Содержание
- Введение
- Глава 1 Теоретико-правовые основы бюджетного устройства в РФ
- 1.1 Понятие бюджетного устройства и основные принципы его построения
- 1.2 Функции бюджетного устройства, содержание и характеристика
- 1.3 Принцип федерализма как основополагающее начало бюджетного устройства
- Глава 2 Бюджетное устройство как организация бюджетной системы в РФ
- 2.1 Бюджетная система, ее структура и функции
- 2.2 Межбюджетные отношения как фактор устойчивости бюджетной системы
- Глава 3 Бюджетная система Волгоградской области как важное звено бюджетной системы РФ
- 3.1 Общая характеристика бюджетной системы Волгоградской области
- 3.2 Муниципальные бюджеты Волгоградской области как неотъемлемая часть бюджетной системы Волгоградской области
- Заключение
- Список литературы
Введение
Важнейшим фактором решения социальных и макроэкономических проблем Российской Федерации является наличие эффективной бюджетной системы, бюджетного устройства. Российская Федерация- федеративное государство, в составе которого находятся 85 субъектов: 46 из которых именуются областями, 22 — республиками, 9 — краями, 3 — городами федерального значения, 4 — автономными округами и 1 — автономной областью. Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации по данным Росстата в настоящее время составляет 22 777 из которых: муниципальных районов — 1815, городских округов — 520, внутригородских территорий городов федерального значения — 257, городских поселений — 1660, сельских поселений — 18525. После создания новых субъектов РФ — город федерального значения Севастополь и Республика Крым были образованы новые муниципальные образования, в частности: 10 внутригородских муниципальных образований в составе Севастополя, 14 муниципальных районов, 11 городских округов, 4 городских поселения и 250 сельских поселений в составе Республики Крым.
Бесспорен тот факт, что поиск оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальным для всех федеративных государств, в том числе и для России, конечно. Определяющую роль в формировании, а также развитии экономической структуры абсолютно любого современного общества, безусловно, играет государственное регулирование, то есть совокупность тех мер, действий, которые применяются государством для коррекции и установления основных экономических процессов. Естественно, совокупность этих мер осуществляется в рамках избранной властью экономической политики. И как раз наиболее важным механизмом, позволяющим государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм, а именно та финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. При помощи финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Тема настоящего исследования «Бюджетное устройство и бюджетная система РФ». Актуальность темы исследования обусловлена особенно в нынешних условиях экономического кризиса. Государственный бюджет, являясь непосредственно главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения. Несомненно, данная тема является актуальной еще потому, что развитие рыночной экономики в нашей стране связано с проведением реформ в области бюджетных отношений, права, налогов, управления на всех уровнях власти. И конечно в сложившихся условиях, не менее особую актуальность приобретает изучение именно бюджетной системы Российской Федерации, так как особенно это звено финансовой системы сочетает в себе не только экономические интересы, но и денежные потоки практически всех субъектов хозяйствования.
На сегодняшний день, отчетливо видна ситуация в бюджетной сфере России, которая только лишний раз доказывает необходимость усиления регулирующей роли государства в системе межбюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет.
Бесспорно, что именно от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества и насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени, зависит успех экономического реформирования в нашей стране. Поэтому можно без всякого сомнения утверждать, что изучение бюджетной системы, бюджетного устройства, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.
Объектом исследования дипломной работы являются процессы и особенности формирования бюджетного устройства, бюджетной системы.
Предметом исследования выступает система финансово-бюджетной взаимосвязи бюджетного устройства, его структура и способы формирования.
Целью исследования дипломной работы является изучение бюджетного устройства в Российской Федерации, анализ принципов построения бюджетной системы и разработка ряда предложений по совершенствованию бюджетной системы.
Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
— изучить понятие и содержание бюджетного устройства, бюджетной системы;
— исследовать основные черты и принципы бюджетного устройства РФ;
— рассмотреть межбюджетные отношения с точки зрения устойчивости бюджетной системы;
— проанализировать организацию бюджетной системы Волгоградской области и предложить мероприятия по ее совершенствованию, обобщая практику.
