1.3. Место государственного контракта в системе договоров
Системный анализ законодательства и доктринальных позиций, представленных в правовой литературе относительно отраслевой принадлежности государственного контракта, позволяет прийти к выводу, что доминирующей в доктрине гражданского права является точка зрения о квалификации государственного контракта в качестве гражданско-правового договора.
Легальное определение государственного контракта содержится в нескольких федеральных законах.
Одно из них закреплено в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Гражданский кодекс РФ также содержит термины «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд» и «государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд», которые кроме особого субъектного состава ничем не отличаются от определения договора купли-продажи.
В научной литературе по вопросу отраслевой принадлежности государственного контракта сформировалось три позиции.
Одни авторы относят государственный контракт к административным договорам, другие к гражданско-правовым, третьи к гражданско-правовым с административно-правовыми элементами.
Вопросы правовой природы госконтракта рассматривались еще в середине 19 века.
Русский правовед И.И. Корбут отмечал, что необходимо проводить четкое разделение между гражданскими законами и теми, которые регулируют вопросы финансвого обеспечения государства.
Другой автор И.Е. Кабанова говорит о том, что природа госконтракта отражает такую форму договора, при которой происходит обеспечение публичных нужд, а при этом, конечно, происходит расходование денежных средств из различных источников.
Такие источники могут быть как бюджетными, таки вненбюджетными
Отношения, которые складываются в сфере удовлетворения государственных нужд, являются сложными по своей правовой природе, в следствие этого, при их регулировании возникает проблема согласования норм разных отраслей права и внутриотраслевого согласования.
Безусловно, права Л.В. Андреева, указавшая на то, что «нормативное правовое регулирование отношений в сфере контрактной системы носит межотраслевой характер».
На комплексный характер института государственных и муниципальных закупок обращает внимание и Я.Б. Гребенщикова: «Закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд представляет собой специфичный комплексный правовой институт».
Однако, хотелось бы отметить, что сочетание публичных и частных начал правового регулирования в той или иной мере присуще всем отраслям права.
Как отмечает И.А. Андреев, комплексный характер законодательства о бюджетных закупках не сообщает государственному контракту административно-правовую природу.
О.В. Жердев, рассматривая вопросы гражданско-правового регулирования поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу, указывает на то, что «основу нормативно-правового регулирования поставки товаров по государственному оборонному заказу составляют нормы гражданского законодательства» (представляется, что правильнее было бы говорить о нормах гражданского права, а не законодательства, поскольку в основе гражданского права лежат гражданско-правовые нормы, а в основе законодательства — статьи закона).
Например, В.Ф. Яковлев отмечал, что существует так назваемая третья категория договоров. Эта группа носит название предпринимательско-пубоичные договоры.
Данный вид договоров характеризуется:
- ограничениями свободы договора;
- некоторыми нормами, которые регулируют конкурсный порядок;
- нормы регулирующие равные условия для контрагентов;
- регулирование рационального использования различных средств для обеспечения государственных нужд.
Так, Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд указал, что в связи с государственным контрактом возникают гражданско-правовые отношения.
В соответствии с ч. 2 ст. 426 Гражданского кодекса РФ особенностью публичного договора является то, что цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории, что никак нельзя отнести к государственным контрактам, где цена формируется обычно в результате конкурентной борьбы между участниками закупки.
Согласно ч. 7 ст. 54 Федерального закона № 44-ФЗ при уклонении заказчика от заключения контракта с победителем конкурса такой победитель вправе обратиться в суд с иском о понуждении заказчика заключить контракт. Учитывая, что государственный заказчик выступает в роли «потребителя» товаров, работ, услуг, данную характеристику публичного договора нельзя отнести к государственным контрактам.
При этом и государственный заказчик может понудить победителя конкурентной процедуры заключить контракт.
Принципиальное отличие государственного контракта от публичных договоров, состоит в том, что по своей сущности публичный договор обязывает заключить договор со всеми, к кому он обратился.
