1 2
2. ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ
Финансовая основа местного самоуправления как часть экономиче-ской основы и институт муниципального права представляет собой сово-купность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств.
Муниципальное право — это производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем, обособившего данные нормы в самостоятельную отрасль. Соответственно институт финансовой основы местного самоуправления является произ-водным как от общих норм муниципального права, так и от правовых ин-ститутов, регулирующих финансовую систему государства и объединен-ных в рамках финансового права. Естественно, институт финансовой осно-вы местного самоуправления охватывает лишь финансовые правоотноше-ния, связанные с этим уровнем публичной власти.
Институт финансовой основы местного самоуправления состоит из ряда более простых подинститутов, таких как местная налоговая система, муниципальное бюджетное устройство, муниципальный бюджетный про-цесс и других, которые далее рассматриваются подробнее.
2.1. Доходы местных бюджетов
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет несколько каналов обеспечения муниципальных образований финансовыми сред-ствами. В ч. 1 ст. 55 перечислены все возможные виды собственных дохо-дов бюджетов муниципальных образований:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных об-разований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уров-ней;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственно-сти;
часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представи-тельного органа муниципального образования, и часть доходов от оказа-ния органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
штрафы, установление которых в соответствии с федеральным зако-ном отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добро-вольные пожертвования;
иные поступления в соответствии с федеральными законами, закона-ми субъектов Российской Федерации и решениями органов местного само-управления .
В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов в случае, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем кооптации глав поселений или депутатов пред-ставительных органов поселений, входящих в состав представительного органа муниципального района, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений, входящих в его состав, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджет-ных услуг соответствующего поселения.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного нормами Федерального закона 2003 г. перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов мест-ных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.
Как уже говорилось, в доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного само-управления отдельных государственных полномочий, переданных им фе-деральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Остановимся на характеристике отдельных видах доходов местных бюджетов.
Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые местными жителями для решения конкретных вопросов местного значения. Размер этих платежей устанавливается в кон-кретных суммах (в абсолютной величине), и эти суммы должны быть рав-ными для всех жителей муниципального образования, за исключением от-дельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для кото-рых размер платежей может быть уменьшен. Это условие свидетельствует о намерении законодателя обеспечить баланс принципа равенства прав и свобод граждан, закрепленного в ст. 19 Конституции Российской Федера-ции, и принципа социальной справедливости . Вопросы о введении и ис-пользовании таких разовых платежей граждан могут быть решены только самим населением муниципального образования на местном референдуме или на сходе граждан. В реальности этот вид доходов в местном бюджете играет скромную роль. К тому же он вызывает много хлопот, связанных с установлением и сбором сумм самообложения, недовольство отдельных жителей и пр.
В отношении доходов местных бюджетов от местных налогов и сбо-ров федеральный законодатель установил правило, в соответствии с кото-рым не только перечень местных налогов и сборов, но и полномочия ор-ганов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сбо-рах. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муни-ципальных образований по налоговым ставкам, установленным решения-ми представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений (из этого правила могут быть и исключения, от-дельно оговариваемые в федеральных законах).
В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчисле-ний, установленными нормативными правовыми актами представительно-го органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодатель-ством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципаль-ных районов. Установление таких нормативов решением представительно-го органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.
Федеральный закон 2003 г. позволяет направлять в местные бюдже-ты доходы от определенных видов региональных налогов и сборов. Они зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений, за ис-ключением случаев, специально установленных нормами федерального за-кона. Причем установление таких нормативов законом субъекта Россий-ской Федерации о бюджете субъекта на очередной финансовый год или иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок не допускается.
Доходы от региональных доходов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных районов, однако на деле часть этих доходов может посту-пать в бюджеты поселений, входящих в состав района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, преду-смотренными решениями представительного органа муниципального рай-она. Установление таких нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускает-ся.
По тем же налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений дохо-ды от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов.
В местные бюджеты зачисляются и доходы от федеральных налогов и сборов — по нормативам отчислений и (или) по налоговым ставкам, уста-новленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов (городских округов) налого-вые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.
