами) в части распределения полномочий по рассмотрению дел. Также в действующем административном законодательстве не закреплены нормы, которые бы устанавливали основания и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и органов власти, которые совершаются в рамках производства по делу об административном правонарушении, а также в связи с разрешением вопроса о возбуждении дела. Указанные пробелы в нормативном регулировании затрудняет реализацию субъектами правоотношений по привлечению к административной ответственности права на обжалование, права на рассмотрение дел об АП надлежащим органом, а также права на рассмотрение жалобы в разумный срок. Также отсутствие указанных норм следует рассматривать как препятствие для реализации участниками правоотношений перечисленных прав, так как большинству участников сложно определить нормы, которые должны применяться в определенном случае, сложно составить обращение или иск в суд, отвечающее необходимым требованиям и как следствие, приводящее к своевременному восстановлению нарушенных прав либо иному разрешению вопроса по существу. Считаем, что для решения выявленных проблем необходимо закрепить в КоАП РФ статьи, которые бы предусматривали право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц в порядке подчиненности, порядок принесения и рассмотрения жалоб. Кроме того, полномочия по рассмотрению дел об АП должны быть распределены более точно, что требует внесения в законодательство уточнений в виде императивной правовой нормы, которая бы определяла подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, в частности, отграничение полномочий по рассмотрению дел судей и иных лиц.
3.3. Процессуальные проблемы применения административной ответственности и пути их решения
Процессуальные проблемы применения административной ответственности актуальны в связи с пробелами в административном законодательстве, которое характеризуется неполным закреплением регулирования процессуальных вопросов. Отсутствие таких норм ведет к необходимости обращения к применению закона по аналогии, разъяснений Верховного Суда РФ и т. п.
Так, правила назначения административного наказания при совершении лицом нескольких правонарушений установлены ст. 4.4 КоАП РФ. Данные правила применимы в двух случаях:
— в том случае, когда лицом совершено два или несколько административных правонарушений;
— если лицом совершено одно деяние, которое содержит состав нескольких административных правонарушений.
В первом случае закон предписывает назначать наказание за каждое из совершенных правонарушений, что логично, поскольку правонарушения, как правило, между собой не связаны, либо связаны, но позволяют четко отграничить одно от другого.
Назначение наказания при установлении в одном деянии нескольких составов является более сложным механизмом, поскольку в этом случае законодательство предусматривает необходимость выбора наиболее строгой санкции, которая не должна предусматривать наказание в виде предупреждения. Не исключается возможность назначения дополнительного наказания.
Таким образом, при совершении нескольких административных правонарушений имеет место совокупность правонарушений. Следует отметить, что характер совокупности в административном праве зависит от того, привлечено ли лицо к ответственности на момент совершения другого правонарушения. В зависимости от данного признака совокупность отграничивают от повторности. В то же время такое деление применяется в литературе, так как в административном законодательстве понятие и признаки совокупности правонарушений не закреплены .
Так, в настоящее время совокупность административных правонарушений определяется как совершение одним лицом разных составов правонарушений, которые были совершены им до назначения наказания за любое из них и до того, как истек срок, предусмотренный законом для привлечения к административной ответственности . Следует согласиться с таким подходом, поскольку в ином случае нельзя говорить о совокупности, если при совершении двух правонарушений за одно из них лицо привлечено к ответственности и назначено наказание, о совокупности не может идти речи. Недопустима квалификация совокупности правонарушений и в том случае, когда по одному из них (из двух) правонарушений истек срок привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.6 КоАП РФ.
В правовой литературе в области административного права выделяется реальная и идеальная совокупность правонарушений. Данная классификация лежит в основе отграничения назначения наказания за правонарушения в порядке части 1 и части 2 ст. 4.4 КоАП РФ. В части 1 предполагается совокупность, которая называется реальной, то есть состав каждого административного правонарушения содержится в отдельном деянии лица. В этом случае наказание назначается за каждое совершенное правонарушение отдельно. Как правило, противоправные деяния совершаются в разное время.
В том случае, когда одно действие содержит признаки двух или нескольких составов правонарушений, предусмотренных административным законодательством, имеет место идеальная совокупность.
