Бюджетная система страны. Понятие и принципы формирования. Часть 2

Страницы 1 2 3

---

Глава 2. Состав и формирование доходной части бюджетной системы

 

2.1 Состав и структура доходов и расходов бюджета РФ

 

Структурными составляющими элементами бюджета являются его доходная и расходная части.

Федеральный бюджет на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг. разработан на крайне ответственный и очень трудный период функционирования российской экономики. Именно в это трехлетие должны быть сформированы основы для устойчивого и долговременного экономического роста на протяжении всего предстоящего шестилетия, для выполнения задач, поставленных в послании Президента Федеральному Собранию в 2018 г. и в майском Указе № 204, а именно:

• повышение ожидаемой продолжительности жизни граждан России до 78 лет;
• выход на темпы роста ВВП выше среднемировых;
• включение России в пятерку стран, имеющих наибольший объем ВВП;
• обеспечение устойчивого роста реальных располагаемых денежных доходов населения;
• снижение в два раза уровня бедности;
• обеспечение улучшения жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно;
• увеличение объемов жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год;
• увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа;
• обеспечение инфляции на уровне, не превышающем 4%;
• создание в базовых отраслях промышленности, прежде всего в обрабатывающей промышленности, экспортно ориентированного сектора.

Рассмотрим основные параметры федерального бюджета на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг. (см. табл. 1).

Таблица 1. Параметры федерального бюджета Российской Федерации на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг.

 

Обращает на себя внимание крайне медленный рост как доходов, так и расходов федерального бюджета. И это номинальный рост. В реальном же исчислении (с учетом прогнозируемой Минэкономразвития инфляции) рост практически не наблюдается (см. табл. 1), а по нефтегазовым доходам — происходит снижение. Очевидно, что политика консервации финансовых ресурсов и сдерживания бюджетных расходов не может обеспечить нужные темпы экономического роста.

Следует также обратить внимание на то, что возобновленное действие бюджетного правила должно обеспечивать изъятие доходов, полученных в результате превышения фактической мировой цены нефти над расчетной величиной в суверенный фонд. До 2019 г. Фонд национального благосостояния (ФНБ) пополнится весьма скупо. В последующие годы средства ФНБ использовать не предполагается, зато резко возрастает его пополнение. В результате к концу планового периода объем ФНБ составит 14,3 трлн руб., что сопоставимо со всем объемом доходов федерального бюджета (21 трлн руб.), а его отношение к ВВП составит 12,1%. Резкое наращивание средств фонда, очевидно, истощает финансовое обеспечение экономического роста, создавая иллюзию финансового благополучия.

Существует и еще один резерв, в котором накапливаются избыточные финансовые активы — официальные валютные резервы. В международной практике оптимальным признается ситуация, когда их размер соответствует объему трехмесячного импорта. В бюджете на следующее трехлетие прогнозируются такие объемы импорта (в млрд долл. США): 2019 г. — 271,7 млрд долл., 2020 г. — 289,3 млрд долл., 2021 г. — 308,7 млрд долл. Если принять в расчет импорт за последний год трехлетия, то его трехмесячный объем составит около 80 млрд долл. Однако уже к середине 2018 г. объем официальных международных резервов составлял около 457 млрд долл. США и имел тенденцию к дальнейшему росту. Часть этих средств также со всей очевидностью могла бы послужить задачам финансового обеспечения экономического роста.

Доходы федерального бюджета на 2019-2021 гг.:

Существенный интерес представляет сопоставление структуры доходов федерального бюджета 2019-2021 гг. (см. табл. 3) с предыдущим трехлетним бюджетом 2018-2020 гг. (см. табл. 2).

Таблица 2 Динамика доходов федерального бюджета в 2018-2020 гг., млрд руб.

 

Таблица 3 Динамика доходов федерального бюджета в 2019-2021 гг. (млрд руб.)

^* состав нефтегазовых доходов с2019 г. дополняется акцизом на нефтяное сырье и НДД.