Основные положения дипломного исследования, выносимые на защиту:
— предлагается переход к новой системе регулирования бюджетного устройства, согласно которой расширяются налогово-бюджетные полномочия региональных и местных органов власти, а также повышается ответственность за их использование;
-доказана необходимость установления государством долгосрочного финансового планирования (до 5-летнего периода), а также регулирование среднесрочного планирования;
-предлагается повышение самостоятельности местных бюджетов за счет выравнивания регулирующих налогов;
-стимулирование самостоятельности развития муниципальных образований путем выделения средств по итогам оценки качества управления территорией.
Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В первой главе рассматривается правовая основа бюджетного устройства. Даны основные понятия. Раскрыты фундаментальные функции.
Во второй главе дается характеристика бюджетной системы РФ. Детально рассмотрена ее структура, выделены функции.
В третьей главе подробно изучается бюджетная система на примере Волгоградской области. Приведен широкий комплекс мер по совершенствованию бюджетной сферы региона.
Теоретическую основу написания настоящего дипломного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические вопросы исследуются в работах Николаевой Т.П., Саттаровой Н.А., Александрова И.М., Поляка Г.Б.
Проблемы развития бюджетного федерализма изложены в трудах Курченко Л.Ф., Крохиной Ю.А., Химичевой Н.И.
Анализ межбюджетных отношений на региональном уровне представлен в работах Курченко Л.Ф., Саттаровой Н.А., Климанова В.В., Лаврова А.М.
Научно-методологическую основу дипломного исследования составляют научные выводы и практика отечественных ученых в области государственных финансов, бюджетной системы и бюджетного устройства, а также бюджетного федерализма. В настоящем исследовании были использованы системный и сравнительные подходы. Информационной базой работы являются нормативно-правовые акты.
Глава 1 Теоретико-правовые основы бюджетного устройства в РФ
1.1 Понятие бюджетного устройства и основные принципы его построения
В любом государстве бюджетное устройство является определяющим фактором организации бюджетной системы страны, ее состава и структуры, порядка взаимоотношений между ее отдельными звеньями. Бюджетное устройство представляет собой сложный механизм и включает в себя правовые основы функционирования бюджетов, образующих бюджетную систему, процедурную сторону формирования и исполнения бюджетов, бюджетную классификацию. Касаемо нашей страны, бюджетное устройство определяется ее федеративным устройством. Можно сказать, что бюджетное устройство основано на государственной целостности, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов, также признании и гарантий осуществления местного самоуправления, определения его полномочий и предметов ведения, невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Конституция РФ как основной закон российского государства установила базовые положения, в соответствии с которым бюджетное устройство России обеспечивает:
-целостность, единство бюджетной системы;
-обособленность функционирования каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны;
-единую бюджетную классификацию с правом субъектов РФ и муниципальных образований уточнять и детализировать ее в соответствии с региональными и местными потребностями;
-правовой статус бюджетов, образующих бюджетную систему России, правовые основы их взаимоотношений;
-разграничение прав и полномочий публично-правовых образований в бюджетной сфере.
Бюджетное устройство, как правило, определяется формой государственного устройства. Понятие «государственное устройство» подразумевает под собой определенное внутреннее строение государства, а именно, его деление на составные части, то есть на административно-территориальные единицы, автономные политические образования или суверенные государства, иными словами, форма государственного устройства отражает характер соотношения государства в целом и отдельных его частей. Общеизвестно, что наше государство по своему государственному устройству является суверенным, целостным, федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов.
Следует учесть во внимание, что бюджетный федерализм нецелесообразно рассматривать в отрыве от принципа федерализма. Напротив, принято считать, что принципы, нашедшие свое отражение в основе федеративного устройства Российской Федерации, а именно: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, являются фундаментальными принципами и для бюджетного устройства государства.
Известно также, что федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде базовых принципов, отражающих ее демократическую сущность. Необходимо под демократической сущностью понимать, в первую очередь, такое устройство государства, в приоритете которого воля народа, общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Российская Федерация на протяжении долгих лет стремится к упрочнению своей демократической сущности. Не стоит забывать и том, что сегодня большое количество современных исследователей солидарно в вопросах демократического процесса в России. Все они уверены, что демократизация является неотъемлемым элементом и жизненно необходима нашему государству, ибо только она активно и прочно защищает достоинство человека. Все эти принципы в совокупности определяют характер как территориального устройства самой Федерации, так и ее субъектов. Конституция Российской Федерации является основным законом государства, обладающим высшей юридической силой, поэтому очевидно, что фундаментальные принципы бюджетного устройства находят свое отражение именно в ней.
Первым принципом Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Это конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права.
