Доклад на тему «Cравнительный анализ счетной палаты РФ и США на основе ФЗ «О Счетной палате РФ и Budget and Accounting Act 1921»

Введение

Деятельность любой организации всегда связана с поиском наиболее оптимального хозяйственного управления, а в случае с государствами это имеет определяющее значение вследствие важности бюджетных доходов и расходов для экономической ситуации в стране. Оценка эффективности бюджета имеет большое значение в рамках долгосрочного планирования государственной политики и её реализации.

Любому государству необходим внешний государственный контроль, и в Российской Федерации его установление было завершено с принятием в 2011 году новой редакции ФЗ «О Счётной палате РФ»[1]. Финансовый контроль доходов и расходов государственного бюджета является важной составляющей функционирования государства. Оперативный и верный аудит может предотвратить многие неудачные решения, а также поспособствовать последовательной реализации государственной политики и приоритетных национальных проектов.

В связи с развитием государственных образований по всему миру теперь аудит бюджетных средств присутствует в любой государственной организации. И роль главного государственного аудитора менялась при разных обстоятельствах: например, в отечественных государственных образованиях государственный контролёр появился c XVIII века, и за финансовый контроль отвечала Камер-коллегия. В дальнейшем это ведомство преобразовалось в другие варианты инстанций государственного контроля, которые существовали в аппарате отечественных правительств с 1811 года по наше время[2].

Первое упоминание данной функции в США встречается в армии во время Гражданской войны, когда генерал Джордж Вашингтон поручил генералу Фредрику ван Штаубену составить независимый отчет о боевой готовности революционных армейских войск[3]. Далее США создал контрольный орган после учреждения Budget and Accounting Act в 1921 году: исследователи отмечали, что на процесс развития института влияли прецеденты: показательны примеры мошенника Билли Соль Эстеса, а также министерства здравоохранения США, которые выявили мискоммуникацию отдельных ведомств федеральных ведомств[4]. Впоследствии это привело к пересмотру положений законодательства о финансовом контроле и принятия Закона о генеральном инспекторе 1978 года[5].

Цель работы – сравнение институтов государственного контроля США и России с целью дальнейшего выявления наиболее эффективных практик контроля и аудита в бюджетной сфере. В рамках данного сравнения будут сопоставлены цели государственных органов, их полномочия и методы, а также масштабы, стандарты и транспарентность. По этим параметрам будет проведен сравнительный анализ законодательства двух стран о государственном контроле – в основном положения ФЗ «О Счётной палате РФ» от 05.04.2013 N 41-ФЗ в России  (Далее – «ФЗ о Счётной палате») и Budget and Accounting Act 1921 в США (далее – «Budget Act 1921»), а также других правоустанавливающих документов, имеющих отношение к вышеперечисленным инстанциям, с комментариями исследователей данного вопроса.

Основная часть

Как правило, контрольно-счётные органы учреждаются в структуре законодательной власти. При сопоставлении вышеуказанных нормативных актов можно прийти к выводу, что цели одинаковы: усилия обоих ведомств сосредоточены на эффективном использовании средств национальных бюджетов государств. Этот статус ведомств можно сформулировать как внешний государственный аудит в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми правовыми нормами (как в России, так и в США), хотя легального определения такому виду аудита в законодательстве нет.

В научном сообществе есть разные мнения на эту тему: например, есть позиция, что аудит эффективности государства – это «современная форма финансового контроля, роль которого значительно изменяется и который обладает потенциальными возможностями»[6]. М. Н. Толчинская в качестве наиболее подходящего приводит определение С. В. Степашина, экс-премьер-министра РФ, который назвал аудит эффективности «конституционно установленной системой общественного контроля за деятельностью органов государственной власти по управлению национальными ресурсами страны»[7]. Тем не менее, ни один из вариантов не закреплён, поэтому содержание государственного аудита исследователи предлагают трактовать согласно задачам и функциям Счётной палаты (ст. 5 и ст. 13 ФЗ). А. Н. Саунин уточнял, что сформулированные в ФЗ «О Счётной палате» положения «запутывают понимание сущности и соотношения между терминами, а также места Счётной палаты в системе органов государственного контроля»[8].

Также необходимо отметить, что статус сравниваемых органов, несмотря на их плотную работу в составе законодательного органа страны (Федеральное собрание РФ и Конгресс США) предполагает независимость и непрерывную работу даже в случае роспуска законодательного органа. Это подразумевает, что в работе данного аудиторного органа важны нормы международного права, которые приоритетны[9]. Международно-правовые принципы независимого аудита (контроля) изложены в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 г.), в Мексиканской декларации независимости высших ревизионных учреждений (принята ИНТОСАИ в 2007 году), в Этическом кодексе ИНТОСАИ для аудиторов в государственном секторе (1998) и т.д.

