Анализа оценки особо охраняемых территорий и объектов

Страница 1 2 3

---

Содержание

• Введение.
• Глава 1 Теоретические аспекты оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• 1.1. Понятие и общая характеристика оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• 1.2. Методы и подходы оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• 1.3. Международный опыт оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• Глава 2 Анализ оценки особо охраняемых территорий и объектов (по материалам Департамента городского имущества города Москвы)
• 2.1 Характеристика особо охраняемых территорий и объектов города Москвы.
• 2.2 Анализ оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• 2.3. Подходы и факторы при оценке особо охраняемых территорий и объектов.
• Глава 3 Перспективы развития анализа оценки особо охраняемых территорий и объектов (по материалам Департамента городского имущества города Москвы)
• 3.1 Направления развития анализа оценки особо охраняемых территорий и объектов.
• 3.2 Мероприятия по оценке особо охраняемых территорий и объектов.
• Заключение.
• Список использованной литературы.

Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Особо охраняемые территории существуют в разных государствах мира. Но в России, благодаря обширной площади, которая занимает несколько географических поясов, заповедники, заказники и прочие подобные образования представлены наиболее широко и разнообразно.

Вопросам об особо охраняемых территориях уделяется повышенное внимание и на сегодняшний день для большинства экологов и не только экологов, но и для простых обывателей, это является актуальной темой. Дело в том, что в эпоху «научно-технического прогресса», когда взаимодействие человека на окружающую природную среду достигает колоссальных размеров, экологическую систему разрушить гораздо быстрее, чем в древние и средние века. Прогресс не стоит на месте, он движется вперед и по мере его развития изменения в «здоровье» природы очевидны. Химические мероприятия, атомные электростанции, добыча полезных ископаемых, строительство наземных путей сообщения, гидростанций, работающих без соблюдения правил контроля по охране окружающей природной среды – всё это губит и уничтожает окружающую нас природу.

Предмет исследования — методы и подходы оценки особо охраняемых территорий и объектов.

Объект исследования — особо охраняемые территории и объекты города Москвы.

Цель работы — провести оценку особо охраняемых территорий и объектов.

Задачи работы:

•  рассмотреть теоретические аспекты оценки особо охраняемых территорий и объектов;
•  провести анализ оценки особо охраняемых территорий и объектов (по материалам Департамента городского имущества города Москвы);
•  оценить перспективы развития анализа оценки особо охраняемых территорий и объектов (по материалам Департамента городского имущества города Москвы).

Методы исследования: общенаучные, теоретические (обобщение, формализация) и общелогические (анализ, аналогия) методы, а также специальные методы исследования (сравнительно-правовой, исторический), нормативно-правовых актов, научных материалов.

Практическая значимость. Общественная потребность выделения данной категории объектов и территорий для особой охраны определяется рядом интересов и причин. При оценке развития правовых мер относительно выделения территорий особой охраны в России можно определить основные из них экономические, экологические, здравоохранительные, рекреационные, культурные, научные.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1 Теоретические аспекты оценки особо охраняемых территорий и объектов

1.1. Понятие и общая характеристика оценки особо охраняемых территорий и объектов

Для того, чтобы представлять себе всю совокупность территории России и ее разделение на определенные объекты, необходимо знать, какие агломерации существуют и какие особо охраняемые природные территории могут существовать в стране. Важно понимать назначение и их ценность по отношению к окружающей среде, населению и будущим поколениям.

Понятие особо охраняемых природных территорий включает в себя определенные участки земли или водных пространств, включая воздушную область над ними, где находятся объекты, имеющие важность с точки зрения надзора за состояние природы экологии и их сохранности. А также предоставляющие собой значимость как культурный объект, научный или рекреационный. Причем, они на уровне государства изъяты из экономического применения и хозяйственного оборота. Сделано это полностью или только на определенную часть. Таким образом за ними закреплен специальный статус на уровне ФЗ и управление ими передано в подведомственные государственные или федеральные органы, осуществляющие соответствующий надзор.

Когда становится понятно, что такое особо охраняемые территории и какова их характеристика с точки зрения природных образований, необходимо разобраться в формах и существующей классификации.

На сегодняшний день, вот какие категории существуют на карте в РФ:

•  Государственные заповедники, включая понятие биосферных.
•  Парки, как природные, так и национальные.
•  Заказники государственного уровня.
•  Памятники.

Парки, представляющие собой ценность с точки зрения дендрологии и сады ботанические.

