ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава I. Общая характеристика государственного контракта
§ 1.1. Понятие государственных нужд
§ 1.2. Понятие и признаки государственного контракта
§ 1.3. Место государственного контракта в системе договоров
Глава II. Заключение государственного контракта
§ 2.1. Общая характеристика способов определения поставщика
§ 2.2. Конкурентные способы определения поставщика
§ 2.3. Неконкурентные способы определения поставщика
Глава III. Исполнение государственного контракта
§ 3.1. Принципы исполнения государственного контракта
§ 3.2. Односторонний отказ от исполнения государственного контракта
§ 3.3. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственного контракта
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность магистерского исследования.
Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. Путем осуществления закупок государство и иные публично-правовые образования влияют на уровень спроса на рынке, что стимулирует развитие предпринимательства, особенно в сложившейся экономической ситуации.
Тем самым государственные закупки не только направлены на удовлетворение публичных нужд, но и могут служить действенным инструментом управления экономикой.
Ключевым элементом системы государственных закупок является государственный контракт, который опосредует движение материальных благ от участников закупки к государственному заказчику.
Вместе с тем, относительно правового регулирования отношений, вытекающих из государственного контракта и связанных с ним отношений, возникает ряд как теоретических, так и правоприменительных проблем.
В первую очередь дискуссионным является вопрос о правовой природе государственного контракта, месте его в системе договоров.
Наличие специальных способов заключения государственных контрактов, направленные на предотвращение использования большого количества мошеннических схем, несмотря на свои преимущества создают некоторые трудности как для заказчика, так и для исполнителя.
Например, возникают сложности, связанные с разграничением способов определения поставщика, целесообразностью преимущественного использования аукциона, излишней формализованностью процедур.
Требует научного осмысление преимущественное использование аукциона, поскольку излишний акцент на стоимости закупки зачастую сопровождается и снижением качества товаров (работ, услуг), тем самым необходима оценка возможности использования и иных процедур.
Неоднозначной является проблема исполнения контракта, в частности возможность применения общих положений гражданского законодательства об отдельных видах обязательств и общие положения об обязательствах, а также возможность изменения контракта, пределы реализации данной возможности.
Касательно исполнения контракта весьма остро стоит вопрос определения критериев качества товара (услуги), которые необходимо указывать в документации ввиду отсутствия государственных стандартов товаров (услуг).
Для большинства видов предоставляемых услуг и закупаемых товаров на практике невозможно определить категории качества из-за их специфической природы.
Степень разработанности темы.
Комплексные исследования, посвященные правовому регулированию государственных контрактов, с учетом последних изменений законодательства, проведенные с учетом общетеоретических положений науки гражданского права, административного права, конституционного права, теории государства и права и действующего законодательства, в настоящее время отсутствуют.
Наиболее близкой по содержанию можно назвать работу А.Е. Кирпичева «Муниципальный контракт в гражданском праве Российской Федерации».
Однако большое количество работ посвящено отдельным вопросам, связанных с закупками, которые тем не менее касаются и вопросов правового регулирования отношений, возникающих из государственного контракта.
Например, работы Л.В. Андреевой «Закупки товаров для федеральных государственных нужд: Правовое регулирование», Ф.А. Тасалов «Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование» проводил сравнительное исследование закупок в России и США и т.д. Также можно выделить отдельные работы О.А. Беляевой, А.Е. Кирпичева, В.А. Кондратьева, К.В. Кичика и др.
Цель работы: выявивить характерные особенности государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд.
В соответствии с обозначенной целью автором сформулированы следующие задачи исследования:
— определить содержание категории государственные нужды;
— выявить отличительные признаки государственного конракта;
— установить место государственного контракта в системе договоров;
— дать характеристику основным способам определения поставщика;
— выявить особенности исполнения государственного контракта;
— охарактеризовать специфику реализации права на односторонний отказ от исполнения государственного контракта;
— определить основания ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта.
Объектом выступают общественные отношения, складывающиеся при закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений и государственных , муниципальных и унитарных предприятий.