В рамках сценария предыдущего трехлетнего бюджета (2018-2020 гг.) просматривается сокращение доли доходов в ВВП с 16,0% в 2017 г. — до 14,8% в 2020 г. Основной причиной сокращения доли доходов бюджета в ВВП в данном периоде является снижение объемов нефтегазового сектора экономики относительно к ВВП на 1,4%, или на 740,6 млрд руб. Параллельно было запланировано последовательное увеличение ненефтегазовых доходов в 2018 и 2019 гг. — 10,0% ВВП, и 9,8% в 2020 г., при общем увеличении этих доходов в 2019-2020 гг. на 1923,9 млрд руб.

Во вновь принятом бюджете при расчете прогнозируемого объема доходов на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. учтены изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, вводимые и планируемые к введению в действие с 1 января 2019 г. Рост ненефтегазовых доходов в рамках этого периода в значительной мере будет связан с повышением НДС, как на продукцию внутрироссийского производства, так и на импорт.

Обращает на себя внимание существенный рост доходов в прогнозируемом периоде 2019-2021 гг. Так, только за 2019 г. их поступления превысят прогнозировавшийся в рамках того же периода рост в предыдущем трехлетнем бюджете на 4414,7 млрд руб. (19 969,3 млрд руб. -15 554,6 млрд руб.). Вместе с тем обращает на себя внимание и следующий факт: показатель общего объема доходов увеличивается с прогнозируемых в 2019 г. 19 969,3 млрд руб. до 20 978,0 млрд руб., прогнозируемых на 2021 г., то есть на 2230,5 млрд руб.

При этом нефтегазовые доходы федерального бюджета, в соответствии с последними данными, с 2018 г. по 2021 г. сократятся на (-) 696,1 млрд руб. (соответственно с 8714,3 до 8018,2 млрд руб.). Для сравнения, снижение нефтегазовых доходов в рамках аналогичного предшествующего трехлетнего периода 2017 г. (оценка) — 2020 г. (прогноз) планировалось в объеме (-) 354,8 млрд руб.

По отношению к нефтегазовым доходам ненефтегазовые доходы увеличиваются и составляют в среднем по прогнозируемым годам во вновь принятом бюджете — 11,0% ВВП. При этом основной рост ненефтегазовых доходов связан прежде всего с увеличением ставки НДС.

Вместе с тем следует понимать, что в принятом бюджете не отражены прогнозируемые показатели снижения темпов роста товарооборота и соответствующего снижения покупательского спроса населения за счет неизбежного роста цен в результате повышения ставки НДС.

Оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета Российской Федерации на 2019-2021 гг. задачам экономического развития

Ожидающие Российскую Федерацию в среднесрочной перспективе внешние и внутренние трудности требуют роста государственной активности и, соответственно, финансирования социально-экономического развития страны. Поэтому разработчики Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 годов» заложили в него более высокие, чем в предыдущем плановом периоде, темпы роста расходов федерального бюджета и, соответственно, выросло их отношение к ВВП (см. рис.3).

Рисунок 3. Отношение расходов федерального бюджета (с учетом условно утвержденных) к ВВП в 2017-2021 гг., %

 

Безусловный приоритет в расходах федерального бюджета в 2019-2021 гг. отдан охране окружающей среды, здравоохранению, обслуживанию государственного долга, образованию, ЖКХ и национальной экономике (см. табл. 4).

Таблица 4 Динамика расходов федерального бюджета в 2019-2021 гг. (функциональная классификация расходов)*

^* Индекс инфляции в 2019-2021 гг. принимался равным 112,6%.

Обращает на себя внимание сокращение расходов федерального бюджета на финансирование национального проекта « Производительность труда и поддержка занятости», на средства массовой информации (и это в условиях все обостряющейся информационной борьбы), а также крайне низкие темпы роста расходов по разделу «Социальная политика» — 102,5% в реальном исчислении.

 

2.2 Формирование доходной части бюджета РФ

 

Выбранные приоритеты в области здравоохранения, науки, образования, ЖКХ и национальной экономики отчетливо видны в запланированных расходах федерального бюджета 2019-2021 гг. на реализацию национальных проектов (см. табл. 5).

Таблица 5 Расходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2019-2021 гг.

 

Далее рассмотрим особенности прогнозируемой реализации приоритетных национальных проектов.