Этот список далеко не полный. Существуют и классифицируются еще и другие территории, как крупные, так и незначительные по своей площади. Причем, управление ими может находиться, как под юрисдикцией Правительства России, так и под органами исполнительной власти различных субъектов и органов местного самоуправления.

Эти виды включают в себя:

• Участки земной поверхности на которых расположены объекты садово-паркового искусства, какие-либо памятники, ландшафтные уникальные места, микро заповедники или станции биологических исследований.
• Также это могут быть участки береговой линии, как морской, так и речной системы.

Для того, чтобы сориентироваться, как обстоит ситуация с землями ООПТ в России на сегодняшний день, необходимо рассмотреть полный список таких образований.

По данным Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Всероссийского научно-исследовательского института охраны природы ВНИИ природы ситуация в России на период 2006 года выглядит следующим образом:

Общее количество ООПТ в стране составляет 13.212 единиц.

Под особо охраняемыми природными объектами находится в разных регионах государства 203.939 тысяч гектар общей площади, независимо от того, суша это или водные пространства.

Из общей площади под сушу приходится 194.395,8 тыс.га. В процентном соотношении это занимает 11,4% от общей площади страны.

Подводные пространство приходится 9.534 тыс.га, включая речные и морские акватории. Это составляет 4,7% от общей площади всех ООПТ.

Структурно ситуацию рассмотрим следующих пунктах.

На сегодняшний день на территории страны действуют:

Национальные парки федерального значения. Их количество достигает 36 единиц. Общая площадь составляет 7.007,9 тыс.га. Это в совокупности составляет 0,41% от общей площади государства.

Что касается парков, находящихся в региональном или местном подчинении, их общее число составляет 50 единиц. Под ними находится 15.761,8 тыс.га. А это еще 0,9% от площади страны.

Рисунок 1.1 — Особо охраняемые территории РФ.

Что касается заказников, то ситуация здесь следующая:

Их количество федерального значения насчитывает 72 единицы с общей площадью 13.170,5 тыс.га. На сушу приходится 10.363,2, а на морскую акваторию 2.808,3 тыс.га соответственно.

Если говорить о заказниках регионального и местного значения, то их общее количество достигает 2.439. Они занимают площадь 43.770,7 тысяч гектар. На территорию суши приходится 4.3601,95, а на морскую акваторию – 168,8 тыс.га.

В стране ситуация по памятникам природы выглядит следующим образом:

На федеральном уровне находятся в подчинении 23 подобных памятника, которые занимают 25.400 гектаров.

В региональном и местном подчинении находятся 8.942 памятника природы. Их совокупная площадь занимает 3.586.800 га.

Естественно, что как парки, так и заповедники, и особо охраняемые территории затрагивают все зоны государства – степи, лесостепи, тайгу, леса, горные участки, морские акватории, тундру и прочее[2].

Находятся они на разных территориях и областях, практически равномерно или соизмеримо площади. Особенно много особо охраняемых природных памятников в:

• Крыму.
• Иркутской, Оренбургской, Вологодской, Ленинградской, Челябинской, Ростовской, Смоленской, Самарской, Курганской, Тверской, Сахалинской, Саратовской, Ростовской и прочих областях.
• А также в Пермском крае, Поволжье, Башкортостане, Коми, Марий Эл, Краснодаре, Карелии, Камчатке, Амурском регионе.

На сегодняшний день для контроля за состоянием особо охраняемых территорий, действий с землями, ведением кадастра, анализом любых манипуляций, кем, когда и куда производятся определенные действия, созданы специальные дирекции ООПТ. Как правило, они функционируют по областям и имеют установленную структуру, разработанный устав, выданное государственное задание и основные положения по учетной политике. Все это делается для того, чтобы деятельность была структурирована и направлена на:

• Научные изыскания.
• Издание публикации.
• Охрану территории.
• Деятельность по просвещению.

В Государственный думу в 2015 году был подан документ об “ООПТ”. Там он прошел первое чтение, но, был принят только по истечении 3 лет. На сегодняшний день в стране функционирует ФЗ 33 “Об особо охраняемых природных территориях”. в течение года в него вносили определенные поправки, от 2019 года.

Здесь оговорены:

•  Какие категории должны присутствовать и какие особенности развития существуют у каждой.
•  Условия финансирования и софинансирования, развития и поддержания ООПТ.
•  Какие функции возлагаются на органы местного самоуправления по регулированию деятельности таких ООПТ.

