Оглавление
Введение
Глава 1 Теоретические и правовые основы конфликта интересов на государственной гражданской службе
1.1 Сущность и понятие конфликта интересов на государственной гражданской службе
1.2 Нормативно-правовая основа регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации
Глава 2 Особенности разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе
2.1 Условия возникновения и особенности выявления конфликта интересов на государственной гражданской службе
2.2 Порядок разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе на примере Министерства России
Глава 3 Проблемы и направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы
3.1 Проблемы разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе
3.2 Направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Предотвращение конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации является одной из основных задач совершенствования законодательства в сфере государственного управления современной России, так как появление личных корыстных мотивов у человека, облечённого властью, мешает эффективному функционированию института управления.
Конфликт интересов способен зарождаться и прогрессировать в любой сфере общественной жизни. Однако, возникновение конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации и субъектах Российской Федерации всегда предполагает негативные последствия не только для субъектов конфликта, но и для общественности. Последствия прогрессирования данных конфликтов существенно подрывают сложившиеся государственные устои, приводит к отступлению от конституционных прав, а также базисных правил законности. Гражданин, который был на государственной службе из-за своего специального статуса, считается, в первую очередь, носителем интересов государства, а во вторую – своих собственных. В случае, если гражданин был причастен к конфликту, то он ухудшает не только свою репутацию, но и в общем, вредит сложившемуся имиджу государства.
Тема исследования является актуальной, так как есть большое число прецедентов расхождения между государственными интересами и частными. Превышение последних является источником того, что выполнение должностных обязанностей оказывается неисполнимым без поражения правовых, нравственных и гуманистических основных положений государственности как таковой. Чтобы избежать данных обстоятельств, необходимо нарастить эффективную и налаженную работу уже присутствующего механизма урегулирования конфликтов интересов, который возникает при исполнении государственной гражданской службы, с намерением свести к нулю отрицательные последствия такой ситуации на институт власти и само общество в целом. На данный момент, механизм, который помогает урегулировать конфликт интересов, вмещает в себя несколько функций, а именно, он поднимает результативность служебных правоотношений и борьбу с коррупционной деятельностью, так как, недостаток регулирования конфликта в государственном секторе вероятно может возбудить образование корыстных мотивов у отдельных лиц, чтобы воспользоваться своим положением на службе для личной или групповой материальной выгоды, а также побудить к совершению преступления, то антикоррупционный характер данного механизма будет очень полезен.
Целью исследования данной работы является изучение подходов к определению и проблем правовой квалификации конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— определить теоретические и правовые основы конфликта интересов на государственной гражданской службе;
— рассмотреть особенности разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
— проанализировать проблемы и выделить направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы.
Объект исследования – общественные отношения, связанные с конфликтом интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации на примере Министерства России.
Предмет исследования – правовые нормы действующего законодательства, устанавливающие механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе на примере Министерства России.
Теоретические основы исследования. Необходимо отметить, что тема исследования является достаточно изученной в научной литературе, среди авторов, исследовавших данную проблему, необходимо выделить, таких, как: Курбатова О.В., Пивоварова М.М., Кузнецов А.А., Котлаузина З.Е., Козельчук Е.А., Сулимов Н.Ю., Тарасюк А.А., Тихонов Е.Н., Остапюк В.Г., Товарова Е.В., Федоров М.В., Чалых Т.В., и других авторов.
Методология исследования. При написании работы использовались такие методы исследования, как теоретический анализ, системный подход, синтез, сравнительно-правовой, логическое обобщение, сравнение, аналогия, социологический опрос.
Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованных источников, включающий в себя законодательные материалы, литературу.
Глава 1 Теоретические и правовые основы конфликта интересов на государственной гражданской службе
1.1 Сущность и понятие конфликта интересов на государственной гражданской службе
В юридической литературе справедливо отмечается, что конфликт интересов – «весьма сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, институциональных погрешностей и недочетов в организации системы государственной службы» [41, с. 85].
Соответственно, вопрос сущности и понятия конфликта интересов на государственной гражданской службе является достаточно дискуссионным.
На сегодняшний день, изучение правовой природы института государственной службы представляет интерес как в науке, так и в правоприменительной практике, поскольку служит системообразующим институтом, связывающим деятельность граждан на профессиональной основе с государством и обществом. Безусловно, результативность функционирования государства находится в прямой зависимости от рационально организованной структуры аппарата государственной службы и компетентности и профессионализма государственных служащих.