Расходы социальной направленности: национальные проекты «Демография», «Здравоохранение», «Образование»

Реализации блока национальных проектов (НП): «Демография», «Здравоохранение», «Образование» среди всех национальных проектов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204, придается особое значение. На их финансирование выделено около 46,3% ассигнований на все национальные проекты за три года (в 2019 г. — 46%, в 2020 г. 50,4% и в 2021 г. — 42,9%).

Осуществление всех национальных проектов начинается с 2019 г., что вносит существенные изменения в процесс финансирования государственных программ не только с точки зрения значительного увеличения финансовых ресурсов на направления, выделенные в качестве приоритетных, но и в отношении перераспределения, перегруппировки этих финансовых ресурсов. В основном это осуществляется путем выделения в рамках национальных проектов ряда федеральных проектов и включения их в уже осуществляющиеся государственные программы, что в итоге усложняет анализ обоснованности и эффективности соответствующих расходов и их перераспределения.

НП «Демография» является приоритетным в блоке национальных проектов и включает в себя пять федеральных проектов. Задача реализации данного НП состоит в том, чтобы переломить негативные тенденции в данной области. Так, по данным Росстата, 2017 г. стал худшим по количеству рожденных в стране детей за последние 10 лет. Спад рождаемости составил 10,7% по сравнению с предыдущим годом, смертность превысила рождаемость на 134,4 тыс. человек.

НП «Демография» включает в себя пять весьма разноплановых федеральных проектов. Так, в этот НП перераспределены финансовые ресурсы, которые принято считать социальными выплатами. Например, около четверти всех затрат на НП «Демография» составляют расходы на федеральный проект (ФП) «Поддержка семей при рождении детей» (23,5% из запланированных расходов на данный ФП за весь плановый период). По данному ФП предусматриваются субвенции и субсидии субъектам РФ для осуществления социальных выплат семьям, межбюджетные трансферты Пенсионному фонду России для выплаты материнского капитала и т. п. Подобные же социальные расходы предусмотрены ФП «Содействие занятости женщин — создание условий для дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» и «Старшее поколение», входящими в НП «Демография».

С другой стороны, ФП «Старшее поколение» (2,6% затрат по НП «Демография» за три года), «Укрепление общественного здоровья» (0,12%) и «Спорт — норма жизни» (3,5%) из данного НП предусматривают расходы на мероприятия по укреплению здоровья и продолжительности здоровой жизни различными средствами. Они невелики, что особенно непонятно в отношении ФП «Старшее поколение», поскольку за счет отведенных ей 2,6% всех расходов по НП нужно и увеличить количество и качество социальных услуг, и обеспечить оздоровление пожилых людей. Есть и вещи, с которыми трудно согласиться. Например, в ФП «Спорт — норма жизни», включенной в НП «Демография» и превышающей по объему финансирования ФП «Старшее поколение», предусматривается «финансирование развития служебно-при-кладных видов спорта, совершенствование физической подготовки сотрудников правоохранительных органов и органов безопасности» и «подготовку спортивного резерва для сборных команд РФ».

Таким образом, НП «Демография», занимая центральное место в расходах на национальные проекты, реализует очень широкий диапазон функций, зачастую лишь косвенно относящихся к демографии, и это небесспорно.

НП «Здравоохранение» входит в государственную программу «Развитие здравоохранения» и ассигнования на него составляют: в 2019 г. -31,7% ассигнований на данную программу; в 2020 г. — 39,2% и в 2021 г. -34,4%. Этот НП включает в себя восемь федеральных проектов и концентрирует 12,8% всех расходов на национальные проекты за три года. И эта доля также меняется по годам: в 2019 г. она составляет 9,5% всех соответствующих расходов, в 2020 г. увеличивается до 16,6%, а в 2021 г. снижается до 11,5%.

Наибольший удельный вес ассигнований по НП «Здравоохранение» составляют расходы по федеральному проекту «Борьба с онкологическими заболеваниями» — 67,5%. Это является обоснованным, так как государство берет на себя важные финансовые обязательства по обновлению высокотехнологичного оборудования лечебных учреждений. Однако остается неясным, какие средства направляются на то, чтобы снять с пациентов финансовое бремя оплаты дорогостоящих и эффективных лекарственных препаратов. В проект включена самая крупная статья, предусматривающая «оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения», — в размере 70 млрд руб. в 2019 г., 120 млрд руб. в 2020 г. и 140 млрд руб. в 2021 г., но прямо об оказании помощи в предоставлении бесплатных лекарственных препаратов не говорится.

