1 2
Введение
Актуальность темы заключается в том, что обеспечение нормальных условий жизнедеятельности и усиления социальной защиты лиц с ограниченными физическими возможностями чрезвычайно важно в современной государственной системе. Государство признается мировым сообществом цивилизованным и демократическим по его отношению к инвалидам, в частности направленности его социальной политики по созданию благоприятных условий жизнедеятельности для этой категории граждан.
Проблема инвалидности как социального явления имеет глобальный характер. Доказательством этому является тот факт, что по оценкам ООН на начало третьего тысячелетия более 1 миллиарда человек в мире имеют ту или иную форму инвалидности, что соответствует 15 процентам населения мира, т.е. это каждый седьмой, более 100 миллионов инвалидов – дети [71].
В России по данным Росстата, в 2020 году проживает 11,96 млн. инвалидов (около 8% населения), это достаточно весомая цифра: каждый одиннадцатый россиянин – инвалид. Для сравнения: в 1988 году число инвалидов не превышало 2% населения России. По сравнению же с 2014 годом, число инвалидов уменьшилось приблизительно на 1 млн. человек; это связано с тем, что среди инвалидов есть и такие категории как инвалиды войны; участники войны, ставшие инвалидами, численность которых с годами становится меньше. Но при этом также ежегодно на несколько тысяч человек уменьшается количество граждан, обращающихся за установлением инвалидности. Что касается детской инвалидности, то она, к сожалению, в последние годы, растет – с 580 тыс. в 2014 году до 688 тыс. в 2020 году [72].
Высокая численность данной группы граждан ставит перед государственными органами задачу, направленную на решение проблем в отношении их социальной защиты.
Несмотря на большое количество нормативно-правовых актов, направленных на решение проблем инвалидов, и организационных мероприятий в этой сфере, на сегодняшний день в России остается немало проблем в сфере обеспечения надлежащей жизни инвалидов. Так, реалиями сегодняшнего дня есть проблемы в трудоустройстве и сохранении рабочего места, дефицит общения и социальная изоляция инвалидов, языковой барьер, нарушение прав на получение образования, недостаточная доступность для инвалидов общественных объектов и сооружений, транспорта. Существуют проблемы и в финансировании различных мероприятий социально-правовой защиты и социального обслуживания инвалидов, в результате чего многие инвалиды и семьи, имеющие ребенка-инвалида, находятся в состоянии нищеты.
Вопросы социального обслуживания нетрудоспособных граждан всегда находились в фокусе, как научных исследований многих областей знаний, так и политики любого государства. Особую актуальность данный вопрос приобретает сегодня, поскольку современные условия функционирования государственных систем строятся на приоритетах социальной направленности.
К тому же инвалидность – это эволюционирующее понятие, которое зависит от отношения государства к проблемам инвалидов и сейчас находится в состоянии концептуальных изменений, обусловливающих новые подходы к правовому опосредованию общественных отношений, возникающих в результате взаимодействия между людьми, которые имеют стойкое нарушение здоровья, общественными и пространственно-средовыми барьерами. Именно поэтому приобретает актуальность исследование проблем социальной защиты инвалидов в Российской Федерации в современных социально-экономических условиях.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере социальной защиты инвалидов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения в сфере социальной защиты инвалидов в Российской Федерации.
Целью исследования является анализ системы правового регулирования отношений в сфере социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, исследование проблем социальной защищенности инвалидов и предложение путей его совершенствования.
Для достижения поставленной цели исследования представляется необходимым решение следующих задач:
1) провести анализ правового регулирования отношений в области социальной защиты инвалидов;
2) выяснить особенности правового статуса инвалида как субъекта социальной защиты;
3) выяснить особенности мер социальной защиты в области занятости инвалидов;
4) раскрыть формы социального обслуживания инвалидов.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых-юристов, специалистов в области права социального обеспечения Ю.В. Беляниновой, О.А. Гуриной, Р.Н. Жаворонкова, Н.А. Захаровой, О.В. Кузнецовой, И.В. Малофеева, Е.И. Холостовой, Ю.А. Фирсовой и других ученых.
Методы исследования. Методология исследования представлена общими и частными методами научного исследования, были использованы: историко-правовой и сравнительно-правовой методы, анализ, синтез, обобщение, систематизация, системный и функциональный подходы.
База исследования. Государственное казенное учреждение Саратовской области «Управление социальной поддержки населения Балашовского района».
Структура работы. ВКР состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и библиографического списка источников.
Глава 1. Социальная защита инвалидов в Российской Федерации: общие положения
1.1. Правовое регулирование социальной защиты инвалидов
Сегодня существует необходимость осуществить поиск новых методологических, организационных подходов к решению задачи социальной защиты инвалидов, совершенствования всех элементов системы социального обеспечения, сочетающих обеспечение нуждающихся категорий граждан, как в денежной форме, так и в форме реальной социальной адаптации.
