Страницы: 1 2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. Понятие и содержание административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти
1.1. Понятие формы деятельности органов исполнительной власти
1.2. Юридическая природа правовых актов органов исполнительной власти
1.3. Классификация правовых актов органов исполнительной власти
ГЛАВА II. Административно-правовые формы в деятельности органов внутренних дел
2.1. Административная деятельность органов внутренних дел
2.2 Проблемы в осуществлении административно-правовых форм деятельности органов внутренних дел
2.3 Направления по совершенствованию административно-правовых форм в деятельности органов внутренних дел
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Нормотворческая деятельность является одной из правовых форм реализации государственного управления.
От качественного нормотворчества органов управления зависит эффективность их деятельности, и как следствие качественная реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц. Именно субъекты исполнительной власти обеспечивают воплощение в действительность положений законодательных актов. Данной цели соответствует правоприменительный характер деятельности органов управления, а также возможность издавать подзаконные нормативные правовые акты в условиях предоставленных им полномочий.
В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации зарегистрировано 71300 актов органов исполнительной власти .
Правоустановительная форма административной деятельности полиции применяется при издании нормативных актов, такие акты адресуются для подчиненных подразделений и органов. Также следует отметить, что нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны пройти обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации .
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью деятельности органов внутренних дел (далее по тексту ОВД) на современном этапе. Именно от органов внутренних дел зависит обеспечение защиты прав граждан, защита интересов государства, осуществление административной деятельности.
Обеспечение внутренней безопасности и в том числе охрана общественного порядка – это одно из важнейших направлений деятельности государства. Интерес к данной проблеме правового регулирования объясняется тем, что сотрудники органов внутренних дел обладают властными полномочиями и в процессе осуществления своей деятельности близки к населению. Сотрудник полиции имеет не только общий и индивидуально правовой статус. Законодательными и нормативными правовыми актами МВД России предусмотрено наличие специального правого статуса, а именно статуса государственного служащего. Такой статус задает особые требования к сотруднику органов внутренних дел и служит причиной ряда проблем реализации такого специального статуса. Система данных органов, пройдя период реформирования, стала наиболее значимой государственной структурой, обеспечивающей правопорядок в стране, касаемо предупреждения и борьбы с преступностью. Так, за 2022 год, сотрудниками органов внутренних дел предварительно расследовано 828,5 тыс. преступлений, что составляет 80,4% всего массива предварительно расследованных преступлений .
Таким образом, обобщая вышеизложенное, делаем выводы о том, что административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти, являются актуальной темой и подлежит изучения в рамках данной выпускной квалификационной работы.
Степень изученности проблемы. Изучением административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти, посвящены труды таких авторов, как: Д.А. Зыков, В.И. Новоселов, Д.С. Обухов, Г.И. Петров, В.Д. Саттаров, А. С. Телегин и др.
Целью исследования является комплексный анализ административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
охарактеризовать понятие формы деятельности органов исполнительной власти;
определить юридическую природу правовых актов органов исполнительной власти;
выделить классификацию правовых актов органов исполнительной власти;
исследовать административную деятельность органов внутренних дел;
проанализировать проблемы в осуществлении административно-правовых форм деятельности органов внутренних дел;
определить направления по совершенствованию административно-правовых форм в деятельности органов внутренних дел.
Объектом исследования является – общественные отношения, связанные аспектами административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти.
Предметом исследования является федеральное и ведомственное законодательство, специальная литература и судебная практика по теме исследования.
Методологической основой настоящей работы является общенаучный диалектический метод, который предполагает объективность и всесторонность познания исследуемых явлений, также применялись следующие специальные методы исследования: комплексный, системный, сравнительно-правовой, специально-юридический, использовался для терминологии, классифицирования разграничений отличительных свойств и др.
Практическая значимость определяется в возможности использования результатов исследования в совершенствовании законодательства административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти.
Структура ВКР. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединенных шестью параграфами, заключения и списка литературы.
ГЛАВА I. Понятие и содержание административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти
1.1. Понятие формы деятельности органов исполнительной власти
В философском плане понятие «форма» органически связана с иной научной категорией, а именно с «содержанием» . С такой позиции под формой подразумеваются различные варианты выражения содержания. Для исполнительной власти форма является способом выражения присущего ей государственно-правового содержания — все тех юридических качеств которые характеризуют ее как специфическую и особую ветвь государственной власти .