Зачисляемые в местные бюджеты доходы от региональных и феде-ральных налогов и сборов принято называть регулирующими доходами. В настоящее время, несмотря на предписание закона, в местных бюджетах сохраняется низкий уровень собственных, закрепленных за ними, доходов. Преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по кото-рым могут ежегодно меняться, что обеспечивает устойчивость взаимоот-ношений между бюджетами разных уровней. Таким образом, муници-пальные образования реально собственными бюджетными ресурсами по-чти не обладают, прежде всего из-за игнорирования органами государ-ственной власти субъектов Российской Федерации требований законода-тельства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать правовой механизм реализации норм зако-на, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной — в от-ношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных реше-ний, так и материальной — средствами бюджета — за неисполнение предпи-саний закона.
Федеральный закон 2003 г. и Бюджетный кодекс Российской Феде-рации категорию муниципальных внебюджетных фондов не предусматри-вают.
Между тем внебюджетные фонды могли бы привлечь дополнитель-ные, помимо фиксированных бюджетных источников, средства, необходи-мые для повышения уровня жизни населения. Эти фонды необходимы для развития хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вовлечения в нее предприятий, организаций и граждан, а также для реше-ния социальных задач. в основу внебюджетных фондов могут составлять благотворительность, меценатство, спонсорство, попечительство. Есте-ственно, бюджетные средства, налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не должны перечисляться во внебюджетные фонды. Средства подобных фондов нельзя использовать, например, для увеличения аппарата управления, расходов на его содержание. Но при решении важных для населения вопросов и недостаточности средств мож-но было бы объединять средства бюджета и муниципальных внебюджет-ных фондов.
2.2. Местные налоги
Местные налоги, являясь одним из источников доходной части мест-ных бюджетов, должны стать важнейшим источником доходов местного бюджета, хотя это пока скорее пожелание, нежели императив.
Рассматривая налоги как инструмент экономической политики, необ-ходимо отметить, что их воздействие на экономический рост может стать обратно пропорциональным их роли как источника дохода в случае, если в муниципальном образовании будет проводиться политика экстенсивного увеличения налогового бремени. В данной ситуации действенным инстру-ментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития региона, является определение ставок налогов и сборов, взимае-мых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муници-пального образования; с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры налогов.
В соответствии с п. 4 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федера-ции местными признаются налоги, которые установлены настоящим Ко-дексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на терри-ториях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено самим Кодексом. «Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах» .
Налоговый кодекс Российской Федерации называет два вида мест-ных налогов:
земельный налог;
налог на имущество физических лиц.
Как гласит Налоговый кодекс Российской Федерации, эти налоги устанавливаются Кодексом и нормативными правовыми актами предста-вительных органов поселений (муниципальных районов), городских окру-гов; налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с Кодексом и нормативными правовыми актами представительных орга-нов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах. Иначе говоря, от представительного органа муниципального образования исходят либо два документа — об установлении и введении в действие (со-ответственно о прекращении действия) налогов и ставок, либо один доку-мент, в котором отражены оба этих вопроса.
Обратим внимание на противоречивость приведенной нормы: она говорит об установлении местных налогов представительными органами поселений, а в скобках указывает — муниципальных районов, а это ведь разные муниципальные образования. Если муниципальный район устано-вил местный налог, зачем его устанавливать еще и поселениями, входящи-ми в состав района?
В Налоговом кодексе Российской Федерации далее говорится о том, что местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются данным Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах . Вводятся эти налоги (и пре-кращают действие) также законами указанных субъектов Российской Фе-дерации.
Таким образом, Налоговый кодекс Российской Федерации определя-ет разные режимы установления местных налогов. В городах федерально-го значения внутригородские муниципальные районы вообще не имеют на это права, налоги вводятся законом соответственно Москвы или Санкт-Петербурга, что, в принципе, понятно, так как не могут быть в соседних районах города разные местные налоги. Остальным субъектам Российской Федерации запрещено своими актами устанавливать местные налоги. По-лучается, что не только соседние районы и округа, но даже сельские посе-ления могут вводить свои налоги. Теоретически тем самым допускается налоговая чересполосица; на деле названные выше местные налоги введе-ны повсеместно.
Наряду с установлением местных налогов названные управомочен-ные органы в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, могут определять также налоговые льготы, осно-вания и порядок их применения.
Все названные в Налоговом кодексе Российской Федерации налоги, в том числе и местные, отменяются только самим Кодексом. Не могут уста-навливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Кодексом (ч. 5 и 6 ст. 12). Таким образом, органы местного самоуправле-ния жестко связаны в своих возможностях нормативного регулирования и в действиях в отношении местных налогов и сборов. В конечном счете это направлено на учет интересов граждан, обеспечение их единого статуса, защиту прав в таком сложном процессе, как налогообложение.