Принцип единства системы государственной власти достаточно тесно связан с государственной целостностью и обусловлен ею. Единство государственной власти — одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов — еще один важный принцип федеративного устройства России. Данный принцип следует понимать как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, предъявляемое к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.
Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, пожалуй, один из важнейших принципов, так как значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции Российской Федерации. Россия является многонациональным государством и ее федеративное устройство это отражает. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации- конституционный принцип федеративного устройства, в соответствии с которым населяющие РФ народы вправе самостоятельно определять формы своего политического устройства в рамках федеральной Конституции и без права выхода из состава России. Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им, ведь бесспорен тот факт, что каждый человек имеет право на пользование своим родным языком.
Еще одним базовым принципом, предопределяющим конституционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Равноправие субъектов Российской Федерации- закрепленный Конституцией РФ принцип федеративного устройства, означающий, что субъекты РФ поставлены в равные юридические условия. Из этого следует, что они равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.
Безусловно, что нельзя забывать о том, что функционирование бюджетной системы РФ определяет Бюджетный кодекс РФ. Он представляет собой систематизированный законодательный акт, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовое положение субъектов правоотношений в бюджетной сфере, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Бюджетный кодекс РФ был принят в 1998 г., а уже в 2004 г. он подвергся коренным изменениям после уточнения принципов организации местного самоуправления и разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. С 1 января 2005 г. стали действовать изменения, внесенные в бюджетную систему РФ, бюджетные полномочия публично-правовых образований, формирование доходов и расходов всех звеньев бюджетной системы РФ, содержание и определение сбалансированности бюджетов. Бюджетный кодекс призван сыграть основополагающую роль в обеспечении бюджетных отношений, поэтому не стоит забывать о значении бюджетного кодекса в регулировании бюджетных правоотношений.
Наука финансового права содержит в себе множество точек зрения относительно понятия «бюджетное устройство».
Так, например, Пискотин М.И. под бюджетным устройством понимает бюджетную систему, взаимосвязь и совокупность ее составных частей, а также нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов всех уровней, а также нормы, предусматривающие принципы ежегодного установления размеров отчислений от сквозных налогов и федеральных доходов в нижестоящие бюджеты.
Поляк Г.Б. рассматривает понятие «бюджетное устройство» более широко и детально, тем самым, относя к его составу организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения бюджетов, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.
Например, Ермакова Т.С. дает понятие «бюджетное устройство», исходя из анализа раздела I Бюджетного кодекса Российской Федерации. А именно, она считает, что понятие «бюджетное устройство» должно складываться из трех взаимосвязанных элементов: структуры бюджетной системы, включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; бюджетной классификации Российской Федерации; принципов бюджетной системы Российской Федерации. Тем не менее, например, Крохина Ю.А.- доктор экономических наук, профессор, считает, что данное определение не совсем полно отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности, а потому выражает свою точку зрения несколько иначе. Таким образом, она высказывает мнение о том, содержание бюджетного устройства выходит за рамки этого термина, потому как включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. Все вышесказанное, в завершении она обосновывает тем, что понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности.
Российский экономист и политик Дмитриева О.Г. определяет бюджетное устройство РФ следующим образом: «Бюджетное устройство-это есть совокупность государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса в Российской Федерации».
На сегодняшний день немалое количество современных исследователей, которые разделяют точку зрения Химичевой Н.И., которая под бюджетным устройством понимает «основанные на правовых нормах принципы бюджетной системы, ее структуру и организацию взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов».
При доскональном и четком анализе вышеприведенных понятий и норм права, можно сделать вывод, что бюджетное устройство Российской Федерации в большей степени определяется избранной формой государственного устройства, то есть основывается на принципе федерализма и содержит такие признаки как:
-включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;
-отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.
Таким образом, исходя из основных признаков, бюджетное устройство Российской Федерации может быть определено следующим образом- это организационно-правовая форма построения бюджетной системы, отражающая внутреннюю структуру, организацию и взаимодействие всех уровней бюджета (включая внебюджетные фонды), а также их взаимосвязь друг с другом.
