ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Страницы 1 2

---

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1.1. Понятие, цели и принципы государственного управления в области охраны окружающей среды
1.2. Нормативно-правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации
1.3. Структура федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды
Выводы

2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ПРИМЕРЕ ДЕПАРТАМЕНТА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДА МОСКВЫ
2.1. Полномочия, права и организация деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы
2.2. Анализ текущих показателей деятельности Департамента
2.3. Проблемы управленческой деятельности Департамента
Выводы

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
3.1. Основные направления совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды
3.2. Рекомендуемые механизмы совершенствования работы Департамента природопользования и охраны окружающей среды
Выводы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

ВВЕДЕНИЕ

Крупномасштабное загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха характеризует современное состояние окружающей среды в Российской Федерации. С каждым годом негативное влияние загрязнений и деградаций окружающей среды все больше и хуже влияет на здоровье людей. На современном этапе около одной шестой части территории страны, на которой проживает более 143,5 млн. человек, является экологически неблагополучной.

Прямой угрозой обществу и государству является то, что снижается численность здорового населения и увеличивается общая смертность из-за ухудшения общего состояния окружающей среды. По причине этого требуется новое теоретическое осмысление правового регулирования обеспечения охраны окружающей среды для сохранения жизни и здоровья человека.

Имеющая высшую юридическую силу Конституция Российской Федерации (далее – Конституция) прямо перечисляет среди важнейших прав каждого человека — право на благоприятную окружающую среду. Общеизвестно, что от  состояния окружающей на природной среды зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений.

Вместе с тем каждый человек обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, которые проживают на территории Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации особо выделено, что каждый гражданин обязан не наносить вреда окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и иными природными ресурсами.

Государство обладает особым местом в системе возникающих правоотношений. Во-первых, оно является одним из субъектов, который несет обязанности, установленные Конституцией, во-вторых, оно выступает в качестве управомоченной стороны, которая имеет право требовать от других субъектов рассматриваемых правоотношений исполнения своих обязанностей в данной сфере. В-третьих, государство является  гарантом всех возникающих правоотношений в экологической области. Стоит отметить, что данные права и обязанности несут как Российская Федерация, так и ее субъекты в связи с тем, что обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды, природопользование относятся к совместному ведению (это закреплено п. «д» ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Однако, несмотря на все вышесказанное, экологическая обстановка на территории России остается крайне напряженной.

Актуальность исследования. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин 3 августа 2013 года провел совещание в Иркутской области по вопросу «Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». В своем выступлении Президент отметил, что «Рачительное природопользование, способность создать комфортную и безопасную среду для жизни людей, безусловно, сегодня относятся к важнейшим направлениям деятельности любого современного государства. На решение проблем экологии завязаны такие значимые проблемы, как качество и продолжительность жизни, здоровье людей. Поэтому вопросам экологии, реализации природоохранных программ мы уделяем самое пристальное внимание в наших ключевых стратегических документах»[1].

В данном выступлении было обращено внимание на то, что многие территории на сегодняшний день испытывают довольно высокую нагрузку на свою экосистему. Наряду с этим, Президентом было отмечено, что сложившиеся еще в Советском Союзе эколого-экономические механизмы действуют в нашей стране и по сей день, и они, естественно, устарели. Кроме того, существующая система экологического контроля часто не отвечает принятым в мире стандартам и «… нет действенных стимулов, которые побуждали бы предприятия внедрять экологически безопасные технологии и сокращать выбросы загрязняющих веществ».

Президент Российской Федерации В.В. Путин сделал акцент на том, что в ближайшее время необходимо такие механизмы разработать и внедрить, а также надо проработать вопрос усиления мер ответственности за загрязнение окружающей среды.

На этом же совещании, Президент отметил: «Одним словом, аргументов в пользу того, что нам необходима эффективная и результативная политика в сфере экологии и охраны природы, более чем достаточно. Такая политика должна стать неотъемлемой частью стратегии национального развития. Причем наши действия должны строиться на принципах открытости диалога с общественностью, сотрудничества и взаимодействия с институтами гражданского общества».[2]

Интерес к формированию и функционированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды на современном этапе проявляют многие исследователи. Среди них следует назвать таких авторов, как Д.Н. Бахрах, Хазанов С.Д., О.А. Дубовик, А.Е. Ермолаева, Д.А. Каримов, Д.М. Малюхин, А.М. Муртазалиев, Д.В. Осинцев, Н.И. Хлуденева, Р. Штобер, В.А. Юсупов.