Прежде в муниципальных образованиях принималось большое ко-личество актов, регулирующих вопросы местных налогов. Как правило, это были постановления о конкретных видах налогов, взимаемых на тер-ритории муниципального образования в течение года. Подобными актами определялись ставки местных налогов в пределах, очерченных федераль-ным налоговым законодательством. Большинство актов подобного рода теперь подлежит отмене или корректировке. Представительные органы местного самоуправления могут принимать нормативные акты, устанавли-вающие ставки земельного и имущественного налогов в пределах, опреде-ляемых Налоговым кодексом Российской Федерации.
При формировании нормативно-правовой основы местного налого-обложения должны учитываться положения Европейской хартии о мест-ном самоуправлении и опыт финансовой деятельности местного само-управления в других странах. Местные налоги могут стать значимым со-циально-экономическим инструментом воздействия на современное обще-ство и отражать условия территориальной специфики (например, курорт-ная зона, места интенсивного освоения природных ресурсов, центры ту-ризма).
О значении местных налогов среди других доходных источников местных бюджетов можно судить по следующим данным: в среднем по России доля местных налогов в местных бюджетах не превышает 10%, в то время как структура ресурсов бюджетов местных органов власти в зару-бежных странах составляет (в процентах):
в США: местные налоги — 65, государственные субсидии — 23, другие источники — 12;
в Японии: местные налоги — 41,6, государственные субсидии — 40, другие источники — 27,4;
в ФРГ: местные налоги — 21, государственные субсидии — 45,3, другие источники — 33,7;
во Франции: местные налоги — 41,7, государственные субсидии — 33,8, другие источники — 24,5;
в Бельгии: местные налоги — 30, государственные субсидии — 54, дру-гие источники — 10;
в Дании: местные налоги — 36, государственные субсидии — 44, другие источники — 10% .
В России местные налоги не оказывают существенного влияния на формирование доходной части местных бюджетов. К тому же саморегули-рование местных налогов по-прежнему не носит системного, завершенного характера. Раздел X «Местные налоги» Налогового кодекса Российской Федерации состоит из одной гл. 31 о земельном налоге, а налог на имуще-ство до сих пор регулируется Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. N 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» (в ред. от 22 августа 2004 г.). Местные налоги не могут стать существенным источником доходов местных бюджетов, пока не проведена кадастровая оценка земель, из которых состоит каждое муниципальное образование. К тому же про-блемой является взимание местных налогов с условной (инвентаризацион-ной), а не рыночной стоимости имущества; однако если расчет местных налогов начнется с учетом рыночных расценок земли, квартир, домов и другого имущества, большинство граждан просто не выдержат автомати-ческого, порой тысячекратного повышения ставок налогов. Видимо, по-этому федеральный законодатель и не торопится с введением в действие нового регулирования местных налогов.
2.3. Содержание и структура местного бюджета
Термин «бюджет» употребляется в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой — правовая. Бюджет как экономи-ческая категория имеет также две стороны: материальную и социальную. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет — это местный фонд денежных средств), а с социальной — систему экономических отноше-ний, связанную с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является ос-новным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств.
Статья 52 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива-ет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет . При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидирован-ный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюдже-тов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов от-дельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок раз-работки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органа-ми местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществле-нию бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уров-ню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и кон-троль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправ-ления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджет-ным кодексом и Федеральным законом 2003 г., а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в порядке, установленном феде-ральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными норма-тивными правовыми актами Российской Федерации, представляют в феде-ральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного само-управления по решению вопросов местного значения, и субвенции — сред-ства, предоставленные из вышестоящих бюджетов для обеспечения осу-ществления органами местного самоуправления отдельных государствен-ных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет ука-занных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюдже-тов.
Структура местного бюджета состоит из двух элементов: статей дохода и статей расхода.
Собственные финансовые ресурсы местного самоуправления и по-ступившие денежные средства из вышестоящих бюджетов аккумулируются в доходных статьях бюджета. Собственные доходы муниципалитетов по признаку техники образования могут быть разделены на публично-правовые и частноправовые. К публично-правовым относятся доходы, по-лученные административным путем: местные налоги, сборы и штрафы. Частноправовыми доходами являются поступления, полученные муници-пальным образованием как субъектом рыночных, гражданско-правовых отношений. В эту группу входят средства, вырученные от приватизации муниципального имущества, от сдачи муниципального имущества в арен-ду, от местных займов и лотерей, от внешнеэкономической деятельности, дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций.