1.2 Функции бюджетного устройства, содержание и характеристика
В процессе формирования и развития экономической, социальной и политической структуры общества и государства фундаментальную роль играет финансовая система государства, одной из составляющих которой является государственный бюджет. Несомненно, государственный бюджет является основным и неотъемлемым звеном финансовой системы, выполняя свое главное общественное назначение- удовлетворение общегосударственных потребностей. Целенаправленное воздействие на формирование и использование денежных ресурсов осуществляется именно через государственный бюджет. С помощью бюджетных средств государственные и местные органы власти получают финансовые ресурсы на содержание аппарата власти, органов обороны и безопасности, реализацию социальных мероприятий и решение экономических задач, т. е. на выполнение государством своих функций перед обществом через органы власти.
Базовые функции бюджетного устройства, как правило, заложены в их сущности, которые проявляются через их свойства. Итак, основными функциями бюджетного устройства являются:
- единство бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельность бюджетов;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
- сбалансированность бюджета;
- результативность и эффективность использования бюджетных средств;
- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
- прозрачность (открытость);
- достоверность бюджета;
- адресность и целевой характер бюджетных средств;
- подведомственность расходов бюджетов;
- единство кассы.
По мнению Н.А. Саттаровой, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы страны, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации детально описывает в своей работе также Н.А. Саттарова. Она полагает, что этот принцип означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами на формирование доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установление и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.
Необходимо знать, что доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы имеют существенные различия. Этими различиями являются: плательщики, объекты обложения, методы изъятия доходов и сроки уплаты, но при этом они объединены единством, так как имеют единую и важную цель — формирование доходной части бюджетов различных уровней.
Принцип самостоятельности бюджетов широко описан Н.А. Саттаровой, которые она подразделяет следующим образом:
-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;
-право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
-право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
-недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, из средств которого должны исполняться расходные обязательства;
-право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
-недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
-недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.
Бюджетные средства всегда несут в себе некую социальную направленность, которая обладает своей спецификой. Такая специфика проявляется в непосредственной поддержке членов общества, особенно, в поддержке наименее защищенных слоев населения, учреждений здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства. Вообще, хотелось бы остановиться на этом моменте. Казалось бы, на сегодняшний день, мы можем наблюдать изобилие всего. Так часто слышим о глобальных связях и технических возможностях, но в мире не стало меньше нищеты и мы еще чаще слышим о закоренелой бедности населения. Сразу складывается впечатление, что социальное развитие мира настолько далеко от благополучия. В таких ситуациях, конечно, единственная надежда остается на государственную поддержку, которая все-таки стремится обеспечить достойное качество жизни населения.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов раскрывает ст. 32 БК РФ и означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Следующую функцию бюджетного устройства, а именно функцию планирования бюджетов детально и целостно определяет И.М. Александров.
Функция планирования бюджетов по его мнению предполагает:
- определение бюджетной политики, целей, задач и выбора путей их достижения.
Хотелось бы отметить, что бюджетная политика играет существенную роль в финансовой политике государства. Она занимает в ней центральное место, отражая финансово-экономические взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. В целом, бюджетная политика представляет собой многогранный процесс, который включает в себя совокупность действий органов власти всех уровней, и имеется в виду не только бюджетная сфера, а также:налоговая, ценовая, кредитная;
- разграничение полномочий и предметов ведения между органами власти всех уровней бюджетной системы.
На мой взгляд, целью разграничения полномочий и предметов ведения является создание такой четко выстроенной системы управления, которая бы в дальнейшем исключала дублирование функций;
- определение потребности денежных средств в целях финансового обеспечения функций, возложенных на органы власти, и решения задач, стоящих перед обществом и государством;
- разработку и обоснование оптимальных путей развития бюджетов с целью выработки предложений по укреплению бюджетов на основе прогнозных (расчетных) данных;
- разработку и обоснование проектов бюджетов, их доходной и расходной частей применительно к бюджетной политике, определенной в Послании Президента РФ федеральному Собранию РФ на очередной финансовый год.
Бюджет всегда представляет собой некое предсказание, от которого зависит дальнейший ход действий: на какие расходы необходимо пойти для реализации поставленных задач и на какое, собственно, финансирование стоит вообще рассчитывать. Поэтому не стоит забывать о существенных преимуществах составления проекта бюджета, так как с помощью логически продуманного и грамотно составленного бюджета можно извлечь множество возможностей. Это конкретные временные рамки какого-либо финансового вопроса, которые определяет бюджет, т.е. возможность в любой момент изменить проект на более эффективный; это и видение дальнейшего развития проекта бюджета.
