Содержание
- ВВЕДЕНИЕ
- 1.1. Историко-правовой анализ развития законодательства в сфере опеки и попечительства
- 1.2. Понятие и значение института опеки и попечительства над детьми
- 1.3. Основания и порядок установления опеки и попечительства над детьми
- 2.1. Правовой статус органов опеки и попечительства в Российской Федерации
- 2.2. Опекуны и попечители как субъекты института опеки и попечительства, их права и обязанности
- 2.3. Опекаемые и подопечные как субъекты института опеки и попечительства над детьми
- 3.1. Проблемы установления, изменения и прекращения опеки и попечительства над детьми в современной России
- 3.2. Судебная практика по делам установления, изменения и прекращения опеки и попечительства над детьми в современной России
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики определена забота о повышении благосостояния населения нашей страны, стимулирование воспроизводства населения. Без здорового нового поколения все административные и экономические реформы в России теряют всякий смысл. В условиях совершенствования правового государства уже произошли коренные изменения системы российского права, изменениям подвергся и правовой институт опеки и попечительства, направленный на восполнение недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов. Тем не менее, институт опеки и попечительства не претерпел того качественно нового уровня нововведений, который необходим в современных условиях.
При формировании гражданского законодательства в 90-х годах прошлого века произошло перемещение основных положений об опеке и попечительстве из семейного в гражданское законодательство, появились новые нормы о доверительном управлении имуществом подопечных, опеке над имуществом. В настоящее время опека и попечительство представляют собой комплексный институт гражданского и семейного права, включающий нормы и публичных отраслей (административного права), обеспечивающий все виды охраны прав и законных интересов нуждающихся в этом граждан с целью защиты их личных и имущественных прав.
Институт опеки и попечительства является одним из тех, которым уделяется недостаточно внимания в отечественной юридической науке. Как справедливо отмечала Л.Ю. Михеева: «К сожалению, в юридической литературе современное состояние института опеки и попечительства не исследуется… В течение многих десятилетий законодательство об опеке и попечительстве практически не менялось».
Необходимость оказания содействия в осуществлении и защите прав и законных интересов лиц, не обладающих дееспособностью или обладающих ею не в полном объеме, была осознана достаточно давно: так, множество источников свидетельствуют о подробной регламентации соответствующих отношений в римском частном праве. Не оставляли без внимания эту проблему как отечественные, так и зарубежные законодатели более поздних периодов, причем на всех этапах развития соответствующих институтов весьма важное значение придавалось определению оснований установления и прекращения опеки и попечительства.
Этот вопрос вызывает большой научный и практический интерес, тем более что и в российском, и в зарубежном законодательстве он решался и решается по-разному. В настоящее время законодатель определяет два диаметрально противоположных подхода к его решению: с одной стороны, он предусматривает необходимость предварительного получения согласия предполагаемого опекуна или попечителя (Гражданский Кодекс РФ (ГК РФ), а с другой — закрепляет выполнение этих функций в качестве возлагаемой на лицо юридической обязанности, освобождение от которой возможно лишь при наличии указанных в Гражданском Кодексе РФ обстоятельств, рассматриваемых в качестве уважительных причин (болезнь, тяжелое материальное положение, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.). Такое несоответствие обусловливает необходимость более подробного анализа соответствующих положений действующего законодательства.
Объект исследования: общественные отношения по вопросам опеки над несовершеннолетними.
Предмет исследования: институт опеки в российском праве: становление и развитие; понятие и сущность; порядок обеспечения правового режима опеки и попечительства; правовой статус субъектов института опеки и попечительства; проблемы реализации практики опеки и попечительства в РФ.
Цель настоящего исследования – изучение института опеки над несовершеннолетними в гражданском праве.
Задачи исследования:
- рассмотреть понятие и сущность понятия опеки;
- изучить становление и развитие института опеки в российском и зарубежном законодательстве;
- проанализировать правовое регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки;
- рассмотреть правовые проблемы установления, осуществления и прекращения опеки, согласно российскому законодательству;
- предложить рекомендации и определить пути совершенствования отечественного законодательства в области опеки несовершеннолетних.
Методологическую основу исследования составили диалектический и историко-правовой методы познания науки гражданского права, семейного, гражданского, административного законодательства, а также практики применения опеки как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В ходе исследования использовались общенаучные (анализ, синтез, историко-правовой) и частно-научные методы: сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический анализ.