Отграничение названных видов совокупности правонарушений представляет определенную проблему в правоприменительной деятельности, поскольку фактическая ситуация не всегда позволяет однозначно определить, совершено ли одно действие, которое нарушает несколько административных норм, или совершено несколько действий, каждое из которых выступает самостоятельным правонарушением и требует самостоятельного назначения наказания.
Например, в арбитражный суд обратился заявитель, который оспаривал постановление о привлечении его к ответственности за несколько правонарушений, которые были установлены уполномоченным органом (инспекцией), который счел, что одним деянием совершено несколько административных правонарушений, то есть, нарушений нескольких норм об административной ответственности. Наказание назначено с учетом ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ.
Так, в оспариваемом постановлении инспекцией было указано, что заявитель нарушил нормы права о благоустройстве города в части осуществления ремонтных работ. Нарушения состояли в самовольном размещении ограждения; в содержании в ненадлежащем состоянии временного ограждения; а также в неразмещении информационного щита, который бы содержал информацию о том, какие работы и в какие сроки ведутся.
Арбитражный суд первой инстанции признал акт незаконным и отменил, однако, в апелляционной инстанции решение арбитражного суда первой инстанции было отменено, акт признан законным, поскольку инспекцией верно установлен состав нескольких административных правонарушений, допущенных при совершении одного деяния, в связи с чем назначено наказание в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ .
Также не всегда правоприменительные органы правильно устанавливают количество совершенных правонарушений. В судебной практике нередко встречаются случаи изменения или отмены судом актов уполномоченных органов и должностных лиц, которые неверно квалифицировали правонарушение в качестве двух и более правонарушений, допущенных при совершении одного деяния.
В качестве примера можно рассмотреть случай из судебной практики по рассматриваемому вопросу. Так, в суд обратилось юридическое лицо (общество), которое просило признать незаконными и отменить два постановления о привлечении к административной ответственности. Каждым из оспариваемых постановлений общество привлечено к ответственности по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ. При этом по каждому из актов обществу в качестве наказания назначен штраф в размере четыреста тысяч рублей.
Арбитражный суд, рассмотрев жалобу, признал одно из указанных постановлений незаконным и отменил его. При этом суд сослался на то, что в данном случае вынесение двух постановлений недопустимо, так как деяния должны быть квалифицированы с учетом ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ. Вывод обоснован тем, что в данном случае в ходе проверки было выявлено одно деяние, которое посягает на одни и те же правоотношения и может быть квалифицировано в качестве одного правонарушения. Единое правонарушение заключается в бездействии, которое выразилось в невыполнении обязательных мероприятий, связанных с защитой земель сельскохозяйственного назначения от зарастания. С таким подходом согласился суд кассационной инстанции .
Таким образом, практика применения ст. 4.4 КоАП РФ свидетельствует о том, что квалификация правонарушений в соответствии с требованиями ч. 1 или 2 статьи в большинстве случаев основана на усмотрении уполномоченных должностных лиц и судов. Однако такое положение имеет недостатки практического характера, так как рассматриваемыми нормами определяется порядок назначения наказания, выбор вида и размера наказания, возможность применения наказания один раз в соответствии с максимальной санкцией или за каждое правонарушение отдельно.
Например, ст. 7.9 КоАП РФ предусмотрена ответственность за самовольное занятие лесных участков. В случае выявления, например, факта занятия нескольких участков одним юридическим лицом, уполномоченный орган может по-разному квалифицировать действия: как отдельное нарушение занятие каждого участка или как одно деяние, которое содержит в себе состав нескольких правонарушений. В первом случае наказанием будет являться штраф не менее двухсот тысяч за занятие каждого участка, во втором – не более трехсот тысяч.
Неясности в вопросе квалификации и выбора наказания способствуют и формулировки, применяемые законодателем. В приведенном примере упоминается о занятии лесных участков, во множественном числе. В то же время, например, ст. 7.10 КоАП РФ предусмотрено наказание за самовольную уступку права пользования земельным участком. То есть, в этом случае привлечение к ответственности будет основано, скорее всего, на буквальном толковании норм.