- разработку конкретных мероприятий, обеспечивающих исполнение бюджета в интересах реализации бюджетной политики на очередной финансовый год.
Безусловно, комплекс таких мероприятий необходим, так как бюджетная политика по своему определению и представляет совокупность действий и мероприятий, направленных на выполнение органами власти функций перед обществом и государством.
Говоря о принципе сбалансированности бюджета, стоит сказать, что баланс всегда представляет собой некое равновесие. Так, принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
По мнению И.М.Александрова функция организации бюджетов предполагает:
- определение бюджетного устройства и бюджетной классификации;
- определение порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;
- выбор кредитных организаций, обеспечивающих бюджетный процесс с позиций обеспечения бюджетов финансовыми средствами;
- разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти всех звеньев бюджетной системы;
- определение органов ответственных за разработку критериев и нормативов, определяющих структуру и объемы бюджетов и соответствующих потребностям и задачам бюджетной политики;
- определение структуры контрольных органов, ответственных за формирование и исполнение бюджетов.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств .
Еще одна важная функция бюджетного устройства- контрольная функция бюджетов, которая действует одновременно с распределительной. Контрольная функция подразумевает под собой возможность и обязательность органов государственного и местного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств. Эта функция бюджетного устройства имеет свою конкретную форму проявления и реализуется по следующим направлениям:
- контроль за правильным и своевременным перечислением доходов в бюджеты и внебюджетные фонды;
- контроль за целевым, экономным и эффективным использованием бюджетных ресурсов и средств внебюджетных фондов.
Немудрено, ведь проблема эффективного и экономного расходования средств на протяжении тысячелетий существовала всегда. Конечно, наиболее рациональное расходование обязательно, т.к. вызвана оно неспроста, а ограниченностью ресурсов. Следует под рациональным использованием бюджетных средств понимать тот выбор, который наиболее оптимально помогает приблизиться к решению какой-либо проблемы. Важно знать, что грамотная экономия носит сугубо практический характер и исключительно благую цель. Поэтому, на мой взгляд, всегда должна стоять задача повышения эффективности расходования бюджетных средств. На сегодняшний день, такая задача является перспективной для бюджетной системы страны в целом, ее регионов и муниципальных образований также.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов Н.А.Саттарова определяет следующим образом: расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
-субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
-средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
-добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
-расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
-расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
-отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).
Принцип прозрачности (открытости) означает, что, во-первых, утвержденный бюджет и отчет об его исполнении должны быть опубликованы в средствах массовой информации, а, во-вторых, проекты бюджетов должны иметь обязательную открытость как для общества, так и для средств массовой информации.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.
Здесь следует учитывать то, что главные распорядители бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Исходя из принципов и функций бюджетного устройства, можно сделать обобщающий вывод, что бюджетное устройство любой страны должно работать на ее интересы, наиболее полно учитывать потребности и интересы населения, включая абсолютно различные слои общества. Несомненно, бюджетное устройство должно не меньше стремиться к созданию по-настоящему сильного государства, прочной федерации, основанной на балансе интересов ее субъектов, обеспечении бюджетов регионов и муниципальных образований.
1.3 Принцип федерализма как основополагающее начало бюджетного устройства
Предпосылкой бюджетного федерализма является государственное устройство, которое определяет бюджетное устройство и разграничение прав и полномочий между публично-правовыми образованиями. Хорошо известно всем, что наша страна, как никакая другая имеет существенный исторический опыт федерализма. Можно смело утверждать, что этот опыт является для нас неким даже национальным достоянием. Исходя из этого опыта, хочется отметить, что для нашей страны особенности федерализма и стратегия федеративного государственного развития преследуют разные цели. Это не только решение проблем социально-экономического развития территорий, это и сохранение духовно-культурных ценностей, наших национальных традиций и этнических особенностей в условиях многонациональности и поликонфессиональности населения.
Бюджетный федерализм можно понимать как в широком смысле, так и в узком. Итак, бюджетный федерализм в широком смысле следует понимать следующим образом- это такой способ управления, который позволяет одинаково учитывать и интересы государства и интересы отдельных его территориальных образований, но не забывая о принципе единства при этом. Бюджетный федерализм в узком смысле рассматривают, как правило, несколько иначе- это система отношений между уровнями власти, которые складываются для нахождения более верного и оптимального распределения доходов бюджетов и расходов.