Закон также регулирует деятельность, которая направлена на предотвращение неблагоприятного влияния со стороны антропогенных воздействий.

А также прописаны некоторые другие положения, которые позволяют существовать и полностью функционировать ООПТ на территории Российской Федерации.

Положение с природными заповедниками, заказниками, объектами природного наследия обстоит сегодня следующим образом:

Территория, находящаяся под ними достаточно существенная. И это обусловлено, в первую очередь, большой площадью самой страны.

Но, финансирование находится не на должном уровне для того, чтобы совершенствовать и развивать эти области.

Учитывая сегодняшнюю финансовую ситуацию, стоит отметить, что навряд ли в ближайшие несколько лет финансирование будут существенно увеличено. Поэтому о развитии этих территорий, усилении охранных мероприятий и улучшении ситуации пока не идет речь. Хотя, учитывая ухудшающуюся экологическую ситуацию, увеличенное финансирование помогло бы позитивно повлиять на ситуацию.

В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории — участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий:

• государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;
• национальные парки;
• природные парки;
• государственные природные заказники;
• памятники природы;
• дендрологические парки и ботанические сады.

Государственные природные заповедники — учреждения, благодаря которым сохраняется ненарушенный естественный ход природных процессов, уникальные и типичные экологические системы, генетический фонд животного и растительного мира, а также отдельных видов животных и растений. Самый строгий охранный режим (первая категория по классификации МСОП) отличает заповедники от других ООПТ.

Территории заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования, запрещается изъятие природных ресурсов и земельных участков, а также запрещается любая деятельность, которая противоречит задачам заповедника и режиму особой охраны его территории. Кроме того, на прилегающих территориях (участках земли и водного пространства) создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 раздела 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ, государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

В границах природная среда сохраняется в естественном состоянии, в них полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимается решение об образовании природоохранной зоны, с выделением на ней охранных зон, на которых ограничен режим природопользования.

На заповедной территории могут проводиться научно-исследовательские работы, частично может проводиться хозяйственная деятельность, которая обеспечивает функционирование заповедника. Посещение заповедников регламентируется специальными разрешениями. Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов.

К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и использования.

В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации биосферные полигоны могут быть созданы на части территории государственных природных заповедников. На сегодняшний день территории заповедников едва ли не единственные уголки первозданной природы с уникальными по красоте ландшафтами, редкими растениями и животными.

Национальные парки — особая категория особо охраняемых природных территорий, которую отличает сочетание задач охраны природных объектов и организация активного отдыха. Национальные природные парки Российской Федерации (далее именуются — национальные природные парки) являются природоохранительными учреждениями, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, рекреационных, просветительских, научных и культурных целях. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 раздела 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 N 33-ФЗ, национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

Природные парки — учреждения, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Природные и национальные парки во многом схожи по своей сущности. Их главное отличие заключается в том, что национальные парки находятся в федеральной собственности, а природные — в региональной, т.е. в ведении субъектов Российской Федерации. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 раздела 4 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ, природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, если иное не установлено федеральными законами, ограничиваются в гражданском обороте.

Государственные природные заказники — территории, которые имеют особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов, а также для поддержания экологического баланса территории. Данная форма ООПТ одна из самых распространенных в Российской Федерации. Это объясняется гибкостью природоохранных ограничений: хозяйственная деятельность на территориях заказников может запрещаться полностью, но может разрешаться осуществление некоторых ее видов, если эта деятельность не будет причинять ущерб природным комплексам и не будет противоречить целям создания заказника. Заказники, в отличие от других категорий особо охраняемых природных территорий могут иметь различный профиль, т.е. охранять определенную часть природного комплекса.

Так, цель биологических заказников — сохранение и восстановление популяций редких и особо ценных видов животных и растений. Гидрологические заказники — отвечают за сохранение и восстановление ценных водных объектов и экологических систем. Геологические заказники охраняют месторождения полезных ископаемых, уникальные формы рельефа и элементы ландшафта; цель создания палеонтологических заказников — сохранение мест нахождения особо ценных окаменевших образцов ископаемых растений и животных. Но также существуют и комплексные заказники, которые предназначены для сохранения и восстановления природных комплексов целиком. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения .

Режим данной формы ООПТ один из самых нестрогих (третья категория по классификации МСОП). Для сохранения своего естественного вида, природные комплексы и другие объекты объявляются памятниками природы. Такие земельные участки могут как изыматься, так и оставаться в собственности у других землепользователей. Причем второй вариант менее благоприятен с природоохранной точки зрения, однако на практике распространен больше.

Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

Главной задачей этих двух форм ООПТ является сохранение биоразнообразия растительного мира и его обогащение. Тем не менее, на таких территориях также осуществляется научная, учебная и просветительская деятельность. Для более рационального использования ресурсов, территории дендрологические парков и ботанических садов разделяют на зоны, каждая из которых отвечает за решение какой-либо конкретной задачи. К таким зонам относятся: экспозиционная (для организации экскурсионного посещения), научно-экспериментальная (для работы научных сотрудников данных организаций или других научно-исследовательских учреждений) и административная.

1.2. Методы и подходы оценки особо охраняемых территорий и объектов

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Положение об охранных зонах особо охраняемых природных территорий утверждает Правительство РФ. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением о ее установлении. Обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать: графическое описание местоположения границ такой территории; перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ЕГРН.

До 1 июля 2020 года положения об особо охраняемых природных территориях, утвержденные до 1 сентября 2018 года, было необходимо привести в соответствие с требованиями статьи 2 ФЗ-33 (Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ). До установления в таком положении видов разрешенного использования участков, предельных параметров строительства или реконструкции капитальных объектов, но не позднее 1 июля 2020 соответствующий орган власти обязан был определить года указанные виды и параметры.

До 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; НПА, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в указанных границах без принятия решения исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; решением суда.

Отсутствие в ГКН сведений об охранной зоне не означает, что данная зона не была установлена (определение ВС РФ № 11-КГПР12-9, обзор практики за IV квартал 2012 года).

Основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды использования предусматриваются положением отдельно, применительно к каждой функциональной зоне. Если разрешенное использование в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство, в положении устанавливают максимальные и (или) минимальные параметры строительства (реконструкции) капитальных объектов.

На территории РФ ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (приказом Минприроды России от 19.03.2012 № 69). Кадастр является систематизированным сводом документированной информации об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. Сведения кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством РФ к категории ограниченного доступа. Кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях: оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Государственный кадастр состоит из кадастров особо охраняемых природных территорий: федерального значения (федеральный кадастр), ведение которого осуществляет Минприроды России; регионального и местного значения (региональные кадастры), ведение которых осуществляют уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственный кадастр обновляется один раз в 4 года (отчетный кадастровый период).

При обновлении сведения за предыдущий период архивируются. В целях анализа состояния и динамики развития сети особо охраняемых природных территорий за длительный период документация кадастра на федеральном и региональном уровнях подлежит постоянному хранению в соответствии с законодательством об архивном деле в РФ. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий региональные власти вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий осуществляется в соответствии с установленным для таких территорий режимом особой охраны. Физические лица, не проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах ООПТ, могут посещать такие территории бесплатно или за плату. Порядок определения платы, а также случаи освобождения от нее устанавливает Правительство РФ.

Государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах таких заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных законом. Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, находятся в федеральной собственности. Участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности.

Запрещается изменение целевого назначения таких земель и земельных участков. Положение о государственном природном заповеднике утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится. На территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в данном положении. В 2013 году грибника привлекли к ответственности за сбор на территории государственного природного заповедника. Однако суд поддержал его. Постановление должностного лица о привлечении к административной ответственности по ст. 8.39 КоАП РФ отменили, а производство по делу прекратили в связи с отсутствием в данном случае вреда объектам растительного мира и малозначительностью совершенного правонарушения (решение ВС Республики Карелия от 29.01.2013 по делу № 21-2/2013).

Государственные природные биосферные заповедники – это государственные природные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов. На специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится заповедник, участках биосферного полигона допускается размещение капитальных объектов и связанных с ними объектов инфраструктуры.

Цель такого размещения – обеспечение предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта. Перечень объектов устанавливает Правительство РФ для каждого биосферного полигона. Земельные участки для осуществления разрешенной деятельности могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Порядок подготовки и заключения договоров аренды таких участков устанавливает уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

Национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых: природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом деятельности, ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности. Участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. В границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится.