Предметом данного исследования являются принципы и нормы права, регулирующие отношения, связанные с заключением, исполнением и прекращением государственного контракта, судебная практика применения соответствующих принципов и норм, научная литература.
Методологическая основа настоящего исследования определяется комплексом методов, в их числе:
— общенаучные методы (классификация, сравнение, анализ, синтез, индукция, дедукция и др.)
— самостоятельные методы (аналогия права, сравнительно-правовой анализ, историко-правовой анализ и др.).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов в области гражданского и административного процессуального права, работы юристов специализирующихся в данных областях права, а также диссертационные исследования некоторых отечественных адвокатов и судебных представителей.
Вопросы закупок в России рассматривались ранее и рассматриваются по сей день день такими учеными, Л.В. Андреева, О.А. Беляева, В.В. Ванин, Я.Б. Гребенщикова, В.А. Кондратьев, В.М. Корякина, В.В. Кикавец, А.Е. Кирпичёв, К.В. Кичик, К.Е. Мараев, К.Б. Маркелов, И.Г. Прибытков и др.
Нормативной основой исследования являются нормативные акты Российской Федерации, как действующие, так и утратившие силу. Основу исследования составили Закон о контрактной системе, Гражданский кодекс РФ. Помимо нормативных актов Российской Федерации, было использовано зарубежное законодательство, затрагивающее вопросы поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.
Эмпирическую основу исследования составляют материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также практика арбитражных судов. Помимо материалов судебной практики эмпирическую базу исследования составили акты антимонопольного органа, а также статистические данные органов судебной власти и факты.
Научная новизна
В настоящей работе комплексно исследован институт государственного контракта, определена правовая природа государственного контракта, выявлены его характерные особенности, позволяющие отграничить его от других видов договоров.
Дана характеристика субъектному составу правоотношений, возникающих из государственного контракта.
Выявлены особенности использования отдельных способов определения поставщика для заключения государственного контракта. В работе установлены особенности исполнения государственного контракта, а также применения мер ответственности за его неисполнение.
Новизна проведенного исследования, также находит отражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
- Определено, что государственный контракт является гражданско-правовым договором, характеризующимся особой целью, предполагающей удовлетворение публичных нужд, а также специальным субъектным составом, предполагающем участие на стороне приобретателя государственного заказчика, что соответственно обуславливает финансирование контракта за счет средств соответствующих бюджетов.
- Выявлено, что публичные нужды следует рассматривать как объективно существующие потребности публично-правовых образований, а также юридических лиц, выполняющих осуществляющих отдельные функции публичного характера, в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения функционирования органов государственной власти, обеспечения правопорядка, создания и поддержания инфраструктуры и иных публичных функций, обеспечиваемых за счет средств соответствующего бюджета.
- Установлено, что преимущественное использование аукциона при осуществлении закупок для государственных нужд является нецелесообразным, поскольку использование единственного критерия определения поставщика не всегда позволяет определить лицо, наилучшим образом способное к выполнению контракта, в частности при выполнении работ и оказании услуг, соответственно, применение процедур, предполагающих несколько критериев оценки победителя и в частности конкурса необходимо расширить.
- Обосновано, что государственный контракт, заключенные с нарушением требований закона о контрактной системе и признанный в установленном порядке недействительным, при этом исполненный поставщиком не подлежит оплате, а требование исполнителя о применении двусторонней реституции или о взыскании неосновательного обогащения не подлежит удовлетворению в связи с тем, что обратный подход создает возможность нарушения принципов контрактной системы.
Структура магистерской диссертации отражает цель и задачи исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Глава I. Общая характеристика государственного контракта
1.1. Понятие государственных нужд
Прежде чем рассматривать понятие «государственные нужды» необходимо остановить внимание на рассмотрении такого понятия как «контрактная система».
Говоря о «контрактной системе» законодатель, по сути, дал дефиницию не вполне корректную.
Он указал, что контрактная система — это совокупность участников контрактной системы и их действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (дал определение с использованием определяемого понятия, что с логической точки зрения нельзя считать правильным).
Как отмечает Е.А. Свининых, «легальное определение контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок страдает внутренним логическим противоречием».