Анализ ст. 4.4 КоАП РФ также позволяет выделить еще два вопроса, которые требуют решения. В ч. 2 указывается на то, что данная часть применяется в случае назначение одного наказания, которое предусмотрено двумя или более статьями КоАП РФ, а рассмотрение дела подведомственно одному уполномоченному лицу. Из данной формулировки не ясно, каков алгоритм действий правоприменительных органов, если рассмотрение дел о выявленных правонарушениях подведомственно нескольким уполномоченным лицам, а также не ясна возможность наступления ответственности за два и более нарушений, наказание за которые установлены нормами одной части одной статьи.
Исходя из анализа судебной практики, в том числе, приведенных примеров, можно утверждать, что в основе выделения нескольких правонарушений лежит выявление нескольких объектов посягательства, разное содержание объективной стороны правонарушения. При этом может отличаться субъективная сторона правонарушения, например, одно из них при совершении одного деяния допущено умышленно, второе – по неосторожности. Однако субъект административного правонарушения всегда единый, что и определяет дискуссионность проблемы.
Названные признаки образуют состав административного правонарушения. Отсутствие какого-либо из них препятствует привлечению к ответственности, которая включает в себя назначение наказания. Родовой и видовой объект объединяют группу составов административных правонарушений, а непосредственный объект – то, на что посягает конкретное правонарушение .
В качестве примера можно рассмотреть составы правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ. В ч. 1 установлена ответственность за осуществления предпринимательской деятельности без регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя. В то же время ч. 2 статьи закрепляет ответственность за правонарушение, состоящее в отсутствии при ведении предпринимательской деятельности лицензии.
Таким образом, в таком случае одно и то же лицо при совершении одного и того же деяния, состоящего в ведении предпринимательской деятельности без регистрации и без лицензии допустит административные правонарушения, которые предусмотрены одной статьей КоАП РФ, а рассмотрение дела подведомственно рассмотрению одним лицом. Если отталкиваться от толкования ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, то за совершенные правонарушения должно быть назначено наказание в пределах санкции, установленной ч. 2 статьи.
В то же время в иной ситуации, когда правонарушения, совершенные в рамках одного деяния, подведомственны рассмотрению разными лицами. Например, наказание, предусмотренное ч. 1 ст. 12.27 КоАП РФ, назначается органами внутренних дел (полиции) (ст. 23.3 КоАП РФ), в то же время наказание, которое предусмотрено ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, вправе назначить только суд (ст. 23.1 КоАП РФ). Однако водителем могут быть одновременно нарушены обе нормы.
Исходя из действующего законодательства, независимо от обстоятельств, правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи, не могут быть квалифицированы с учетом ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, поскольку ее нормой не предусмотрена возможность рассмотрения такой совокупности правонарушений, совершенных одним деянием, которая предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушений в том случае, когда они подведомственны разным должностным лицам или органам власти.
Для устранения данного недостатка, по нашему мнению, следует исключить из формулировки ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ указание на подведомственность рассмотрения дел о совершенных правонарушениях одним лицом, включив в норму положение о допустимости рассмотрения дела одним из органов, который уполномочен назначать наказание по наиболее строгой санкции.
Кроме того, хочется отметить, что нормы части 2 рассматриваемой статьи, хотя и направлены на индивидуализацию наказаний, однако, предполагают широкое усмотрение, предоставленное лицу, которое уполномочено выносить решение по делу в части назначения наказания. Законодатель включил в рассматриваемую норму указание на назначение наказания в пределах наиболее строгой санкции, однако, не предусмотрел нижний предел такого наказания.
Например, ч. 1 ст. 14.7 КоАП РФ предусмотрено наказание за обман потребителей, для юридических лиц оно назначается в виде штрафа в пределах от двадцати до пятидесяти тысяч рублей. Одновременно с данным правонарушением организацией может быть допущено административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 14.18 КоАП РФ – нарушение иных прав потребителей, которое для указанного субъекта устанавливает наказание в виде штрафа в размере от пяти до десяти тысяч рублей.