Если развивать данные абстрактные положения и быть более конкретным, то можно сказать, что содержание деятельности исполнительной власти может также выражаться через функции государственного управления. Для претворения в жизнь управленческих функций потенциальный субъект государственного управления наделяется определенной компетенцией, представляющей собой систему полномочий, возложенных законодательством на тот или иной орган государственной власти .
Формы управленческой деятельности позволяют органам государственной власти реализовывать свои полномочия, которые соответствуют компетенции, установленной в нормативно-правовом акте . Орган или должностное лицо, осуществляющие управленческие полномочия, в силу закрепленной компетенции может в конкретных индивидуальных ситуациях имеет возможность действовать определенным образом, но использовать такую возможность возможно только осуществляя активные действия .
Так, в феврале 2022 года в адрес Уполномоченного по правам человека в Пермском крае обратилась осужденная С. с жалобой о нарушении ее прав в учреждении ФКУ ИК-18 Главного управления ФСИН России по Пермскому краю. По инициативе Уполномоченного по правам человека в Пермском крае была инициирована проверка доводов заявительницы Пермской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в ИУ, которая выявила нарушения прав заявительницы на осуществление переписки. В ходе проверки было выявлено, что сотрудниками учреждения ей были переданы вскрытые конверты, содержащие поступившие из Администрации Президента Российской Федерации ответы на обращения. В связи с выявленными нарушениями статьи 15 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации прокуратурой в адрес начальника внесено представление .
Так, можно привести в качестве примера обязанность органа власти или должностного лица в соответствии с ч.1 ст.9 федерального закона «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2005 г. рассмотреть поданную гражданином жалобу . Норма названного закона предписывает, что обращение, поступившее в государственный орган или к должностному лицу, подлежит обязательному рассмотрению.
Таким образом, субъект управленческой деятельности в целях реализации своих полномочий должен совершить активное действие в сторону лица, подавшего жалобу.
Такие активные правоприменительные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, и через них реализуется компетенция соответствующего субъекта, осуществляющего управленческие полномочия . Но существеннее то, что совершение подобных правореализационных действий характеризует внешнее проявление управленческой деятельности. Без практического воплощения во внешних формах осуществление государственно-управленческих обязанностей невозможно .
Необходимо также учитывать, что управленческие действия органов власти или их представителей — должностных лиц — для того, чтобы квалифицироваться как административно-правовые формы, должны вызывать определенные юридические последствия.
Учитывая вышеизложенное обстоятельство, формы управления содержательно могут выступать в роли форм реализации исполнительной власти или в роли форм внутриаппаратной работы.
Условно приведенные виды административно-правовых форм можно привязать к классической классификации форм деятельности органов исполнительной власти, используемых в науке административного права, а именно разделение их на формы правового и неправового характера.
Правовой формой может считаться та, которая наполнена нормативным содержанием, влечет за собой четкие юридические последствия, выражается в правовых актах исполнительной власти и иных осуществляемых ими юридически значимых действиях, а также воплощается во внешне выраженных действиях соответствующих органов управления и их должностных лиц.
В свою очередь, правовые акты управления, представляющие собой основной способ реализации правовых форм исполнительной власти, подразделяются на нормативные правовые акты и акты индивидуального характера.
Нормативный административный акт управления можно определить как документально оформленную в установленном порядке совокупность юридических предписаний, выражающую волю субъекта права, направленную на регулирование общественных отношений и влекущую определенные юридические последствия .
Подобные акты содержат нормы права, то есть общеобязательные правила поведения, рассчитанные на длительное и неоднократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Нормативные правовые акты принимаются в целях регулирования однотипных общественных отношений в области государственного управления, являются основанием для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений .
С помощью индивидуально-конкретных актов органов исполнительной власти устанавливаются, изменяются или прекращаются права и обязанности определенных персонифицированных участников конкретных административных правоотношений . Их принятие направлено на регулирование конкретных фактических ситуаций в целях применения предписаний, сформулированных в нормативных правовых актах [5, с.182].
Неправовые формы не влекут никаких юридических последствий и представляют собой организационную деятельность исполнительных органов власти (проведение совещаний, разработка различных программ и т.п.), а также материально-технические операции (делопроизводство, обработка информации и т.п.).
Если формы реализации исполнительной власти вызывают конкретные юридические последствия для субъектов административного права и оказывают регулирующее воздействие на внешние объекты, то формы внутриаппаратной работы их не вызывают, так как имеют, по существу, организационный характер.
Примером формы реализации исполнительной власти может послужить норма пп. 1 ч.2 ст. 14 федерального закона «О полиции» от 28 января 2011 г., в соответствии с которой полиция может задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления, и лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу .
Явно, что в ходе исполнения представителями полиции своих служебных полномочий воздействие оказывается на внешний объект, который не имеет никакого отношения к внутриорганизационным отношениям.
В качестве примера организационной формы управления можно привести норму ч.1 ст. 17 федерального закона «О прокуратуре» от 17 января 1992 г., предусматривающую, что Генеральный Прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокураторы приказы и распоряжения, которые регулируют вопросы деятельности системы прокуратуры Российской Федерации .
Анализируя содержание данного нормативного предписания, можно прийти к выводу, что руководитель соответствующего органа власти наделяется полномочиями организационного характера по отношению к подчиняющимся ему нижестоящим работникам.
Но разделением видов деятельности органов исполнительной власти на правовые и неправовые классификация административно-правовых форм не исчерпывается. Дополнительно можно выделить следующие виды административно-правовых форм, реализуемых управленческой ветвью власти:
Правотворческая форма. Для реализации задач и функций, возложенных на исполнительную власть, ее органы издают правовые акты управления, посредством которых устанавливаются новые юридические нормы, регулирующие уже существующие однотипные общественные отношения или отменяющие прежние отношения в сфере государственного управления.
Правоприменительная форма. В целях исполнения нормативно-правовых актов и применения нормы права в конкретном отдельном случае рассматриваются и разрешаются возникающие административные дела и споры посредством поиска адекватной специальной нормы, уяснения ее содержания, принятия и исполнения на основе данного обстоятельства индивидуально-конкретного акта управления органа государственной власти.
Регулятивная форма. Данная административно-правая форма необходима для создания необходимых условий осуществления управленческой деятельности, реализации функций управления в административной области и государственного регулирования, которое обеспечит благосостояние общества и государства.
Правоохранительная форма. Наличие подобных административно-правовых форм обусловлено необходимостью осуществления контрольно-надзорной функции, в пределах которой охраняется установленный законом порядок управления, защищаются права и свободы граждан, иных субъектов права, применяются методы воздействия и принуждения к физическим и юридическим лицам.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что административно-правовая форма – это внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные юридические последствия.
1.2. Юридическая природа правовых актов органов исполнительной власти
Нормативные акты принимаются различными органами и организациями, но прежде всего государственные органы призваны заниматься правотворческой деятельностью, т.е. деятельностью по принятию юридических норм, их изменению, дополнению и отмене, замене новыми нормами, соответственно реалиям времени, требованию ситуации, сложившейся в государстве.
Нормативные акты органов исполнительной власти представляют собой большой массив разнообразных документов, разных по своему содержанию и целям.
Правовые акты органов исполнительной власти имеют второстепенный характер и направлены на реализацию уже изданных актов органов законодательной и судебной власти, а также на урегулирование отдельных вопросов. Поэтому можно сказать, что они являются подзаконными и вторичными правовыми актами, которые занимают определенное место в системе правовых актов Российской Федерации.
Во-вторых, согласно научной и правовой литературе, отдельный правовой акт органа исполнительной власти не может оказывать влияние на общественные отношения. Для достижения цели правового регулирования необходимо единство правовых актов, поскольку изменение одного акта может повлиять на другие, требуя их соответствующего изменения .
Роль правовых актов органов исполнительной власти в системе правовых актов Российской Федерации заключается в том, что они представляют собой главную правовую форму управления, которая используется для реализации целей и задач государственного управления в целом. Они являются инструментом управления.
О подзаконных нормативных актах органов исполнительной власти можно сказать следующее. Они имеют два основных признака. Первый признак заключается в том, что они вырабатываются в рамках государственного управления, которое осуществляется определенными органами исполнительной власти. Государственное управление, в контексте исполнительной власти, означает работу определенных органов, которые осуществляют исполнительные функции. Второй признак заключается в том, что эти акты имеют строго правовой характер, т.е. они влекут за собой правовые последствия, такие как возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей участников правоотношений. Эти последствия могут быть как положительными, так и отрицательными для участников правоотношений, согласно Ю.Г. Арзамасову .
Третий признак подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти заключается в том, что они издаются субъектом, который обладает государственно-властными полномочиями, наделенными в соответствии с законом. Этим субъектом может быть государственный орган или другой субъект, которому делегированы государственно-властные полномочия.
Четвертый признак связан с тем, что субъект, создающий подзаконный нормативный акт, имеет право на его одностороннее принятие с использованием своих полномочий, и поэтому такой акт обязателен для исполнения всеми адресатами, независимо от их согласия. Обязательность предписаний, содержащихся в подзаконном нормативном акте, обеспечивается принудительными мерами, которые могут быть применены в случае неисполнения правил, содержащихся в данном акте.