С.В. Габестро полагает, что контрактная система — это комплекс норм и правил, обеспечивающий корректное, рациональное поведение государственных, региональных и муниципальных органов власти во взаимодействии с бизнесом, инфраструктурными компаниями при реализации имущественных и неимущественных прав при размещении заказа.
С.В. Габестро, по сути, демонстрирует подход к контрактной системе как к правовому институту (комплексу норм), регулирующему отношения, возникающие при функционировании контрактной системы.
Д.А. Казанцев понимает под контрактной системой «систему взаимодействия субъектов контрактной системы по поводу проведения закупок за счет средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов».
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — предполагает множественность участников контрактной системы, к которым относятся:
Участники контрактной системы определены в третьей статье 44-ФЗ:
— федеральные, региональные органы, органы МСУ, регулирующие и контролирующие сферу госзакупок;
— заказчики;
— участники/поставщики;
— уполномоченные органы и учреждения;
— специализированные организации;
— операторы электронных площадок;
— эксперты.
Таким образом, множественность участников контрактной системы в сфере государственных закупок говорит о хорошо отлаженой, «рабочей системе» государственных (муниципальных) закупок.
Таким образом, начальной стадией рассматриваемого процесса является определение понятия государственных нужд, на основе которых в дальнейшем формируется госзаказ.
Как правильно отмечает Л.В. Андреева, понятие «государственные нужды» является основным в системе государственных закупок товаров.
Вопрос об определении понятия «государственные нужды», о разграничении государственных и собственных (ведомственных) нужд государственных заказчиков широко обсуждается в юридической литературе.
Определение понятия «государственные нужды» было впервые дано в ч. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».
Указанным законом понятие «государственные нужды» трактовались в контексте понимания их как потребности государства в товарах (или, иначе говоря, продукции), необходимой для решения общегосударственных проблем, а также для реализации экономических, социальных, научно-технических, природоохранных, оборонных и других подобного рода целевых программ.
В Федеральном законе от 02 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» государственные нужды определяются как федеральные потребности и потребности субъектов РФ в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии.
Определение государственных нужд содержалось и в ГК РФ Согласно п. 1 ст. 525 ГК РФ (утратившая силу редакция) государственными нуждами признавались определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
В результате проведенной в 2004 г. административной реформы и разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы.
В утвержденных Правительством РФ положениях о некоторых из них было предусмотрено заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не только для государственных нужд в установленной сфере деятельности, но и для нужд министерства, агентства, службы.
Это означает,что к государственным нуждам стали относить и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). Ведомственные нужды стали входить в состав «государственных нужд».
Перед нами поднимается вопрос: государственные органы могут ли иметь интересы, отличающиеся от интересов государства?
По обоснованному мнению Л.В. Андреевой, не может государственный аппарат иметь собственных интересов, отличных от общегосударственных интересов.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» значительным образом изменил понятие государственных нужд.
В первой редакции Федерального закона № 94-ФЗ государственные нужды определялись как обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для:
— осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ);
— для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов РФ, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3 Закона № 94-ФЗ).
Так понятие государственных нужд расширилось и стало охатывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние.
Денежные средства, которые предназначены для удовлетворения государственных нужд, стали иметь статус расходных обязательств.
Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ стали пониматься обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Разъяснение по вопросам (ситуации), связанным с приобретением бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг, содержалось в Постановлении Пленума ВАС РФ № 24 от 22 июня 2006 г.
В соответствии с данным разъяснением приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (что составляет 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда), осуществляется на основании обычных гражданско-правовых договоров.
От указанных договоров (контрактов), заключаемых для обеспечения собственных нужд, следует отличать государственные контракты в целях обеспечения государственных нужд.
Последние заключаются тогда, когда учреждение выполняет функции государственного заказчика.
Счетная палата Российской Федерации со ссылкой на ранее действующую редакцию ст. 69 БК РФ признавала существование собственных нужд учреждений (письмо Председателя Счетной палаты от 04.12.2006 № 01-1658/15-08 декану юридического факультета МГУ; официально опубликовано не было).