В статье 3 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации обозначается правовая основа для отношений по социальной защите инвалидов в Российской Федерации путем установления круга законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства о социальной защите инвалидов. Законодательство о социальной защите, исходя из анализа текста этой статьи, многоступенчатое. Оно включает в себя:
– международное право – международные соглашения (договоры);
– федеральное законодательство (как законодательные акты, так и подзаконные нормативные правовые акты);
– законодательство субъектов РФ (региональное).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России и обладают большей правовой силой, чем внутреннее законодательство РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
В связи с этим, при решении конкретных вопросов по социальной защите инвалидов необходимо сверяться с нормативными правовыми актами по всем вышеприведенным ступеням с учетом иерархичности.
«Общие положения о защите прав инвалидов нашли свое отражение в Конституции РФ. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст.7 ч.2 Конституции РФ). Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ст.39 Конституции РФ).
Однако в Конституции РФ не содержится специальных норм об инвалидах, ведь конституционные положения применяются в равной степени ко всем гражданам государства, проживающим на его территории. Иначе упоминание инвалидов могло бы быть расценено как ущемление прав людей с ограниченными возможностями. Конституция РФ исходит из того, что права каждого человека независимо от их личных качеств, физических данных или социального статуса являются равными.
Российская Федерация подписала 24 сентября 2008 г. принятую 13 декабря 2006 г. на 76 пленарном заседании ООН Конвенцию о правах инвалидов, затем ратифицировала ее Федеральным законом от 3 мая 2012 г. № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов», а 25 сентября 2012 г. во время 67-й сессии Генеральной ассамблеи ООН передала ООН соответствующие грамоты о ратификации [8]. Таким образом, с 26 октября 2012 г. Конвенция о правах инвалидов обрела для России полную силу и является основополагающим правовым документом при работе с инвалидами. В связи с принятием данного Федерального закона «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» происходит становление нового стратегического пути социального развития России.
К числу федеральных законов, содержащих важные гарантии социальной защиты инвалидов, относится Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», определяющий государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» регулирует не отдельные сферы жизни и деятельности инвалидов (трудовые отношения, отношения в области образования, медицинского обеспечения, отношения в жилищной и коммунальной сфере и многие другие), а все эти отношения в комплексе. Предусмотренные этим законом меры социальной защиты инвалидов обеспечиваются как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, можно сказать, что Закон о социальной защите инвалидов раскрывает конкретный смысл общих норм, которые содержатся в Конституции РФ, а также в Конвенции о правах инвалидов.
1 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», которым были внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов, в частности этим законом:
– закон дополнен статьей 3.1. «Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности». Данное определение было дано с учетом норм Конвенции;
– изменен порядок установления инвалидности – не в зависимости от степени ограничения жизнедеятельности, а в зависимости от степени выраженности стойких расстройств функций организма, что можно подтвердить объективно на основе медицинского обследования;
– появилось новое понятие: абилитация инвалидов – система и процесс формирования отсутствующих у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. С введением абилитации появилась и индивидуальная программа абилитации инвалида.
В настоящее время информация о предоставлении государственных услуг инвалидам находится в ведении различных ведомств, недоступна в оперативном режиме и не поддерживается в актуальном состоянии. Сведения об инвалидах, а также об исполнении индивидуальных программ реабилитации или абилитации, санаторно-курортном лечении, получении льгот, нуждаемости в улучшении жилищных условий в той или иной степени собираются в Минобрнауки, Минздраве, Минтруде, Пенсионном фонде, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, Фонде социального страхования, Роструде, в их подведомственных и территориальных органах, органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления.
С 1 января 2017 года Федеральным законом от 01.12.2014 г. № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов». Федеральный закон о защите инвалидов дополнен статьей 5.1 о федеральном реестре инвалидов. В реестре содержатся сведения об инвалидах, в том числе о детях-инвалидах, включая сведения о группе инвалидности, об ограничениях жизнедеятельности, о нарушенных функциях организма и степени утраты профессиональной трудоспособности инвалида, а также о проводимых реабилитационных или абилитационных мероприятиях, о мерах социальной защиты. Инвалиды (их законные представители) получат доступ к касающимся их сведениям в реестре через личный кабинет на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций).
Распоряжением Правительства РФ от 16.07.2016 г. № 1506-р утверждена Концепции создания, ведения и использования федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов.
Реестр инвалидов [75] введен в эксплуатацию с 1 января 2017 года.
Утверждены план реализации Концепции, который включает в себя 37 мероприятий, и подробный перечень сведений, размещаемых в реестре.
Постановлением Правительства от 16.07.2016 г. № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений» утверждены правила формирования и ведения реестра, а также использования содержащихся в нём сведений. Оператором федерального реестра инвалидов является Пенсионный фонд Российской Федерации [25]. Федеральный реестр инвалидов позволяет учесть все индивидуальные потребности людей с инвалидностью, начиная с раннего возраста, и подобрать для них наиболее оптимальное образовательное учреждение, а затем и место работы.