Расходные статьи местного бюджета определены в Федеральном за-коне 2003 г. в общем виде. В ст. 53 говорится о том, что расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным ко-дексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответ-ствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в по-рядке, установленном местной администрацией (до июля 2007 г. этот по-рядок устанавливался решением представительного органа муниципаль-ного образования).
Муниципальные образования, «не дотягивающие» до уровня расчет-ной бюджетной обеспеченности, могут рассчитывать на соответствующие дотации из вышестоящих бюджетов (см. об этом далее).
Расходы бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем ко-оптации глав поселений или депутатов представительных органов поселе-ний, входящих в состав муниципального района, осуществляются в преде-лах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входя-щих в состав муниципального района, в порядке, урегулированном специ-альной нормой Федерального закона 2003 г.
Порядок расходования местных бюджетов на осуществление отдель-ных государственных полномочий, переданных органам местного само-управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами гос-ударственной власти и органами государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации. В случаях и порядке, предусмотренных названными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными пра-вовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов на осуществление органами местного само-управления отдельных переданных им государственных полномочий, мо-гут регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Расходование средств местных бюджетов на финансирование полно-мочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации не допускается, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами и законами субъектов.
2.4. Муниципальный бюджетный процесс
Накопление и расходование средств местного бюджета осуществля-ются в рамках бюджетного процесса, который представляет собой регла-ментированную законом деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению и утверждению бюджетов. Федеральные законы 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» и 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не регламентируют деятель-ность органов местного самоуправления в рамках бюджетного процесса. Бюджетный кодекс Российской Федерации лишь определяет круг участву-ющих в этом процессе органов на уровне местного самоуправления и ука-зывает их наиболее общие полномочия. Следовательно, федеральный за-конодатель исходит из того, что данная сфера должна регулироваться за-конами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муни-ципальных образований.
Подготовка проекта местного бюджета начинается с того, что испол-нительные органы государственной власти субъектов Российской Федера-ции в сроки, установленные их представительными органами власти (до начала следующего финансового года), направляют органам местного са-моуправления данные для разработки местных бюджетов. В них включа-ются положения об особенностях составления расчетов к проектам бюдже-тов, а также социальные и финансовые нормативы, утвержденные предста-вительным органом власти субъекта Российской Федерации.
В муниципальном образовании процесс подготовки проекта местно-го бюджета обычно предполагает одновременную разработку планов и прогнозов территориального развития, целевых программ с учетом их информации, полученной от финансового органа субъекта Российской Фе-дерации, составляются предложения о доходах и расходах бюджета, а для такого сложного муниципального образования, как район, также учитыва-ется информация о прогнозируемом консолидированном бюджете (он охватывает показатели как района, так и входящих в него поселений). Как указывалось ранее, представительный орган муниципального образования принимает нормативный акт (обычно это положение), в котором определя-ется порядок разработки проекта местного бюджета, в том числе и ряд условий данного процесса, включая разработку основных направлений бюджетно-финансовой политики, прогнозов развития муниципального об-разования, отраслей его хозяйства, структурных частей территории, под-готовку сводного финансового баланса как основы проекта бюджета, представление подразделениями местной администрации в ее финансовый орган бюджетных смет, программ и заявок на ассигнования из местного бюджета. Одновременно в ходе подготовки составляются расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, получения дотаций из вышестоящих бюджетов и т.п.
Принятие (утверждение) местного бюджета выражается в ряде взаи-мосвязанных процедур. Составленный и согласованный с финансовыми органами субъекта Российской Федерации проект местного бюджета вно-сится главой местной администрации в представительный орган муници-пального образования для рассмотрения и утверждения. Предварительно проект обсуждается обычно всеми постоянными комиссиями представи-тельного органа, хотя ведущей является постоянная комиссия финансово-бюджетного профиля. Далее проект местного бюджета детально рассмат-ривается представительным органом муниципального образования и утверждается его решением.