Из приведенного примера видно, что применению подлежит наказание, предусмотренное ч. 1 ст. 14.17 КоАП РФ в виде штрафа в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей. Однако в законодательстве отсутствует какое-либо ограничение нижней границы ответственности. То есть, уполномоченный орган, назначая наказание, вправе назначить его в виде штрафа в размере двадцать тысяч рублей, то есть, фактически, без учета того, что лицом одним деянием совершено два или более правонарушений.
Для устранения этого недостатка, по нашему мнению, необходимо закрепить обязанность назначения наказания, например, не менее 2/3 от максимального размера, предусмотренного санкцией.
Анализ положений законодательства влечет еще один вопрос, которые не разрешен в законодательстве. Согласно ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ в случаях, предусмотренных ч. 2 статьи, наказание назначается в пределах санкции, которая не предусматривает назначение наказания в виде предупреждения. При этом законодатель не предусматривает механизм назначения наказания в том случае, когда, например, при совершении двух правонарушений наказание за каждое из них предусматривает предупреждение.
В качестве примера такой ситуации можно привести наказания за правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 5.27.1 КоАП РФ. В ч. 1 наказание предусмотрено за нарушение государственных требований в сфере охраны труда. В ч. 2 статьи установлена ответственность за нарушение порядка проведения специальной оценки условий труда. За оба правонарушения предусмотрено наказание в виде предупреждения. Представляется, что в этом случае также следует внести в норму предписание, которое подлежит применению в аналогичном случае.
В заключении параграфа следует обратить внимание на необходимость решения следующих проблем применения административного законодательства. Исходя из действующих норм права, независимо от обстоятельств, правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи, не могут быть квалифицированы с учетом ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, поскольку ее нормой не предусмотрена возможность рассмотрения такой совокупности правонарушений, совершенных одним деянием, которая предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушений в том случае, когда они подведомственны разным должностным лицам или органам власти.
Для устранения данного недостатка, по нашему мнению, следует исключить из формулировки ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ указание на подведомственность рассмотрения дел о совершенных правонарушениях одним лицом, включив в норму положение о допустимости рассмотрения дела одним из органов, который уполномочен назначать наказание по наиболее строгой санкции.
Также на основании изложенного считаем необходимым уточнить формулировку ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, изложив ее следующим образом: «При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса или состоит в совершении различных действий (бездействия), предусмотренных одной нормой, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания в размере, не менее 2/3 данного наказания, судом, органом или должностным лицом, которое уполномочено назначать наказание в соответствии с данной санкцией. Также следует внести изменения в абзац 2 ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ, дополнив его следующим положением: «…а если все санкции предусматривают назначение административного наказания в виде предупреждения, назначается наказание, предусмотренное более строгой санкцией».
Заключение
В заключении исследования можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Административную ответственность, которая является видом юридической ответственности, следует рассматривать как вид государственного принуждения. Под административной ответственностью следует понимать вид правоохранительной деятельности, состоящей в деятельности публичных властных органов и должностных лиц путем их реакции на правонарушение, неразрывно связанной с правовым положением правонарушителя, который наделяется процессуальными правами и обязанностями. Наступление административной ответственности обусловлено совершением таким лицом деяния, нарушающего публичные интересы. До настоящего времени не существует единого подхода к пониманию административной ответственности, перечня признаков, отличающих ее от иных видов юридической ответственности. Поскольку вопрос носит не только теоретический, но и практический характер, считаем необходимым закрепить определение административной ответственности в норме права, в связи с чем предлагаем включить приваленное определение в КоАП РФ, путем закрепления статьи 2.1.1.
2. Понятие и сущность административного правонарушения как основания наступления административной ответственности определяются через рассмотрение ее признаков. Признак противоправности не имеет существенного значения для определения административного правонарушения, этот признак является общим, характерным для любого правонарушения, не отражает специфики административной ответственности. При этом для решения вопроса о включение в понятие административного правонарушения признака общественной опасности, по нашему мнению, следует отталкиваться от того, что общественно опасными следует считать последствия деяния в виде причинения вреда нематериальным благам, порчи или утраты имущества. При отсутствии же указанных признаков вреда и общественной опасности, закрепленных в норме права, устанавливающей ответственность за деяние, приравниваться к ним должна возможность их наступления либо наступления иных неблагоприятных последствий для общества, личности или государства. В связи с изложенным предлагается закрепить в ст. 2.1 КоАП РФ следующее определение административного правонарушения: «Административным правонарушением признается виновно совершенное, общественно опасное, причиняющее вред охраняемым законом отношениям деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственностью, при отсутствии в нем признаков, предусмотренных уголовным законодательством».
