1.3. Информационное сопровождения государственных закупок опыт Южной Кореи.
В предыдущих главах были разобраны фундаментальные контрактные системы Великобритании и США, многое из этих систем взяла отечественная контрактная система которую мы подробно опешим в следующей главе. Что касается информационного сопровождения государственных закупок, то считаю опыт Южной Кореи как не когда лучше подходит для применения к государственным и муниципальным закупкам Российской Федерации.
Информационные технологии в Республике Корея активно внедряются и применяются как в сфере налогообложения, администрировании бюджетных средств, так и в сфере государственных закупок. Одним из наиболее эффективных инструментов экономии бюджетных средств безусловно является система прокьюремента. Учреждения, финансируемые за счет бюджетных средств, в рамках бюджетной системы Республики Корея наделены правоспособностью самостоятельных юридических лиц, в том числе полномочиями по принятию обязательств в рамках осуществления государственных закупок. Политика государства в данной сфере заключается в сокращении количества децентрализованных закупок, то есть осуществления закупок государственными органами самостоятельно и приведения системы в состояние, при котором закупки для нужд государства будут осуществляться, как правило, централизованно.
Сущность централизации прокьюремента заключается в следующем. В настоящее время в Республике Корея создан и функционирует специализированный орган – Центральное агентство государственных закупок PublicProcurementService, в полномочия которого входит осуществление закупок товаров, работ и услуг за счет средств бюджета для нужд государственного сектора управления. Обслуживание и управление государственной электронной системой государственных закупок. Агентство управляет и обслуживает систему TheKorea ON-line E-ProcurementSystem, сокращенно KONEPS, которая предоставляет доступ к государственным закупкам всем заинтересованным фирмам участникам, а именно подрядчикам и поставщикам, в режиме реального времени в сети Интернет, использование данной системы позволяет повысить прозрачность и эффективность государственных закупок. До появления системы KONEPS участникам приходилось вручную искать извещения в официальных печатных изданиях, на досках объявлений, а также на интернет-сайтах непосредственного заказчика. Кроме того, участникам приходилось каждый раз регистрироваться для отдельно взятого тендера, что создавало определенные трудности. С момента создания системы KONEPS все извещения о проведении тендера публикуются на единственном официальном сайте. Это увеличило прозрачность государственных закупок, конкуренцию среди потенциальных участников, качество поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг; снизились издержки поиска необходимой информации. В 2008 году систему электронных торгов, центрального компонента системы KONEPS отделяют от главной координационной системы для обеспечения безопасности и стабильности системы. Кроме того, Агентство вводит реструктуризацию электронного меню пользователя и вводит систему моментального оповещения пользователей с помощью Shortmessageservice. Внедряется система по выявлению мошенничества при проведении торгов (FraudulentBiddingMonitoringSystem) в режиме реального времени, а также была создана отдельная информационная система, помогающая справится с перегрузками из-за выгрузки огромных массивов данных (например, выгрузка извещения, документации, протоколов и т.д.). Первая программа помогает быстрее найти признаки мошенничества, чем поиски в ручном режиме; помогает регулярно производить мониторинг закупок; включает большое количество индикаторов выявления жульничества. Задача системы заключается в снижении издержек сбора информации и помощи контролирующим подразделениям Агентства в выявлении возможных коррупционных схем. Благодаря Матрице Матасоса можно отследить контракты, возможно, заключенные с нарушениями, используя при этом меньше временных, человеческих, материальных и прочих затрат. KONEPS является единым «прямым окном» для государственных закупок, которое обеспечивает комплексной информацией для потенциальных поставщиков, заказчиков и общество в целом. Согласно основному закону о закупках в Республике Корея вся информация, касающаяся торгов, должна быть опубликована на официальном информационном сайте. По совместительству KONEPS является хранилищем данных о закупках для государственных организаций.
Взаимодействие государственных, местных заказчиков, участников и т.д. можно представить в виде схемы.