Одной из проблем действующей системы социальной защиты инвалидов было отсутствие норм, обязывающих все организации, предоставляющие услуги населению, оказывать при их предоставлении инвалидам необходимую им помощь в преодолении барьеров, препятствующих получению услуг наравне с другими лицами, с учетом имеющихся у них ограничений жизнедеятельности. В связи с этим соответствующая норма была включена в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ». С 1 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ, федеральные и региональные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления и организации независимо от их организационно-правовых форм будут обязаны продублировать необходимую для инвалидов информацию на шрифте Брайля, а световые сигналы светофоров – звуковыми сигналами и тому подобное (ст. 15). Новый закон возложил на государственные и муниципальные органы обязанность по созданию инвалидам условий для беспрепятственного доступа к общему имуществу многоквартирного дома для вновь возводимых сооружений.
Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» предусматривает право инвалидов (в том числе инвалидов войны) и детей-инвалидов на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в частности:
1) обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;
2) предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Отношения в сфере социального обслуживания инвалидов регулирует Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Это основной нормативный правовой акт федерального значения, в котором устанавливаются нормы, регулирующие отношения в сфере социального обслуживания граждан, в том числе, и инвалидов. Закон пришел на смену двум ранее действовавшим законодательным актам, которые со вступлением с 1 января 2015 года Закона в силу прекратили свое действие: Федеральных законов от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Закон № 442-ФЗ объединил в себе нормы названных двух законодательных актов в усовершенствованном виде с учетом реформирования и оптимизации системы социального обслуживания. Приоритетными целями являются развитие системы социального обслуживания, а также повышение уровня, качества и эффективности социального обслуживания [36].
Помимо федеральных законов предоставление правовых гарантий инвалидам обеспечивается изданием и применением Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, например:
1) Указа Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов»;
2) Указа Президента РФ от 6 мая 2008 г. № 685 «О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов»;
3) Правил признания лица инвалидом (утвержденных постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95);
4) Постановления Правительства РФ от 12 июля 2010 г. № 508 «О передаче инвалидам в собственность легковых автомобилей»;
5) Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2010 г. № 1074 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов» и другие.
Существует множество подзаконных актов, регулирующих вопросы социальной защиты инвалидов и носящих ведомственный характер. Обычно они издаются исполнительными органами власти для регламентации конкретных действий или алгоритмов действий «на местах» (например, постановлении, распоряжения, приказы, инструкции, рекомендации, порядки).
Таким образом, широкий круг вопросов, особенно связанных с льготным обеспечением инвалидов средствами реабилитации, различными компенсационными выплатами, иными аспектами социальной защиты инвалидов, регулируются не только нормами законодательных актов федерального значения, но и подзаконными актами, которые принимаются, как правило, во исполнение норм федеральных законов и, чаще всего, по прямому указанию в таких законах (делегирование полномочий). Такие нормативные правовые акты могут издаваться в различных формах (указы, постановления, распоряжения), но стоит обратить внимание на то, что письма министерств и ведомств не имеют признаков нормативных правовых актов, не обладают обязательной силой и лишь содержат указания и разъяснения относительно норм, содержащихся в законодательных актах и подзаконных нормативных правовых актах.
Важное значение для правового регулирования отношений по социальному обеспечению имеют конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции Федерации и субъектов РФ. Согласно ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ. При этом нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ, не могут противоречить нормам федерального законодательства, устанавливать отличные от федеральных нормы нрава. Однако они могут дополнять и расширять их с соблюдением главного смысла. В субъектах РФ может быть гарантирован больший объем социальной защиты инвалидов, более широкий перечень льгот, мер и форм социальной помощи, в том числе путем установления дополнительных денежных выплат. Однако устанавливать меньший уровень гарантий социальной защиты, чем федеральный, нормативные правовые акты субъектов РФ не могут.
Нормативные правовые акты субъектов РФ могут приниматься на различных уровнях: правом издавать их обладают законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, высшие должностное лицо субъектов РФ, главы муниципальных образований (сельских и городских поселений), законодательные и исполнительные органы власти муниципальных образований. Нормативные правовые акты субъектов РФ издаются в форме: Законов, постановлений, распоряжений.
Примером таких актов могут служить:
– Закон Саратовской области от 24 сентября 2015 г. № 105-ЗСО «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки участников Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий, а также приравненных к ним граждан, проживающих в Саратовской области»;
– Закон Тюменской области от 28.12.2004 г. № 331 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области», в котором определены меры социальной поддержки инвалидов (ст. 6), меры по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и получению образования (ст. 7), квоты для приема на работу инвалидов (ст. 8) и другие.
– Закон Амурской области от 7 июля 2004 г. № 343-03 «О квотировании рабочих мест для инвалидов на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории Амурской области», в котором предусматривается обязанность работодателей квотировать рабочие месте для инвалидов, а также размер квоты и порядок контроля за исполнением закона.
Региональное законодательство в сфере социальной защиты инвалидов весьма обширно, но оно носит в некотором роде «технический» характер по реализации норм федерального законодательства. Чаще всего нормативные правовые акты субъектов РФ определяется порядок обеспечения мерами социальной помощи инвалидов, создание доступной среды в населенных пунктах, обеспечение средствами реабилитации и так далее.