3. Действующее законодательства, устанавливающее правила и условия назначения наказания, не всегда соответствует этим требованиям. Также не всегда предусмотренные специальными нормами санкции за правонарушения соответствуют требованиям справедливости. Основной ошибкой законодателя, по нашему мнению, является предоставление широкого усмотрения лицам, которые уполномочены назначать наказание. Такое положение обусловлено непоследовательностью законодателя в установлении видов и пределов наказания за правонарушения, поскольку часто либо отсутствует альтернатива в выборе наказания, либо строгость наказания не соответствует правонарушению в аспекте сравнения его с наказанием за иные правонарушения, которые влекут более тяжкие последствия, или наоборот.
4. В КоАП РФ уделено незначительное внимание особенностям привлечения к административной ответственности несовершеннолетних, что выражено в материальных нормах особенной части и в процессуальных нормах, которым должны регулироваться особенности порядка привлечения несовершеннолетнего к ответственности. представляется, что в данной части административное законодательство требует совершенствования, которое, на наш взгляд, может состоять в принятии следующих мер. Во-первых, целесообразным представляется включение в КоАП РФ главы, которая бы закрепляла особенности производства по делам об АП в отношении несовершеннолетних, по аналогии с главой 50 УПК РФ. Во-вторых, для достижения баланса интересов несовершеннолетнего, привлекаемого к ответственности, и целей административной ответственности, следует уделить внимание как соблюдению прав несовершеннолетнего, так и вопросам назначения для него адекватного правонарушению наказания, которое несовершеннолетний способен понести самостоятельно. Представляется, что альтернативой штрафу может выступать наказание в виде обязательных работ. Также считаем возможным закрепить в КоАП РФ норму о замене наказания на меры воспитательного воздействия на несовершеннолетнего, в частности, возложение обязанности загладить причиненный вред или ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего
5. Нормами КоАП РФ недостаточно точно закреплены положения о разграничении полномочий между судебными и иными органами (должностными лицами) в части распределения полномочий по рассмотрению дел. Также в действующем административном законодательстве не закреплены нормы, которые бы устанавливали основания и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и органов власти, которые совершаются в рамках производства по делу об административном правонарушении, а также в связи с разрешением вопроса о возбуждении дела. Указанные пробелы в нормативном регулировании затрудняет реализацию субъектами правоотношений по привлечению к административной ответственности права на обжалование, права на рассмотрение дел об АП надлежащим органом, а также права на рассмотрение жалобы в разумный срок. Также отсутствие указанных норм следует рассматривать как препятствие для реализации участниками правоотношений перечисленных прав, так как большинству участников сложно определить нормы, которые должны применяться в определенном случае, сложно составить обращение или иск в суд, отвечающее необходимым требованиям и как следствие, приводящее к своевременному восстановление нарушенных прав либо иному разрешению вопроса по существу. Считаем, что для решения выявленных проблем необходимо закрепить в КоАП РФ статьи, которые бы предусматривали право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц в порядке подчиненности, порядок принесения и рассмотрения жалоб. Кроме того, полномочия по рассмотрению дел об АП должны быть распределены более точно, что требует внесения в законодательство уточнений в виде императивной правовой нормы, которая бы определяла подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, в частности, отграничение полномочий по рассмотрению дел судей и иных лиц.
6. Исходя из действующего законодательства, независимо от обстоятельств, правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи, не могут быть квалифицированы с учетом ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, поскольку ее нормой не предусмотрена возможность рассмотрения такой совокупности правонарушений, совершенных одним деянием, которая предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушений в том случае, когда они подведомственны разным должностным лицам или органам власти. Для устранения данного недостатка, по нашему мнению, следует исключить из формулировки ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ указание на подведомственность рассмотрения дел о совершенных правонарушениях одним лицом, включив в норму положение о допустимости рассмотрения дела одним из органов, который уполномочен назначать наказание по наиболее строгой санкции.