Нормативная база исследования: в качестве источников исследования в настоящей работе использовались нормативно-правовые акты, такие как Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», а также научная литература, материалы периодической печати отечественных цивилистов, занимающихся проблемами правового регулирования опеки и попечительства.
Теоретическую основу исследования составили исследования таких авторов как Н.В. Алламярова, Э.В. Арутюнова, А.В. Барков, А.В. Веретенников, А.В. Вишнякова, С.П. Гришаев, Б.М. Гонгало, В.А. Ершов, П.В. Крашенинников, А.Н. Левушкин, Л.Ю. Михеева, А.М. Нечаева, Н.В. Пластинина и др.
Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.
Во введении отражена актуальность темы исследования, сформулирована цель, задачи исследования, указан объект и предмет исследования, а также теоретическая база и методы исследования.
В первой главе рассмотрены вопросы понятия и сущности опеки, исторические предпосылки становления и развития законодательных норм в области опеки и попечительства.
Во второй главе анализируются правовые нормы порядка установления и прекращения опеки, рассмотрены функции и задачи органов опеки.
В третьей главе рассмотрены основные проблемы и перспективы развития отечественных норм права в вопросах установления, осуществления и прекращения опеки.
В заключении подведены итоги исследования, сделаны необходимые выводы.
1.1. Историко-правовой анализ развития законодательства в сфере опеки и попечительства
История развития прав несовершеннолетних уже неоднократно привлекала внимание исследователей. Человеческое общество на ранних этапах своего развития относилось к слабейшим своим членам, в том числе и к несовершеннолетним, по-разному. Многочисленные работы, посвященные предыстории человечества, говорят о том, что убийства детей (видимо, используемых в качестве пищи в голодные годы) и отказ в помощи престарелым, больным и раненым членам орды были тогда в порядке вещей, повседневной практикой. Безусловно, полуживотное состояние человека делало неизбежным преобладание биологического начала над социальным .
Позднее общество нашло применение подрастающему поколению. Это происходит тогда, когда человечество научилось добывать огонь и возникла необходимость его сохранения, и тогда несовершеннолетним наряду с женщинами поручалось охранять очаг — источник жизни. Постепенное усложнение труда повлекло за собой необходимость обучения подрастающего поколения приемам профессиональной деятельности, передачи трудовых навыков и хитрости охоты.
В итоге общество перешло от инстинктивного к осознанному пониманию необходимости защиты и воспитания своих будущих членов. А когда появились нормы права, то, понятно, возникла необходимость их применения в отношении младших членов общины .
Первоначально применение обычая не носило возрастного характера, но постепенно люди стали осознавать, что с точки зрения применения закона к детям должно быть иное отношение, более гуманное. Как считает А.Н. Бычков, человечество пришло к осознанию необходимости раздельного применения закона в отношении взрослых и младших членов общества в результате долгой и непростой эволюции сознания человечества и вместе с ней — эволюции права . Не умаляя роли права, следует отметить влияние социологических факторов.
В древнейший период развития первых государств основополагающей позицией в отношении прав детей была позиция полной власти взрослого (чаще отца) над ребенком практически любого возраста. В Римском государстве власть отца была абсолютной. Гай в Институции Гая (II — I вв. до н.э., 3-я книга, § 1) называет институт отцовской власти строго национальным институтом римских граждан .
Дальнейшее развитие прав ребенка на жизнь и охрану здоровья в римском законодательстве заключается в постепенном ослаблении абсолютной власти домовладыки.
Институт опеки по нормам цивильного права прежде всего преследовал цель держать под контролем имущество рода, а не защищать интересы личности подопечного. При таком содержании отношений опеки не предполагалось обязательное соблюдение возрастных соотношений опекуна и подопечного. Поэтому для римлян отправка столь юного опекуна была вполне ординарным шагом .
В то время, когда еще не выработалось само понятие представительства, по делам пекулия раб и сын действовали как законные представители своего домовладыки. Когда отношения представительства в Древнем Риме отрицались наряду с возможностью передачи обязательств, договоров в пользу третьих лиц, уже в Древнем Риме были сформированы основы института опеки и попечительства. В гражданском обороте на опекуна смотрели как на представителя опекаемого. Опека преобразилась в общественную должность. При этом римским правом законное представительство трактовалось и как частный случай принципа разделения труда, с помощью которого устранялись невыгодные последствия отсутствия дееспособности .