Как верно подметила Я.Б. Гребенщикова, что универсальный характер как публичного, так и государственного контракта нужно учитывать как признак самостоятельности данных договоров.
Другие ученые относят рассматриваемое соглашение к предмету предпринимательского права.
Такой подход, по нашему мнению, уже в большей мере учитывает специфику государственных и муниципальных контрактов.
В.С. Белых же отмечает, что предпринимательский договор представляет собой некий правовой институт.
В нем содержатся нормы как публичног, так и частного характера.
Таким образом, делаем вывод о том, что предпринимательский договор – понятие комплексное.
Подводя итог параграфу, нельзя не рассмотреть принципы, основополагающие начала, которые определяют всю контрактную систему.
Законодательство РФ относит к таким принципам:
— единство контрактной системы;
— конкуренцию;
— обеспечение использования инноваций;
— профессиональных участников закупок;
— открытость информации о закупках;
— гласность;
— применение мер ответственности за ненадлежащее исполнение договоров.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что государственный контракт не является самостоятельным видом (типом) гражданско-правового договора с собственным содержанием (существенными условиями), а представляет собой специальную договорную конструкцию, со специфическим правовым режимом регулирования общественных отношений, содержащую три квалифицирующих признака, а именно:
1) специфическая цель заключения государственных контрактов — для государственных нужд, т.е. публично-правовая цель;
2) одной стороной контракта всегда является публично-правовое образование;
3) определенный источник финансирования — бюджет и средства внебюджетных источников финансирования.
Глава II. Заключение государственного контракта
2.1. Общая характеристика способов определения поставщика
Одной из особенностей государственного контракта является особый порядок заключения.
Закон разделяет поставщиков на конкурентных и неконкурентных.
Важно отметить тот факт, что к неконкурентным относится лишь один способ определения поставщиков, а именно — закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Проще говоря, заказчик предлагает заключить государственный контракт конкретному юридическому или физическому лицу (при этом формальную процедуру выбора контрагента заказчик не проводит).
То есть, неконкурентная процедура закупок представляет собой обыкновенное заключение договора посредством направления оферты и получения акцепта на нее в установленном законодательством порядке.
Закупка у единственного поставщика может осуществляться исключительно в случаях, установленных в ч. 1 ст. 93 Федеральным законом
№ 44-ФЗ.
Согласно ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ, целями правового регулирования данного закона являются повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Ключевым принципом контрактной системы в сфере закупок в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ является принцип обеспечения конкуренции, а именно:
1) создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок;
2) предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем.
Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов:
— конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные);
— закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками;
— закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника.
Самыми популярными в российской практике в силу наибольшей конкуренции между участниками также являются открытые закупочные процедуры: конкурс и аукцион.
Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Аукцион — это способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.
Закрытые способы определения исполнителей государственного заказа (поставщиков) имеют ряд специфичных черт.
Б.Е. Кошелюк отмечает, что основное различие проводится по поступающей информации.
В данном случае направляется приглашение, которое содержит в себе информацию о том, что закупка пройдет в закрытых условиях.
Также информация содержит сведения об определенном круге лиц, которые должны обладать специальными признаками.
Данное положение закреплено в ст. 84 Федерального закона № 44-ФЗ.
Правовому регулированию проведения означенных закупочных процедур посвящены нормы параграфов 2 — 5 главы 3 Федерального закона № 44-ФЗ.
Помимо этого, Минэкономразвития России были также подготовлены Методические разъяснения от 22 октября 2013 г. по осуществлению закупок с применением различных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ.
Однако у заказчика есть право осуществлять определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона в отношении товаров, работ, услуг, не включенных в Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить электронный аукцион ( ч. 3 ст. 59 № 44-ФЗ).
Судебной и в особенности административной практикой ФАС России выработаны подходы признания неправомерными проведения конкурсов для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за исключением прямо предусмотренных законодательством случаев.
Кроме того, исходя из принципов самостоятельности и профессионализма заказчика, лишь сам заказчик может определить, по каким критериям следует оценивать заявки участников закупок для выявления, наиболее отвечающих интересам заказчика предложений.