Закон 2003 г. предусмотрел (ч. 6 ст. 52), что проект местного бюдже-та, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, ежеквар-тальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денеж-ное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местно-го самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возмож-ность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае не-возможности их опубликования. В статье 28 Закона проект местного бюд-жета и отчет о его исполнении названы в числе тех документов, которые должны выноситься на публичные слушания .
Исполнением бюджета занимается местная администрация, руковод-ствуясь правилами Бюджетного кодекса Российской Федерации и положе-нием, принимаемым представительным органом муниципального образо-вания. Обычно главе местной администрации предоставляется право при-нимать решения о внесении изменений по статьям расходов в пределах от-пущенных ассигнований по каждому направлению расходования средств. Однако глава не может производить расходование средств сверх ассигно-ваний, изменять утвержденные размеры годовых ассигнований и перечень финансируемых объектов и программ без согласования с представитель-ным органом. Руководитель финансового органа местной администрации может быть наделен правом по предложениям распорядителей кредитов производить передвижение годовых и квартальных расходов внутри от-расли, при этом расходы на заработную плату и капитальные вложения могут быть увеличены по одним параграфам при одновременном умень-шении расходов по другим параграфам раздела или главы.
Доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета, суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах, используются в соответствии с решениями представительного органа муниципального образования.
Как частично говорилось ранее, законодательство содержит опреде-ленные гарантии в связи с действиями органов государственной власти, отражающимися на финансовом положении местного самоуправления. Ес-ли в ходе исполнения бюджета органы Российской Федерации или ее субъ-ектов принимают решение, приводящее к уменьшению доходов или увели-чению расходов бюджета нижестоящего территориального уровня, то сумма роста расходов или уменьшения доходов должна полностью воз-мещаться за счет соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В литературе ставился вопрос о введении и обратного механизма: если бюджет Российской Федерации или ее субъ-екта претерпел убытки из-за принятия неправомерного акта местного са-моуправления, наряду с требованием о признании такого акта не действу-ющим государственный орган вправе заявить в суде и претензии по воз-мещению потерь соответствующему бюджету.
Непосредственно вопросами как формирования, так и исполнения местного бюджета, а также контроля за исполнением под руководством главы местной администрации занимается финансовый орган местной ад-министрации. Федеральный закон 2003 г. предусмотрел (ч. 3 ст. 52), что полномочия местной администрации поселения по формированию, испол-нению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полно-стью или частично осуществляться на договорной основе местной админи-страцией муниципального района.
В настоящее время получила распространение практика, когда пол-номочия финансового органа местной администрации по договору возла-гаются на подразделение Федерального казначейства Российской Федера-ции на территории данного муниципального образования. Таким образом, муниципальные задачи исполняются государственным органом. Феде-ральный закон 2003 г. в ст. 5 и 6, посвященных полномочиям органов гос-ударственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Фе-дерации в отношении местного самоуправления, говорит, что осуществле-ние исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий орга-нами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в от-ношении муниципальных образований и органов местного самоуправле-ния допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соот-ветствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Таким обра-зом, соответствующая практика может получить дальнейшее развитие в местном самоуправлении на основе законодательства субъектов Россий-ской Федерации.
Финансовый год завершается утверждением отчета об исполнении местного бюджета. Отчет составляется по всем основным показателям до-ходов и расходов с анализом динамики и результатов. Отчет подписывает-ся главой муниципального образования (или главой местной администра-ции) и представляется на утверждение представительного органа местного самоуправления. Последний рассматривает отчет и принимает соответ-ствующее решение (о его утверждении или неутверждении).
Отчет может быть не утвержден, если:
в процессе исполнения бюджета допущены существенные нарушения законодательства и решений представительного органа местного само-управления;
нарушен установленный порядок исполнения бюджета, не выполне-ны планы и программы социально-экономического развития муниципаль-ного образования.
В уставе муниципального образования может быть предусмотрена ответственность главы муниципального образования (или главы местной администрации) в случае неутверждения отчета об исполнении бюджета.
2.5. Муниципальный заказ
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ст. 54 «Му-ниципальный заказ», которая раскрывает содержание и возможности раз-мещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Муниципальный заказ услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Порядок формирования, обеспечения, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального за-каза устанавливается уставом муниципального образования и норматив-ными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Рос-сийской Федерации.
Подробного регулирования муниципального заказа Закон 2003 г. не содержит. Позднее в ст. 54 включили норму о том, что муниципальный за-каз осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» .