В науке существуют множество трактовок и определений понятия «служба». Так, службу понимают в качестве вида общественной деятельности человека, специфического отношения работника к кому-либо делу, места работы служащего и комплекса его обязанностей на занимаемой должности [52, с. 19].
Особое место занимает государственная гражданская служба, под которой понимается форма государственной службы. Согласно ст. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», она «представляет собой служебную деятельность граждан на профессиональной основе, осуществляемую на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению осуществления определенных полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации» [35].
В науке существуют разные подходы к пониманию правовой природы государственной службы, а существующее определение в федеральном законе поддается критике ввиду того, что его недостаточно для раскрытия полного содержания сущности государственной службы. Так, остаются неразрешенными проблемы реализации государственными служащими специальных задач, регламентированных федеральными, региональными и местными законами.
Так, например, М.М. Пивоварова раскрывает государственную службу как организацию безостановочной профессиональной деятельности служащих, которые должны выполнять полномочия как государственных органов, так и институтов публичной власти [43, с. 28]. А.В. Пономарев рассматривает институт государственной службы в качестве реализации властными структурами государства постановленных перед ними кадровых управленческих функций [44, с. 289]. Большинство исследователей склоняются к заключению, что государственная служба направлена на осуществление функциональных обязанностей и задач государства посредством реализации государственной службы.
Представляется необходимым использовать комплексный подход к пониманию правовой природы государственной службы, заложив в ее содержание основы государственно-правового и социального институтов, что позволит не только разрешить возникающие правовые споры посредством разработки и внедрения специальных правовых способов и средств, но и устранить существующие коллизии и пробелы в праве.
Обеспечение реализации эффективной государственной службы на различных уровнях позволит повысить эффективность управленческой деятельности в целом, что окажет благоприятное воздействие на реализацию полномочий различными органами власти.
Значительную роль в формировании нравственных основ поведения государственных служащих играют этические нормы, получившие признание государства путем закрепления в нормативных правовых актах. Можно констатировать, что использование норм, направленных на повышение уровня антикоррупционной культуры на общем и индивидуальном уровнях, в антикоррупционном законодательстве зарубежных государств нарастает. Этическим нормам государства стремятся придать силу правовых и обеспечить их механизмом реальной ответственности. Очевиден также процесс юридизации морально-этических норм. Представляется, что данная тенденция будет оказывать влияние на развитие российского законодательства.
Принимая во внимание, что в сфере осуществления профессиональной служебной деятельности исключить столкновение публичного и частного интересов не представляется возможным, в целях противодействия коррупционным проявлениям особую роль законодатель отводит механизму предупреждения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе.
Для уяснения сущности конфликта интересов на государственной гражданской службе, прежде всего, необходимо рассмотреть общее понятие конфликта интересов. Очевидно, что сущность конфликта интересов составляют два явления, объединенных в одно понятие, — «конфликт» и «интерес».
Социальный конфликт является одним из важнейших условий развития общества. Источником социального конфликта могут быть различные противоречия, в частности между человеком и природой, между индивидами и группами лиц из-за ресурсов, между обществом и государством, между различными институциональными образованиями. Наряду с законами и условиями, в рамках которых развивается общество, конфликты также изменяются с течением времени и приобретают иные формы.
Термин «конфликт» произошел от латинского слова «connictus» — столкновение. Т.В. Чалых определяет «конфликт как столкновение противоположных интересов, взглядов; серьезное разногласие, острый спор» [52, с. 18].
По мнению А.С. Евстегнеева, К.А. Петровой, «конфликты в целом и конфликты интересов в частности различаются по своему содержанию и поэтому могут рассматриваться как в широком (социальный конфликт, военный конфликт и т. п.), так и узком смыслах. Конфликт интересов в системе государственной службы следует понимать в узком (специальноюридическом и нравственном) смысле» [14, с. 109].
Понятие «интерес» понимается как «внимание, возбуждаемое чемнибудь значительным, привлекательным; занимательность, значительность; нужды, потребности». При этом, конфликт интересов представляется как «конфликт личных интересов лица, замещающего, в нашем случае, должность на государственной службе, и интересов общества, государства, организаций и граждан» [48, с. 271]. Что касается понятия интересов государства, то оно обозначается «путем издания нормативных правовых норм. Государство, принимая законы, выделяет интересы, которые признает общественно важными, создает механизм их удовлетворения, но при этом ограничивает субъективные интересы, противоречащие объективным интересам общества» [41, с. 87]. Таким образом, принимая во внимание, что государство действует в интересах социума, можно сказать, что интересы общества представлены как интересы государства, следовательно, их можно объединить термином «публичные интересы».