Пятый признак заключается в том, что подзаконный нормативный акт имеет официальный характер, и решение о его разработке и принятии принимается от имени государства.
Последний, шестой и наиболее специфический признак нормативного акта исполнительной власти — его подзаконность. Этот признак связан с тем, что в современных условиях законодательство может быть избыточным, перегруженным и дефективным, что может затруднять функционирование государства. Иногда несовершенный закон становится помехой в достижении главных целей и осуществлении функций государства .
Поэтому подзаконные акты должны соответствовать иерархии юридической силы, не противоречить законам и другим актам более высокой юридической силы, быть в рамках компетенции издающего органа исполнительной власти. Важно соблюдать иерархичность при издании нормативных актов. Например, приказ МВД России от 6 марта 2009 г. № 196 «О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» был издан во исполнение Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» .
Нормативные акты органов исполнительной власти могут иметь и другие признаки. Например, волеизъявление субъекта исполнительной власти, издающего нормативный акт, выражается в форме официального документа. Также издание правового акта обусловлено общественными и государственными интересами, а сам акт должен быть оформлен в соответствии с законом и издан в установленном порядке.
Кроме того, помимо признаков, важно обратить внимание на функции нормативных актов органов исполнительной власти. Одна из главных функций – это регулирование правовых отношений с целью реализации задач государственного управления.
Среди главных функций подзаконных нормативных актов можно выделить функцию обеспечения публичных интересов. Это означает, что при их создании учитываются интересы государства и общества в первую очередь.
Еще одной функцией является регулятивная функция. Подзаконный нормативный акт регулирует определенные правоотношения, устанавливает возможные варианты поведения участников отношений в конкретной ситуации. При этом субъект государственного управления использует методы и способы, направленные на сохранение общественного порядка, безопасности, основных прав и свобод граждан.
Охранительная функция подзаконных нормативных актов начинает действовать в случае нарушения правового порядка. В такой ситуации возможно использование методов реагирования на незаконность нормативного акта органа исполнительной власти, который нарушает законные права и интересы физических и юридических лиц. Охранительная функция возникает, если нормативный акт нарушает правовой порядок.
Таким образом, можно определить нормативный акт исполнительной власти как официальное, одностороннее властное волеизъявление компетентного органа исполнительной власти, которое должно быть надлежащим образом оформлено и издано в соответствии с вышестоящими актами для достижения целей управления, решения задач и осуществления функций, с соблюдением законодательно установленной процедуры.
1.3. Классификация правовых актов органов исполнительной власти
Исполнительная власть выполняет ряд важнейших функций для государства. Основным элементом в исполнительной власти являются органы исполнительной власти, которые представлены в различных организационно-правовых формах.
Для решения этого вопроса необходимо в первую очередь рассмотреть классификацию нормативных актов и критерии, по которым их можно разделить. А.Д. Градовский предлагает классификацию актов на основе степени и вида власти, состава наказов и действий актов в пространстве .
В советское время этот вопрос активно изучался учеными. Например, М.М. Волков утверждал, что разделение нормативных актов основывается на совокупности признаков каждого акта, определяя сходства и различия между ними .
Классификация нормативных актов органов исполнительной власти стала более детальной в связи с тем, что основными критериями разделения стали: орган исполнительной власти, издавший акт; компетенция этого органа; действие акта в пространстве; юридические свойства этого акта .
Следует отметить, что в советское время нормативные акты фактически не классифицировались на «постановления», «приказы» или «инструкции». Законодательство того периода разделяло акты органов исполнительной власти на «акты-директивы», «акты планирования», «административные решения» и т.д . Поэтому перед юристами того времени стояла задача разработки классификации нормативных актов, которая могла бы раскрыть содержание и назначение каждого из них.
На современном этапе учеными используется основные концепции советского периода института определении вида актов органов исполнительной власти.
Обозначим отдельные классификаций актов органов исполнительной власти.
Акты подразделяются в зависимости от субъекта его издания. К исполнительным органам власти относятся:
Президент РФ.
Правительство РФ.
Главы субъектов РФ.
Правительство субъектов.
Органы отраслевой компетенции, в лице министерств и ведомств, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Охарактеризуем виды правового акта государственной исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Законодатель перечисляет данные виды актов, однако не раскрывает их внутреннее содержание.