Также на основании изложенного считаем необходимым уточнить формулировку ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, изложив ее следующим образом: «При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса или состоит в совершении различных действий (бездействия), предусмотренных одной нормой, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания в размере, не менее 2/3 данного наказания, судом, органом или должностным лицом, которое уполномочено назначать наказание в соответствии с данной санкцией. Также следует внести изменения в абзац 2 ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ, дополнив его следующим положением: «…а если все санкции предусматривают назначение административного наказания в виде предупреждения, назначается наказание, предусмотренное более строгой санкцией».
Список использованных источников
I. Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.02.2023) // Российская газета. 2001. № 256.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 18.03.2023) // Российская газета. 2001. № 249.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. № 31. 1998. Ст. 3824.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 18.03.2023) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 18.03.2023) // Российская газета. 2002. № 137.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 17.02.2023) // Российская газета. 2015. № 49.
8. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2006. № 95.
9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 19.12.2022) // Российская газета. 2001. № 256.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. – 1994. – № 238-239.
11. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
12. Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 253. 30.12.2009.
13. Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 295. 29.12.2018.
14. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 2007. №41. Ст. 4849.
15. Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 (ред. от 14.12.2022) Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 69. 12.12.2007.
16. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (утратил силу) // Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 401.
II. Акты судебных органов
17. Определение Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 № 195-О // Вестник Конституционного Суда РФ. № 5. 2006.
18. Определение Конституционного Суда РФ от 21.07.2022 № 1782-О // СПС Консультант Плюс.
19. Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (ред. от 21.12.2017) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
20. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2022. № 149.
21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 23.12.2021) О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. № 80.
22. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 01.02.2011 № 1 (ред. от 28.10.2021) «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних» // Российская газета. 2011. № 29.
23. Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 4 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.02.2022) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. № 4, 5.
24. Определение Верховного Суда РФ от 20.06.2019 № 307-ЭС19-8689 по делу № А56-35353/2018 // СПС Консультант Плюс.
25. Определение Верховного Суда РФ от 22.03.2021 № 301-ЭС21-1448 по делу № А31-13653/2019 // СПС Консультант Плюс.
26. Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28.10.2020 № 16-6184/2020 // СПС Консультант Плюс.
27. Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15.03.2023 № 88а-3684/2023 по делу № 2а-1422/2022 // СПС Консультант Плюс.
28. Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24.12.2019 № 88-1354/2019 по делу № 2-6063/2018 // СПС Консультант Плюс.
29. Постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12.05.2021 № 16-196/2021(16-3543/2020) // СПС Консультант Плюс.
30. Решение Московского городского суда от 18.12.2018 по делу № 7-14614/2018 // СПС Консультант Плюс.
31. Решение Краснодарского краевого суда от 20.08.2020 по делу № 12-4224/2020 // СПС Консультант Плюс.
III. Литература
32. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2-х томах. Изд. 7-е. М.: Норма, 2021. 624 с.
33. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 315 с.
34. Административная ответственность : учебно-методическое пособие / сост. Л. А. Гречина ; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. Ярославль : ЯрГУ, 2019. 231 с.
35. Ахметов И.И. Административная ответственность несовершеннолетних в РФ // Вестник магистратуры. 2021. № 5-4 (116). С. 79-80.
36. Ахтанина Н.А. Общественная опасность как признак административного правонарушения // NB: Административное право и практика администрирования. 2019. № 6. С. 30-36.
37. Попова Н.Ф. Административное право: учебник и практикум для ВУЗов 6-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2023. 343 с.
38. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для ВУЗов 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2019. 640 с.
39. Федорченко Д.В. Административные наказания: понятия, виды, и порядок применения // Вопросы российской юстиции, 2021. № 14. С. 594 – 600.
40. Борискова И.В. Краткая характеристика мер государственного принуждения // Территория науки. 2018. № 3. С. 134-138.