Система KONEPS обрабатывает все закупочные процедуры в сети Интернет, начиная от публикации извещения, подписания государственного контракта и до полной оплаты заказчиком своих обязательств. Благодаря системе обмена данными «Государство для граждан» (GovernmentForCitizens (G4C)), разработанной Министерством управления и защиты, отпала необходимость введение и предоставление некоторых бумажных документов, таких как регистрационный сертификат на организацию, квитанции по уплате определенных налогов и т.д. В систему KONEPS вшито более 160 форм документов для электронного документооборота, например, форма заявок, извещения, платежные поручения и т.д. Система унифицированного учета бюджета (dBrain), разработанной Министерством финансов и стратегического развития, позволяет заказчику оплачивать государственные контракты по безналичному расчету непосредственно через электронный портал, а поставщику предоставлять обеспечение заявки. Одной из ключевых особенностей KONEPS является система так называемого «Электронного торгового центра» (On-lineShoppingMall) (далее – электронный магазин). Электронный магазин представляет собой информационный сайт в сети Интернет, отражающий список товаров, субъектов малого и среднего предпринимательства. Цены на товары, которые можно приобрести на данном ресурсе, довольно низкие. Происходит это по той причине, что транзакционные издержки, возникающие в процессе закупок, отсутствуют и не входят в итоговую цену продукта. Заказчики могут одним кликом купить тот или иной товар. Помимо электронного магазина к Республике Корея существует «каталог превосходных товаров» (HandbookofExcellentProducts). Книга включает в себя продукцию малых и средних организаций, имеющих трудности в поставке товаров для государственных нужд. К «Превосходным товарам» относятся: электрическое и электронное оборудование, информационные продукты, машины и оборудования;товары в области строительства, химия и волокна, медицинские инструменты и научные приборы;оборудование и бизнес.
Не каждый поставщик может попасть в каталог «Превосходных товаров». Существует комиссия, которая ежеквартально проводит экзамены поставщиков и добавляет новых в книгу. После удачного прохождения государственного экзамена, поставщику присваивается статус «государственный поставщик» сроком на три года, с которым впоследствии заказчики могут напрямую заключать государственные контракты. Текущее издание книги является уже 12 по счету и включает в себя более 2500 наименований товаров. До недавнего времени в Республике Корея активно использовали электронного цифровую подпись (далее – ЭЦП). Под ЭЦП следует понимать реквизит электронного документа, позволяющий установить отсутствие искажения информации в электронном документе с момента формирования ЭЦП и проверить принадлежность подписи владельцу сертификата ключа. С возрастающим количеством искажений сертификата ЭЦП и снижением уровня конфиденциальности, в Республике Корея возникла необходимость в создании новой системы защиты информации. В Агентстве в течение двух лет разрабатывали систему «Распознавания отпечатков пальцев в электронной системе торгов» (FingerRecognition e-BiddingSystem). Уже 1 июля 2010 года система применялась ко всем торгам, которые проходили через систему KONEPS. В распознавании отпечатков пальцев электронной системы торгов, каждый отдельно взятый пользователь может представлять только одну компанию (организацию) за счет использования биометрического маркера безопасности. Информация по отпечатку пальца хранится в карточке данных пользователя. В Агентстве были разработаны меры по стимулированию «зеленых закупок» в государственном секторе, а также оказана поддержка компаниям для входа на рынок через открытие Зеленого Торгового Центра (GreenShoppingMall). Подобный торговый центр представляет собой интернет-сайт, на котором поставщики регистрируют свою «зеленую» продукцию согласно последним требованиям корейского законодательства и международным нормам. Объем сделок в 2008 году, совершенных через интернет-центр, составил около 11 трлн. южнокорейских вон, было зарегистрировано свыше 320 000. Подводя итог, выделим некоторые важные моменты. Развитие информационного обеспечения государственных закупок в Республике Корея началось довольно давно и продолжает совершенствоваться стремительными темпами. Ключевыми новациями в информационном обеспечении за прошедшие десять лет в системе государственных закупок являются:
1. Создание интерактивного электронного Зеленого торгового центра и Электронного магазина закупок. Первый направлен на поддержание «зеленых» организаций-продавцов, т.е. тех, кто в производстве товара, выполнении работ и оказании услуг используют переработанное сырье, экологические материалы, минимально загрязняют окружающую среду и т.д. Последний облегчает закупку простых товаров, выполнение работ и оказание услуг, а также поддерживает малый и средний бизнес.
2. Осуществлен переход от использования ЭЦП к применению биометрического маркера безопасности, что во много раз повысило безопасность и сохранность передачи данных.
3. Осуществлена интеграция сразу несколько электронных систем в KONEPS, в связи с этим, значительно снизились издержки в поиске нужной информации. Появилась возможность проведения некоторых операцией (например, оплата контракта) через электронный инструмент, вшитый в систему KONEPS, не используя документы в бумажном виде.
4. Создана и постоянно обновляется электронная книга «Превосходных товаров». Назначение каталога заключается в поддержке определенного круга поставщиков, имеющих трудности в поставке своих товаров и облегчению процесса закупки заказчику. Стоит отметить, что попасть в данную книгу не так просто, т.к. необходимо пройти отбор путем сдачи экзаменов, собрать определенные документы.