В целом российское законодательство учитывает, что инвалиды, возможности которых в той или иной степени являются ограниченными, нуждаются в защите принадлежащих им прав больше, нежели иные категории граждан.
В то же время следует отметить, что на сегодняшний день традиционным для отечественного законодателя стало «фрагментарное» регулирование общественных отношений по социальной защите населения, законы в этой сфере нередко принимаются для решения безотлагательных задач, для снятия социальной напряженности, для привлечения голосов избирателей в период предвыборных кампаний [61, с.51]. Кроме того, поскольку нормативно-правовые акты, закрепляющие правовой статус инвалидов в обществе, являются частью национального законодательства, то им присущи и некоторые негативные признаки, касающиеся всего российского законодательства. Так, законодательство, которое предусматривает социально-правовую защиту инвалидов, хотя в целом и соответствует международным и европейским стандартам, однако характеризуется раздробленностью нормативного материала, то есть нормы, регулирующие эти вопросы, содержатся в большом количестве нормативно-правовых актов различного уровня.
Все нормативно-правовые акты по социальной защите инвалидов можно упорядочить по трем группам:
1) общее законодательство для всего населения, включая положение, касающееся инвалидов;
2) специальное законодательство, которое применяется ко всем категориям инвалидов;
3) специальное законодательство, содержащее положения относительно определенных групп в пределах всего контингента инвалидов.
Правовое положение инвалидов в России регламентируют более 500 нормативно-правовых актов разного уровня. Учитывая это и с целью обеспечения большей информированности населения, в том числе инвалидов и содействия четкой правоприменительной деятельности считаем целесообразным провести систематизацию нормативного материала по социальной защите инвалидов.
Как отмечает Е.Н. Босова, «Система действующих нормативных актов в современной цивилизованной стране является достаточно сложной вследствие как значительного числа органов, принимающих такие акты, так и численности актов, издаваемых правотворческими органами». Кроме того, система нормативных актов подвергается быстрым изменениям. Как только принят закон, акт президента и другой источник права нередко вносит коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, третьи признаются утратившими силу полностью или частично. Чтобы среди действующих источников права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, организации и рядовые граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно заниматься работой по приведению их в упорядоченную совокупность, систему [42, с. 9].
Подобного рода деятельность в юридической литературе охватывается понятием систематизации нормативных, под которой понимают целенаправленную работу законодателя по упорядочению и приведению в единую систему действующих законодательных актов с целью их доступности, лучшего понимания и эффективного применения. Целями систематизации являются: создание стройной системы законодательства, которой присуща полнота, доступность и удобство пользования нормативно-правовыми актами; отсутствие пробелов в законодательстве и устаревших и неэффективных норм права [42, с. 11].
Исходя из положения дел с законодательством, регулирующим права и свободы инвалидов в России, когда только основных нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение инвалидов, около сотни, считаем целесообразным применение сегодня такого вида систематизации, как инкорпорация. Она легче для осуществления, ведь предусматривает только внешнюю систематизацию нормативного материала, то есть позволит быстрее провести работу по выпуску сборника нормативно-правовых актов. Такая систематизация позволит провести инвентаризацию нормативного материала в сфере социальной защиты инвалидов с тем, чтобы сделать вывод, какие нормы соответствуют современному этапу развития общества и экономики, а какие нет; какие несут определенную пользу для инвалидов, а какие не несут такой пользы, и создаст условия для дальнейшего совершенствования соответствующего национального законодательства. Кроме того, издание сборника законодательства позволит как инвалидам, так и правоприменительным органам, правильно понимать права и обязанности друг друга, быстро ориентироваться в изменениях законодательства в этой сфере, что, как следствие, будет способствовать повышению социально-правовой защиты инвалидов в Российской Федерации.
Таким, образом, можно предложить издание профильным министерством периодического официального сборника «Социальная защита инвалидов в Российской Федерации», структура которого будет отражать основные уровни и направления социально-правовой защиты инвалидов: правовые основы реабилитации и абилитации инвалидов в Российской Федерации (по возобновляемых медицинских мероприятий, медицинская, медико-социальная, социальная, психологическая, педагогическая, профессиональная, трудовая, физкультурно-спортивная реабилитация, социальная адаптация, содействие в трудоустройстве, производственная адаптация, оздоровления и тому подобное) международные акты по социально-правовой защите инвалидов; судебная практика по социально-правовой защите инвалидов. Примеры частичной систематизации уже есть, например в 2015 году Фондом содействия научным исследованиям проблем инвалидности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации было выпущено Методическое пособие для обучения (инструктирования) сотрудников учреждений МСЭ и других организаций по вопросам обеспечения доступности для инвалидов услуг и объектов, на которых они предоставляются, оказания при этом необходимой помощи. Методическое пособие состоит из 2 частей, которые представляют собой Сборники нормативных правовых актов (извлечения) и справочных документов, касающихся обеспечения доступности для инвалидов объектов социальной инфраструктуры и услуг [62, с. 18].