В самом общем смысле «Постановление» – это нормативный документ, изданный компетентными органами, содержащее решение по определенному вопросу. Исследуя термин «постановление Правительства РФ», следует сказать, что такой акт является подзаконным, имеет общенормативное содержание, и принимается на основании Конституции РФ и федеральных законов. Как правило, такие документы не ограничены во времени и по кругу лиц.
Далее, приказ, который представляет собой акт управления. Приказ может иметь, как нормативный, так и индивидуальный характер. Такой акт может издаваться единолично от лица руководителя органа исполнительной власти, или же от лица ведомства или министерства, содержит властное распоряжение, которое является обязательным для исполнения.
Следующий акт – это распоряжение, которое представляет собой подзаконный акт, чаще, ненормативного характера. По своей юридической силе «распоряжение Правительства РФ», стоит ниже «постановления правительства РФ». Отличие данного акта от постановления выражается в том, что оно издается по оперативным, текущим вопросам, и, как правило, носит пояснительный характер. Данные виды документов подписываются руководителем исполнительного органа.
Данные нормативные акты имеют относительно небольшой вес в сравнении с постановлениями, или распоряжениями. Это документ, регламентирующий определенную процедуру. Также следует указать, что «правила» не издаются самостоятельности, а утверждаются постановлением или приказом, так, например, Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» , или Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 августа 2010 г. № 706н «Об утверждении Правил хранения лекарственных средств» .
Инструкция – это подзаконный акт, издаваемый министерствами и ведомствами, в целях указания методических правил, указания порядка определенных действий, возложенных на круг лиц к которому акт обращен. Как пример, обозначим Приказ Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» .
Среди всех актов исполнительной власти «положения» носят особый характер, так как содержать в себе нормы устанавливающие компетенции и статус издаваемого органа.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что органы исполнительной власти (министерства, ведомства, государственные агентства и службы) разрабатывают и принимают нормативно-правовые акты, которые являются источниками права.
Однако законодатель на федеральном уровне не регулирует принятие нормативно-правовых актов ведомственного значения, что является правовым пробелом. Поэтому мы считаем необходимым закрепить на федеральном уровне право исполнительных органов на издание нормативно-правовых актов.
В качестве примера можно привести нормотворчество в деятельности территориальных органов МВД России. Положение МВД России – это подзаконный акт, устанавливающий порядок образования, задачи и обязанности, структурная организация органов системы МВД России, а также организация их структурных подразделений.
Уставы являются нормативными актами, которые определяют статус учреждения или организации и регулируют порядок их деятельности. В нормативных актах органов внутренних дел уставы имеют свое правовое назначение, которое состоит в определении норм, регулирующих статус учреждений и структурных подразделений МВД, а также других организаций, связанных с этой системой.
Акты «инструкции» и «правила» имеют сходство в том, что они устанавливают процедуры и порядок действий, возложенных на сотрудников правоохранительных органов. Однако основное отличие между ними заключается в том, что инструкции устанавливают конкретные методы действия для сотрудников, а правила регулируют порядок осуществления определенного вида деятельности . И последним нормативным актом МВД России являются «наставления».
Наставление – это поощрение или руководство к выполнению действий, связанных с учебным процессом. Однако, при подготовке проектов ведомственных нормативных актов МВД России часто допускаются ошибки. Например, логика проекта может быть нарушена из-за несоблюдения принципов формальной логики при его подготовке, противоречивости, отсутствия системности и внутренней согласованности. Кроме того, могут использоваться алогизмы и дублирование уже существующих норм, что приводит к тавтологии — повторению близких по смыслу слов без необходимости. Эти ошибки довольно распространены в проектах ведомственных нормативных актов МВД России.
Вывод.
1. Органы исполнительной власти создают правовые акты, которые связаны с осуществлением полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Им могут быть предоставлены права на осуществление как правоприменительной, так и нормотворческой деятельности, либо только правоприменительных полномочий.
2. Правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти, являются единой системой, которая существенно влияет на правовое регулирование общественных отношений. Они являются главным инструментом реализации государственной политики.
3. Правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти, играют особую роль в системе реализации государственной политики, поскольку они имеют подзаконный характер. Они направлены на достижение целей и задач государства и являются основой эффективного государственного управления.
4.Таким образом, в силу сложившейся ситуации видится необходимым
разработать и закрепить единое понятие подзаконного нормативного акта на уровне федерального закона;
разработка и принятие федерального закона, объединяющего материальные и процессуальные нормы, закрепляющие понятие, классификацию нормативных правовых актов Российской Федерации, требования, предъявляемые к ним, процедуру подготовки, а также субъектов правотворчества.
Страницы: 1 2