 Несмотря на сходства в нормативном аспекте, делопроизводственная практика ведомств указывает на различие целей контрольных финансовых органов. Как известно, законность обеспечивается с помощью контроля и надзора, где контроль подразумевает систему наблюдения и оперативного исправления деятельности субъекта – в данном случае государственных ведомств, в то время как надзор представляет собой внешнее наблюдение и не связан с вмешательством в деятельность инстанций.

Счетная Палата РФ – это преимущественно надзорный орган, осуществляющий проверки и контроль органов власти. Административные единицы Счётной палаты РФ функционируют в её рамках, в то время как в ГКУ США они действуют в пределах подконтрольного ведомства – в этом можно убедиться даже на правительственных сайтах. В США больше половины департаментов посвящены проверкам эффективности вкладываемых средств в государственные программы. В Российской Федерации структура контрольного органа более диверсифицирован, но упор сделан именно на контроль и надзор в сфере финансов.

Практика показывает, что на данный момент система аудита бюджета США немного эффективнее отечественной: с одной стороны, система диверсифицирована из-за её нахождения на территории «аудируемого» ведомства. С другой стороны, это обеспечивает детальный контроль. На низкий уровень взаимодействия между российскими ведомствами отечественные исследователи указывали еще в 2004 году[10], и принятие новой редакции ФЗ «О Счётной палате» незначительно изменило ситуацию в лучшую сторону[11]. Контрольно-счётные органы регионального и муниципального уровня не образуют законченную иерархию вместе со Счётной палатой РФ, и поэтому вся контрольно-бюджетная система, несмотря на свою многочисленную представительность по всем регионам, не может осуществлять борьбу с наиболее актуальными проблемами, связанными с расходованием бюджета: в частности, среди них А. Зилов упомянул «легализацию доходов, полученных преступным путём»[12], коррупцию и др.

Необходимо отметить, что в рамках вышеуказанных задач у ведомств есть широкие полномочия: в случае с Счётной палатой РФ они закреплены в Бюджетном кодексе РФ (ч. 2 ст. 157) и выглядят следующим образом:

а)   аудит эффективности, который определит экономность и эффективность расходования бюджета;

б)   экспертно-аналитическая работа по законопроектам и нормативно- правовым актам бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

в)   экспертиза государственных (муниципальных) программ;

г)   анализ и мониторинг бюджетного процесса, а также совершенствование бюджетного законодательства РФ;

д)   другие вопросы, установленные законом.

Таким образом, Счетная палата РФ даёт органам необходимую экспертизу по расходованию средств, контролирует их и даёт им необходимую информационную поддержку в соответствии с утверждаемыми Счетной палатой стандартами.

Что касается Счетной палаты США, то её полномочия примерно схожи с российским аналогом ведомства, равно как и требования в данному органу. Тем не менее, есть принципиальное отличие: на основании закона 1921 года о бюджете и финансовом контроле ГКУ (Главное контрольное управление) имеет право на проверку деятельности всех правительственных учреждений (кроме ЦРУ и ФБР), правительственных программ и контрактов, что осуществляется на основании работы аудиторов непосредственно в штате государственного ведомства. Именно поэтому данная модель аудита является более эффективной.

Одно из неотъемлемых качеств государственного аудита – транспарентность. В ст. 209 Закона о бюджете и финансовом контроле США указано, что Счётная палата США обязана предоставлять отчет о любой проверке Президенту США, а он может перенаправить данный отчёт в Конгресс; также Счетная палата США в начале каждой сессии предоставляет президенту доклад о деятельности органа со своими рекомендации по более эффективному расходованию бюджетных средств[13].

Что касается публикации информации в сети, Счётная палата США еженедельно публикует большое количество отчетов по результатам проверок, и эти отчеты несут в себе не только информацию о результатах проверки, но и аналитику и рекомендации. Также каждый год СП США публикует на своем сайте отчет о том, сколько денег правительству США удалость сэкономить благодаря проверке эффективности расходования средств. Туда входит проверка государственных программ, контрактов и т д. Аналогичная информационная функция указана и у Счётной палаты РФ.

В свою очередь, председатель Счетной палаты РФ обязан представлять отчёты о работе ведомства Государственной Думе и Совету Федерации совместно с заместителем счетной палаты, а также отчеты по результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Президент РФ, согласно ФЗ «О Счётной палате РФ», входит в число органов и должностных лиц, запросы которых учитываются при формировании планов работы Счетной платы и которым подготавливаются и представляются ею заключения или письменные ответы; тем не менее, детальный порядок отчётности перед Президентом РФ в законе не указан.