Решение отдельных конкретных проблем по социальной защите инвалидов в отдельных нормативно-правовых актах без необходимой степени обобщения обусловливает не только трудности в процессе применения правовых норм, но и затрудняет дальнейшую работу по совершенствованию законодательства в этой сфере. К тому же целостность, полноту и однообразие правового регулирования может обеспечить только кодифицированный нормативно-правовой акт. Таким актом сегодня может стать Социальный кодекс, который позволит облегчить правоприменительную деятельность, обеспечит равенство всех граждан и более эффективное воздействие на правовое регулирование социально-обеспечительных отношений с участием инвалидов.
1.2. Правовой статус инвалидов как субъектов социальной защиты
Исторически люди с физическими недостатками, нарушениями функций организма очень давно были выделены в отдельный слой общества и по сути вели изолированный образ жизни. Развитие и становление содержания понятия «инвалид» характеризуется многочисленными изменениями на протяжении веков. В современных условиях законодатели большинства стран пытаются исправить исторически обусловленные ошибки в отношении к инвалидам, осуществляя ряд мероприятий по их реабилитации и адаптации в обществе. Ежегодно 3 декабря под эгидой Организации Объединенных Наций с целью привлечения внимания общества к проблемам инвалидов отмечается Международный день инвалидов.
В мировой практике есть два подхода к концепции инвалидности: экономический и медицинский. Под концепцией инвалидности понимают комплекс правовых норм, концентрированно отражают научно обоснованных взглядов и соображений об инвалидности, ее общие и специальные понятия [55, с. 55].
Для медицинской модели главной проблемой инвалида выступает наличие больного, деформированного тела или психики, нуждающихся в медицинском лечении и реабилитации, цель которых — устранение или возможная компенсация возникших функциональных расстройств. Экономическая модель (являющаяся разновидностью медицинской) предполагает перераспределение доходов между различными слоями населения с учетом медицинского определения феномена инвалидности. Согласно данной модели лиц с ограниченными возможностями здоровья следует рассматривать как физически неполноценных, а соответственно – обладающих низкой трудоспособностью или же вовсе не способных к работе [51, с. 22].
В большинстве национальных нормативно-правовых актов отражена так называемая медицинская модель инвалидности, когда на первый план выходят физические или психические недостатки или утрата здоровья. В то же время, международное сообщество пытается приблизить восприятие инвалида с точки зрения социальной модели, когда инвалид воспринимается как человек равных прав и возможностей, с оглядкой на его потребность в посторонней помощи и надзоре. С позиции социальной модели отношений человек – инвалид – государство инвалидность не отрицает потребность инвалидов в социальной помощи, поддержке со стороны государства и общества, но при этом восприятие инвалида должно происходить на базе осознания каждым равноправия его как члена общества.
В советское время понятия «инвалид» и «инвалидность» определялись исходя из экономической модели. Так, согласно ст. 18 Закона СССР «О государственных пенсиях» 1956 г. инвалидность – это постоянная или длительная потеря трудоспособности [38, с. 63]. В 90-х годах определение инвалидности в законодательстве меняется в связи с влиянием медико-социальной модели инвалидности. Окончательно медико-социальный подход в определении понятия «инвалид» был закреплен Федеральным законом от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ». В соответствие со ст. 1 данного Закона инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Согласно той же статье ограничение жизнедеятельности – полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
Легальное определение понятия «инвалидность» в настоящее время в российском законодательстве отсутствует. В Критериях установления групп инвалидности, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, установлены три степени ограничения способности к трудовой деятельности в зависимости от степени выраженности ограничений одной из следующих категорий жизнедеятельности человека (или их сочетанию), определяющих необходимость его социальной защиты:
а) способности к самообслуживанию;
б) способности к самостоятельному передвижению;
в) способности к ориентации;
г) способности к общению;
д) способности контролировать свое поведение;
е) способности к обучению;
ж) способности к трудовой деятельности» [31].
Следовательно, понятия – «инвалид» и «инвалидность» нельзя расценивать как равнозначные в связи с тем, что «одно из них характеризует субъект, личность, а второе – особое состояние здоровья или даже социальную категорию» [67, с. 26].
Таким образом, в законодательстве должны быть определены оба понятия, и, по мнению Р.Н. Жаворонкова легальное понятие «инвалид» должно определяться следующим образом: «инвалид – это лицо, имеющее установленное заключением медико-социальной экспертизы изменение здоровья вследствие стойкого нарушения функций и систем организма, приводящее к ограничению жизнедеятельности, выражающемуся в полной или частичной утрате возможности самостоятельно осуществлять бытовую, общественную и профессиональную деятельность, а также к снижению приспособляемости к социальной среде и вызывающее необходимость его социальной защиты» [50, с. 79].
Основными признаками инвалидности является утрата здоровья человека и ограничения его жизнедеятельности и необходимость в мерах социальной защиты. Однако как основание социального обслуживания инвалидность должна вызывать наступления соответствующих последствий, которыми являются: утрата лицом средств к существованию и вызванная этим необходимость поддержания социального статуса инвалида. В случае отсутствия одного из этих условий инвалидность не может быть основанием социального обслуживания [43, с. 124].