5. Введение систем выявления контрактов, заключенных с нарушениями, поставщиков, вступивших в сговор с заказчиком, и т.д. с помощью интегрированных инструментов в системе KONEPS.
Глава 2. Организация системы государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации предпосылки ее совершенствования
2.1. Основные этапы становления и развития системы государственных и муниципальных закупок в современной России
После вступления России на путь построения рыночной экономики среди прочих возникла проблема материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ в России начался масштабный процесс пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов. В 1994 году было принято несколько федеральных законов, в которых формулировались общие принципы формирования и размещения государственных заказов на различных сегментах рынка на добровольной и конкурентной основе, устанавливалась возможность использования конкурсов для размещения государственных заказов, определялись государственные заказчики, на которых эти правила распространялись. Подзаконными нормативным правовыми актами определялись конкретные правила подготовки и проведения конкурсов, устанавливались общие требования к государственному контракту.
Спустя несколько лет была предпринята первая серьезная попытка создать систему государственных закупок с учетом зарубежного опыта: в 1997 году был принят Указ Президента РФ, основанный на Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Сфера его регулирования — любые закупки за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указ предусматривал достаточно стройную систему способов закупок и жесткие условия их применения так, что размещение государственного заказа на неконкурсной основе становилось сложным и противозаконным для государственного служащего делом. Указ содержал подробное описание процедур конкурсов, предусматривал достаточно жесткие требования к обеспечению конкуренции и открытости процедур закупок.
В 1999 году был принят федеральный закон, целью которого было приведение в соответствие ранее принятых многочисленных нормативных правовых актов. К сожалению, в процессе согласования интересов различных политических сил данный документ претерпел значительную «эволюцию»: сфера его правового регулирования была сужена только федеральными государственными нуждами, из всех видов процедур размещения государственных заказов остались только три вида конкурсов. Фактически, данный документ заменял отдельные положения Указа Президента РФ 1997 года. Воспользовавшись данной ситуацией, субъекты Российской Федерации стали самостоятельно разрабатывать и применять региональное законодательство в области государственных и муниципальных закупок.
В 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающий общие принципы функционирования бюджетной системы, общие правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетных средств. В том числе данный документ устанавливает необходимость использования конкурсных процедур заключения государственных контрактов.
С 1999 года, сразу же после принятия вышеуказанного федерального закона, начата работа над новым законопроектом, объединяющим в себе всю проблематику проведения закупок для государственных нужд на федеральном и региональном уровнях. 13 мая 2004 года законопроект после долгих согласований был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации и в очередной раз отправлен на доработку.
Следует отметить, что основные положения отечественного законодательства на тот момент базировались, как это принято в мировой практике на «Типовом законе о закупках товаров, строительных работ и услуг (ModelLawonProcurementofGoods, ConstructionandServices), разработанным Комиссией по праву международной торговли ООН в 1994 г. В частности, допускалось использование открытых и закрытых, одно- и двухэтапных конкурсов, запроса котировок, открытый конкурс рассматривался как наиболее предпочтительный способ размещения государственного заказа. Тем не менее, вышеупомянутые правовые документы оставляли значительный правовой вакуум в сфере размещения регионального и муниципального заказа их положения не позволили бы выстроить надлежащую систему контроля процесса размещения заказа, по некоторым оценкам в этот период времени коррупционное составляющее экономических отношений в процессе заключения договоров и государственных и муниципальных контрактов составляло около 85-90 процентов.
В период с 2006 по 2013 начался очередной этап становления отечественной системы государственных закупок это было связано с принятием Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Данный закон внес значительные изменения в процесс размещения государственного заказа. В оригинальном варианте закона установлен исключительно низкий ценовой порог, превышение которого начальной стоимостью контракта исключает размещение заказа вне процедуры торгов сформулирован закрытый перечень случаев, в которых возможно размещение заказа у единственного источника. Были запрещены закрытые процедуры за исключением размещения заказа напоставку товаров, выполнение работ, оказание услуг сведения о которых составляют государственную тайну.
Принятие 5 апреля 2013 года закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон, который вступил в силу 1 января 2014 года, призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имели место в старом законе. В данной ситуации особую актуальность приобретает сравнительный анализ принятого закона с действующий до 2013 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Одна из ключевых особенностей нового закона состоит в определении сферы его регулирования. В отличие от закона № 94-ФЗ создаваемая контрактная система представляет собой достаточно сложный и полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок, начиная от планирования до исполнения обязательств по контракту. Появился новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования. Указанные действия составляют начальный этап подготовки к процедурам закупки. При составлении планов-графиков закупок, в которых заказчики будут определять свои потребности, способы закупок, формировать и обосновывать начальную цену контракта, предполагается соотнесение осуществляемых закупок с основными целями и задачами деятельности данных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в перечень документов, которые должны учитываться при планировании закупок, входят государственные программы РФ, федеральные целевые программы и т. д. Таким образом, впервые создается единая система, при которой должно четко прослеживаться целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом задач.