В зависимости от степени разграничения полномочий между федеральными, региональными государственными органами власти и управления и органами местного самоуправления можно выделить три типа бюджетного федерализма, которые детально анализирует в своей работе Курченко Л.Ф.
Заслуживает особенного внимания исследование, проведенное Л.Ф. Курченко, на основании которого можно раскрыть основные типы бюджетного федерализма, свойственные зарубежным странам.
Для американского типа бюджетного федерализма характерны определенные особенности:
-государство концентрирует в своих денежных фондах относительно небольшую долю ВВП страны, возлагая определенные расходы (образование, медицина, социальное страхование) на граждан и работодателей;
-государство всячески стремиться поддерживать высокий уровень заработной платы и социальных пособий;
-отсутствие утверждаемых законов о бюджете на год, так как все расходы бюджета закреплены в соответствующих нормативных актах, а государство только выполняет принятые на себя расходные обязательства;
-cтимулирование экономики производится по конкретным направлениям и отраслям.
В европейском типе бюджетного федерализма ощутимы отличия от американского. При этом типе государство стремится концентрировать значительную долю ВВП в бюджете, предоставляя при этом гражданам существенные социальные гарантии, реализовывая тем самым конституционные права граждан. Также активно занимается перераспределением доходов между регионами, региональные бюджеты в большой мере финансово зависимы от федерального бюджета. Ярким примером подобного типа может служить система бюджетного федерализма в ФРГ.
При японском типе бюджетного федерализма ярко прослеживается следующая особенность- активное привлечение коммерческих предприятий к финансированию социального обеспечения граждан. При этом государство аккумулирует в бюджете значительную долю ВВП страны и активно участвует в стимулировании экономики.
На мой взгляд, европейский и японский типы можно отнести к умеренно централизованным системам бюджетного федерализма. Проявляется это в самостоятельном формировании региональных бюджетов, которое, в свою очередь, сочетается с активной ролью федерального правительства в управлении социальной сферой и экономикой. Что касается максимально централизованных систем бюджетного федерализма, то они, обычно, свойственны унитарным государствам и характеризуются выполнением всех основных государственных функций центральным бюджетом с долей полномочий и обязанностей, переданных местному самоуправлению.
Важно помнить, что при развитии теории и практики бюджетного федерализма в Российской Федерации, достаточно значимую роль имеет зарубежный опыт. Исходя из этого опыта, можно выделить несколько моделей бюджетного федерализма с целью возможного использования для совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации. Это могут быть следующие модели бюджетного федерализма:
-китайская;
-американская;
-канадская;
-германская.
Рассматривая китайскую модель, заметно выделяется следующая особенность- характерен сбор налогов региональными властями, а центр, в свою очередь, определяет кому сколько оставить. Как ни странно, но в дела провинций никто не вмешивается. Необходимо отметить, что при такой модели очень характерен ярко выраженный недостаток- стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Касаемо социальной справедливости- она не обеспечивается, так как перераспределение между провинциями незначительное. Можно сделать вывод, что для нашего государства данная модель все же непригодна. К тому же, в России нет ее основного элемента, характерного для этой модели — компартии Китая.
Что касается американской модели, то тут федерация, штаты и муниципалитеты имеют исключительно собственные налоги и даже автономные налоговые службы. Говоря об отчислениях, важно знать, что при данной модели никаких отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько штаты собрали — все их и никто не отберет. При американской модели социальная справедливость намного выше, чем, например, в китайской модели, но в то же время ниже, чем в канадской и германской. Объем перераспределения финансовых ресурсов незначителен, так как сами межрегиональные контрасты довольно значительны. В такой ситуации их спасением являются общефедеральные социальные программы и мобильность населения (возможность переезда в другой штат). Говоря о применении данной именно модели для Российской Федерации, хочется отметить, что адаптация каких-то отдельных элементов хотя и возможна, но в целом пока для России малопригодна такая модель.
Канадскую модель смело можно назвать социально ориентированным вариантом американской модели. Так, при разделении налоговых поступлений достаточно широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Приемлемы разнообразные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности. На мой взгляд, если для нашей страны применить точную копию такой модели, то можно вызвать всплеск сепаратизма, а это, безусловно, понесет за собой неблагоприятные последствия.