В целях установления режима национального парка как особо охраняемой природной территории осуществляется зонирование с выделением: заповедной зоны, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности; особо охраняемой зоны, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой допускаются проведение экскурсий, посещение такой зоны в целях познавательного туризма; рекреационной зоны, которая предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров; зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, которая предназначена для сохранения указанных объектов и в границах которой допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности; зоны хозяйственного назначения, в границах которой допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка; зоны традиционного экстенсивного природопользования, которая предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов РФ и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования. Не допускается уменьшение площади: заповедной зоны, особо охраняемой зоны, зоны традиционного экстенсивного природопользования.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая: может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам; противоречит целям и задачам национального парка.

Так, рыболовецкому колхозу не выдали разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов на рыбопромысловом участке, относящемся к территории национального парка, так как промышленное и прибрежное рыболовство на нем запрещено в силу п. «е» ч. 2 ст. 15 ФЗ № 44 (постановление АС Северо-Западного округа от 16.12.2015 № Ф07-2655/2015 по делу № А05-2808/2015). В двух других примерах фигурирует ФГБУ «Национальный парк «Плещеево озеро»»: Суды признали законным предписание ФГБУ об устранении нарушений законодательства в адрес хозяйственного общества. Компания строила офисные здания в охранной зоне национального парка без согласования своей деятельности и проектной документации с Минприроды России. Суды сочли, что предписание соответствует статьям 2 и  15 ФЗ № 33 и Федеральному закону от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и не нарушает права и законные интересы компании. Хозяйствующие субъекты обязаны: согласовывать с органами власти вопросы социально-экономической деятельности; получить положительное заключение государственной экологической экспертизы по проектной документации объектов, которые предполагается строить или реконструировать на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (постановление АС Волго-Вятского округа от 04.08.2015 № Ф01-2936/2015 по делу № А82-15288/2014). Владелец земельного участка без разрешения передвигался на катере по акватории озера.

Его оштрафовали по статье 8.39 КоАП РФ за умышленное нарушение: статьи 15 ФЗ № 33; постановления Правительства РФ от 17.07.1998 № 777; пункта 10 главы 3 положения о национальном парке «Плещеево озеро» (утв. приказом Минприроды России от 15.03.2012 № 60»; решений органов субъекта РФ и местного самоуправления об охране памятника природы и о мерах по упорядочиванию движения моторных лодок в национальном парке. Вся акватория озера Плещеево в полном объеме входит в границы национального парка, находится под запретом для движения, а земельный участок нарушителя не входит в границы национального парка, и на него не распространяется исключение о возможности передвижения по акватории озера на моторном плавательном средстве (решение Ярославского областного суда от 04.02.2015 по делу № 30-2-58/2015).

Природные парки – это особо охраняемые природные территории регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение.

Соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Например: Природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, ограничиваются в гражданском обороте. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков Исключения из обоих запретов должны быть напрямую указаны в федеральных законах. Положение о природном парке утверждается решением руководства субъекта РФ.

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. На сегодняшний день могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой: изменение исторически сложившегося природного ландшафта; снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков; нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке. Положение утверждают власти субъекта РФ по согласованию с федеральными властями в области охраны окружающей среды и органами местного самоуправления.

В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по участию в согласовании положений о природных парках определяются с учетом особенностей организации местного самоуправления в таких городах.

Памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных участков на обеспечение установленного режима возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

В одном субъекте РФ власти издали акты о новом установлении границы памятников природы областного значения. Прокурор подал иск о признании актов незаконными, и суд поддержал требования. Изменение границ памятников природы: противоречит статьям 27 и 33 ФЗ-33, статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, целям сохранения и воспроизведения природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания; нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду (определение ВС РФ от 22.04.2015 № 83-АПГ15-3).

Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия. Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах дендрологических парков и ботанических садов, ограничиваются в гражданском обороте.

Управление дендрологическими парками и ботаническими садами осуществляют: федеральные органы власти, уполномоченными Правительством РФ; региональные органы власти и подведомственные им госучреждения; государственные научные организации и государственные образовательные организации высшего образования. Земельные и лесные участки в границах дендрологических парков и ботанических садов предоставляются управляющим государственным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование.

