Глава 2. Специфика процедуры усыновления российских детей иностранными гражданами
2.1. Основные нормативные положения и особенности международного усыновления
Как было раскрыто в предыдущей главе, под усыновлением (удочерением) понимается юридический акт, в результате которого между усыновителем (усыновителями) и его родственниками с одной стороны и усыновленным ребенком — с другой, возникают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению.
На практике нередко возникают ситуации, когда невозможно подобрать ребенку усыновителя-гражданина РФ. В таких случаях имеет место усыновление российских детей иностранными гражданами. Когда усыновление осложнено иностранным элементом, институт усыновления регулируется нормами международного частного права.
Институт международного усыновления в РФ известен с первой половины XIX века. В России только с 1839 г. право усыновлять подкидышей и не помнящих родства законодательно было предоставлено российским подданным мещанского и сельского звания. Если иностранные граждане, проживающие на территории России, но не принявшие его подданства, хотели усыновить подкидыша, то они могли это сделать только при условии воспитания усыновленного в греко-российском (православном) вероисповедании. В качестве обязательного условия было сохранение усыновленным российского подданства. Таким образом, государство сохраняло правовую связь с усыновленным ребенком.
Важным этапом на пути развития законодательства, регулирующего международное усыновление, стал период после Второй мировой войны. В результате ряда войн в Греции, а также после взрыва атомной бомбы в Японии тысячи детей в странах Европы и Азии стали сиротами. Ряд иностранных государств проводили широкомасштабную кампанию, направленную на убеждение своих граждан оказать помощь детям-сиротам путем принятия их в семью.
В данный период времени ведется активная работа, по разработке международных договоров, которые способствовали развитию института международного усыновления. Так, в 1965 г. на Гаагской конференции была подписана Конвенция «Об юрисдикции, применимом праве и признании решений в отношении усыновлений». В последующие годы, были разработаны и подписаны множество международных договоров, которые имели своей целью создание гарантий обеспечения интересов ребенка, который передается на усыновление в иностранное государство.
Важным документом, который закрепляет наиболее значимые права детей, является Конвенция «О правах ребенка» принятая Генеральной ассамблеей ООН 20.11.1989, закрепившая важнейшее право ребенка на жизнь, право на воспитание в семье, а также ряд других прав. Ст. 21 данной Конвенции закрепила положение о том, что государства-участники обеспечивают, чтобы усыновление разрешалось только компетентными властями, которые определяют в соответствии с применимыми законом и процедурами и на основе всей относящейся к делу и достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка относительно родителей.
В РФ институт международного усыновления начал активно развиваться в 90-х годах XX века. Вступивший с 01.03.1996 г. СК РФ содержит в себе главу, посвященную применению семейного законодательства к отношениям с участием иностранцев. В частности, ст. 165 регулирует вопрос усыновления российских детей иностранными гражданами.
К числу международно-правовых актов, регулирующих вопросы межгосударственного усыновления, вступившие в силу для РФ (СССР) относятся:
— «Конвенция о правах ребенка» (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 г.) — вступила в силу для СССР 15.09.1990 г.;
— «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (Заключена в Минске 22.01.1993 г.) — вступила в силу для РФ 10.12.1994 г.;
— «Договор между РФ и Республикой Кыргызстан о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (Заключена в Бишкеке 14.09.1992 г.) — вступил в силу для РФ 25.02.1994 г.;
— «Конвенция о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей» (Гаага, 19 октября 1996 г.) — вступила в силу для РФ 01.06.2013 г.;
— «Договор между РФ и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей» (Подписан в Москве 06.11.2008 г.) — вступил в силу для РФ 27.11.2009 г.;
— «Договор между РФ и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (подписан в Вильнюсе 21.07.1992 г.) — вступил в силу для РФ 22.01.1995 г. и др.
Важнейшим документом, определяющим права детей, а также обязанности государств по отношению к детям является «Конвенция о правах ребенка». Данная конвенция содержит в себе нормы, которые имеют своей целью защитить детей он негативного влияния общества.
Конвенция о правах ребенка стала первым в истории документом, который признал несовершеннолетнего полноценной и полноправной личностью. Это значит, что дети являются обладателями прав человека как самостоятельные субъекты, а не как «придаток своих родителей и других опекунов».
Признав детей самостоятельными субъектами права, Конвенция о правах ребенка закрепила весь комплекс гражданских, политических, социальных и культурных прав. Закрепление таких прав на международном уровне, позволяет ориентировать государства-участников на разработку законодательства, обеспечивающее защиту прав и законных интересов несовершеннолетних детей, в том числе, тех, кто остался без родительского попечения.