Лицо в связи с возрастом, состоянием здоровья или некоторым особым положением может нуждаться в помощи и охране при осуществлении своей гражданской правоспособности. Этим целям служили в римском праве опека над несовершеннолетними, над расточителями, а также рано утратившая практическое значение опека над женщинами и попечительство над безумными, над так называемыми минорами (т.е. не достигшими 25 лет), над расточителями. Различие между опекой и попечительством выражалось в порядке деятельности опекуна и попечителя. Опекун формальным актом согласия придает юридическую силу сделкам, к совершению которых подопечный не способен; попечитель же выражает свое согласие неформально, возможно даже не одновременно со сделкой.
В древнейшие времена опека устанавливалась в интересах не подопечного, а лиц, которые были его ближайшими наследниками по закону. Ее основной задачей была охрана имущества подопечного в интересах его наследников. Поэтому порядок призвания к опеке (если опекун не был назначен в завещании) совпадал с порядком призвания к наследованию, т.е. опекуном являлся ближайший агнат подопечного .
В древнейшее время опека представляла собою не обязанность опекуна, а его право, точнее — власть опекуна над имуществом и личностью подопечного.
Однако постепенно права опекуна начинают пониматься как средство для осуществления его обязанностей. Эти изменения, тесно связанные с последовательным ослаблением родовых связей, постепенно превращают понятие опеки как власти в понятие опеки как общественной повинности.
В связи с этим, наряду с двумя указанными выше порядками установления опеки возникает третий порядок — назначение опекуна государством.
Вместе с тем постепенно развился и контроль государства над деятельностью опекунов. Устанавливаются особые основания (excusationes), по которым можно не принять назначения опекуном. Развивается система исков к опекуну в случаях непредставления им отчета о ведении дел подопечного и в случаях не только растраты, но и нерадивого ведения дел. Затем входит в обычай требовать от опекуна при вступлении его в должность представления обеспечения, а в период империи вводится законная ипотека подопечного на все имущество опекуна .
Основания и классификации представительства определялись следующим образом. Прямое представительство могло быть возложено на лицо:
a) по уставу юридического лица; в уставе может быть указано, кто должен быть представителем юридического лица;
b) по полномочию, исходящему от подлежащей власти или по должности, занимаемой лицом; сюда относится, например, должность опекуна;
c) по полномочию или доверенности, исходящей от самого представленного лица .
Говоря о законном представительстве в семейном праве, направленном на восполнение дееспособности несовершеннолетних, необходимо упомянуть существовавшие в римском праве три способа установления опеки:
1) завещание; если завещание было составлено отцом, то не требовалось утверждения претора, в остальных случаях назначенный по завещанию опекун должен быть утвержден претором;
2) закон; если не был назначен опекун по завещанию, то опекунами являются в древнем праве ближайшие агнаты, в юстиниановском праве — ближайшие законные наследники;
3) назначение со стороны начальства .
Традиционно в течение всей истории развития гражданского и семейного законодательства в качестве основания представительства являлось указание закона.
Следует отметить, что и ранее действовавшее, и современное законодательство не дает четкого определения законного представительства и ответа на вопрос, являются ли тождественными понятия «законное представительство» и «представительство, основанное на законе».
Институт опеки и попечительства в семейном праве России возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью этого института было содержание, воспитание, образование этих детей, защита их прав и интересов. Каких-либо специальных актов не издавалось, но первые сведения встречаются в просторной редакции Русской правды. Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то она воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле .
В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано.
Устанавливается предельный возраст подопечного (15 лет), что признается достижением совершеннолетия, и право совершеннолетнего обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы.
При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению магистрата.
Институт опеки, отражая частные и государственные интересы, тем не менее, находился под надзором общественной власти, в частности духовной. Подведомственность духовной власти дел об опеке и попечительстве логично вытекала из применения греко-римских законов, изложенных в памятниках Греко-римского законодательства, входящих в состав Кормчих книг, то есть Эклоге и Прохироне.
Опекун назначался волей отца, выраженной в духовном завещании. При отсутствии завещания призывались самые близкие родственники. Опекуном мог быть назначен и отчим ребенка, при этом составлялся список по передаче имущества детей.
Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II.
По закону 1775 г. были созданы дворянская опека, сиротский суд и другие органы. Опекунскими делами купеческих и мещанских малолетних детей, оставшихся без родителей, ведал Городской Сиротский суд.