Положение о дендрологическом парке и ботаническом саде утверждается: федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, если парк федерального значения; руководством субъекта РФ, если парк регионального значения. На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе: экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном соответствующими органами и учреждениями, осуществляющими управление дендрологическими парками или ботаническими садами; научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений; административную. Задачи, функциональное зонирование и особенности режима особой охраны территории каждого дендрологического парка или ботанического сада определяются положением об этом объекте. За вырубку зеленых насаждений компанию привлекли к административной ответственности и взыскали возмещение вреда в установленном объеме (постановление Правительства РФ от 08.05.2007 № 273З). При реконструкции автомагистрали компания вырубала деревья на особо охраняемой природной территории города – территории ботанического сада. Она нарушила статью 29 ФЗ-33 и другие нормы федерального законодательства. Факт отнесения участка, на котором производилась незаконная вырубка зеленых насаждений, к землям особо охраняемых природных территорий установлен постановлением об административном правонарушении, ответчик постановление не оспорил (постановление ФАС Московского округа от 23.08.2012 по делу № А40-2693/12-121-25). В другом деле ответчик разместил на территории дендрологического парка аттракционы, крокодиляриум и собачатник.

Суд частично удовлетворил иск. С одной стороны, аттракционы в дендропарке расположили незаконно, их наличие нарушило права истца в части управления особо охраняемой природной территорией. С другой, истец не выполнил порядок и правовые механизмы признания объектов самостроем (постановление АС Центрального округа от 27.09.2019 № Ф10-3892/2019 по делу № А83-15771/2017).

Нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах влечет наложение административного штрафа: на граждан – от 3 000 до 4 000 руб.; на должностных лиц – от 15 000 до 20 000 руб.; на юридических лиц – от 300 000 до 500 000 руб. (ст. 8.39 КоАП РФ). Помимо штрафа, наказание может включать конфискацию орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования. Так, власти оштрафовали владельца рыбопромыслового судна за нарушение: статьи 9 ФЗ-33; статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ; положения о ФГУ «Государственный природный заповедник «Джугджурский»» (утв. заместителем председателя Госкомэкологии РФ 25.09.1997). Нарушитель без разрешения зашел в акваторию заповедника, не принял необходимые и достаточные меры для соблюдения требований законодательства. При этом чрезвычайные или иные непреодолимые обстоятельства для непринятия этих мер отсутствовали (постановление АС Дальневосточного округа от 17.02.2015 № Ф03-523/2015 по делу № А73-8632/2014). В другом деле оштрафовали собственника земельного участка, которому было выдано разрешение на строительство жилых домов. Собственник нарушил: статью 15 ФЗ-33; пункт 18 приказа Минприроды России от 26.03.2012 № 82 «Об утверждении Положения о национальном парке «Лосиный остров». Нарушитель вел строительство жилых многосекционных домов на территории национального парка без согласования с Минприроды России. Это нарушило режим особой охраны национального парка и образовало объективную сторону административного правонарушения (постановление АС Московского округа от 23.06.2015 № Ф05-9713/2014 по делу № А40-19006/2014).

В Госдуме рассматривают законопроект № 974393-7. 13 октября 2020 года проект приняли первом чтении. В соответствии с проектом: Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности. Участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. Земельные участки в границах населенных пунктов, расположенных в зоне хозяйственного назначения национального парка, не изымаются из оборота, если в отношении указанных участков не могут быть введены иные изъятия и ограничения, установленные земельным законодательством и не связанные с вхождением участков в состав земель особо охраняемых природных территорий. Такие участки могут передаваться в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность. Для этого в ЕГРН должны быть внесены сведения о границах такого населенного пункта. Правительство РФ наделяется правом создания национальных парков, правом расширения территорий национальных парков. Также в его компетенцию входят вопросы, связанные с изменением границ национальных парков, исправлением технических ошибок в определении таких границ.

Предложения, касающиеся изменения границ национальных парков, исправления технических ошибок в определении границ, расширения территорий национальных парков, подлежат рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Земли и земельные участки государственных заповедников находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками в порядке, установленном законодательством РФ. Земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются управляющим федеральным государственным бюджетным учреждениям в порядке, установленном законодательством РФ.

Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков, находящиеся в федеральной собственности, не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на данные земли и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. В населенных пунктах, сведения о границах которых внесены в ЕГРН, находящихся на территории национального парка, земельные участки могут: быть предоставлены физическим или юридическим лицам или переданы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность; использоваться в соответствии с видами разрешенного использования, определенными положением об особо охраняемой природной территории.

ЗК РФ отнес к таким землям земли: рекреационного назначения, историко-культурного назначения, особо ценные.