Итак, правовой статус инвалидов основан на принципах социального государства. Его основу составляет система прав, свобод и обязанностей, закрепляемых государством в Конституции и иных нормативных правовых актах, нормы которых охватывают специальный статус инвалидов, содержащий дополнительные специальные права в связи со степенью ограничения жизнедеятельности. Поэтому правовой статус инвалидов имеет особенности:
1) опирается в целом на принципы социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе, личности, имеющей ограничения жизнедеятельности;
2) обуславливается существованием обособленного фонда социального обеспечения граждан – государственного социального страхования, средства которого направляются и на нужды инвалидов;
3) определяет основания, условия и меру социального обеспечения инвалидов на основе учета их специфических потребностей и интересов;
4) исключительные права, охраняемые законом, гарантии по материальному обеспечению, социальному обслуживанию;
5) условия и гарантии социально-трудовой и медицинской реабилитации, в любых областях общественной жизни, независимо от наличия или отсутствия трудового стажа [54, с. 390].
Элементами правового статуса инвалидов являются:
– специальная правосубъектность, связь между порядком установления инвалидности, возможностью приобретения специальных прав (льгот) и характером трудовой деятельности;
– права инвалидов и соответствующие обязанности, имеющиеся у инвалидов, при этом влияние обязанностей на правовой статус инвалида не существенно.
Как пишут М.А. Дашко и А.В. Гончарова: «Субъективные права инвалидов отражают предоставляемые им льготы, которые либо отражают преимущества инвалидов в общих правах, установленных для всех граждан, либо предназначаются исключительно для инвалидов (или отдельных их категорий). Права, предоставляемых инвалидам, можно классифицировать на группы в зависимости от содержания и закрепленных в них потребностей. Можно выделить следующие группы прав:
- по материальному обеспечению;
2) социальному обслуживанию;
3) социально-трудовой реабилитации;
4) медицинской реабилитации» [49, с. 29].
По существу, по целевой направленности и исключительной
предназначенности в качестве основных и определяющих элементов правового статуса инвалидов можно выделить элементы: материальное обеспечение и социальное обслуживание; условия и порядок социально-трудовой реабилитации; порядок и условия медицинской реабилитации.
Отметим, что слово «инвалид» в настоящее время всё чаще заменяется на «человек с ограниченными возможностями». Этот устоявшийся термин часто употребляется в прессе и публикациях, а также в нормативных и законодательных актах, в том числе в официальных материалах ООН. Общественные организации инвалидов считают, что важно использовать корректную по отношению к инвалидам терминологию: «человек с задержкой в развитии» (а не «слабоумный», «умственно неполноценный»), «перенёсший полиомиелит» (а не «жертва полиомиелита»), «использующий инвалидную коляску» (а не «прикованный к инвалидной коляске»), «имеет ДЦП» (а не «страдает ДЦП»), «слабослышащий» (а не «глухонемой»). Эти термины более корректны, так как ослабляют деление на «здоровых» и «больных» и не вызывают жалости или негативных эмоций [64, с. 243].
По нашему мнению, определение «человек с ограниченными возможностями» более оптимален для использования в современной науке и социальной практике, поскольку предполагает минимальную степень дискриминации, интеграцию в среду, предоставление соответствующих условий для данной категории людей, однако в российском праве чаще используется термин «инвалид».
Таким образом, по общему правилу, права определяющие статус гражданина и статус инвалида схожи, основываются на общих социально-экономических и организационных гарантиях прав, исключительными определяющими статус инвалида являются права и гарантии, специально предназначенные для инвалидов.
Переходя к определению содержания социальной защиты инвалидов, можно сделать вывод, что на сегодняшний день отсутствует единый подход к пониманию понятия «социальная защита». Поэтому, считаем необходимым дать его определение из следующих соображений.
Во-первых, социальная защита является системой осуществляемых государством различных мер юридического, экономического, финансового, социального и организационного характеров. Право на социальную защиту гарантируется государством. Соответственно, на государство возлагается обязанность по его обеспечению. Такое обеспечение осуществляется путем создания условий, при которых каждый член общества сможет, при наличии определенных обстоятельств, воспользоваться гарантированным ему правом на социальную защиту.
Государство обеспечивает реализацию права на социальную защиту через осуществление мер, которые носят правовой (принятие нормативно-правовых актов), экономический (обеспечение участия лиц в процессах общественного производства), финансовый (материальное обеспечение), социальный (обеспечение функционирования лица в качестве полноправного члена общества) и организационный (совокупность процессов или действий, направленных на поддержание и совершенствование механизма регулирования социальной защиты) характер. Кроме того, все мероприятия в своей совокупности представляет собой целостную систему взаимосвязанных элементов, поскольку их реализация должна быть взаимосогласованной [66, с. 45].
Во-вторых, социальная защита имеет место в случае возникновения или наличия каких-либо рисков, которые могут повлечь или уже повлекли полную или частичную потерю лицом возможностей реализации прав и свобод и удовлетворения жизненно важных потребностей: биологических (обусловленные обменом веществ) и социальных (направленные на обеспечение его взаимодействия с другими представителями общества) [66, с. 45].