С 1785 г. несовершеннолетним с 17 лет разрешалось вступать в управление своим имением с разрешения Дворянской опеки или Сиротского суда, которые назначали им попечителя. Однако до 21 года без согласия попечителя им не разрешалось продавать и закладывать имения, опекунам же продажа и заклады разрешались только с разрешения Сената.
Практика реализации закона 1785 г. была далека от совершенства. Имело место и злоупотребление, опекунами назначались не всегда подготовленные и честные люди. Все последующие попытки создать положения об опеке и попечительстве заканчивались провалом. Таким образом, до конца XIX в. в России признавалась необходимость обеспечения детей, оставшихся без родителей, но закон в основном регулировал отношения по конкретным конфликтным делам, а сам правовой институт опеки и попечительства полностью сформирован не был. Несмотря на отсутствие доктрины этого правового института, процесс становления правового института опеки продолжался . Не утверждается проект положения 1810 г., разработанный законодательной комиссией во главе с М.М. Сперанским, проекты, разработанные в 1847, 1860, 1864, 1891 гг. также по разным причинам отклоняются Государственным советом . Гражданское законодательство предусматривало две формы восполнения родительской власти над детьми, оставшимися без попечения родителей: опеку и попечительство. Было выделено три возрастных категории несовершеннолетних: 1) малолетние до 14 лет; 2) лица от 14 до 17 лет; 3) лица от 17 до 21 года. Попечительство устанавливалось над лицами от 17 до 21 года .
Опека устанавливалась над детьми, оставшимися без родителей или одного из них, не достигшими 17-летнего возраста. Малолетние, состоящие под опекой, лишались права совершать какие-либо юридические действия, т.е. они признавались недееспособными, а все действия за них совершали опекуны.
Несовершеннолетний, имеющий попечителя, признавался частично дееспособным, поэтому он мог совершать юридические сделки по управлению имуществом, но распоряжаться имуществом мог только с согласия попечителя.
Забота о детях, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на государственные органы. Система опекунских учреждений была сформирована по сословному признаку. Устройством дворянских детей занимались дворянские опеки; купеческих, мещанских, детей разночинцев — сиротские суды. Опека над сиротами — детьми духовенства относилась к ведению епархиального попечительства о бедных духовного звания. Опека над детьми крестьян возлагалась не на государственный орган, а на крестьянское общество.
В основе установления опеки над детьми лежал постулат родительской власти, поэтому она реализовывалась в первую очередь по распоряжению родителей. Это так называемая завещательная опека. Кроме этого способа назначения опекунства существовало еще два.
Со времен Петра I на основании Указа о единонаследии 1714 г. и Инструкции 1724 г. устанавливалась единая законная опека, которая принадлежала наследнику в недвижимом имуществе и осуществлялась государством. Третий способ установления опеки над несовершеннолетними состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX — начала XX вв. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами.
Действующее в XVIII веке законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Могли отказаться от опекунской обязанности только мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 Свода Законов) .
В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда — сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом.
Опека над крестьянскими детьми, как правило, осуществлялась одним опекуном, но в некоторых местностях их могло быть до трех, в том числе мать или отец ребенка. Опекуны же при этом свои обязанности выполняли до достижения детьми 10-летнего возраста, а затем опекуном оставался только один из родителей.
Кассационный Сенат дал разъяснения, касающиеся назначения опекунов при опеке родителей в интересах малолетнего. Все опекуны имели равные права, как и родители.
Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений — расходовать эти средства только по целевому назначению .
По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки — общий отчет.
Крестьянские опекуны, как правило, подобных отчетов не представляли, т.к. деньги, полученные за малоценное имущество, хранились в волостных опекунских управлениях, а родственники, взявшие сирот в свою семью, распоряжались имуществом без каких-либо отчетов.
Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом и опекун освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, его безвестное отсутствие (ст. 220 Свода Законов) .
По достижении подопечным 17-летнего возраста над ним устанавливалось попечительство. Отдельные нормы, регулирующие попечительство, отсутствовали в российском законодательстве, а поэтому применялись общие нормы об опеке. Нельзя было не считаться с тем, что попечительство существенно расширяло права несовершеннолетнего. С этого возраста у него появлялось право самостоятельно управлять имуществом, т.е. право на совершение сделок, связанных с управлением. Эти сделки несовершеннолетний может осуществлять только с согласия попечителя (ст. 220 Свода Законов).
Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, практически не изменились вплоть до 1917 г. Основным недостатком института опеки оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий общества .
Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И.Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений — съезды мировых судей. Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 год), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России.
1.2. Понятие и значение института опеки и попечительства над детьми
Опека и попечительство — одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Опека — форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Попечительство — форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Институт опеки и попечительства носит комплексный характер, поскольку он включает в себя нормы гражданского права (статьи 31-40 ГК РФ) касающегося законного представительства лиц, не имеющих дееспособности, либо ограниченных в ней, а также административно-правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие между опекунами и попечителями и органами опеки и попечительства. Что же касается семейного права, то оно регулирует отношения, возникающие между опекунами и попечителями и несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей с целью их содержания и воспитания.
Необходимо иметь в виду, что цели опеки и попечительства в гражданском праве и в семейном праве несколько различаются. Так, в п. 1 ст. 145 Семейного Кодекса РФ целью опеки или попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, в первую очередь провозглашается их содержание, воспитание и образование и только во вторую — защита их прав и интересов, тогда как в гражданском праве наоборот. Согласно п. 1 ст. 31 Гражданского Кодекса РФ (ГК РФ) опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством.
В настоящее время отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет. Попечительство устанавливается над детьми от 14 до 18 лет (статья 145 СК РФ). Устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей .
К опекунам предъявляются определенные требования. Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав (статья 146 СК РФ).
Попечитель в отношении несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста четырнадцати лет, может быть назначен органом опеки и попечительства по заявлению такого несовершеннолетнего гражданина с указанием конкретного лица (№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве).
Опекун или попечитель могут быть назначены только с их согласия. При этом должны учитываться их нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие между ними и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а если это возможно — и желание подопечного.
А в п. 3 ст. 146 СК РФ отмечено, что не назначаются опекунами лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов, лица, ограниченные в родительских правах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. Перечень заболеваний, препятствующих назначению опекуном или попечителем, установлен Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 (Постановление Правительства РФ от 14.02.2013 N 117 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью»).
На этапе подготовки установления опеки над несовершеннолетними орган опеки и попечительства исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может назначить нескольких опекунов или попечителей (№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Следует отметить, что назначение нескольких опекунов может облегчить осуществление функций по уходу за несовершеннолетним, однако одновременно может затруднить осуществление функций по воспитанию, поскольку опекуны и попечители могут иметь разные представления о том, как надо воспитывать несовершеннолетнего подопечного.
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» предусмотрел установление опеки на время. Допускается также временная опека при устройстве несовершеннолетнего в одно из детских учреждений (организаций), когда опекун или попечитель по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности в отношении подопечного. В таких случаях не прекращаются права и обязанности опекуна или попечителя в отношении подопечного (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
ФЗ «Об опеке и попечительстве» предусматривает так называемую предварительную опеку и попечительство. Особенность предварительной опеки и попечительства заключается в том, что они не требуют специальной процедуры по выявлению обстоятельств, позволяющих установить опеку.
Впервые в семейном законодательстве предусмотрена возможность, когда единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Соответствующее распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.
Выбор родителями при их жизни на случай своей смерти опекуна своему ребенку по сути дела означает свободу их действий в определении будущего опекуна, что далеко не всегда в полной мере соответствует правильно понимаемым интересам несовершеннолетнего. Когда речь идет о воле единственного родителя на случай его смерти, то налицо своеобразное завещание, обязательность соблюдения которого сомнительна.
Не случайно поэтому последнее слово остается за органами опеки и попечительства, чей выбор будет определяющим.
Согласно п. 6 ст. 145 СК РФ устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (СК РФ).
Таким образом, по сравнению с ранее действовавшим законодательством введено новое основание для возникновения опекунских обязанностей — заключение соответствующего договора. Установлению опеки в традиционном ее понимании должно предшествовать заключение гражданско-правового договора. По существу можно говорить о трех разновидностях договора: собственно договора об осуществлении опеки и попечительства, договора о приемной семье, договора о патронатной семье.
1.3. Основания и порядок установления опеки и попечительства над детьми
Как уже указывалось ранее, отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются:
1) Гражданским Кодексом РФ;
2) Федеральным законом «Об опеке и попечительстве»;
3) иными нормативными правовыми актами РФ, принимаемыми в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».
Регулирование Гражданским Кодексом РФ данных отношений предопределено общей нормой п. 1 ст. 2 ГК РФ, в соответствии с которой гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (ГК РФ).