Земли рекреационного назначения предназначены и используются для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся: дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. 14 ААС рассмотрел спор между КФХ и муниципалитетом (постановление от 11.01.2019 № 14АП-10563/2018 по делу № А66-2213/2018). Суд отказал главе хозяйства в удовлетворении требований. Истец просил признать незаконным решение администрации об отказе предоставить в собственность спорные участки и обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав.

Суд указал: из смысла статей 94 и 98 ЗК РФ следует, что ведение сельскохозяйственной деятельности на землях рекреационного назначения невозможно и противоречит нормам действующего земельного законодательства. К землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.

Изменение целевого назначения таких земель и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. У собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются земельные участки, отнесенные к таким землям. Позиция ВС РФ: земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и относящиеся к землям особо охраняемых территорий историко-культурного назначения, ограничены в обороте, если они прямо указаны в перечне участков, ограниченных в обороте. Из определения СКЭС ВС РФ от 01.12.2015 № 305-ЭС15-7931 по делу № А41-8460/2012: «Земли историко-культурного назначения, в соответствии с п. 1 ст. 94 ЗК РФ, отнесены к землям особо охраняемых территорий, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Однако ст. ст. 94 и 99 ЗК РФ не устанавливают запрета отчуждать земли историко-культурного назначения и земли особо охраняемых территорий. На основании системного толкования ст. ст. 27, 94, 99 ЗК РФ ограниченными в обороте являются не все находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, относящиеся к землям особо охраняемых территорий и историко-культурного назначения, а только те из них, которые прямо указаны в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Посчитав, что спорный земельный участок ограничен в обороте, поскольку входит в границы территории памятника культуры, суды ошибочно не учли следующего.

Закон для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, кроме ограничения оборотоспособности, то есть возможности собственнику определять юридическую судьбу земельного участка, расположенного под таким объектом, предусматривает иные меры, которые направлены на его сохранность». К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность: типичные или редкие ландшафты; культурные ландшафты; сообщества растительных, животных организмов; редкие геологические образования; участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций. На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.

1.3. Международный опыт оценки особо охраняемых территорий и объектов

 

В мире накоплен значительный опыт по развитию особо охраняемых природных территорий (ООПТ), причем как положительный, так и негативный. Изучение показывает, что значительное внимание за рубежом уделяется формированию лесопарков. В Чехии, Югославии, США, Англии и многих других странах их называют национальными парками, в Германии -природными парками, во Франции и Голландии – парковыми лесами. В США система ООПТ основана на организации национальных парков, которые создавались в первую очередь для обеспечения людей условиями, направленными на отдых и знакомство с живой природой.

Деятельность системы парков подчинена главной цели – сделать отдых людей наиболее полезным и комфортным, что не мешает и даже является стимулом для многих парков сохранить значительные территории практически в первозданном виде. Деятельность ООПТ в США направлена, как правило, на развитие туризма. Кроме того, развитие туризма является жизненно необходимым компонентом для ООПТ. Это также приносит дополнительные средства, помимо прямых доходов от туризма (продажа сувениров, плата за вход и экскурсии и т.д.).

Но, к сожалению, туризм несет и негативное воздействие на охраняемые территории. Некоторые страны развивают туристическую сферу только с целью получения экономической выгоды, что в конечном итоге приводит к опустошению и истощению природных территорий. Для того, чтобы избежать негативных последствий, охраняемые территории и развитие туризма должны соответствующим образом управляться.

Для этого в США приняты следующие категории управления охраняемыми территориями:  Строгий заповедник/ нетронутый ареал – представляет научный интерес или создается с- целью сохранения участка дикой природы.  Строгий заповедник – представляет, в основном, научный интерес-  Нетронутый ареал – создается, в основном, с целью сохранения участка дикой природы.-  Национальный парк – ареал, который выделяется с целью сохранения экосистем,- разрешена рекреация.  Памятник природы – территория, на которой охраняются специфические (особые)- природные черты.  Ареал с охраняемыми природными ресурсами – создается с целью устойчивого- использования природных экосистем. Система ООПТ в Монголии во многом напоминает российскую. Формирование сети ООПТ в Монголии создавалось изначально как резервный фонд при охотничье-хозяйственном освоении территории. Только во второй половине XX в. они стали относительно упорядоченно создаваться и восстанавливаться. 15 ноября 1994 г. в Монголии был принят закон «Об особо охраняемых территориях», вступивший в силу 1 апреля 1995 г. Законом были определены следующие категории государственных ООПТ:

1. Строго охраняемые территории, имеющие высшую категорию защитности с включением заповедных зон.
2. Национальные природные парки, имеют историческое, культурное и научное значение
3. Природные резерваты, созданы для восстановления и сохранения, а также поддержания определенного природного ресурса, что соответствуют российским заказникам.
4. Памятники природы.