На внутригосударственном уровне, помимо кодифицированных актов, действует, также ряд, ФЗ, регулирующих вопросы охраны детства, прав и законных интересов несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей:
— ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ»;
— ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;
— Указ Президента РФ «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 -2017 годы»;
— Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и др.
Основные положения, регулирующие институт международного усыновления, отражены в СК РФ, ГПК РФ, Правилах передачи детей на усыновление.
Семейное законодательство РФ устанавливает приоритет внутригосударственного усыновления по отношению к международному, закрепив возможность усыновлений российских детей иностранными гражданами или лицами без гражданства, только в случае, когда не представляется возможным передать ребенка на воспитание в семью российских усыновителей, а также родственникам таких детей, независимо от места их проживания и гражданства. Закрепление такого положения позволяет сделать вывод о том, что в РФ передача детей в российские семьи является приоритетной. Исключительно при невозможности передать ребенка на воспитание в семью «соотечественников», используется передача на воспитание иностранным гражданам. Такое положение соответствует п. «b» ст. 21 «Конвенции о правах ребенка», которая указывает, что усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание в стране своего происхождения.
Интересен правоприменительный опыт Франции и Италии, с которыми у России отношения по международному усыновлению наиболее развиты.
Российское законодательство не рассматривает возможность предусыновления. Эта форма усыновления была предложена в законодательной инициативе итальянских депутатов Марио Карузо и Халида Чауки в апреле 2013 г., когда в парламент Италии был внесен законопроект о внесении изменений в Закон Италии № 184 «О порядке усыновления и установления опеки над несовершеннолетними».
Данным проектом предлагается введение ст. 22-2, позволяющей гражданам Италии подать заявление о будущем усыновлении еще не рожденного ребенка. При подаче заявления в отношении конкретного ребенка усыновляемый будет идентифицироваться по личным данным матери (роженицы), которая намерена при рождении отказаться от ребенка. Предлагаемая статья позволяет и беременной женщине, решившей отказаться от ребенка после рождения, обратиться в суд по делам несовершеннолетних с целью найти в базе данных лиц, желающих усыновить ребенка, при этом анонимность личных данных матери может быть сохранена по ее просьбе. Кандидаты в усыновители в обоих случаях должны соответствовать предъявляемым требованиям и проходить общую процедуру проверки личности. Видится, что законодательная инициатива может быть интересна и российскому законодателю. Поиск усыновителей до рождения ребенка может частично решить проблему социального сиротства. Такой механизм может быть применен по отношению к беременным женщинам, решившим отказаться от ребенка при рождении. При этом договоренность об усыновлении ребенка, возникшая до момента рождения ребенка, должна быть подкреплена согласием матери и после рождения, в ином случае усыновление не будет продолжено. Данная мера может быть особенно востребована в связи с неуменьшающимся количеством отказов матерей от новорожденных. По данным фонда профилактики социального сиротства, женщины в возрасте от 18 до 30 лет выразили желание отказаться от ребенка в 55% случаев, в возрасте до 18 лет — в 13% случаев. Введение «предусыновления» помогло бы решить демографическую проблему, заранее обеспечивая устройство новорожденных в семьи заинтересованных граждан, предотвращая попадание ребенка в государственные учреждения.
Согласно требованиям законодательства, на всех этапах усыновления должна соблюдаться тайна усыновления, о чём мы указывали ранее в нашей работе.
Существует ли тайна усыновления в иностранных правопорядках и так ли она императивна? В Италии сведения о родителях не считаются тайной и могут быть раскрыты в интересах усыновленного. Так, при вынесении решения об усыновлении суд по заявлению усыновителей может предоставить информацию о биологических родителях ребенка при наличии достаточных на то оснований; кроме того, такая информация может быть предоставлена по запросу главного врача лечебного учреждения, где находится ребенок, если владение такой информацией необходимо для лечения усыновленного. Законодателем Италии также предусмотрено право усыновленного знать свое происхождение, которое может быть реализовано путем обращения в суд. Казалось бы, данное право должно исполняться беспрепятственно, однако предоставление полной информации о личности биологического родителя ребенка может нарушить права родителя, гарантированные ему Кодексом о защите персональных данных (при отказе от ребенка биологическая мать делает заявление о последующем неразглашении ее личности). Законодатель, соблюдая баланс интересов матери и ребенка, может предоставить усыновленному лишь анонимную информацию, которая, согласно ст. 4 Кодекса о защите персональных данных, позволяет соблюсти принцип ответственности за соблюдение рода, то есть, сообщает лишь о наличии родовых заболеваний, психическом состоянии родителя.