При таких обстоятельствах основным способом публичных закупок является открытый конкурс.
Существует ряд особенностей проведения электронных процедур.
Например, все действия по закупкам проводятся на торговых площадках.
Кроме того, нормами ч. 1 статьи 24.1 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливается невозможность оператора электронной площадки, в том числе специализированной, отказаться от проведения соответствующей электронной процедуры. Таким образом, закон придает отношениям, складывающимся между организатором закупки и оператором электронной площадки, характер публичного договора, от заключения которого оператор не вправе отказаться.
2.2. Конкурентные способы определения поставщика
Существуют различные способы конкурентных закупочных процедур, которые строго регламентированы Федеральным законом № 44-ФЗ.
Предлагается рассмотреть основные из них.
Открытые конкурентные способы закупки:
Конкурс, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, является одной из основных форм торгов.
Определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения открытого конкурса как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) практически не используется.
С 1 января 2019 г. открытый конкурс был заменен открытым конкурсом в электронной форме.
Открытый конкурс – это процедура, при которой информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.
Открытый конкурс отличается от аукциона и запроса котировок порядком определения победителя.
В конкурсе победителем признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия исполнения контракта, в то время как на аукционе выигравшим торги — лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.
В конкурсе определение победителя осуществляется на основании нескольких критериев (стоимостных и нестоимостных).
Использование нескольких критериев позволяет более объективно оценить предложения участников и повлиять на иные аспекты исполнения контракта, прежде всего качество товаров, тогда как при оценке только по цене такая возможность отсутствует.
Тем самым конкурс является более гибкой процедурой и в этом его основное преимуществом.
Определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения конкурса с ограниченным участием.
Законом о контрактной системе предусмотрен конкурс с ограниченным участием, который является весьма редким видом конкурса для современного отечественного законодательства.
По сравнению с понятием открытого конкурса, указанный вид, имеет особенности, в том, что к участникам предъявляются дополнительные требования, а также победитель определяется из числа лиц, прошедших предквалификационный отбор[15].
В отношении участников конкурса с ограниченным участием наряду с едиными требованиями, предъявляются дополнительные требования:
1) требование финансовых ресурсов для исполнения контракта;
2) требование необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня;
3) требование опыта работы, связанного с предметом контракта;
4) требование на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта.
Основная цель введения законодателем такого конкурса, как представляется, обусловлена необходимостью более квалифицированного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сферах, где требуются дополнительные гарантии надлежащего исполнения контракта.
В правоприменительной практике возникли некоторые противоречия по поводу применения рассматриваемой части, а именно вопрос о том, уполномочена ли конкурсная комиссия заказчика проводить предквалификационный отбор, поскольку прямо в комментируемой части на это не указано.
Приведем пример. Как определить надлежащих поставщиков? На этот вопрос дал ответ Арбитражный суд Северо-Западного округа.
Он указал, что определение поставщиков представляет собой некие действия, определенные законодательством, в частности Федеральным законом № 44.
Закон содержит отдельную главу, регламентирующую вышеуказанные обстоятельства.
Таким образом, делаем вывод о том, что в соответствии с законодательством РФ, отбор поставщиков относится к компетенции уполномоченных органов.
Также предквалификационный отбор осуществляется тоже в соответствии с требованиями комиссии.
По окончании предквалификационного отбора порядок проведения конкурса проходит в том же порядке, что установлен для проведения открытого конкурса.
Отличием конкурса с ограниченным участием в электронной форме, является:
— форма его проведения, которая предполагает привлечение электронной площадки и использование электронного документооборота;
— отсутствие ярко выраженного предквалификационного отбора, так как установление соответствия участника дополнительным требованиям осуществляется в рамках рассмотрения вторых частей заявок.
Определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения двухэтапного конкурса.
Для двухэтапного конкурса характерно размещение информации о его проведении в единой информационной системе и сообщение этой информации неопределенному кругу лиц.