Министерство финансов Российской Федерации, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на:
— производимые для собственных;
— и государственных (муниципальных) нужд (письмо от 06.04.2007 № 02-13-10/833; официально опубликовано не было).
Так, законодатель в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ определил, что под «государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств:
— федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации;
— и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации;
— государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков… либо потребности субъектов Российской Федерации;
— государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ».
Как правильно отмечает К.В. Кичик, с принятием Закона № 218-ФЗ «деление нужд на государственные (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение», поскольку удовлетворение всех групп потребностей теперь осуществляется в соответствии с Законом № 94-ФЗ.
Законодатель, отмечает Л.В. Андреева, воспринял высказанную в литературе точку зрения о том, что государственный заказчик действует не в собственных интересах, а в интересах государства, поэтому и государственные контракты должны заключаться от имени государства.
В связи с этим Ф.А. Тасалов обращает внимание на то, что, «несмотря на предусмотренные ч. 1 ст. 3 Закона № 94-ФЗ две группы потребностей в рамах государственных нужд, государственный контракт во всех случаях заключается государственным заказчиком от имени соответствующего публично-правового образования (ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ).
С этим трудно согласиться, поскольку в случае удовлетворения собственных нужд государственный контракт должен заключаться государственным заказчиком с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) от своего имени, а не от имени публично-правового образования».
Например, Е.А. Суханов в своей работе отмечал, что все зависит от того, по чьей инициативе возникли гражданские правоотношения.
Он предлагал рассматривать этот интерес в ракурсе 2 субъектов:
— юридическое лицо;
— публично-правовое образование.
Также он отмечал, что и товарообмен может осуществляться или по отношению к личному имуществу, или по отношению к государсвтенному имуществу.
Как верно отмечает О.О. Усков, на практике суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган, заключая какой-либо договор.
Практически всегда предполагается, что государственный орган действовал для удовлетворения собственных «учрежденческих нужд».
При этом он полагает, что, поскольку такие сделки призваны обеспечить возможность исполнения возложенных на орган государства полномочий и совершаются им в пределах средств, предусмотренных на финансирование его деятельности, права и обязанности по таким сделкам приобретает само государство.
В результате он делает вывод о том, что у органов государства не может быть никаких «собственных нужд», отличных от нужд государства, точно так же, как не может быть собственных нужд у органов юридического лица.
Другой исследователь Н.О. Кантор считает, что одной из главных задач госоргана является работа в общих целях, т.е. целях для всего общества.
В этом и заключается его имущественная самостоятельность.
Н.О. Кантор полагал, что именно в осуществлении публичных целей и состоит главная задача госоргана как субъекта поддержания идеи правого государства и развития гражданского общества.
Таким образом, госорган имеет статус элемента государственного механизма, деятельность которого финансируется из госбюджета.
Таким образом, указанный автор фактически соглашается с В. Беловым в том, что «у органов государства не может быть никаких «собственных нужд», отличных от нужд государства».
Еще до внесения изменений в ст. 3 Закона № 94-ФЗ в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд бюджетных учреждений и государственных нужд.
В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».
По утверждению Е.А. Суханова, «государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах.
В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора, и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)».
Основываясь на этом мнении, К.В. Кичик заключает, что для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд.
Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных заказчиков являются составной частью государственных нужд.
Похожий подход к пониманию государственных нужд встречается и за рубежом.
Во Франции, например, «потребности государственных организаций включают товары, работы или услуги, которые они могут закупать, не только выполняя свои требования к работе, например при закупке офисного оборудования, компьютеров или страховок на них, но также для реализации более широких целей, таких как перевозка школьников».
То есть, потребности государственных организаций рассматриваются в качестве государственных нужд.
Данная точка зрения обосновывается и другими теоретиками.
Например, В.С. Гладков считает, что необходимо законодательно закрепить понятие «государственные нужды» и «муниципальные нужды».
Так как из-за нечеткого определения понятие и смысл определения стирается.
Он пишет, что к государственным нуждам можно относить как покупку товаров для реализации федеральной программы, так и различных предметов для рабочего пользования.