Согласно ст. 3 Закона 2005 г. под муниципальными нуждами пони-маются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджет-ных источников финансирования потребности муниципальных образова-ний, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходи-мых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправ-ления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Фе-дерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов. Может быть создан уполномоченный орган для осуществления функций по размещению муниципальных заказов, а на основе контракта допустимо привлечение специализированной организации для этих целей.
Под муниципальные заказы объявляются различные виды конкур-сов. По их итогам с победителями заключается муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципаль-ных нужд — в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Россий-ской Федерации и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона 2003 г.
Таким образом, органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муници-пального образования, коммунальному обслуживанию населения, строи-тельству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей терри-тории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Помимо «узких» целей, т.е. собственно выполнения работ (оказания услуг) конкретного вида, муниципальный заказ способствует решению и более широких задач: развитию конкуренции в муниципальных образова-ниях и, обеспечению эффективности и открытости процесса расходования средств местного бюджета, содействию занятости населения, развитию де-мократических начал в экономике.
2.6. Муниципальные заимствования
Согласно ст. 64 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муници-пальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
В условиях рынка социально-экономическое развитие муниципаль-ных образований во многом зависит теперь не от центра и не от регио-нальных властей, а от собственных ресурсов муниципальных образований. Возросшая экономическая самостоятельность муниципальных образова-ний дает возможность для проявления большей инициативы органам мест-ного самоуправления, хотя при этом и возлагает на них большую ответ-ственность за проводимую на территории муниципального образования экономическую политику.
Одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюдже-тов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависи-мости муниципального образования от дотаций федеральных органов гос-ударственной власти и органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации — выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем — это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помо-щью долговых ценных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осу-ществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бу-маг, как правило, облигаций, в которых содержится обязательство муни-ципального образования через определенный срок, при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо.
Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного са-моуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они мо-гут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т.п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не яв-ляется целью муниципального займа. В современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор нахо-дится в стадии зарождения, или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России, он широко использовался в практике россий-ских муниципалитетов.
Цели выпуска муниципальных займов различны. Чаще всего к зай-мам органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду вре-менного дефицита бюджета, например необходимости авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты «северного завоза» и т.п. Другой случай — для погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инве-стиционных программ и проектов муниципального образования, напри-мер программ жилищного строительства или реконструкции автодорог.
Практика показывает, что в муниципальных образованиях не изда-ются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципаль-ных займов. Как правило, по каждому случаю, т.е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база.
3. ВЫРАВНИВАНИЕ УРОВНЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ
3.1. Основы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и оказания им финансовой помощи
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел ряд возможностей и механизмов выравнивания уровня бюджетной обеспечен-ности муниципальных образований и оказания им финансовой помощи .
Под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности следует по-нимать совокупность мер такого пополнения средствами соответствующе-го бюджета, которое приводит к его соразмерности по соотношению до-ходов и планируемых расходов, а также с бюджетами других муници-пальных образований.
Федеральный закон 2003 г. установил отдельно соответствующие меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности как сельских и городских поселений (ст. 60), так и муниципальных районов, городских округов (ст. 61). Согласно ст. 60 Закона выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федера-ции регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Дотация — это средства, которые пере-даются в нижестоящий бюджет и не возвращаются обратно в тот бюджет, из которого поступили.
Для помощи поселениям образуются два вида фондов:
а) фонд субъекта Российской Федерации, именуемый региональным фондом финансовой поддержки поселений;
б) районный фонд финансовой поддержки поселений.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений (далее — реги-ональный фонд ФПП) образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. и Бюджетным ко-дексом РФ, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселе-ний, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселе-ний осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значе-ния. Размеры дотаций из регионального фонда ФПП определяются для каждого поселения субъекта Российской Федерации, за исключением посе-лений, указанных в ч. 5 ст. 60 (т.е. тех, кто не нуждается в такой поддерж-ке, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения).
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональ-ных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Распределение дотаций из регионального фонда ФПП и (или) заме-няющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от феде-ральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год. Органы местного самоуправления муници-пального района могут быть наделены государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспечен-ности поселений; в этом случае дотации из регионального фонда ФПП, о которых шла речь, предоставляются поселениям из бюджета района за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) путем установления представительным органом района для поселений в его со-ставе дополнительных нормативов отчислений от федеральных и регио-нальных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Районный фонд финансовой поддержки поселений (далее — районный фонд ФПП) образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муници-пального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Распределение дотаций из районного фонда ФПП утверждается ре-шением представительного органа муниципального района о бюджете му-ниципального района на очередной финансовый год.