Понятие личной заинтересованности определено федеральным антикоррупционным законодательством как возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя и третьих лиц [53, с. 340]. Следует отметить, что в данном случае рассматривается исключительно материальный аспект.
Таким образом, конфликт интересов «представляет собой ситуацию столкновения (разногласия) между интересами, выражаемыми государством (публичными), и интересами физического лица, замещающего должность, направленными на получение каких-либо материальных благ для себя или третьих лиц» [53, с. 341].
Как отмечает О.В. Курбатова, «в настоящее время, словосочетание «конфликт интересов» прочно ассоциируется с государственной службой как характеристика процессов и явлений в сфере государственного управления» [26, с. 39].
В контексте деятельности государственной службы, «конфликт интересов» — это ситуация, когда возникает конфликт между государственными обязанностями и частными интересами. Термин относится к обстоятельствам, при которых на публичного должностного лица может оказывать влияние или может разумно восприниматься влияние частного интереса при выполнении служебной функции. Ряд частных интересов имеет отношение к термину конфликт интересов. Доверие к государственным институтам лежит в основе нашего общества и правительства. Это фундаментальные отношения, которые нельзя гарантировать или допустить; скорее, его нужно активно генерировать и поддерживать [49, с. 57].
Доверие также тесно связано с представлениями о целостности институтов государственного сектора и отдельных лиц, которые там работают. Доверие может быть уменьшено только восприятием неправомерных действий, независимо от того, насколько хорошо соответствующие должностные лица выполняют определенную им функцию.
Конфликт интересов сам по себе не является проступком; однако, неспособность распознать это или должным образом управлять им, в лучшем случае, неверна или, в худшем случае, преступна. Как отмечает О.В.
Курбатова, «в основе конфликта лежат субъективно-объективные противоречия, однако, эти явления (противоречие и конфликт) не следует отождествлять. Имея разные взгляды, нельзя точно сказать, что каждое противоречие можно инфицировать как конфликт» [26, с. 40].
Противоречия могут длиться в течение долгого периода, так и не переходя в конфликт. Конфликт возникает, когда личный интерес может повлиять на выполнение служебных обязанностей. По сути, он происходит в уме. Это подрывает или нарушает компетентное суждение лица до такой степени, что оно не может функционировать в соответствии с ролью или общественным долгом. Группа противоречий, относящихся к интересу, статусу, а также моральным достоинствам личности или группы, можно считать генезисом конфликта. Эти противоречия, как правило, видоизменяются в открытой борьбе сторон, в нынешней конфронтации порождают конфликтное поведение, а конфликтное поведение интерпретируется как активная фаза между субъектами спора [51, с. 340].
Необходимо отметить, что не всегда конфликт между руководителями и подчиненными имеют разрушительный эффект. Это применимо только в случае, если их разрешение ведет к улучшению условий труда, технологий, управленческих взаимоотношений. Впрочем, если один из субъектов является государственным гражданским служащим, вышесказанное не применимо.
Наблюдатель не может заглянуть в сознание государственного служащего, чтобы определить, как частные интересы действительно влияют на их действия. Точно так же, управление проблемами конфликта интересов не может фокусироваться на субъективных состояниях ума, и концентририруется на ситуациях, которые могут объективно восприниматься как вызывающие конфликты.
Течение такой категории конфликтов неизменно будет происходить с негативными последствиями, и это не зависит от его конструктивной природы. Показанием к такому положению служит то, что:
во-первых, государство неотъемлемо является субъектом данного рода конфликта, так как гражданин, служащий на государственной службе, считается неотделимой частью и представителем государства, а также он выступает от его имени; во-вторых, граждане и государство (как работодатель государственных служащих) имеют право полагать, что чиновники будут оказывать «профессиональные» услуги, не затрагиваемые личными или частными интересами. В ситуации, когда этот принцип не соблюдается, доверие к репутации правительства и государственных учреждений, как правило, страдает.
Хотя в научной литературе приведено множество трактовок понятия «конфликт интересов», ученые еще не выработали определенной точки зрения на природу и содержания понятия. Можно привести следующие определения понятия «конфликт интересов» в научной литературе:
Так, согласно мнению М.М. Пивоваровой, в самом общем плане конфликт интересов – это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ [43, с. 29].