На ту же проблему указывает и В.В. Груздев.
Он отмечает, что нормы закона распространяются порой на те вещи, которые является не столь важными, виоростепенными.
И из-за этого функции самого государвта растворяются в огромном количестве стоящих перед ним задач.
Таким образом надлежащее выполнение функций не представляется возможным.
Р.Ю. Точилин высказывает мнение, что бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. Из чего следует, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и государственных (муниципальных) нужд.
Однако такой подход критически оценивается в научной литературе.
Так, например, В.Е. Белов считает, что он противоречит самой идее госзаказов — особой целевой направленности отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для выполнения наиболее важных государственных функций.
Распространение таких отношений на любых получателей бюджетных средств представляется неоправданным и нецелесообразным.
То есть, по его мнению, потребности государственных заказчиков, пусть и удовлетворяемые за счет средств госбюджета, не должны относиться к категории государственных нужд.
Аналогичную позицию занимает В.В. Ванин, предлагая определение, из которого следует, что государственные нужды — это потребности только государства: «Государственные нужды представляют собой юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах».
К.В. Кичик предлагает классифицировать государственные нужды на «государственные» в широком смысле слова (т.е. нужды Российской Федерации, субъектов РФ, а также собственные нужды государственных заказчиков) и «государственные» в узком смысле слова (нужды Российской Федерации и субъектов РФ).
Таким образом, приведенные точки зрения, в которых высказывается критика относительно включения собственных нужд государственных заказчиков в состав государственных нужд, являются весьма спорными.
Приведенные выше определения понятия «государственные нужды», содержащиеся как в нормативных актах, так и в научных трудах, позволяют сделать вывод, что и законодатель, и ученые в большинстве случаев рассматривают государственные нужды прежде всего как потребности государства.
Федеральный закон № 44-ФЗ, регулирующий в настоящее время государственные закупки помимо того, что содержит определение государственных нужд, выделяет в качестве одной из целей осуществления закупок указание на выполнение функций и полномочий государственных заказчиков.
Государственные нужды — это потребности заказчиков в той или иной продукции (товарах) или услугах (работах).
Эти потребности заказчики определяют самостоятельно исходя из специфики своей деятельности с учетом принципов законодательства о контрактной системе в сфере закупок (это определено, в частности, в письмах Минэкономразвития России от 27.10.2015 № Д28и-3235, от 13.07.2015 № Д28и-2090).
Следует также учитывать, что потребности заказчиков в приобретении товаров, работ и услуг должны удовлетворяться с соблюдением порядка, предусмотренного Законом № 44-ФЗ, предполагающим, в частности, необходимость соблюдения заказчиком правил выбора способа определения контрагента, определения цены заключаемого контракта (договора), соблюдения сроков и порядка проведения тех или иных закупочных процедур, а также ряд иных особенностей, несоблюдение которых является нарушением.
Правила Закона № 44-ФЗ определяют требования к содержанию контракта, порядку его заключения, основаниям изменения и расторжения и т. д. (см., например, ст.ст. 24, 34, 95 этого федерального закона) и являются специальными по отношению к нормам ГК РФ.
Иными словами, общие положения ГК РФ об условиях договора, определяемых, как правило, по усмотрению сторон (п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 421 ГК РФ), об основаниях изменения и расторжения договора (ст. 450 ГК РФ) применяются к таким контрактам в части, не противоречащей специальным нормам Закона № 44-ФЗ (см. например, постановления АС Северо-Западного округа от 14.08.2015 № Ф07-6049/15, Девятого ААС от 29.01.2016 № 09АП-58694/15).
Таким образом, отношения по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд регулируются:
— общими нормами обязательственного права, содержащихся в части первой ГК РФ;
— специальными нормами главы 30 ГК РФ и положениями Закона № 44-ФЗ (см. постановление Пятнадцатого ААС от 23.10.2015 № 15АП-15376/15).
Причем нормы Закона № 44-ФЗ, регулирующие отношения, которые входят в сферу применения этого федерального закона (ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ), при заключении, исполнении, расторжении такого контракта имеют приоритетный характер.