Эти дотации распределяются между поселениями муниципального района, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не пре-вышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, опреде-ленного в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюд-жетам поселений на основе методики, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федера-ции. Причем при определении уровня не допускается использовать пока-затели фактических доходов и расходов за отчетный период или показате-ли прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений.
В основе расчета дотаций — количество жителей в поселении, крите-рии, образно говоря, «сносного» их проживания. Причем Закон 2003 г. (ч. 5 ст. 60) ввел весьма неоднозначное правило: если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания в отчетном финан-совом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал сред-ний уровень по данному субъекту Российской Федерации, тогда законом субъекта о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмот-рено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в названный выше региональный фонд ФПП. При не выполнение поселением требова-нии закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций, производится централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение положенных для данного поселения нормативов отчисле-ний от федеральных и региональных налогов и сборов — до уровня, обес-печивающего поступление средств в региональный фонд ФПП в размере указанных субвенций.
Размер подлежащей перечислению субвенции для поселения не мо-жет превышать 50% разницы между общими доходами его бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности данного посе-ления в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.
В общем получается, что поселения, у которых было лучшее поло-жение в истекшем финансовом году, должны «поделиться» с другими посе-лениями данного муниципального района. С одной стороны, требование Закона можно понять: в этом году тебе везло, поэтому поддержи соседей, поскольку в другом году сам можешь попасть в тяжелое положение, по-мощь понадобится тебе. Но, с другой стороны, какой смысл поселению своими инициативами наращивать доходы бюджета, если все равно их су-щественную часть «откачают», причем даже не в районный, а в региональ-ный фонд ФПП.
Федеральный закон 2003 г. (ст. 61) регулирует вопросы выравнива-ния уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (город-ских округов) . Это выравнивание осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Такие фонды (далее — региональные фонды) образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, и они нацелены на выравни-вание финансовых возможностей органов местного самоуправления названных муниципальных единиц осуществлять свои полномочия по ре-шению вопросов местного значения.
Дотации из регионального фонда распределяются между указанны-ми муниципальными образованиями (районами и округами) исходя из уровня их бюджетной обеспеченности, а также численности жителей. До-тации распределяются между теми муниципальными районами, городски-ми округами субъекта Российской Федерации, в которых уровень расчет-ной бюджетной обеспеченности их бюджета не превышает уровень, ис-пользованный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций данным бюджетам на основе методики, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности на уровне муниципальных районов (городских округов) также действует правило о запрете опираться на показатели фактических доходов и расхо-дов за отчетный период или показатели прогнозируемых на плановый пе-риод доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов).
Распределение дотаций утверждается законом субъекта Российской Федерации о его бюджете на очередной финансовый год.
В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом Россий-ской Федерации, часть дотаций из регионального фонда может предостав-ляться каждому муниципальному району (городскому округу) в расчете на одного жителя, за исключением муниципальных районов (городских округов), указанных в ч. 4 ст. 61 Закона (тот же принцип, о котором гово-рилось применительно к поселениям, т.е. кроме тех, кто не нуждается в та-кой поддержке).
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональ-ных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов).
Распределение дотаций из регионального фонда и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (го-родских округов) утверждаются законом субъекта Российской Федерации о его бюджете на очередной финансовый год.
Федеральный закон 2003 г. для муниципальных районов (городских округов) ввел такое же правило, как и для поселений (ч. 4 ст. 61). Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъек-ту Российской Федерации, законом субъекта о его бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в регио-нальный фонд. При невыполнении муниципальным образованием требо-ваний указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций производится централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (город-ского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в ре-гиональный фонд в размере указанных субвенций.
Размер подлежащей перечислению субвенции для отдельного муни-ципального района (городского округа) не может превышать 50% разни-цы между общими доходами его бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Россий-ской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных рай-онов (городских округов).
Таким образом, и на данном уровне норма Федерального закона 2003 г. не стимулирует усилия муниципальных образований по увеличе-нию доходов бюджетов.