В свою очередь, А.В. Пономарев понимает под конфликтом интересов «обстоятельства в работе государственного или муниципального служащего, которые мешают ему исполнять свои прямые служебные обязанности, из-за его личного финансового или иного другого интереса, а также его зависимость от сторонних людей и организаций» [44, с. 290].
По мнению О.В. Курбатова, конфликт интересов можно представить как ситуацию, при которой личная заинтересованность должностного лица может повлиять на процесс принятия решения и таким образом принести ущерб интересам государства, общества, а также некоторых граждан [26, с. 360].
Т.В. Малахова обращает внимание, что «конфликт интересов как дисбаланс между служебными обязанностями и личной заинтересованностью государственного служащего порождается не только личными (корыстными, некорыстными, имущественными, неимущественными) мотивами, но и комплексом правовых и организационных условий создания такой рассогласованности» [29, с. 18]. В данной связи, Т.В. Малахова выделяет «конфликты между требованиями инструкций и требованиями достижения плановых показателей; проблема «неправовых» или «незаконных поручений»; широта свободы усмотрения в реализации полномочий; отсутствие или недостаток разработанности административных процедур и др.» [29, с. 19].
По мнению Д.Г. Городецкого, под конфликтом интересов необходимо понимать «столкновение интересов различных субъектов, связь между которыми может быть основана как на профессиональных, так и личных, экономических и других отношениях» [11, с. 32].
Ряд авторов, например, А.А. Кузнецов, З.Е. Котлаузина, определяют конфликт интересов как «ситуацию, в которой имеются личные, частные интересы, которые в определенных ситуациях могут вступать в конфликт с должностными обязанностями, функциями» [24, с. 105].
По мнению В.А. Малаховой, «конфликт интересов следует рассматривать как ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей и противоречит интересам государства» [30, с. 123].
Таким образом, каждое из приведенных определений устанавливает факт использования в ситуации, именуемой конфликтом интересов, государственным служащим властных полномочий в своих личных интересах.
Что касается государственной гражданской службы — конфликт интересов определяется как конфликт между публичной обязанностью и частными интересами публичного должностного лица, в котором публичное должностное лицо имеет частную дееспособность. Интересы, которые могут усугубить выполнение своих прямых служебных обязанностей.
Законодатель подразумевает под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Такое понятие акцентирует на получении выгоды имущественного характера.
Однако, личные интересы не ограничены только экономическими или материальными выгодами. Так, Ю.Н. Сильванович определяет нематериальные интересы как возможность государственного служащего по собственному усмотрению предоставить необоснованные преимущества, не предполагающие получения дохода или иных имущественных прав и услуг лицам, пребывающим с ним в тесных личных отношениях, либо отношениях родства [45, с. 193].
В данной связи, необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации, раскрывая злоупотребление должностными полномочиями, имеет в виду существование у государственного служащего не материальной, а личной заинтересованности.
Термин «заинтересованность» также может употребляться в значении, как «интерес к чему-либо». У толкования определения «интерес» есть широчайший смысловой спектр и ярко проявляющийся бытовой характер, именно это и создает некие трудности для нахождения четких отделяющих его граней.
Следовательно, очень часто обусловить положение как произошедший конфликт интересов является достаточно сложно, в таком случае, когда находится прямое воздействия личной заинтересованности государственного служащего на выполнение его обязанностей по службе. В такой ситуации, нужно провести проверку государственного служащего на предмет того, как он будет исполнять свои прямые должностные обязанности в новых служебных условиях, чтобы убедиться, что конфликт интересов не начался, а так и остался в потенции.
Вопреки тому, что термин «конфликт интересов» в контексте деятельности государственных гражданских служащих стал применяться исходя из вопросов связанных с коррупционным поведением, отождествлять его с коррупцией неверно.
Эти два явления существуют и друг без друга. Необходимо соотношение данных понятий в законодательстве, так как нечеткая терминология способна привести к коллизии норм.
Коррупция начинает развиваться в тот момент, когда личный интерес напрямую влияет на результат работы государственного служащего. Исходя из законов Российской Федерации, которые прописывают меры против коррупции, можно сделать вывод, что все деяния и отступления от законодательства, которые могут происходить на службе государству, зарождающиеся при конфликте интересов, считаются как идущие против закона действия госслужащих, за чем следует непременное разбирательство.
Есть некая связь в таких понятиях, как коррупция и конфликт интересов. Например, оба данных явления приносят ущерб различного рода, в том числе посягают на законные интересы и права гражданских лиц и их групп, организаций и предприятий, государства. При этом, они достигают своих интересов, служащие используют свое служебное положение в корыстных целях, а в связи с этим некомпетентно исполняют собственные прямые обязанности, наложенные на них государственной службой.