Стоит обратить внимание на то, что нормы параграфа 4 главы 30 ГК РФ будут применяться только к договорам (контрактам), заключенным именно государственными или муниципальными заказчиками, и именно на поставку товаров.
Таким образом, в рамках отношений, связанных с поставкой товаров для государственных или муниципальных нужд, понятие «контракт» не имеет сущностных отличий от понятия «договор».
Термин «государственные и муниципальные нужды» характеризует «общественно значимые нужды (потребности) соответствующего публично-правового образования.
Они закрепляются нормой права, объективно существуют и направлены на удовлетворение интересов неопределенного круга лиц (населения).
Также они реализуются в установленном законом порядке специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления.
Как указывалось выше, данное определение представляется необходимым закрепить в контрактном законодательств.
Таким образом, понятие «государственные нужды» характеризует «общественно значимые потребности соответствующего публично-правового образования, закрепленные нормой права, объективно существующие, которые направлены на удовлетворение интересов неопределенного круга лиц (населения), регулируемые в установленном законом порядке специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления».
1.2. Понятие и признаки государственного контракта
Отношения по поставке товаров для государственных нужд направлены на возмездную передачу определенных вещей от субъектов предпринимательской деятельности непосредственно государству.
Исходя из положений Федерального закона № 44-ФЗ, ключевой категорией является «закупка», под которой понимается совокупность осуществляемых государственным заказчиком действий, направленных на обеспечение государственных (муниципальных) нужд, начиная с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заканчивая исполнением обязательств сторонами заключенного контракта.
Поставка товаров для государственных нужд является разновидностью отношений по договору купли-продажи.
Нормы Федерального закона №44-ФЗ определяют требования к содержанию государственного контракта, порядку его заключения, основаниям изменения и распоряжения (ст.24,34,95 Федерального закона №44-ФЗ) и являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса РФ.
Иными словами, общие положения Гражданского кодекса РФ об условиях договора, определяемых, как правило, по усмотрению сторон (п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 421 Гражданского кодекса РФ), об основаниях изменения и расторжения договора (ст. 450 Гражданского кодекса РФ) применяются к таким контрактам в части, не противоречащей специальным нормам Федерального закона
№ 44-ФЗ (см. например, постановления АС Северо-Западного округа от 14.08.2015 № Ф07-6049/15, Девятого ААС от 29.01.2016 № 09АП-58694/15).
В соответствии с ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», государственный контракт – это специальная форма соглашения, которая используется для получения государственным или муниципальным заказчиком необходимых ему товаров, работ или услуг.
Б.Е.Кошелюк определяет: «государственный контракт», «муниципальный контракт» — эти понятия обозначают договор, заключенный соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, изучив подходы к определению и понимаю государственного контракта, а также выделив ряд специфических моментов при его заключении, представляется возможным выделить основные признаки государственного контракта:
1) государственный контракт имеет особую цель, которой является обеспечение публичных нужд;
2) государственный контракт имеет специальный субъектный состав, так как стороной государственного или муниципального контракта является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
Следовательно, речь идет не о простой поставке, а о поставке для обеспечения публичного интереса;
3) применение специальных способов размещения государственных и муниципальных заказов, а именно проведение торгов в форме конкурса или аукциона, а также размещение заказа без проведения торгов в форме запроса котировок у единственного поставщика;
4) источник финансирования поставок – бюджетные средства, а также привлекаемые для этих целей средства внебюджетных источников.
Как отмечает Р.А. Назаров, контракт — это только техническое название обычного гражданско-правового договора, применяемого при госзакупках.
Очевидно, что приведенное в Федеральном законе № 44-ФЗ определение государственного контракта, заключаемого с целью закупок товаров для государственных нужд, нужд бюджетных учреждений и унитарных предприятий, является громоздким, используется отсылочная норма.
Выработка более емкой и точной дефиниции государственного контракта, представляет значительную сложность, поскольку, как правильно отмечал Ф.А.Тасалов, вопрос о юридической природе государственного контракта в российской научной юридической литературе является дискуссионным.