В-третьих, реализация указанных выше мер гарантирует обеспечение указанным лицам минимально необходимого жизненного уровня, помогая им развиваться, реализовывать себя, свои способности, то есть быть полноценным членом общества.
Таким образом, предлагаем следующее определение социальной защиты – это социальная поддержка, забота государства о гражданах, осуществляемых и гарантированных государством правовых, экономических, финансовых, социальных и организационных мер, направленных на обеспечение лицам в случае возникновения или наличия каких-либо рисков, которые могут повлечь или уже повлекли полную или частичную утрату ими возможностей реализации прав и свобод и удовлетворения жизненно важных потребностей, минимально необходимого жизненного уровня, на предоставление им возможностей развиваться, реализовывать себя, свои способности.
Учитывая, что наиболее социально незащищенной категорией граждан Российской Федерации являются инвалиды, а инвалидность мешает их полноценному и действенному участию в жизни общества наравне с другими, статус инвалидов занимает важное место в социальной сфере.
Несмотря на то, статус инвалидов как субъектов социальной защиты является приоритетным направлением государственной политики и гарантом полноценного существования лиц с инвалидностью в социуме, она является недостаточно исследуемым явлением, о чем свидетельствует отсутствие его научного определения.
В законодательстве России содержится следующее определение социальной защиты инвалидов – это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (ст. 2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Ценным в процитированной дефиниции является акцентирование внимания на направлении мер на создание такого общества, в котором инвалиды будут чувствовать себя равными с другими членами этого общества.
Статус инвалидов как субъектов социальной защиты присуще, в том числе, некоторые признаки специфического характера. Такие признаки порождены особыми потребностями соответствующей категории населения. К их числу относятся следующее.
Во-первых, в силу объективных причин не имеют возможности наравне с другими лицами активно участвовать в жизни общества.
Во-вторых, потребность инвалидов является системой мер, осуществляемых государством и направленных на удовлетворение определенных потребностей соответствующей категории населения, в частности: в восстановлении и поддержании здоровья; в материальном обеспечении; в самореализации; в доступе к информации, к объектам социальной инфраструктуры и тому подобное.
В-третьих, указанные выше меры по социальной поддержке инвалидов принимаются с той целью, чтобы лица с инвалидностью имели возможность реализовать весь комплекс гарантированных им общих и дополнительных прав, вести полноценный образ жизни согласно индивидуальным способностям и интересам. Кроме того, эти меры должны быть направлены на формирование доступной для инвалидов среды, повышение уровня и качества их жизни, в том числе в сфере образования, занятости, здравоохранения, культурной жизни и тому подобное.
Таким образом, учитывая сформулированную выше дефиницию социальной защиты и перечисленные специфические признаки потребностей инвалидов, предлагаем следующее его определение: социальная защита инвалидов является социальная поддержка, забота государства о гражданах осуществляемых и гарантированных государством организационных, правовых, экономических, финансовых, социальных мер, направленных на удовлетворение потребностей указанной категории лиц в восстановлении и поддержании здоровья, материальном обеспечении, самореализации, беспрепятственному доступу к объектам социальной инфраструктуры и тому подобное.
Соответственно под статусом инвалидов как субъектов социальной защиты следует понимать целостную совокупность мер по социальному страхованию, социально-бытовому обслуживанию, образованию, реабилитации, занятости, медицинскому и пенсионному обеспечению данной категории лиц, оказанию им государственной социальной помощи, льгот и компенсаций, обеспечению средствами реабилитации, улучшению жилищных условий и социальной интеграции, направленных на удовлетворение потребностей лиц с инвалидностью в восстановлении и поддержании здоровья, материальном обеспечении, самореализации, социальной интеграции и тому подобное, что формируется под влиянием общественных процессов.