Сущность данного вида конкурса состоит в том, что при его проведении выделяют два этапа.
На первом этапе участники подают первоначальные заявки, и целью этого этапа является уточнение характеристик объекта закупки. Отличительными особенностями таких заявок является отсутствие предложения о цене и отсутствие необходимости внесения обеспечения заявки.
Обсуждение происходит относительно каждого предложения, поданного участниками, при этом заказчик обязан обеспечить участие всех лиц, подавших заявки, в обсуждении объекта закупки, так как право любого участника присутствовать при обсуждении предложений установлено Федеральным законом №44-ФЗ.
Также, на первом этапе может осуществляться проверка соответствия участников дополнительным требованием, если они были установлены конкурсной документацией.
Тем самым применяются правила о конкурсе с ограниченным участием.
Заказчику предоставляется право по результатам первого этапа уточнить описание объекта закупки:
1) в части признаков объекта закупки, его различных признаков, например:
— качественных;
— технических;
— функциональных.
Заказчик имеет право дополнять характеристики объекта.
2) определение победителя.
Касательно предметного критерия, то двухэтапный конкурс может быть проведен или не проведен в зависимости от объекта.
Так двухэтапный конкурс может быть проведен, если объектом закупки является:
1) создание произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности);
2) проведение научных исследований и проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции;
3) энергосервисный контракт
Основной отличительной особенностью двухэтапного конкурса является возможность уточнения объекта закупки и критериев определения победителя, которая позволяет заказчику обеспечить более высокую результативность закупки.
Определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения электронного аукциона (аукциона в электронной форме).
Аукцион в электронной форме является самым распространенным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта.
Аукцион, в отличие от конкурса, характеризуется тем, что победитель определяется на основании единственного критерия лучшей цены.
Основным преимуществом аукциона является его объективность и прозрачность, что позволяет снизить коррупционные риски.
Федеральный закон № 44-ФЗ в ч. 2 ст.59 устанавливает случаи, в которых проведение аукциона в электронной форме обязательно.
Распоряжение Правительства включает в себя список товаров согласно Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности, которые заказчик обязан закупать путем проведения электронного аукциона.
Таким образом, заказчику необходимо сопоставить объект закупки с Перечнем, содержащимся в указанном распоряжении Правительства РФ.
Допускается установление перечня товаров (работ, услуг), которые заказчик обязан закупать путем проведения аукциона в электронной форме, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ.
Электронный аукцион проводится путем снижения начальной максимальной цены государственного контракта.
Тем самым аукцион при закупках для государственных нужд является аукционом на понижение, поскольку преследует цель снижения стоимости товаров и тем самым экономии денежных средств.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения запроса котировок.
Запрос котировок является наиболее простым с организационной и содержательной точки зрения конкурентным способом определения поставщика.
Заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей.
При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем сто миллионов рублей.
Победитель запроса котировок напротив, обязан подписать контракт, т.е. непосредственно из извещения о проведении запроса котировок договорное обязательство между заказчиком и поставщиком не возникает.
Запрос котировок призван обеспечить закупки недорогих объектов, что позволяет снизить по отношению к нему требования, предъявляемые к иным процедурам, тем самым упростив регулирование.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения запроса предложений.
Запрос предложений — это достаточно традиционный для многих стран способ закупок, эволюционировавший из запроса котировок, в котором заказчику потребовалось сопоставлять неидентичные товары по нескольким объективным критериям, но при этом отсутствовали ресурсы (в том числе временные) для проведения торгов в форме конкурса.
Запрос предложений предполагает разработку и размещение документации, что делает его трудозатратным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Кроме того, учитывая невозможность ее изменения при возрастающей вероятности ошибок, она становится одной из причин нежелательности использования запроса предложений заказчиками.
Заказчик императивно лишен права отменять запрос предложений или вносить какие-либо изменения в извещение или документацию (ч. 5 ст. 83 Федерального закона № 44-ФЗ).