Стоит заметить, что и российский законодатель изменил подход к тайне усыновления, признав отсутствие необходимости в ее сохранении при утверждении Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 гг. Право ребенка знать о своем происхождении, в первую очередь, вытекает из медицинской необходимости. Думается, что законодательно следует предусмотреть норму, обязывающую усыновителей раскрыть информацию о происхождении ребенка по достижении последним совершеннолетия.
Таким образом, на основании изложенного, полагаем возможным предложить следующие выводы.
Первое. Опыт зарубежных стран, особенно Италии, может быть положен в качестве законодательного примера, особенно если речь идет о разрешении вопроса, связанного с тайной усыновления и, так называемой, процедуры предусыновления.
Второе, на международном уровне закреплено, что передача детей на усыновление иностранцам или лицам без гражданства не является приоритетным направлением деятельности государства в области защиты прав и интересов детей, а выступает лишь как вспомогательный механизм.
Третье. Внесение в СК РФ изменений, относительно невозможности усыновления российских детей однополыми парами ужесточили требования к международному усыновлению. С принятием таких изменений стало невозможно усыновление гражданами ряда иностранных государств. Таким образом, в последнее время ожидается заметное снижение числа международных усыновлений в связи с невозможностью усыновления в ряде ведущих стран (Франция, Нидерланды, Великобритания).
В целях соблюдения прав и законных интересов детей, законом подробно регламентирована процедура как внутригосударственного, так и международного усыновления. Особого внимания заслуживает процедура международного усыновления, т.к. в данном случае идет речь о возможности передачи ребенка под юрисдикцию иностранного государства. В таком случае, необходимо чтобы процедура усыновления соответствовала как законодательству Российской Федерации, так и законодательству государства, гражданином которого является усыновитель либо на территории которого лицо имеет постоянное место жительства.
2.2. Правовое положение органов и организаций иностранных государств, осуществляющих деятельность по усыновлению (удочерению) на территории Российской Федерации
Учитывая тот факт, что международное усыновления является специфическим видом данной формы устройства детей на воспитание, в процессе усыновления принимают участие не менее специфические субъекты — органы и организации иностранных государств, осуществляющие деятельность по усыновлению (удочерению) на территории РФ.
Деятельность органов и организаций иностранных государств, осуществляющих деятельность по усыновлению на территории РФ (далее — компетентные органы иностранных государств) осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ и контроле за ее осуществлением» (Далее – Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 654).
В соответствии с п. 25 Правил передачи детей на усыновление, право представлять интересы граждан РФ, постоянно проживающих за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства в целях подбора и передачи детей на усыновление, а также осуществлять иную некоммерческую деятельность по защите их прав на территории РФ, предоставлено уполномоченным иностранным государством органом или организациям по усыновлению детей, через представительства.
Под органами и организациями иностранных государств, осуществляющих деятельность по усыновлению на территории РФ, следует понимать иностранные государственные органы и организации и иностранные некоммерческие неправительственные организации (п. 1 Постановления Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 654). Таким образом, закон выделяет 2 формы органов и организаций.
Для осуществления деятельности по усыновлению на территории РФ, компетентные органы иностранных государств должны получить разрешение на открытие представительства на территории РФ, выдаваемое Министерством образования и науки РФ.
Так, Приказом Минобрнауки РФ от 06.08.2010 г. выдано разрешение на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ представительству Ассоциации «И ФИОРИ СЕМПЧИЛИ — ОНЛУС» (Италия); Приказом от 13.08.2012 г. — представительству некоммерческой Корпорации «ТШАД (Тэр Дэ Зом) Онтарио Инк.» (Канада)
В свою очередь, иностранные некоммерческие организации должны уведомить Министерство юстиции РФ о создании представительства и получить в Министерстве образования и науки РФ разрешение на осуществление деятельности по усыновлению на территории РФ.
На момент выдачи разрешения Министерством образования и науки, иностранная некоммерческая организация обязано осуществлять деятельность по усыновлению на территории своего государства не менее 5 лет. Данное правило закреплено с целью недопущения осуществления деятельности организациями, не зарекомендовавших себя с положительной стороны, а также, дабы отсеять нежелательных субъектов, т.к. нельзя допускать нарушения прав и законных интересов детей.
Представительство иностранной государственной организации считается открытым и правомочно осуществлять деятельность со дня выдачи Министерством образования и науки РФ разрешения на открытие представительства, тогда как представительство иностранной некоммерческой организации – со дня выдачи разрешения на осуществление деятельности по усыновлению.
Компетентные органы иностранных государств оказывают содействие в усыновлении гражданами государства местонахождения этих органов, гражданам других государств, а также лицам без гражданства, которые имеют постоянное место жительства на территории местонахождения данного компетентного органа.