К 1996 г. была сформирована сеть ООПТ Монголии, определены границы, оговорены цели, задачи и возможности, что способствовало организованной природоохранной деятельности. Российские категории ООПТ несколько отличаются от категорий ООПТ Монголии.

В России, кроме заповедников, национальных парков, памятников природы и заказников в состав ООПТ входят дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Буферные или охранные зоны в наших странах выполняют разные цели. В Монголии они вовлекают местное население в работу по сохранению ООПТ и создание благоприятных условий для жизни населения. В России они служат первым защитным рубежом от неблагоприятных антропогенных воздействий. Деятельность национальных парков Монголии в основном направлена на обслуживание посетителей, в России же на всестороннюю охрану природных ресурсов, а только потом на обслуживание посетителей. На территории заповедников в России запрещена любая деятельность кроме научной, охранной и просветительской.

На строго охраняемых территориях Монголии выделяются: эталонная зона (с полным невмешательством в природные процессы), сохраняемая зона (где возможна восстановительная деятельность) и зона ограниченного использования (разрешен регламентированный туризм, сбор растений и другая подобная деятельность растительного). и животного мира в Великобритании организована иначе, чем в других европейских странах. Сложившаяся система государственной охраны природных территориальных комплексов включает в сферу своего внимания все без исключения ООПТ вне зависимости от их величины и происхождения.

В связи с индустриализацией сельского хозяйства задачей национальных парков Великобритании стала пропаганда и поддержка мелких ферм, где человек и природа развиваются в большей взаимной гармонии, без природоразрушающих технологий. Большинство ООПТ Великобритании имеют многоцелевое назначение, и детальная классификация природоохранных территорий невозможна. Изучение показывает, что Польша имеет довольно развитую систему лесных резерватов, а также особо охраняемых лесов, являющихся компонентами национальных и природных парков.

Все лесные резерваты Польши вошли в структуру национального экологического мониторинга, организованного на единой концепции и выполняемого по универсальной методике с использованием калиброванной техники измерений. Лесные резерваты используются для восстановления популяций местных редких и исчезающих видов, документальной регистрации локальных процессов и явлений, имеющих место в лесных экосистемах (летопись природы), а также для обучения и повышения квалификации специалистов ООПТ и инженеров-экологов.

В Финляндии все охраняемые леса подразделяются на несколько категорий: строго охраняемые лесные резерваты (заповедники), национальные парки, территории «дикой» природы, лесные ботанические заказники, старинные охраняемые леса, особо охраняемые болотные массивы и др. При создании сети национальных парков предполагалось, что они будут использоваться главным образом для долгосрочных исследований природных территориальных комплексов в условиях естественного развития.

Характерной особенностью Швеции является особенно бережное отношение к девственным и естественным лесам. Первым реальным шагом к сохранению девственных и естественных лесов стала национальная инвентаризация лесных ресурсов, начатая в 1979 году. Создание сети природных резерватов было закончено в 1985 году, благодаря учетам, проведенным в течение пятилетнего периода на территории всей страны. Природоохранная деятельность явилась своеобразным катализатором процессов совершенствования и интенсификации лесного хозяйства Эффективное . управление и охрана природных территориальных комплексов зачастую отсутствуют из-за недостаточного финансирования и не укомплектованности штатов.

Практически это означает, что во многих ООПТ практикуются нерегулируемые туризм, рыбная ловля и любительская охота. Более того, природные территориальные комплексы многих ООПТ сильно страдают от неограниченного сельскохозяйственного использования и лесозаготовок. В связи с тем, что посещаемость большинства ООПТ не ограничена, проблема сохранения и восстановления природных территориальных комплексов остается по-прежнему актуальной.

Мировой опыт показывает, что природоохранная деятельность является своеобразным катализатором процессов совершенствования и интенсификации лесного хозяйства. Программы природоохранных исследований являются объектом постоянных изменений, что не может не оказывать отрицательного влияния на эффективность и результативность долгосрочных преемственности исследований.

---

Страница 1 2 3