Тем самым, законодатель полагает запрос предложений настолько желательным для заказчика способом определения поставщика, что достигает баланса интересов, лишая заказчика права на ошибку.
В настоящее время запрос предложений проводится в следующих случаях:
— закупки спортивного инвентаря, оборудования и экипировки, но исключительно для подготовки сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия таких команд в Олимпийских играх и Паралимпийских играх;
— осуществления закупки товара, работы или услуги, являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком в одностороннем порядке;
— осуществления закупки лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту (обязательно только одному, подобная закупка не может осуществляться для двоих и более пациентов) при наличии особых медицинских показаний: индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям;
— осуществление закупок при признании повторного конкурса несостоявшимся;
— осуществления закупок изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства, зарегистрированных в соответствии с Приказом Минпромторга России от 18 февраля 2019 г. № 451 «Об утверждении Положения о регистрации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации образцов изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства по предоставлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;
— осуществления закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, у физических лиц, являющихся собственниками этих жилых помещений.
Закрытые конкурентные способы закупки (закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион).
Информация о закупках доводится заказчиком путем направления приглашений принять участие в закрытых способах определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), документации о закупках тем лицам, которые содержатся в законодательстве о закупках и иных нормативных источниках.
Данные лица должны соответствовать требованиям, установленным в Федеральном законе № 44-ФЗ, а также иметь реальную возможность осуществлять поставки товаров, причисленным законодательством о закупках к объектам закупок случаях:
1) закупка товаров, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если эта информация о таких потребностях относится к государственной тайне;
2) закупка товаров, информация о которых относится к государственной тайне, при условии, что такая информация содержится в документации о закупке или в проекте государственного контракта;
3) закупка федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики в оборонной сфере, а также государственного управления в сфере обеспечения безопасности РФ.
2.3. Неконкурентные способы определения поставщика
Единственным неконкурентным способом определения поставщика для поставки товаров для государственных нужд является закупка у единственного поставщика.
Данный способ является своеобразным исключением из общей «канвы» законодательства о контрактной системе, направленной на максимальное обеспечение конкуренции при осуществлении закупок, что прямо провозглашено в ст. 8 Федерального закона №44-ФЗ.
Несмотря на то, что контрактная система основана на принципах конкуренции и прозрачности, в ряде случаев использование конкурентных способов определения поставщика нецелесообразно, например, ввиду отсутствия конкурентного рынка определенных товаров, либо экономическая целесообразность закупки у единственного поставщика необоснованна ввиду малой стоимости закупаемого товара, а также по иным причинам.
Случаи, при которых Заказчик может осуществлять закупку у единственного поставщика регламентированы в ч.1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, к самым распространенным из них можно отнести:
— осуществление закупки товара, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;
— осуществление закупки для государственных нужд у единственного поставщика, определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика, определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации;
— осуществление закупки товара на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей;
— осуществления закупок товаров при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи и др.
Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется.
На основании ч. 15 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика в соответствии с п.п. 1, 4, 5, 21, 28, 40, 41, 46 и 52 ч.1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ допускается заключать государственный контракт на поставку товаров в любой форме, предусмотренной Гражданским кодексом РФ для совершения сделок. При этом к государственному контракту могут не применяться:
— обязательные условия об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом;
— условие о порядке и сроках оплаты товара;
— условие о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара;
— условие о порядке и сроках предоставления поставщиком обеспечения гарантийных обязательств в случае установления требования обеспечения гарантийных обязательств.