Иными нормативными правовыми актами федерального уровня, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Издание Правительством РФ постановлений по предмету регулирования Федерального закона «Об опеке и попечительстве» прямо предусмотрено рядом норм самого закона. В частности, Правительством РФ: устанавливаются случаи и порядок осуществления образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; определяется уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству; определяется порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; определяются перечень документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, сроки предоставления таких документов; определяются порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства; устанавливается предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного; определяются порядок и сроки осуществления органами опеки и попечительства проверок условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей; устанавливаются правила ведения личных дел подопечных, форма отчета опекуна или попечителя (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
В статье 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» содержатся правила, по которым законами субъектов РФ осуществляется регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Так, применительно к данным отношениям в части, относящейся к предмету регулирования ГК РФ и Федерального закона «Об опеке и попечительстве», рассматриваемая норма устанавливает, что законами субъектов РФ могут регулироваться только те вопросы, которые отнесены к ведению субъектов РФ Федеральным законом «Об опеке и попечительстве». Разумеется, законы субъектов РФ не могут содержать нормы гражданского права, поскольку гражданское законодательство отнесено к вопросам исключительного ведения России, а по предметам ведения России согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России .
Непосредственно в нормах ФЗ «Об опеке и попечительстве» говорится об издании законов субъектов РФ по следующим вопросам: возложение на органы опеки и попечительства задач, не указанных в данном законе (ч. 2 ст. 7); предоставление органам опеки и попечительства полномочий, не указанных в данном законе (ч. 2 ст. 8); установление случаев заключения договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (ч. 1 ст. 14); установление случаев и порядка выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 16); установление административной ответственности опекунов и попечителей за свои действия или бездействие (ч. 4 ст. 26); определение органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (ст. 27); установление видов и форм государственной поддержки опеки и попечительства, в том числе не предусмотренных законодательством РФ (ч. ч. 1 и 4 ст. 31) (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
В случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора (Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Среди общепризнанных норм международного права, составляющих основу правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, необходимо назвать, прежде всего, п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которому материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь, а также п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в соответствии с которым семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании, и п. 1 ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (оба Пакта приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы Постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII).
Необходимо также упомянуть Декларацию прав ребенка, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1986 г., Конвенцию о правах ребенка, одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. (Конвенция подписана от имени СССР 26 января 1990 г. и ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-I), Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей, принятую в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г. (Россия подписала Декларацию 31 января 1992 г.).
Лишение родителей родительских прав, ограничение их в родительских правах, смерть родителей, их болезнь, признание их недееспособными, их длительное отсутствие, уклонение родителей от воспитания детей или от защиты детских прав и интересов, отказ родителей взять своих детей из образовательных, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных аналогичных организаций, создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию согласно п. 1 ст. 121 СК РФ служит основанием для отнесения несовершеннолетнего к категории детей, лишившихся родительского попечения (СК РФ).
Перечень указанных в п. 1 ст. 121 Семейного кодекса причин, по которым ребенок остался без родительского попечения, является открытым.
А одним из наиболее распространенных способов защиты таких детей становится их передача в семью, заменяющую родительскую, т.е. под опеку (попечительство).
Права всех несовершеннолетних, в том числе и права детей, утративших родительское попечение, определяются, прежде всего, Конвенцией о правах ребенка 1989 г. Конвенция рассматривает ребенка как самостоятельного субъекта права и предоставляет ему весь спектр прав человека и гражданина. Вместе с тем Конвенция обращает внимание на необходимость особой заботы государства о детях, утративших родительское попечение: «Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством» (ст. 20).
Прямым следствием влияния Конвенции о правах ребенка на национальное законодательство Российской Федерации стало принятие Семейного кодекса в 1995 г., который закрепляет права детей в гл. 11, именуемой «Права несовершеннолетних детей». Этими правами обладают также дети, находящиеся под опекой. В первую очередь речь идет о личных, неимущественных правах, которые возникают по поводу благ, лишенных экономического содержания, и тесно связаны с личностью ребенка.
Вместе с тем действующее законодательство особо выделяет права детей, оставшихся без попечения родителей, как нуждающихся в дополнительной защите. Во-первых, Семейный кодекс выделяет детей, находящихся под опекой, в том числе и детей, находящихся в соответствующих учреждениях, посвящая их правам отдельные статьи. Во-вторых, в обеспечение положений Семейного кодекса и в целях дополнительной государственной гарантии соблюдения прав и законных интересов детей, утративших родительское попечение, были приняты соответствующие федеральные законы, посвященные их правам.