Только системный подход в состоянии решить проблемы преодоления ограниченных возможностей инвалидов. Под системой здесь понимаются взаимосвязанные комплексные меры, позволяющие совместно достичь поставленной цели. В качестве целей законодатель называет следующее:
1) преодоление, замещение (компенсация) ограничений жизнедеятельности инвалидов. Преодоление или компенсация ограничений жизнедеятельности – процесс медицинской, социальной, профессиональной реабилитации и абилитации, при котором ограничения жизнедеятельности инвалида максимально минимизируются путем технических средств, обучения инвалидов новым бытовым навыкам, профессиональной переподготовки, создания особых специальных условий работы, жизни. Цель таких мероприятий – «обнулить» или сделать такую попытку ограничения жизнедеятельности для человека. Например, инвалид по зрению с тотальной слепотой (100% потеря зрения) не может использовать ряд технических новинок «как они есть» (компьютеры, мобильные телефоны, тонометры и так далее), для преодоления такой проблемы создают программные комплексы звукового сопровождения, которые с помощью синтезируемого электронного голоса помогают инвалиду использовать технику, комментируя его действия и озвучивая содержание экрана техники (например, озвучивая меню программы, читая смс-сообщение, и так далее). Таким образом, частично компенсируется ограничение инвалида в виде невозможности использовать технику по причине слепоты. В последнее время производители техники стали по умолчанию предусматривать возможность голосового сопровождения (озвучивания) меню, содержания экрана и так далее, «электронные лупы», контрастные экраны и тому подобное. Для инвалидов с нарушением слуха, наоборот, требует текстовой сопровождение (дублирование) речи – специальные устройства бегущей строки [57, с. 44];
2) создание для инвалидов равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Данную цель можно назвать «глобальной» или единственной, так как первая цель является составляющей «создания равных возможностей». Инвалид не в состоянии по объективным причинам при обычных условиях обладать равными возможностями с другими гражданами, не являющимися инвалидами. Такое состояние еще называют социальной недостаточностью, как состояние невозможности в силу ограничений жизнедеятельности вести обычный образ жизни. Участию в жизни общества мешают нарушения здоровья и ограничения жизнедеятельности [52, с. 10]. Между тем, в соответствии со ст. Конституции РФ, все граждане равны перед законом и обладают равными правами и обязанностями. Задачей социального правового государства является не правовой формализм, а живое объективное участие в жизни каждого гражданина, максимальное сглаживание различий, мешающих принципу правового равенства, недопущение дискриминации по какому-либо признаку. Конституция РФ предусматривает в этих целях возможность разумного ограничения прав или наоборот создание дополнительных мер поддержки (условий) для определенной группы людей, которые не в состоянии без посторонней помощи на равных с другими гражданами реализовывать свои конституционные права и свободы.
Государство путем проведения реабилитационных мероприятий, создания особых правовых, экономических условий и стремиться создать равные возможности.
Достижение названных целей осуществляется через систему составляющих ее мер, а именно мер:
– экономического характера;
– правового характера;
– социальной поддержки.
Меры правового характера всегда выступают на первый план, так как создают основу для реализации всех остальных частей системы. Под мерами правового характера понимают, прежде всего:
– определение понятий «инвалид» и критерии установления (определения) инвалидности, механизм (порядок) установления инвалидности, правовой статус инвалидов, меры социальной поддержки, порядок реабилитации и правовой статус реабилитационных учреждений и так далее;
– контроль за единообразием законодательства РФ о социальной поддержке инвалидов. Задача правовою контроля установление единого минимально гарантированною уровня социального статуса инвалидов, законодательство субъектов РФ не должно устанавливать иные, чем федеральное, нормы, умаляющие права инвалидов [62, с. 19].
Экономические меры включают в себя несколько направлений:
– создание эффективной системы предотвращения инвалидизации, путем реформирования системы здравоохранения (открытие новых медицинских центров, оснащенных новейшим медицинским оборудованием, лечения возникших нарушений здоровья, которые привели человека к инвалидности);
– создание эффективной системы медицинской, социальной, бытовой, профессиональной реабилитации и абилитации инвалидов (разработка реабилитационных программ, создание реабилитационных учреждений, переоборудование имеющихся реабилитационных центров, финансирование реабилитационных программ и тому подобное);
– создание доступной среды для инвалидов путем финансирования переоборудования, перепланировки объектов культурной, образовательной, спортивной, иной инфраструктуры, объектов связи и транспорта, поощрение хозяйствующих субъектов в участии программ по созданию доступной среды;
– создание системы трудоустройства инвалидов, в том числе поддержка индивидуальной трудовой занятости инвалидов, предприятий общественных организаций инвалидов, введение налоговых льгот для юридических лиц, создающих рабочие места для инвалидов;
– создание системы специализированных учреждений для профессиональной переподготовки, реабилитации инвалидов, оказания содействия в трудоустройстве инвалидов;
– система льгот для инвалидов (по оплате коммунальных услуг),
– по обеспечению лекарственными средствами,
– по санаторно-курортному лечению,
– упрощенная процедура поступления в образовательные учреждения,
– с безвозмездное предоставление земельных участков, жилой площади, технических средств и тому подобное.
Меры социальной поддержки законодатель выделяет в особую группу, и дает легальное определение понятию «социальная поддержка», под которой понимает систему мер, обеспечивающую социальные гарантии инвалидам. Социальная поддержка призвана компенсировать социальную недостаточность, путем установления особых условий для реализации прав инвалидов [53, с. 48]. Право на социальную защиту, в том числе в виде мер социальной поддержки, гарантируется инвалидам ст. 28 Конвенции о правах инвалидов [2].
На уровне субъектов РФ инвалид имеет право на: возмещение расходов на оплату единовременной установки квартирного проводного телефона, выплата компенсации страховых премий по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, выплата пособия инвалидам вследствие военной травмы, полученной в результате боевых действий при прохождении военной службы по призыву, обеспечение инвалидов отдельными видами технических средств реабилитации из средств областного бюджета, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий» [18], в соответствии с которым некоторым категориям инвалидов, в том числе инвалидам боевых действий, Великой Отечественной войны, предоставляются безвозмездные субсидии на покупку жилья и так далее.
В настоящее время принята и исполняется государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2020 годы [19], аналогичные программы приняты в различных субъектах Российской Федерации.
1 2