Заключение контракта с единственным поставщиком в случае признания определения поставщика несостоявшимся осуществляется в соответствии п.п. 24 и 25 ч.1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ по согласованию с контрольным органом в сфере закупок, если начальная (максимальная) цена государственного контракта превышает предельный размер начальной (максимальной) цены контракта, который установлен постановлением Правительства РФ от 30.06.2020 № 961 «Об установлении предельного размера (предельных размеров) начальной (максимальной) цены контракта, при превышении которого заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае признания конкурса, аукциона или запроса предложений несостоявшимися осуществляется по согласованию с контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, об утверждении Правил согласования контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»:
500 млн. рублей — при осуществлении закупки для обеспечения федеральных нужд (за исключением запроса предложений, запроса предложений в электронной форме или закрытого способа определения поставщика);
250 млн. рублей — при осуществлении закупки для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации (за исключением запроса предложений, запроса предложений в электронной форме или закрытого способа определения поставщика);
1 тыс. рублей — при осуществлении закупки путем проведения запроса предложений или запроса предложений в электронной форме, а также при осуществлении закупки путем проведения закрытого способа определения поставщика.
Таким образом мы пришли к выводу, что к неконкурентным способам определения поставщика относится только один способ, это закупка у единственного поставщика, у этого способа есть как свои преимущества, так и не достатки.Предлагаю рассмотреть их. И так к преимуществам можно отнести то, что как правило,заказчик знает поставщика и имеет успешный опыт взаимодействия с ним. По этому риски нарушения процедуры свнедены к мимимуму, а так же а так же закупка проводится проще и быстрее, чем при конкурсных процедурах. Говоря о недостатках неконкуретных способов определения поставщика, следует отметить следующее, что у заказчика нет такой возможности значительно снизить цену контракта, как например, на электронном аукционе, так же заказчику трудно обеспечить наилучшие условия выполнения контракта из-за отсутствия конкуренции.
ГЛАВА III. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА
3.1. Принципы исполнения государственного контракта
Как уже было отмечено, в Российской Федерации заключается достаточно большое количество государственных контрактов.
Заключение контрактов происходит согласно Федеральному закону № 44, который регламентирует поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Основными целями при заключении контрактов является надлежащее осуществление своих обязанностей различными органами государственной власти. Органы государственной власти должны осуществлять мероприятия, которые предусмотрены различными программами по правильному и своевременному заключению контрактов.
Государственные закупки представляют собой один из важнейших институтов развития гражданского общества и правового государства.
Именно свобода заключения договоров является критериям развитости государства. Наибольшее количество участников договорных отношений, указывает на развитие конкурентной среды в стране.
Среди участников заключения государственного контракта выделяют:
— государственные органы;
— муниципальные предприятия и учреждения;
— коммерческие и некоммерческие организации и объединения;
— субъекты малого предпринимательства;
— некоммерческие социально — ориентированные организации;
— организации инвалидов и другие.
Проанализировав субъектный состав, приходим к выводу, что в системе договорных отношений заинтересованы практически все члены общества.
Отношения в сфере государственных закупок регулируются в соответствии с основными концептуальными идеями исполнения государственного контракта.
Данные основополагающие идеи называются принципами. Принципы, существующие в гражданском праве равнозначны для всех видов договоров.
Однако, при заключении госконтракта действуют определенные особенности принципов.
Отметим, что для исполнения государственного контракта наиболее важными являются два принципа:
1) принцип надлежащего исполнения;
2) принцип реального исполнения.
Многие теоретики ведут многочисленные дискуссии по поводу содержания этих принципов, а также по поводу их соотношения. Сущность реального исполнения заключается в совершении определенного действия, а надлежащего исполнения — в качественной характеристике действия.
Мы считаем, что данные принципы связаны между собой как общее и частное. Ведь, если не выполнены условия договора, то о надлежащем исполнении договора говорить не приходится. Также отметим, что эти два принципа имеют самостоятельный юридический характер.
Рассмотрим эти принципы более подробно. Надлежащее исполнение обязательств представляет собой принцип, при котором договор исполняется надлежащим субъектом, надлежащим способом, в указанный срок, в указанном месте. Эти же требования предъявляются и для заключения государственного контракта.
Суть надлежащего исполнения состоит в том, что все условия контракта должны быть исполнены. Причем такое исполнение должно основываться не только на условиях контракта, но и на нормативных правовых актах, распоряжениях, инструкциях, стандартах.