Выделение в семейном законодательстве прав детей, утративших родительское попечение, в том числе находящихся под опекой, в особую группу обеспечивает их право на особую защиту и помощь со стороны государства в соответствии требованием ст. 20 Конвенции о правах ребенка и способствует более последовательной защите прав данной категории детей.
Что касается Семейного кодекса, то он посвящает правам детей, находящихся под опекой, специальную ст. 148 СК РФ, где говорится о том, что подопечный ребенок имеет право на:
— воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу с его стороны и совместное с ним проживание;
— защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя);
— обеспечение условий для его содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение человеческого достоинства;
— причитающиеся ему алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты;
— сохранение права собственности или права пользования на жилое помещение, а при его отсутствии — право на получение жилого помещения (СК РФ).
С перечнем указанных прав, в общем и целом, совпадают и права детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 155.3 СК РФ). Такое совпадение закономерно, так как функции опекуна по воспитанию и содержанию ребенка, утратившего родительское попечение и помещенного в соответствующее учреждение, берет на себя это учреждение, которое и несет за него ответственность (п. 1 ст. 155.2 СК РФ). Кроме того, устройство ребенка, утратившего родительское попечение, в учреждение для детей-сирот не освобождает органы опеки и попечительства от обязанности подыскивать для него опекуна (попечителя), так как Семейный кодекс закрепляет приоритет семейного воспитания (п. 1 ст. 123 СК РФ).
Для ребенка, утратившего родительское попечение, главное право каждого несовершеннолетнего жить и воспитываться в семье приобретает особое значение, так как для ребенка чрезвычайно важным является его социальное окружение. Находясь постоянно в семье, не представляющей для него опасности, он естественным образом подвергается ее воздействию и получает надлежащее воспитание, которое способствует наиболее полному раскрытию его физических и умственных способностей. Поэтому реализация и защита права подопечного ребенка на жизнь и воспитание в семье осуществляются посредством надлежащего исполнения опекуном своих обязанностей, возложенных на него государством.
Подопечный ребенок имеет право на заботу со стороны опекуна, обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение человеческого достоинства подопечного ребенка, а также право на защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (СК РФ). Семейный кодекс не содержит детального описания способов и методов семейного воспитания подопечного ребенка, а дает лишь общее направление педагогической деятельности опекуна (п. 6 ст. 148.1 СК РФ) и четко обозначает перечень его действий, которые считаются неправомерными (п. 1 ст. 65 СК РФ), тем самым обеспечивая право подопечного ребенка на надлежащее воспитание.
Право подопечного ребенка на воспитание в семье опекуна и заботу с его стороны тесно связано с правом совместного проживания подопечного с опекуном (п. 1 ст. 148 СК РФ). При передаче ребенка в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, местом его проживания является место нахождения самой организации.
Право подопечного ребенка на надлежащее семейное воспитание неразрывно связано с его правом на общение с родителями и другими родственниками в соответствии со ст. 55 СК РФ. Тем более что с установлением опеки правовая связь между ребенком и его родителями не прекращается, вследствие чего ребенок не лишается и права на общение с ними. Регулярные личные контакты ребенка с родителями, не лишенными родительских прав, и другими родственниками являются для ребенка источником воспитательного воздействия и позволяют создать условия для всестороннего развития его личности. В целях сохранения семейных связей подопечного ребенка Семейный кодекс содержит также положение, согласно которому не допускается передача братьев и сестер под опеку разным лицам, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей .
Таким образом, личные неимущественные права подопечного ребенка совпадают с правами, касающимися каждого несовершеннолетнего, но в данном случае речь идет о праве не на родительскую семью, а на опекунскую и предполагает осуществление заботы о подопечном ребенке и помощь в реализации его прав со стороны лица, заменившего ребенку родителей, — опекуна.