Больше расхождений между счётными палатами США и России есть в стандартах отчётности. В США стандарты осуществления деятельности по аудиту опубликованы на официальном сайте ГКУ. Общепринятые государственные стандарты аудита – «Желтая книга», свежая редакция за 2018 год – обеспечивают основу для проведения высококачественного аудита с компетентностью, добросовестностью, объективностью и независимостью. В «Желтой книге» содержатся стандарты и рекомендации для аудиторов и аудиторских организаций, излагаются требования к аудиторским отчетам, профессиональная квалификация аудиторов и контроль качества аудиторских организаций. Аудиторы федеральных, государственных и местных государственных программ используют эти стандарты для проведения аудита и подготовки отчетов.

Кроме этого, Счётной палатой США проделана существенная работа в определении эффективности отдельных параметров управления публичными финансами. Исследователь К. Бурцев подчеркнул, что в настоящий момент одной из наиболее прогрессивных программ оценки является «Capturing All Activities», которая имеет в себе мастер-план (Integrated MasterSchedule), который состоит из всех характеристик и количественных параметров, которые необходимы для успешного завершения государственного проекта[14]. Кроме этого, в каждом из мастер-планов есть метрика LOE (Level of Effort Activities), которая не привязана к конкретным цифрам, а оценивает общий менеджмент проекта[15]. Таким образом, проекты получают коды, которые оцениваются посредством сопоставления IMS, LOE, WBS (WorkBreakdown Structure) и других, которые позволяют произвести всестороннюю оценку расходования средств[16].

Что касается России и её стандартов отчётности, то Счетная палата РФ самостоятельно утверждает документы, которые определят характеристики, требования к результатам, а также правила и процедуры планирования деятельности государственных органов. У Счетной палаты РФ есть стандарты организации деятельности и внешнего государственного аудита. Данные документы несут в себе информацию о методологическом обеспечении, планировании работы, подготовки отчетов и взаимодействии с другими контрольными органами, а также правила и методы осуществления экспертно-аналитической деятельности. Одним из базовых критериев финансового контроля в России является Стандарт финансового контроля 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (далее – «Стандарт»).

Согласно Стандарту, критерии оценки выражаются в «качественных и количественных характеристиках организации, результатах использования публичных финансов средств и(или) деятельности объектов проверки, которые показывают, каким должны быть организация/процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного расходования бюджетных средств». Тем не менее, в данном стандарте по-прежнему нет четких критериев, что не только негативно влияет на экономические показатели бюджета, но и не позволяет установить правовую ответственность за неэффективное расходование государственных средств.

Вместе с этим, по мнению Ю. А. Колесникова, в рамках отечественного финансового контроля есть еще одна проблема, которая сильно затрудняет деятельность контрольно-бюджетных органов; по его мнению, российские представители аудита бюджета не могут обеспечить достаточный уровень экспертно-аналитической работы, так как в регионах у аудиторов недостаточно квалификации[17]. Исследователь предлагает интегрировать в работу контрольно-бюджетных органов общественно-экспертную структуру, которая могла бы эффективно реагировать на ситуацию с аудиторами и их квалификацией, что в данном случае видится правильным решением в связи с некоторыми факторами политической жизни России.

Заключение

У систем бюджетного контроля США и России есть комплексные ситуации, которые преимущественно связаны с актуальными внутриполитическими и международными процессами и требуют оперативного реагирования. Тем не менее, на мой взгляд, при анализе всех данных о счетных палатах иностранная организация бюджетного контроля представляет собой более эффективную систему; это можно проследить и через динамику развития американских органов, и через их децентрализованный подход к решению бюджетных проблем, предполагающий контролирующие функции. В рамках отечественного государственного контроля необходимо отметить, что в существующих экономических условиях одного аудита эффективности недостаточно[18]: обычно под ним подразумевают лишь экономию средств бюджета РФ.

Тем не менее, принципиальное различие заключается в обращение внимания на эффективность управления публичными финансами: исследователи отмечают, что при должном уровне организации Счетная палата будет решать не только «регулятивные» (противодействие неэффективному расходованию публичных средств), но и «конструктивные» функции[19].  Вместе с проблемами повышения квалификации аудиторов и закрепления термина «аудит эффективности», упомянутых исследователями, совершенствование деятельности Счётной палаты РФ представляет собой непростой вызов для федеральных органов власти. В рамках понятий о бюджетном контроле не существует терминологического единства как в научной литературе, так и законодательстве. Однако в дальнейшем принятие поправок к ФЗ «О Счётной палате» позволит реформировать систему и сделать её прозрачнее[20]. В то же время данные перемены необходимы для государства, так как от контроля за текущими шагами правительства и реализацией бюджета зависит экономическое развитие России.