Обязательство считается исполненным надлежаще при соблюдении в совокупности следующих правил:
1) надлежащие субъекты исполнения обязательства;
2) надлежащий предмет обязательства;
3) надлежащий способ исполнения обязательства;
4) надлежащий срок исполнения обязательства;
5) надлежащее место исполнения обязательства.
Все требования к надлежащему исполнению называют условиями.
Рассмотрим, как действуют принцип надлежащего исполнения при заключении государственного контракта.
Приведем пример. Заказчиком и обществом заключен государственный контракт на выполнение работ по строительству автомобильной дороги с мостом через реку согласно календарному графику.
В результате в оговоренный срок работа сдана не была. Поэтому заказчику пришлось обратиться в суд за взысканием неустойки. В суде выяснилось, что заказчик вовремя не предоставил место для работы, поэтому и сроки работ были нарушены.
Заказчик суд проиграл, а суд мотивировал свое решение следующими обстоятельствами:
— подрядчик не возражал против того, что не мог выполнить всю работу в оговоренный в договоре срок;
— работа не была выполнена в срок, так как был несвоевременно перенесен трубопровод, что затрудняло и делало выполнение работ практически невозможным;
— подрядчик не раз уведомлял другую сторону о вышеизложенных обстоятельствах и просил о переносе трубопровода, чтобы исполнить работу в срок.
Таким образом, учитывая все доводы, суд признал, что заказчик сам нарушил законодательство. А именно ст. 747 ГК РФ, которая говорит о том, что необходимо предоставлять надлежащее место работы для предоставления оказания услуг или осуществления работ, чтобы исполнять их в срок.
Более того, суд также не признает просрочку исполнения обязательств, если это произошло по вине кредитора.
Данный тезис следует из положений российского законодательства, а именно, из ст.ст. 405 и 406 ГК РФ, а также из ФЗ «О контрактной системе».
Как же поступить в такой ситуации поставщику?
Срок его работ в таком случае продлевается на то время, на которое заказчик просрочило исполнение своих обязательств.
Отметим, что при заключении государственного контракта недопустимо несоблюдение различных стандартов. Тогда как, при заключении обычного гражданско-правового договора это возможно.
Таким образом, сделаем вывод, что условия контракта изменяться не могут, а если и могут, то только по соглашению сторон. Указанную мысль подтверждает и Федеральный закон. Он содержит конкретные обстоятельства, основываясь на которых возможно изменение условий контракта.
Например, могут быть изменены сроки. Но это может произойти лишь тогда, когда меняются условия оплаты товаров или услуг, или когда контракт заключен на более долгий период времени. Также изменение условий договора может произойти, если это допустимо в тексте первоначального договора.
В контракте может быть изменена цена. Однако здесь также есть свои нюансы. Согласно законодательству, цена может быть снижена в следующих случаях:
— если заказчик не может заплатить условившуюся сумму из-за сокращения финансирования государством;
— если сохранен объем поставки;
— на 10 %, пропорционально объему поставки;
— при изменении тарифов.
При наличии изменений в контракте, они должны быть согласованы и отражены в дополнительном соглашении к договору,
Что же такое ненадлежащее исполнение обязательств? Думается, что это несоответствие требований, указанных в контракте с выполненными обязательствами.
Все недостаточно четкие обстоятельства могут быть обнаружены в следующих случаях:
— при принятии работ или услуг;
— при проведении экспертизы.
Как уже отмечалось, срок является существенным условием и нарушать его не имеют права. Вот почему подрядчику не стоит нарушать условия контракта, любое нарушение сроков приводит к штрафу или уплате неустойки. Однако на практике бывают такие случаи, когда поставщик не успевает поставить товар.
При таких обстоятельствах он обязан сообщить об этом заказчику при подаче заявки на выполнение товаров, работ или услуг.
В России существует специальный орган, в который можно подать жалобу в случае, если заказчик ставит перед исполнителем нереальные сроки исполнения контракта.