Что касается имущественных прав подопечного ребенка, то он имеет право на уровень жизни, необходимый для его нормального физического, умственного и нравственного развития. В случае утраты ребенком родительского попечения это право обеспечивается государством путем взыскания алиментов с его родителей, которые должны нести основную финансовую ответственность за его содержание (п. 1 ст. 84 СК РФ), или иных членов семьи, например братьев и сестер (ст. 93 СК РФ), бабушек и дедушек (ст. 94 СК РФ). Алименты, взыскиваемые на подопечного ребенка, выплачиваются опекуну. Алименты, взыскиваемые на детей, находящихся в детских учреждениях, зачисляются на счета этих учреждений, где учитываются по каждому ребенку (п. 2 ст. 84 СК РФ). Пятьдесят процентов дохода от обращения поступивших сумм алиментов используются на содержание детей в указанных учреждениях, при оставлении ребенком детского учреждения сумма полученных на него алиментов и 50% дохода от их обращения зачисляются на счет, открываемый на имя ребенка в отделении Сбербанка РФ (статья 84 СК РФ).
Помимо алиментов к законным источникам содержания подопечного ребенка в семье опекуна относятся пенсии, пособия и другие социальные выплаты (ч. 3 п. 1 ст. 148 СК РФ).
Подопечному ребенку также принадлежат получаемая им стипендия, заработок, доход от результатов интеллектуальной, предпринимательской деятельности или от имущества, находящегося у него в собственности. В имущественную массу, собственником которой является подопечный, входят и вещи, приобретенные исключительно для удовлетворения его потребностей, а также денежные вклады, открытые на его имя.
Этот перечень не является исчерпывающим, так как источники содержания подопечного ребенка могут быть разными. Тем не менее, все средства, принадлежащие несовершеннолетнему, расходуются опекуном на проживание, питание и обеспечение других нужд подопечного ребенка в соответствии с положениями семейного законодательства (п. 2 ст. 60 СК РФ).
Подопечный ребенок может быть собственником движимого или недвижимого имущества, полученного им по наследству, в результате дарения, приватизации квартиры и т.п. Он сохраняет имущественные права, основанные на факте родства с родителями и другими родственниками, в том числе право на получение наследства (п. 1 ст. 148 СК РФ, п. 4 ст. 71 СК РФ). Доходы, причитающиеся подопечному ребенку от управления его имуществом, расходуются исключительно в интересах несовершеннолетнего.
В контексте защиты имущественных прав подопечного ребенка важно обратить внимание на защиту его жилищных прав. За подопечным ребенком сохраняется право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением согласно ч. 4 п. 1 ст. 148 СК РФ. Дети, проживающие в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сохраняют право на закрепленное за ними жилое помещение на весь период своего пребывания в соответствующих учреждениях.
При отсутствии жилого помещения подопечные дети имеют право на его получение в соответствии с жилищным законодательством (ч. 4 п. 1 ст. 148 СК РФ, ч. 3 п. 1 ст. 155.3 СК РФ). В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. N 1390 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1203» с 1 января 2013 г. детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случаях, если они не имеют жилого помещения в собственности, либо по договору социального найма, либо не являются членами семьи нанимателя, предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений сроком на пять лет (Постановление Правительства РФ от 24.12.2012 N 1390 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1203»). Действие договора можно продлить не более одного раза, если выявлены обстоятельства, свидетельствующие о необходимости содействовать нанимателям в преодолении трудной жизненной ситуации. По окончании срока такого договора и при отсутствии названных факторов это жилье передается на условиях социального найма. Так, государство стремится защитить имущественные права детей, утративших родительское попечение, и обеспечить их конституционное право на жилье.
Выводы по главе 1:
Опека и попечительство — одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Это — промежуточная форма между устройством граждан в специальные учреждения и усыновлением, поскольку подопечный не становится полноправным членом семьи как при усыновлении, однако отдельные элементы семейного воспитания в данном случае присутствуют.
Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет. К опекунам предъявляются определенные требования.
Основы института представительства были заложены еще во времена Древнего Рима. Причем законное представительство зародилось значительно ранее договорного и других видов. Институт опеки по нормам цивильного права прежде всего преследовал цель держать под контролем имущество рода, а не защищать интересы личности подопечного.
Однако постепенно права опекуна начинают пониматься как средство для осуществления его обязанностей. Вместе с тем постепенно развился и контроль государства над деятельностью опекунов. В римском праве существовало три способа установления опеки: завещание; закон; назначение со стороны начальства.
Институт опеки и попечительства в семейном праве России возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находился под надзором общественной власти, в частности духовной. Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства.
Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основным недостатком института опеки оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий народа.
В настоящее время отношения, возникающие в связи с опекой над детьми, регулируются Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.