В тех случаях, когда устная форма государственных контрактов на практике всё же применяется (например, при закупках «на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей») не ясно, как правильно оформлять в целях бухгалтерского учёта оправдательные документы для отражения соответствующих хозяйственных операционых действий.
По мнению никоторых специалистов при заключении устной формы сделки в сфере государственных закупок предлагают просить поставщика выставить счет, чтобы заказчик мог впоследствии заплатить по счетам за товары
В следствие этого, возникают сомнения в том, будет ли считаться оплата по счету устной формой сделки, поскольку происходит обмен документами, например при предоставлении счета заказчику, совершившему закупку на сумму, не превышающую 600 тыс. рублей , по его просьбе, которая изложена в письме поставщику .
На данное обстоятельство справедливо обращалось внимание в акте толкования — в письме Минэкономразвития России № 18505-ЕЕ/Д28и, Минфина России № 02-02-04/39043 от 5 августа 2014 года.
Резюмируя сказанное, можно отметить, что устная форма государственного контракта имеет очень ограниченное применение.
При формировании проекта государственного контракта условие о сроке поставке товаров должно носить четкий и непротиворечивый характер.
Так, по делу № КГОЗ-026/16 в решении от 15 февраля 2016 года Комиссия Федеральной антимонопольной службы России установила, что «заказчик в извещении о проведении аукциона установил в качестве срока завершения работ — 12 месяцев с даты подписания акта сдачи-приемки строительной площадки. Вместе с тем в проекте контракта он сам обозначил срок как 12 месяцев со дня подписания контракта».
Такие несоответствия могут быть причиной выдачи предписания ФАС об аннулировании процедур аукциона.
Формулируя условия о сроке в проекте государственного контракта, заказчик должен исходить из реальности поставок товаров в определенные сроки.
Например, срок поставки товаров не должен оканчиваться ранее заключения государственного контракта.
Соответствующий пример из административной практики Федеральной антимонопольной службы приводит О.Н. Толстобоков: «В проектах контрактов на ремонт автодорог указали дату, когда подрядчик должен выполнить работы.
В этот же день проводили аукцион, как следовало из извещения о закупке. Прокуратура сообщила в ФАС о том, что участникам закупки создали условия, в которых они не могут выполнить обязательства.
Срок, когда надо выполнить работы, не может наступить раньше, чем стороны заключили контракт. Назначать его на день, в который проводят аукцион, нельзя.
Так указали в Постановлении Омского УФАС России от 02.12.2016 № 03-10.2/203-2016/7.30».
В качестве существенных условий контракта, заключаемого в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, выступают:
— предмет контракта или объект закупки (ч.1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ);
— условие, что цена государственного контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, за исключением случая, предусмотренного ч. 24 ст.22 настоящего Федерального закона № 44-ФЗ (если количество поставляемых товаров, невозможно определить);
— условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом;
— условие о порядке и сроках оплаты товара;
— условие о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара;
— условие о порядке и сроках предоставления поставщиком обеспечения гарантийных обязательств в случае установления требования обеспечения гарантийных обязательств.
В. Ансон утверждает, что «свобода договора является разумным общественным идеалом лишь в той степени, в какой можно полагать равенство сил при заключении сделок контрагентами, при условии, что не причиняется ущерб экономическим интересам общества в целом».
М.И. Брагинский и В.В. Витрянский выделяют в качестве одного из проявлений свободы договора признание граждан и юридических лиц свободными в заключении договора.
Отношения по заключению государственного контракта относятся к исключению из общего правила о запрете понуждения к заключению договора.
По мнению Ф.И. Гавзе, свобода воли проявляется тогда, когда стороны должны что-то решать, а решать приходится тогда, когда есть возможность выбирать.
Однако государственный заказчик при проведении конкурсных процедур лишен возможности выбора контрагента, победителем в данной процедуре становится тот, кто предложит лучшие условия по исполнению контракта.
По мнению А.В. Гапановича, «государственный заказчик из стороны, являющейся экономически более сильной (в силу его особого статуса), фактически превращается в сторону, экономически более слабую».