41. Бялт В. С. Теория государства и права в схемах: учебное пособие для СПО. — М.: Издательство Юрайт, 2018. 447 с.
42. Витрук, Н. В. Общая теория юридической ответственности : монография / Н. В. Витрук. — 2-е изд., испр. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. 324 с.
43. Голещихин В.С. Проект новой кодификации административно-деликтного законодательства: проблемы терминологии, дефекты структурирования и другие недостатки // Актуальные проблемы российского права. 2023. №. 2 (147). С. 34-49.
44. Головко В.В., Маслов К.В. Назначение административного наказания за административные правонарушения в области дорожного движения в виде административного ареста: проблемы и перспективы // Научный вестник Омской академии МВД России. 2018. № 2 (69). С. 26-28.
45. Головко В. В., Слышалов И. В. Административная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения: монография. Омск, 2017. 134 с.
46. Гусев А.В. Перспективы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в контексте совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2019. № 3. С. 41-46.
47. Дерюга А.Н., Шаклеин С.Н. Соотношение понятий административного наказания и административной ответственности // Сибирское юридическое обозрение. 2020. № 1. С. 93-99.
48. Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс: монография. М., 2003. 357 с.
49. Евтеев А.С. Общая характеристика административной ответственности // Вестник науки. 2022. № 1 (46). С. 141-144.
50. Еремеев В.Ю., Ларинбаева И.И., Шагапов И.Р., Ягудин Д.Р. Определение круга субъектов административной юрисдикции в рамках административно-деликтного законодательства Российской Федерации // Образование и право. 2022. № 10. С. 82-87.
51. Жеребцов А.Н. Принципы назначения административного наказания и их реализация в деятельности административно-юрисдикционных органов // Общество и право. 2019. № 1 (67). С. 78-86.
52. Каплунов А. И., Ухов В. Ю. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права // Государство и право. 2020. № 9. С. 147-156.
53. Катомина В. А. Роль институтов гражданского общества в реализации правоохранительной политики Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2020. Т. 8. № 1. С. 105-111.
54. Каримова Г.Ю. Проблемы предупреждения административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2019. № 1 (83). С. 44-49.
55. Кароян К.С. Классификация административных наказаний // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2022. № 7-1. С. 18-22.
56. Коннова Д.В. Возбуждение дела об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении как основной документ при возбуждении дела об административном правонарушении // Экономика и социум. 2020. № 5-2 (72). С. 622-626.
57. Коваленко Д.А. Причины и условия возникновения гражданского правонарушения и злоупотреблений в праве / Д.А. Коваленко // Universum: экономика и юриспруденция. — 2022. — № 4 (91). — С. 8
58. Гюлумян Владимир Григорьевич Административная ответственность в ретроспективе и перспективе // Lex Russica. 2017. №7. С.139 – 153.
59. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология.М. : Наука, 1982. 219 с.
60. Кузьмин И.А. Объективные границы действия института наказания с позиции общей теории права // Актуальные проблемы российского права. 2023. № 2 (147). С. 11-20.
61. Князева И.Н., Юмасултанова Л.Ж. Проблема неотвратимости административного наказания за правонарушения в области дорожного движения // Правопорядок: история, теория, практика. 2018. № 1 (16). С. 6-10.
62. Лопашенко Н.А., Голикова А.В., Кобзева Е.В., Ковлагина Д.А., Лапунин М.М., Хутов К.М. Общественная опасность преступления: понятие и критерии верификации // Правоприменение. 2020. № 4. С. 124-140.
63. Мажинский Р.А. Повторность как административно-преюдициальный признак для установления уголовной ответственности за управление транспортным средством несовершеннолетним водителем, не имеющим права управления // Евразийская адвокатура. 2020. № 6 (49). С. 106-110.
64. Матузов В.О. Понятие и сущность административного правонарушения // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. № 8. С. 263-266.
65. Модернизация административного законодательства (цели, за- а дачи, принципы и актуальные направления): монография ИЗ и СП при Правительстве РФ / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М. : Инфра-М, 2019. С. 24.
66. Нарутто С.В. Федерализм и проблемы двухуровневого административно-деликтного законодательства // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2022. № 6 (94). С. 39-56.
67. Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2021. С. 640.
68. Никулин М.И., Чернопятенко Н.В. Вина, как элемент состава в делах об административных правонарушениях // StudNet. 2020. № 12. С. 379-385.
69. Романцова А. А. Понятие административного правонарушения и административной ответственности: ретроспектива и современное состояние // Форум молодых учёных. 2022. № 11 (75). С. 148 — 158.
70. Нобель Н. А. К вопросу о понимании правосудия при рассмотрении судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2020. № 6. С. 28-31.
71. Павлова А. В. Проблемы привлечения несовершеннолетних к административной ответственности и пути их решения // Молодой ученый. 2020. №5 (295). С. 224-226.
72. Пинчук А.П., Решетников Г.Е. Понятие состава административного правонарушения // Отечественная юриспруденция. 2019. № 7 (39). С. 68-70.
73. Подройкина И. А. Теоретические основы построения системы наказаний в уголовном законодательстве России : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.08. — Ростов н/Д, 2017. С. 21.
74. Подройкина И.А. Проблема определения сущности и признаков административного правонарушения // Вестник Российской таможенной академии. 2020. № 4. С. 103-108; Побежимова Н.И. Административное правонарушение и уголовный проступок // Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. С. 525-529.
75. Побежимова Н.И. К вопросу об административных правонарушениях и административных наказаниях // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 2. С. 110-123.
76. Прянзерский С.Н. Правовые принципы и пределы осуществления гражданских прав / С.Н. Прянзерский // Вестник Университета «Кластер». — 2022. — № 7 (7). — С. 96.
77. Рахматуллин Р.Р. Об иных обстоятельствах, которые признаются должностными лицами и судами смягчающими, при рассмотрении дела об административном правонарушении // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2021. № 4-4. С. 110-114.
78. Романцова А.А. Понятие административного правонарушения и административной ответственности: ретроспектива и современное состояние // Форум молодых ученых. 2022. № 11 (75). С. 148-158.
79. Саулин Я.С. Признаки гражданского правонарушения / Я.С. Саулин // Вестник магистратуры. – 2019. – № 3-2 (90). – С. 191.
80. Самощенко И.С. Ответственность по советскому законодательству / И.С. Самощенко, М.X. Фарукшин. – М., 1971. 138 с.
81. Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма, Инфра-М, 2012. 127 с.
82. Солдатов А.П., Братановский С.Н. Особенности и некоторые проблемы административной ответственности в сфере трудовых отношений // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С. 23-31.
83. Шавлохов А.К. Преодолимы ли парадоксы парадигм в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Право и современные государства. 2018. № 2. С. 32 — 36.
84. Теория государства и права: учебник / А.Г. Бережнов, А.А. Кененов, М.Н. Марченко [и др.]; под ред. М.Н. Марченко. — Москва: Издательство «Зерцало-М», 2020. 514 с.
85. Терентьев Р.В. Совершенствование норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение трудового законодательства // Образование и право. 2020. № 8. С. 149-153.
86. Уголовная и административная ответственность юридических лиц в России и во Франции: монография / Т.Я. Хабриева, А.В. Федоров, М. Беар-Туше и др.; под ред. А.В. Федорова. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018. 142 с.
87. Ульянова А.А. Понятие психологического барьера и его виды // Academy. 2018. № 1 (28). С. 92-95.
88. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017. 384 с.
89. Шевченко Ю.П., Косицин И.А. Реформа законодательства об административной ответственности // Сибирское юридическое обозрение. 2020. № 2. С. 280-285.
90. Шепталин А. А. Генезис и эволюция института наказания в первобытном обществе // Человек: преступление и наказание. 2019. Т. 27. № 2. С. 169-189.
91. Шергин А. П. Административно-деликтное право в системе современного российского права / А. П. Шергин // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России / под ред. Р.А. Хачатурова, А.П. Шергина. Т. 8. Административное право в системе современного российского права. — М., 2022. — Гл. 6. 529 с.
V. Электронные ресурсы
92. Судебная статистика Судебного Департамента при Верховном Суде РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=7645 (дата обращения 21.04.2023).