Компетентные органы иностранных государств обязаны представлять в Минобрнауки РФ отчеты об условиях жизни и воспитания детей в семьях усыновителей, в которых должны содержаться сведения о состоянии здоровья ребенка, его обучении, эмоциональном и поведенческом развитии, взаимоотношениях в семье, а также прикладываются фотографии ребенка на момент составления такого отчета.
Такая мера (предоставление отчетов) направлена на недопущение ущемления прав и законных интересов несовершеннолетних, которые были усыновлены (удочерены) иностранными гражданами, контроля за развитием ребенка.
Таким образом, деятельность компетентных органов иностранных государств направлена на обеспечение интересов детей, местожительства которых изменилось, в силу произошедшего международного усыновления. Контроль за российскими детьми со стороны компетентных органов РФ на территории иностранного государства является затруднительным. Именно поэтому Министерство образования и науки РФ обязывает такие органы и организации иностранных государств осуществлять контроль за жизнью усыновленных детей и отчитываться перед ним.
В случае, если Минобрнауки РФ выявит нарушение прав и законных интересов детей, будет поставлен вопрос об устранении таких нарушений и недопущения их впредь.
На территории РФ запрещена посредническая деятельность по усыновлению детей (ст. 126.1 СК РФ). Под посреднической понимается деятельность лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей. Это означает, что функции по подбору детей и передачи их на усыновление выполняют строго определенные законом компетентные органы.
В международных договорах может быть прямо закреплены положения, предусматривающие запрет посреднической деятельности.
Так, Договором между РФ и Итальянской Республикой предусмотрено, что договаривающиеся стороны принимают все предусмотренных их законодательством меры для предотвращения и пресечения незаконной деятельности в отношении усыновляемых детей, в том числе связанной с извлечением из усыновления неоправданной финансовой выгоды.
В силу различных обстоятельств, на законодательном уровне может быть установлен запрет на создание на территории РФ представительств иностранных организаций по осуществлению деятельности по усыновлению.
Так, ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ» был установлен запрет передачу российских детей на усыновление гражданам США, а также на осуществление на территории РФ деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам США, желающим усыновить указанных детей (ст. 4).
Применительно к международному усыновлению запрет на усыновление и осуществление деятельности по усыновлению органами и организациями США рассматривается как ответ на отдельные нарушения в США прав усыновленных российских детей, в частности, на дело, связанное с гибелью усыновленного мальчика из России Димы Яковлева.
Как указано в п. 2 ст. 126.1 СК РФ, не является посреднической деятельность по усыновлению детей деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов и организаций по усыновлению детей, которая осуществляется на территории РФ в силу международного договора РФ или на основе принципа взаимности. Такие органы и организации в своей деятельности не могут преследовать коммерческой цели. Данная мера реализуется также путем закрепления в п. 7 ст. 10 ФЗ «О государственном банке данных» положения о том, что использование государственного банка данных о детях осуществляется бесплатно.
Таким образом, деятельность компетентных органов иностранных государств может быть направлена лишь на содействие в устройстве несовершеннолетних граждан РФ на воспитание в семьи иностранцев, а также иных предусмотренных законом лиц, и недопущение осуществления этой деятельности на возмездной основе.
2.3. Характеристика субъектного состава и порядка международного усыновления
Семейным законодательством РФ допускается усыновление детей — граждан РФ: гражданами РФ, постоянно проживающими за пределами РФ; иностранными гражданами; лицами без гражданства.
Гражданами РФ, постоянно проживающими за пределами территории РФ, являются лица, хотя фактически и не проживающие в РФ, но не утратившие правовой связи с РФ (гражданства).
Иностранными гражданами, в силу ст. 3 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», являются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицом без гражданства, в свою очередь, является лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Такое лицо не имеет правовой связи с каким-либо определенным государством.
Семейный кодекс РФ устанавливает обязательные требования, которым должен соответствовать усыновитель, если он является иностранным гражданином или лицом без гражданства. К «иностранным» усыновителям предъявляются такие же требования, как и к усыновителям-гражданам РФ, за исключением двух особенностей.
Во-первых, законодательно установлено, что лица, желающие усыновить ребенка, обязаны пройти психолого-педагогическую и правовую подготовку. По результатам такой проверки, кандидатам в усыновители выдается свидетельство установленного образца. Иностранным гражданам, апатридам, а также гражданам РФ, постоянно проживающим за рубежом предоставлено право выбора места прохождения такой подготовки. С одной стороны, указанные лица вправе пройти подготовку в государстве, на территории которого они постоянно проживают, с учетом тематики и в объеме не меньшем, чем установлено в Приказе Минобрнауки России от 20.08.2012 г. № 623 «Об утверждении требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации».