Таким органом В Российской Федерации является Федеральная антимонопольная служба. Также отметим, что штрафные санкции за некачественное выполнение работ, услуг гораздо больше, чем за предоставление их в неустановленный срок. Поэтому выгоднее поставить товар или услугу в неположенный срок, чем поставить товар или услугу плохого качества.
Приведем пример из судебной практики. В 2018 году был заключен договор между поставщиком и Министерством здравоохранения на поставку медицинского оборудования.
Для приемки сложного оборудования в медорганизации создали комиссию, которая выявила многочисленные нарушения. Медклиника отказалась принимать медоборудование и оплачивать контракт на 19 млн. руб.
Поставщик потребовал деньги через суд, Министерство здравоохранения подготовил встречный иск. Суд первой инстанции отказался признать исковые требования поставщика.
Итак, если поставщиком нарушены условия госконтракта, то покупатель по госконтракту имеет право отказаться от составления акта приемки-сдачи и подписания товарных накладных.
В таких случаях следует направить поставщику претензию, сославшись на наличие многочисленных расхождений с положениями государственного контракта в части спецификации, которые явились препятствием для приемки товара.
Ошибка юриста медклиники в данном деле — не было регламента действий комиссии, если поставят не тот товар. Доводы поставщика о том, что поставленный товар является улучшенным, не состоятельны, т.к. заказчику и покупателю нужен был именно тот аппарат, который был указан в спецификации.
Поставщик с письменным предложением о внесении изменений в госконтракт к заказчику не обращался.
Но в соответствии с законодательством, в частности со ст. 95 закона о закупках, любая замена товара осуществляется с согласия заказчика. То есть, мы видим, что это является правом заказчика, а не обязанностью.
Если поставщик и предложит заменить товар, заказчик может не согласиться. Только он может посчитать новый предложенный товар лучшим, т.е. самостоятельно определять подходит он ему или нет.
Также законодательство предусматривает возможность поставки другого товара, т.е. у товара может быть изменена модификация, иные характеристики.
Реальное исполнение обязательств означает совершение или воздержание от совершения тех действий, которые составляют содержание обязательства. Именно исполнение обязательства в натуре, без замены его денежной компенсацией в виде возмещения убытков и уплаты неустойки, обеспечивает достижение сторонами целей обязательства. Это обусловливает важность и актуальность принципа реального исполнения обязательств в современном гражданском праве.
Некоторые теоретики считают, что принцип реального исполнения предусматривает предоставление товаров, работ и услуг в натуре, несмотря на уплату поставщиком неустойки.
Н.И. Краснов полагает, что принцип реального исполнения действует на любой стадии обязательства.
Однако, статья 396 ГК РФ предусматривает, что уплаты неустойки и убытков не освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором.
Таким образом, реальный принцип исполнения находит свое отражение в двух ситуациях:
1) ненадлежащем исполнении обязательства;
2) неисполнение обязательства.
В результате складывается ситуация, когда поставщик ненадлежащим образом, исполнивший обязательство, но исполнивший его, оказывается в худшем положении, чем поставщик, который вообще не исполнил обязательство.
Считаем, что статья 396 ГК РФ необходимо редактировать и установить равные последствия как для неисполнения, так и для ненадлежащего исполнения обязательств. Принцип реального исполнения обязательств ограничен в своем применении и действует в общем смысле только в отношении ненадлежащего исполнения обязательств.
В конце параграфа рассмотрим, как же соотносятся эти два принципа. Ряд авторов считают, что рассматриваемые принципы являются одинаковыми по своему содержанию.
Другие различают данные принципы по основанию невозможности замены исполнения в натуре на уплату денежного суррогата.
Третьи считают, что принципы соотносятся как часть и общее, и принцип реального исполнения входит в принцип надлежащего исполнения.
Четвёртые авторы полагают, что, наоборот, принципом реального исполнения охватывают и надлежащее исполнение.
Мы считаем, что оба принципа имеют самостоятельное значение, ни один из них не является доминирующим. При этом они тесно связаны между собой и взаимообусловлены.