Германская модель характеризуется базированием бюджетной системы на «общих» налогах, а поступления от них непосредственно распределяются между всеми ее уровнями. При этом важно отметить, что такое частичное перераспределение связано к стремлению грамотного сокращения разрыва между «богатыми» и «бедными» землями. Учитывая данную модель, прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов невелика, но имеется огромное количество федеральных и совместных программ регионального развития. Стоит сказать, что как раз данная модель бюджетного федерализма близка нынешней российской системе.
Принято считать, что модель бюджетного федерализма в России приближена к европейскому типу. В Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма. Закрепление этой модели в Российской Федерации непосредственно связано с тем, что именно в Конституции РФ определяются такие общие принципы, как целостность и неприкосновенность территории, федеративное устройство, единство системы государственной власти, единство экономического, валютного, таможенного, финансового пространства, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти ее субъектов, органами местного самоуправления муниципальных образований, самостоятельность исполнения и ответственность за возложенные на них функции.
Бюджетный федерализм- это законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации под публично-правовыми образованиями понимаются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.
В соответствии с Конституцией РФ в ведении РФ находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст.71); система налогов и сборов, общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом (ст.75); по предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ст.76).
Основополагающие начала государственного устройства России относительно бюджетной деятельности проявляются в сфере разграничения бюджетных доходов и расходов, бюджетной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, межбюджетных отношений, оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.
Принцип федерализма оказывает также весомое влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований. Но здесь необходимо учитывать то, что названные проявления не являются разграниченными понятиями принципа федерализма в бюджетном праве, напротив, они представляют собой аспекты его действия в различных сферах бюджетных отношений. Таким образом, автор настоящей работы поддерживает мнение Крохиной Ю.А., которая определяет принцип федерализма в бюджетном праве как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Основополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых установлен Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73).
При подходе к пониманию сущности принципа федерализма в бюджетном праве, стоит учитывать то, что важное значение имеет значение понятия «предметы ведения». В юридической литературе на этот счет дается традиционное понимание, а именно- это те вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть и на которые распространяется его юрисдикция. На мой же взгляд, это круг тех значимых и существенных вопросов, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, и в пределах которых он обладает властными полномочиями.
Предметы ведения государства состоят из различных сфер общественных отношений, государственных функций. В сфере бюджетной деятельности можно выделить некоторые специфические особенности полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере бюджетной деятельности:
1.Единство бюджетных прав и обязанностей.
Совокупность полномочий, которые возникают в указанной области общественных отношений, представляют собой неразрывное единство закрепленных законодательством бюджетных прав и обязанностей. И уместно полагать, что неиспользование каким-либо государственным органом предоставленных ему прав напрямую означает отказ от выполнения своих основополагающих функций, а это тем самым перекладывается на другие органы государства, что априори является неразумным. Стоит учесть, что бездействие государственного органа может привести к неблагоприятному сбою в функционировании всей бюджетной системы.
2.Обязательное закрепление бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, то есть формальная определенность в соответствующих нормативно-правовых актах.
3.Бюджетные полномочия государства или государственно-территориального образования реализуются ими через совершение властных действий нормоустановительного или распорядительного характера. Это означает, что каждый государственный орган обладает собственными властными полномочиями по вопросам бюджетной деятельности.
Не стоит забывать о том, что принцип федерализма нашел свое отражение также в бюджетной деятельности муниципальных образований, оказывая, несомненно, существенное влияние. Можно сказать, что это обусловлено порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции и у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ. Другими словами, федеративное устройство Российской Федерации, отражаясь в бюджетной деятельности государства, находит некое продолжение и в бюджетной деятельности муниципальных образований.
Анализируя вышесказанное, автор настоящей работы хочет отметить, что федерализм — сложный поиск оптимальных решений и компромиссов. На сегодняшний день, отчетливо видна ситуация стран, стремящихся найти свой особенный путь исторического развития именно по пути федерализма. Эффективное совершенствование федеративных отношений и их упрочнение — единая задача сегодняшнего дня.
Подводя итог всему сказанному, приходим к выводу, что принцип федерализма в бюджетном устройстве носит комплексный и многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации и ее субъектам установленный законодательством бюджетно-правовой статус. В условиях федеративного устройства государства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с учетом разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектов РФ. Имея конституционное установление, принцип федерализма в бюджетном устройстве служит ориентиром для всех иных нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства, а также отражает публичные интересы и уровень осознания субъектами права закономерностей правоотношений, своих и общих интересов.