Объект исследования – Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы (далее – Департамент или ДПиООС).

Предмет исследования – система государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.

Цель исследования – на основе исследования теоретико-правовые основ  государственного управления в сфере охраны окружающей среды и анализа деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

В соответствии с целью исследования были поставлены следующие задачи:

• раскрыть понятие, цели и принципы деятельности органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды;
• рассмотреть нормативно-правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации;
• охарактеризовать систему органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации;
• осуществить анализ текущих показателей деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;
• выявить проблемы управленческой деятельности Департамента;
• дать оценку деятельности Департамента и сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

Методы исследования. В выпускной квалификационной работе использованы аналитический и системный методы, метод сравнения, статистический метод.

 Эмпирическая база исследования. Эмпирическая база представлена статистическими данными Департамента за 2012-2014 годы, данными федеральной службы статистики, а также обширной нормативно-правовой базой и результатами социологических исследований.

Структура выпускной квалификационной работы. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и источников. В первом разделе рассматриваются теоретические и нормативно-правовые аспекты государственного управления в области охраны окружающей среды, во втором разделе анализируется система государственного управления в области охраны окружающей среды на примере Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, а в третьем разделе формулируются актуальные проблемы и основные направления совершенствования деятельности Департамента.

Практическая значимость работы обусловлена наличием конкретных рекомендаций по повышению эффективности работы исследуемого Департамента.

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

 

1.1 Понятие, цели и принципы государственного управления в области охраны окружающей среды

Охрана окружающей среды – комплекс мер, которые предназначены для ограничения негативного влияния деятельности человека на природу. Окружающая природная среда является необходимым элементом существования жизни. Именно поэтому она является одним из основных объектов управленческой деятельности. Во-первых, благодаря природе создаются условия для жизнедеятельности человека, поэтому со стороны индивидов она имеет определенный интерес. Во-вторых, именно этот интерес может привести к злоупотреблениям из-за возможности обладать внушительной материальной базой, желания получения прибыли (в силу того, что природные ресурсы являются востребованным благом, на который спрос никогда не падает).

Совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, которые направлены на исполнение требований экологического законодательства, представляет из себя управление природопользованием и охраной окружающей среды. Главной задачей управления в рассматриваемой сфере является обеспечение реализации экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, которые образуют само экологическое право.

Природоохранная деятельность может осуществляться такими субъектами как: органы государственной власти Российской Федерации и ее субъекты, органы местного самоуправления, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица. Следовательно, в зависимости от управляющего субъекта выделяется общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление.

Содержание того или иного вида управления значительно отличается, так как разными субъектами управления в соответствии с законодательством выполняются различные природоохранные задачи.

Органы государственного управления несут наибольшую ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства. Говоря о месте государственной природоохранной деятельности в правовом механизме, необходимо подчеркнуть, что она осуществляется непосредственно исполнительной властью.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды является составной частью государственного управления в целом. Роль государственного управления в рассматриваемой области определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Государство и государственные органы обладают особым местом среди субъектов управления в природоохранной области. Это объясняется тем, что они обладают особыми правовыми и административными средствами, которые помогают им в обеспечении реализации экологических требований законодательства, так как имеют возможность прибегнуть к государственному принуждению при этой необходимости. В рамках экологической функции государства именно государственные органы ответственны  за рациональное природопользование и природоохранную деятельность. Именно с них граждане имеют право спрашивать в случае несоблюдения их экологических прав и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов, представленных в таблице 1 (с. 10).

 

Таблица 1.

Принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Перечислим функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, которые выполняются органами государственной власти прямо или косвенно, в независимости от своей компетенции:

1. Учет природных ресурсов и ведения государственных кадастров. Эта функция обусловлена тем, что для эффективной охраны окружающей среды необходимо наличие полной и достоверной информации о природном объекте.
2. Планирование мероприятий по использованию и охране окружающей среды. Данная функция предполагает разработку государственных природоохранных целевых программ различных уровней и комплексных программ научных исследований в установленной сфере, проведение экологического аудита.
3. Распределение и перераспределение природных объектов. Эта функция подразумевает включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на определенные (допустимые) природные объекты (то есть предоставление природных объектов на праве собственности, владения, пользования либо аренды). Это необходимо для эффективного использования и охраны окружающей среды. Также названная функция включает в себя распределение природных объектов по видам, категориям, группам.
4. Воспроизводство природных объектов. Функция нацелена на недопущение полного истощения природных ресурсов.
5. Пространственно-территориальное устройство природных объектов.
6. Контроль за использованием и охраной природных объектов. Данная функция является основополагающей, поскольку все остальные функции не достигнут цели, если не будет выполняться контроль над исполнением принятых управленческих решений и выполнению мер по выявленным отклонениям.

В заключение отметим, что в специальной литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление природоохранительной деятельностью», «управление взаимодействием общества и природы», «экологический менеджмент», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды». Все эти понятия означают совокупность осуществляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации, упорядочению, надзору и контролю за соблюдением требований экологического законодательства и экологически значимым поведением людей.

 

1.2 Нормативно-правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации

Законодательная база в области охраны окружающей среды развивалась еще с начала 20 века. В 1960 г. был принят первый закон «Об охране природы в РСФСР» (он утратил свою силу с принятием Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)

На сегодняшний день законодательство в данной сфере насчитывает более 350 федеральных законов и 4200 подзаконных актов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации^[3].

Конституция Российской Федерации устанавливает правовые основы в сфере охраны окружающей среды, так в ч. 1 ст. 9 Конституции установлено, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»[4].

В соответствии со ст. 58 Конституции «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»[5].

В ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации определяются организационные и контрольные функции органов власти в природоохранной сфере, также устанавливаются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере (охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении).

10 января 2002 г. был принят Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Во второй главе данного ФЗ обозначены основы управления в сфере охраны окружающей среды, которые обеспечивают сохранение благоприятного состояния окружающей среды, решение социально-экономических вопросов, правопорядок в природоохранной сфере, экологическую безопасность.

В указанном ФЗ делается акцент на правах и обязанностях граждан, общественных и иных организаций, на экономическом регулировании и нормировании, на оценке воздействия на окружающую среду и принципах экологической экспертизы.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления^[6].

Основными законодательными актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, имеющими значение и для города Москвы как субъекта Федерации, являются:

• «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 № 74-ФЗ;
• «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ;
• «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ;
• «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ;
• «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ;
• «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ;
• Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
• Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;
• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
• Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;
• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;
• Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
• Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе».

Федеральный закон от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» определяет: принципы экологической экспертизы; полномочия в области экологической экспертизы федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; объекты государственной экологической экспертизы федерального, регионального уровней; принципы государственной экологической экспертизы;  понятие, объекты права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе; порядок и условия проведения общественной экологической экспертизы; статус эксперта государственной экологической экспертизы; порядок подготовки и значение заключения государственной экологической экспертизы; права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы; финансовое обеспечение государственной экологической экспертизы; виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» дает определение особо охраняемым природным территориям, устанавливает их категории и виды, порядок осуществления государственного управления на этих территориях, порядок организации их охраны, предусматривает ведение государственного кадастра данных территорий.

Кроме того, данный Федеральный закон устанавливает порядок образования, цели создания, особенности правового положения, режим охраны и использования территорий в отношении отдельных категорий особо охраняемых природных территорий. К ним относятся такие территории как:  национальные парки; государственные природные заповедники; государственные природные заказники; природные парки; памятники природы; и ботанические сады.

Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» регулирует следующие вопросы: порядок осуществления государственного управления использованием и охраной объектов животного мира, восстановления и сохранения среды обитания животных; организация охраны животного мира; государственный учет и государственный кадастр животных; порядок пользования объектами животного мира; сохранение среды обитания объектов животного мира; условия содержания и разведения объектов животного мира; экономическое регулирование в данной сфере; охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов данной сферы; переселение и гибридизация объектов животного мира; изъятие незаконно добытых объектов животного мира и орудий незаконной добычи объектов животного мира.

Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает перечень охотничьих ресурсов, виды охоты, особенности осуществления отдельных видов охоты, порядок заключения охотхозяйственных соглашений, порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядок осуществления федерального государственного охотничьего надзора, порядок сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, порядок создания охотничьей инфраструктуры и оказания услуг в сфере охотничьего хозяйства.

Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан, а именно в сфере  обеспечения благоприятной окружающей среды. Обеспечивает право граждан на получение достоверной информации о ее состоянии.

Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Данный закон делает акцент на правовых основах обращения с отходами производства и потребления. Главной целью является предотвращение вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду  от отходов потребления и производства.

Кроме законодательных актов, существенную роль в регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования на федеральном уровне играют подзаконные акты: постановления Правительства Российской Федерации и нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти.

Характеризуя основные источники природоохранного законодательства и законодательства смежных отраслей (градостроительного, санитарно-эпидемиологического, водного, земельного, лесного) отметим, что в Москве действуют в частности:

— Закон города Москвы от 05.05.1999 № 17 «О защите зеленых насаждений», регулирующий отношения по вопросам сохранения и восстановления зеленых насаждений в городе Москве;

— Закон города Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», который регулирует отношения в сфере использования, организации и охраны особо охраняемых природных территорий города Москвы;

— Закон города Москвы от 20.10.2004 № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве», регламентирующий отношения в области организации и осуществления экологического мониторинга;

— Закон города Москвы от 02.03.2005 № 9 «О комплексном природопользовании в городе Москве», определяющий условия комплексного природопользования с учетом экологического состояния и функционального назначения территорий города Москвы;

— Закон города Москвы от 30.11.2005 № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве», определяющий общие требования к обращению с отходами;

— Закон города Москвы от 04.07.2007 № 31 «О городских почвах», определяющий общие требования по охране, рациональному использованию, восстановлению городских почв, а также управлению в данной области;

— Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, устанавливающий административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды.

— Постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2012 г. № 145-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «Выдача разрешения на строительство» и «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».

Характеризуя программно-целевые основы охраны окружающей среды, отметим, что в настоящий момент принята и действует новая редакция госпрограммы «Охрана окружающей среды на 2012-2020 гг.». Мероприятия программы направлены на создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, снижение его заболеваемости, вызванной неблагоприятными экологическими условиями, рост продолжительности жизни городского населения.

В новой редакции определены требования к политике регионов в сфере охраны окружающей среды. Также предусмотрены показатели, характеризующие наиболее значимые результаты выполнения работ в рамках госзаданий ФГБУ.

Программа включает в себя ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг.», а также 5 подпрограмм. Это регулирование качества окружающей среды; биологическое разнообразие России; гидрометеорология и мониторинг окружающей среды; организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике; обеспечение реализации госпрограммы России «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 гг.

Объем финансирования в 2014-2016 гг. составляет 100 290,42 млн. руб., в т. ч. 31 736,329 млн. на 2014 г[7].

Наиболее существенное увеличение предусмотрено в отношении расходов на реализацию мероприятий подпрограммы N1 «Регулирование качества окружающей среды», связанных с ликвидацией накопленного экологического ущерба.

В заключение отметим, что в Российской Федерации предусмотрена возможность передачи федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации  части своих полномочий в сфере охраны окружающей среды. Это возможно, если нет противоречий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в особенности Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».

1.3 Структура федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Государственные органы, которые осуществляют управление в сфере охраны окружающей среды, наделены различной компетенцией в данном вопросе и функционируют на различных уровнях. В зависимости от того уровня, на котором действуют государственные органы, они могут являться:

1) органами общей компетенции;

2) специально уполномоченными органами в указанной области;

3) иными органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природоохранной деятельностью.

Органы общей компетенции чаще всего осуществляют помимо природоохранной деятельности, другую, которая отнесена к их компетенции. Например, в сфере развития экономики, культуры,  социальной сферы, обороны и так далее. В этом заключается их отличительная особенность.