3.2. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней
Помимо мер по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» предусмотрел в ст. 62 иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Этим целям призваны служить фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов. Правда, Закон называет данные фонды не как обязательные, а как возможные, которые могут быть образованы субъектами Российской Федерации.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития обще-ственной инфраструктуры муниципальных образований в составе расхо-дов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (ч. 1 ст. 62 Закона).
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципаль-ных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осу-ществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о его бюджете на очередной финансовый год.
В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значи-мых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд со-финансирования социальных расходов (ч. 2 ст. 62 Закона). Назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавли-ваются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, и распределение субси-дий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в со-ответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Сначала в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусматри-валось, что на федеральном уровне тоже будут аналогичные фонды, в частности может быть образован федеральный фонд регионального разви-тия, в числе задач которого поддержка созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития. Затем было решено исполь-зовать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (они образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов), а также субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета как межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях со-финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации по предметам ведения субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по вы-полнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения — совокупность таких субсидий образует федеральный фонд софинансирования расходов .
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных об-разований может быть предоставлена иная финансовая помощь из феде-рального бюджета и бюджетов субъектов в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Закона).
3.3. Финансирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Выше неоднократно отмечалось, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей им необходимых финансовых средств. Феде-ральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» предусматривает предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного само-управления отдельных государственных полномочий .
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру-гого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическо-му лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опре-деленных целевых расходов.
Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюд-жета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им от-дельных государственных полномочий, определяется федеральным зако-ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о его бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63 Закона).
Для данных целей в составе федерального бюджета создается феде-ральный фонд компенсаций, а в составе бюджета субъекта Российской Фе-дерации — региональный фонд компенсаций.
Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:
1) субвенций из указанного федерального фонда компенсаций;
2) иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления от-дельных государственных полномочий, переданных им законами субъек-тов Российской Федерации.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Феде-рации, органы местного самоуправления которых осуществляют передан-ные им отдельные государственные полномочия. Распределение произво-дится пропорционально численности населения (отдельных групп населе-ния) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципально-го образования. Субвенции утверждаются законом субъекта Российской Федерации о его бюджете на очередной финансовый год по каждому му-ниципальному образованию и виду субвенции.
Субвенции из федерального фонда компенсаций не передаются непо-средственно органам местного самоуправления, а распределяются между всеми субъектами Российской Федерации, утверждаются федеральным за-коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту и виду субвенции.
Заключение
Существование местного самоуправления является одной из сущ-ностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владе-ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципаль-ных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источ-ники местных доходов. Вместе с тем реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения пред-полагает активную работу по расширению финансирования муниципаль-ной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки эконо-мических программ муниципальных образований.
Наличие собственной экономической основы дает возможность му-ниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество. Муниципальный бюджет должен служить укреплению эконо-мической самостоятельности муниципального образования, активизации его хозяйственной деятельности, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финан-совых ресурсов.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Конституция Российской Федерации (с поправками) // Россий-ская газета» от 25 декабря 1993 г., N 237; Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г., N 4, ст. 445
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодатель-ства Российской Федерации от 6 октября 2003 г., N 40, ст. 3822.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями) // Собрании законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3301; от 29 января 1996 г. N 5 ст. 410; от 3 декабря 2001 г. N 49 ст. 4552; от 25 декабря 2006 г. N 52 (часть I) ст. 5496.
4. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О прива-тизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 января 2002 г., № 4, ст. 251.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и до-полнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3824; от 7 августа 2000 г. N 32 ст. 3340.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодатель-ства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823.
7. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финан-совых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 г.) // Собрание законодательства Рос-сийской Федерации от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464.
8. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О прива-тизации государственного и муниципального имущества» (с изменени-ями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Феде-рации от 28 января 2002 г., № 4, ст. 251.
9. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размеще-нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законода-тельства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. N 30 (часть I) ст. 3105
10. Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирова-ния местного налогообложения и о налоговых правах местного само-управления // Основы деятельности местного самоуправления в Мос-ковской области. – М., 1997.
11. Муниципальное право России: учебник (отв. ред. С.А. Авакьян). – М.: Издательство «Проспект», 2009.
12. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно-го самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). – М.: Из-дательство «Деловой двор», 2010.
13. Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октяб-ря 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» (под редакцией Бабиче-ва А.Г., Наумова С.Ю.). – Система ГАРАНТ, 2010 г.
14. Система муниципального управления (под ред. В.Б. Зото-ва). – СпБ.: Издательство «Питер», 2007.
1 2