В случае, если кандидаты в усыновители не прошли такой подготовки на территории государства, в котором постоянно проживают, они проходят такую подготовку в Российской Федерации, по окончании прохождения которой им также выдается свидетельство установленного образца.
К числу субъектов в международном усыновлении необходимо также отнести и переводчика. Переводчик должен владеть языком судопроизводства (русским языком), а также языком лица, в интересах которого он привлечен. Как указано в п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 20.04.2006 г. № 8, суд должен выяснить место его работы, жительства, обстоятельства знакомства с заявителями, а также не является ли он бывшим либо действующим работником органа опеки и попечительства или учреждений, в которых воспитываются дети, подлежащие усыновлению. Установление данных обстоятельств необходимо с целью недопущения посреднической деятельности указанных лиц в процедуре усыновления. Если судом будут установлены указанные факты, суд может решить по своей инициативе вопрос об отводе переводчика.
Для того чтобы лица, не имеющие гражданства РФ могли усыновить российского ребенка, необходимо соблюсти ряд требований, которые прямо закреплены в законе.
Первым требованием к международному усыновлению, является наличие сведений об усыновляемом ребенке в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с п. 2 ст. 5 ФЗ «О государственном банке данных», для формирования федерального банка данных о детях региональные операторы обязаны предоставить сведения о детях, если в течение месяца не удалось передать ребенка на воспитание в семью на территории субъекта РФ.
Усыновление иностранцами, без гражданства (апатридами), а также гражданами РФ, постоянно проживающими за рубежом лишь по истечении 12 месяцев со дня поступления сведений о детях в федеральный банк данных. До июля 2013 г. данный срок составлял 6 месяцев. Можно предположить, что увеличение данного срока направлено на то, чтобы сократить число иностранных усыновлений, а также дать больше возможностей российским усыновителям.
Так, например, одним из оснований для отказа Амурским областным судом в удовлетворении заявления граждан Германии об усыновлении несовершеннолетнего ребенка послужило то обстоятельства, что передача этим лицам сведений о ребенке была осуществлена до истечения 6-месячного срока со дня поступления сведений об этом ребенке в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, что является недопустимым.
Вторым требованием является обязанность суда истребовать у органов опеки и попечительства, документы, подтверждающие, что на внутригосударственном уровне исчерпаны все способы устройства детей на воспитание в семью.
Процесс международного усыновления является более длительным и сложным, по сравнению с усыновлением детей гражданами РФ.
Порядок усыновления российских детей иностранцами, апатридами и гражданами РФ, постоянно проживающими за пределами РФ, определен в Правилах передачи детей на усыновление (утв. Постановлением Правительства РФ 29.03.2000 № 275).
Н.Г. Кепова выделяет в процессе международного усыновления следующие этапы:
первое — подготовительный этап, включающий в себя подготовительные действия к усыновлению в стране усыновителя; подготовительные действии у усыновлению в стране усыновляемого ребенка;
второе — судебный этап — рассмотрение судом заявления об усыновлении, выяснение обстоятельств, которые так или иначе могут препятствовать усыновлению, а также вынесение решения об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявления;
Третье — постсудебный этап — государственная регистрация усыновления, постановке усыновленного ребенка на учет в органах, ответственных за осуществление контроля за условиями жизни детей.
Главной, отличительной особенностью международного усыновления является то, что усыновление (удочерение), а также отмена усыновления производятся в соответствии с законодательством государства, гражданином которого является усыновитель. При усыновлении ребенка лицом без гражданства применяется закон государства, в котором он имеет постоянное место жительства на момент подачи заявления об усыновлении. Обусловлено это, прежде всего тем, что после усыновления ребенок будет перевезен из РФ в государство, гражданином (подданным) которого является его усыновитель. Поэтому, для закрепления правового статуса ребенка в государстве усыновителя применяются нормы иностранного государства.
За усыновленным ребенком, в соответствии со ст. 26 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», сохраняется российское гражданство. Гражданство ребенка при международном усыновлении может быть прекращено по заявлению усыновителей (усыновителя) в общем порядке. При этом необходимо отметить, что не допускается прекращение гражданства РФ, если имеются основания полагать, что усыновленный ребенок станет лицом без гражданства, т.е. лишится правовой связи с государством, в т.ч. будет лишен государственного контроля за обеспечением жизни ребенка в семье усыновителей.
Досудебная стадия усыновления заключается в подготовке и сборе документов