К органам общей компетенции относятся:

— Президент России;

— Федеральное собрание Российской Федерации;

— Правительство России;

— правительства (администрация) субъектов Российской Федерации.

Президент России. Деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды как субъекта государственного управления регулируется Конституцией и федеральными законами. Наиболее важные функции управленческой деятельности: определяет основные направления внутренней и внешней экологической политики государства; гарантирует соблюдение прав граждан в указанной области; организует систему центральных органов исполнительной власти; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области охраны окружающей среды.

Управление охраной окружающей среды осуществляется как непосредственно Президентом, так и структурами в его администрации. Ранее в Администрации Президента существовала должность советника Президента по вопросам экологии и охраны здоровья. Позднее эту должность упразднили. На данный момент при Аппарате Президента функционирует постоянно работающая Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности Российской Федерации[8].

Роль Федерального Собрания Российской Федерации в сфере государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды  минимальна. Она заключается в принятии решения об объявлении зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». На  Государственную Думу Федерального Собрания возложен ряд контрольных полномочий, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Важнейшей функцией управления Государственной Думы в рассматриваемой сфере является ее контроль за деятельностью Правительства при формировании бюджета. Она является таковой в силу того, что для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение. Следует отметить, что к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания  относится контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, которые касаются охраны окружающей среды. На постоянной основе этот контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган – Счетная палата. Закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» регулирует ее контрольную деятельность^[9].

Компетенция Правительства Российской Федерации и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определяется многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральные и региональные законы, указы Президента Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты специального характера  определяют конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство России:

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

— осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

— проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Согласно Федеральному Конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации должно принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду; обеспечивать проведение единой государственной политики в рассматриваемой области; обеспечивать экологическую  безопасность; координировать деятельность по предотвращению стихийных бедствий, катастроф и аварий, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий; организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

Деятельность в сфере охраны окружающей среды осуществляется непосредственно как Правительством, так и благодаря созданным им структурам. Для решения вопросов в рассматриваемой теме в Аппарате Правительства Российской Федерации были созданы Департамент отраслевого развития (в части организации и экономики природопользования) и Департамент социального развития и охраны окружающей среды.

Специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды. Государственные органы специальной компетенции, действующие на разных уровнях, играют большую роль в решении проблем в сфере охраны окружающей среды.  На эти органы возложены наиболее ответственные функции, которые связаны с экологическим экспертизой, лицензированием, сертификацией, контролем, нормированием и так далее.

Список специально уполномоченных государственных органов в сфере природопользования и охраны окружающей среды представлен в таб. 2 (с. 23). Данный список составлен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

 

Таблица 2

Систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды формируют и иные органы государственной власти. В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач.

Следует отметить, что на современном этапе характерным признаком системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды является незавершенность процесса разграничения полномочий и предметов ведения в рассматриваемой сфере. Это наблюдается как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и между федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации. Из-за существующих неясностей в разграничении компетенций различных органов государственной власти, а также неясностей в объеме полномочий существует проблема четкого установления субъекта управления[10].

 

Выводы

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды является составной частью государственного управления в целом. Роль государственного управления в рассматриваемой области определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Государство и государственные органы обладают особым местом среди субъектов управления в природоохранной области. Это объясняется тем, что они обладают особыми правовыми и административными средствами, которые помогают им в обеспечении реализации экологических требований законодательства, так как имеют возможность прибегнуть к государственному принуждению при этой необходимости.

Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а также для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны.

Основной целью природоохранного законодательства Российской Федерации является создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, которые складываются в природоохранной области, которая в свою очередь адекватно отражает соотношение экологических и экономических интересов общества, а также экологические приоритеты государства. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает основные направления в области охраны окружающей среды.

Государственные органы, которые осуществляют управление в сфере охраны окружающей среды, наделены различной компетенцией в данном вопросе и функционируют на различных уровнях. В зависимости от того уровня, на котором действуют государственные органы, они подразделяются на:

1) органы общей компетенции;

2) специально уполномоченные органы в указанной сфере;

3) иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природоохранной деятельностью.

---

Страницы 1 2