При рассмотрении вопроса о планировании государственных и муниципальных закупок целесообразно отметить, что требование о разработке и публикации планов-графиков закупок содержалось и законе № 94-ФЗ. В то же время требования к ним устанавливаются подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не содержат нормы об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок. В отличие от этого законом № 44-ФЗ определяется ограниченный перечень товаров, закупки которых могут производиться заказчиком вне плана-графика, а также устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно внесение изменений в план-график.
Несмотря на передовой характер решения о включении планирования в законодательство о государственных закупках, некоторые моменты закона в данной сфере являются спорными. В частности, необоснованным является исключение возможности корректировки планов-графиков по результатам аудита, что предусматривалось первоначальным проектом закона. Кроме этого, спорным является решение об обосновании начальной (максимальной) цены контракта при составлении плана. Точно определить начальную цену контракта за 2–3 года до фактического осуществления закупки будет крайне затруднительно для заказчика, в силу сегодняшней не стабильной экономической ситуации в России.
На основании представленной ретроспективы и истории развития государственной и муниципальной закупочной деятельности, можно сделать вывод, что не смотря на то, чтосовременная отрасль в области государственного и муниципального заказа все еще развивается и меняется, она еще далека до идеала. Вся закупочная деятельность стала подчиняться определённым правилам, на которые следует обратить внимание частным компаниям для того что бы максимального эффективноговзаимодействовать сзаказчиком в лице государственных и муниципальных органах на этот быстро растущем и развивающемся рынке государственного и муниципального заказа.
- размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта;
- введение института общественного контроля за государственными закупками. Создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков;
- введение института контрактной службы заказчиков — подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законодательством и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта;
- изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя — открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров;
- установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений;
- введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование;
- введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;
- введение качественного аудита результатов исполнения контрактов;
- утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.
2.2. Основные принципы контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок.
В представленной главе будут перечислены принципы, на которых основывается контрактная система в сфере закупок в Российской Федерации. Определение данных принципов является основополагающим в экономической деятельности между заказчиком и контрагентам. Представленные принципы помогут понять по каким правилам развивается система государственных и муниципальных закупок
Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. На более важных мы остановимся более подробно.
Принцип открытости и прозрачности.
Принцип контрактной системы в сфере закупок, как принцип открытости и прозрачности, подразумевают под собой, что в России обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок. Предусматривает возможность ознакомления без взимания платы с конкурсной документацией, информацией, связанной с проведением электронного аукциона, документацией об электронном аукционе, извещением о проведении запроса котировок, документами и информацией, содержащейся в реестре контрактов, информацией, содержащейся в реестре недобросовестных поставщиков.
Также нужно понимать, что открытость и прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе на специальном сайте в открытом доступе.
Более того информация на сайте, а именно аукционная документация должна быть полной и достоверной.
Принцип обеспечения конкуренции
Для того что бы подробно ознакомиться с представленным принципом нужно сначала, дать определение слову конкуренция. Конкуренция- соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Из представленного выше определения можно сделать вывод, что одной из главной цели данного принципа это создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. В теории ясно, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем),независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.
Также не нужно упускать тот факт, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Также установлен запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям действующего законодательства, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Принцип профессионализма заказчика
Данный принцип подразумевает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Современным законодательством закреплено,необходимость создания заказчиком контрактной службы или назначения заказчиком должностного лица, ответственного за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактного управляющего), на практике государственные и муниципальные учреждения привлекают экспертов, экспертных организаций, т.е. обладающих специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физических лиц, в том числе индивидуального предпринимателей, либо юридических лиц.
Принцип стимулирования инноваций.
В рамках раскрытия вышеуказанного принципа, стимулирования инноваций установлено, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Принцип единства контрактной системы в сфере закупок.
Указанный принцип, устанавливает, что контрактная система основывается на единых принципах и подходах, которые позволяют обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в представленной экономической сфере.
Планирование закупок осуществляется исходя из целей их осуществления посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя ). Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок,аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок.
Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок
Раскрывая содержание принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Иметься в виду, что обязанность государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, при планировании и осуществлении закупок исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Так же нужно упомянуть, что должностные лица заказчиков несут персональную ответственность, а именно дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, в соответствии с законодательством РФ.