Второе место по значимости занимают расходы по ФП «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» -соответственно 10,4% в 2019 г. и 15,1% — в 2020 г. Они превышают даже расходы на такой важный федеральный проект, как «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», — 5,0%, что выглядит необоснованным.

Вызывает удивление то, что на ФП «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» выделено лишь 1,9% всех затрат на НП «Здравоохранение» (по годам: 3,5% — в 2019 г., 1,5% — в 2020 г., 1,5% — в 2021 г.). Это не соответствует запланированному по данному НП выполнению задач по обновлению материально-технической базы здравоохранения, улучшению качества услуг по детскому здравоохранению и т. п. Все эти задачи по всему фронту работ должен выполнять медицинский персонал с намного более высокой квалификацией, обладающий более широким набором компетенций. Кроме того, в НП «Здравоохранение», предполагающем строгий контроль за его реализацией и строгую ответственность, ничего не говорится о выделении различным категориям больных бесплатных лекарств — проблеме, которая в последние годы заметно обострилась. Это выглядит как несоблюдение принципов усиленной социальной направленности национальных проектов.

НП «Образование» входит в государственную программу «Развитие образования», принимая на себя большую часть расходов по этой программе. Необходимо отметить, что расходы на государственную программу в целом сократились по сравнению с проектировками предыдущего закона о федеральном бюджете (Законом № 362-ФЗ2). Так, в 2019 г. из сокращенных почти на 63% расходов на эту программу (по сравнению с предшествующими проектировками на 2019 г.) 52% приходится на данный национальный проект, в 2020 г. из сокращенных на 64% по данной госпрограмме на этот НП приходится 63,9%, в 2021 г. из возросших на 6,7% расходов на госпрограмму на НП приходится 65,0%. Необходимо отметить, что в то же время расходы в федеральном бюджете по разделу «Образование» по сравнению с Законом № 362-ФЗ в целом растут на 23,8% в 2019 г.; на 23,4% в 2020 г. и на 4% в 2021 г. Таким образом, речь не идет о снижении финансирования образовательной деятельности, просто в отличие от здравоохранения оно в большей степени осуществляется по другим каналам, вне государственных программ и национальных проектов.

НП «Образование» включает в себя 10 федеральных проектов и концентрирует чуть более 6% всех расходов на национальные проекты. Наибольший удельный вес расходов приходится на ФП «Современная школа» — 39,4% за весь период, причем в 2019 г. эта цифра составляет 46,5%. Вторым по значимости является ФП «Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)», на которую приходится в среднем 21,4% (в 2019 г. — 26,3%). Третье место в рейтинге федеральных проектов данного НП принадлежит ФП «Экспорт образования», который аккумулирует 12,9% расходов по проекту, причем в 2021 г. его доля составляет 16,4%.

Далее идут ФП «Успех каждого ребенка» — 10,6% и «Цифровая образовательная среда» — 10,5%. Наименьший удельный вес в расходах на данный НП выпал на долю ФП «Социальные лифты для каждого» (0,6% в среднем) и ФП «Поддержка семей, имеющих детей» (в среднем 0,7%). Среди недофинансируемых федеральных проектов следует выделить ФП «Учитель будущего», на который выделено средств намного меньше, чем, например, на ФП «Экспорт образования» (1,7% всех расходов на НП против 12,9%). Опять проявляется невнимание к совершенствованию подготовки кадров, как и в сфере здравоохранения.

Очевидно, что для реализации национальных проектов, призванных создать условия для прорыва в развитии человеческого потенциала в России, требуется разработка эффективного механизма контроля за их продвижением и реализацией, иначе они рискуют превратиться в очередной структурный элемент государственного программирования, который не будет иметь никакого другого эффекта кроме краткосрочного мобилизационного, причем только для органов федеральной исполнительной власти.

Следует сделать вывод, что согласно действующей нормативной базе РФ, составлять проект федерального бюджета может только правительство страны. Проект начинают формировать не позже, чем за десять месяцев до начала следующего финансового года.

---

Страницы 1 2 3