Характер конфликта, практически во всех случаях, будет иметь материальный оттенок, если коррупция и конфликт интересов переплетаются между собой. Это выглядит как обмен влияния на конкретные решения, путем использования служебных полномочий, на материальные ценности или деньги (это может быть также имущество, или иные услуги, которые не имеют материального подтекста).
Существуют факты, которые помогают найти ситуацию конфликта интересов, которая может в дальнейшем нести в себе коррупционный подтекст. Так, например, государственный служащий может быть заинтересован в получении сторонней материальной прибыли, данная заинтересованность бывает прямой или косвенной; служащий пользуется свои положением по службе, чтобы достичь вышесказанной материальной прибыли в качестве личной выгоды; наличие личных интересов у служащего государству которое может прямо повлиять на исполнение им его обязанностей по службе.
В целом, можно отметить, что конфликт интересов в научной литературе характеризуется как оценочная категория, так как определяется через такие термины, как «личная заинтересованность», «объективное исполнение», «беспристрастное исполнение», «противоречие», «законные интересы». Данные термины в свою очередь тоже нельзя считать точно определенными и исключающими субъективный подход.
Как справедливо отмечает А.А. Ярцева, «конфликт интересов не обязательно имеет коррупционный подтекст, но зачастую становится основанием для «прорастания» острого коррупционного мотива в деятельности государственного служащего и лежит в основе коррупционного правонарушения» [54, с. 405].
Кроме того, имеющаяся практика уже позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной гражданской службе, в числе которых: владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации; занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления представителя нанимателя при наличии (возможности) конфликта интересов; неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
1.2 Нормативно-правовая основа регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации
Конфликт интересов — одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном и отечественном законодательстве о государственной службе.
Исходным началом его анализа следует считать определения данного понятия в международных правовых актах, в которых они появились впервые. Эти определения имеют важное значение в формировании ориентиров и базовых элементов в российском законодательстве о государственной службе, так как в отношении государственной гражданской службы в России, институт конфликта интересов формировался с учетом международных принципов и норм, международных договоров, которые в Российской Федерации признаны приоритетными на основе норм основного закона – Конституции РФ [22].
Собственно, введение понятия в российское законодательство обосновывается обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН от 31 октября 2003 г. «О противодействии коррупции» [20]. В данной Конвенции ООН, определение «конфликт интересов» не находит своего применения, однако, есть положения, в которых отражается смысл понятия синонимами, например, «коллизия интересов».
Конвенцией ООН «О противодействии коррупции» обозначено, что государство обязано создавать, поддерживать и укреплять прозрачную систему предотвращения зарождения коллизии интересов. (п. 4 ст. 7). Таким образом, в Конвенции ООН прописано еще много деталей, например, в п. 5 ст. 8 сказано, что: государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.
В Международном кодексе надлежащего поведения государственных служащих [32] прописано множество нюансов, которые могут помочь предугадать конфликт интересов, а также качественнее его решить мирным и беззатратным путем, это, например:
— государственные служащие не имеют права пользоваться своим служебным положением в личных целях, которые не касаются напрямую их службы, а также не могут извлекать из них выгоду в виде денежных средств. Собственно говоря, нельзя, чтобы служащие участвовали в сделках, имели возможности владеть финансовыми, коммерческими или другими похожими личными интересами, которые не соответствуют их служебному статусу, а также не входят в их полномочия (исходя из п. 4);
— государственным служащим нельзя вести переговоры, касательно деловых, коммерческих или финансовых интересов или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов, в той мере, в какой к этому обязывает должность, и в соответствии с законами или административными положениями (п. 5);
— в случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, государственные должностные лица работали сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов (п. 5);
— государственные должностные лица ни при каких условиях не использовали недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций (п. 6);
— государственные служащие работали исходя из мер, установленных законом или настоящими административными положениями для того, чтобы после увольнения со своих официальных мест работы они не использовали свое прежнее служебное положение (п. 7).
В российском законодательстве не существовало общего легального определения понятия «конфликт интересов» до 2001 г. В отношении к деятельности государственных гражданских служащих термин «конфликт интересов» стал применяться позднее, в основном, связывая понятие с действиями коррупционной направленности.
Впервые, нормативное понятие «конфликт интересов» в законах о государственной службе как ситуации, когда личная заинтересованность воздействует или может воздействовать на нормальное выполнение должностных (служебных) обязанностей, возникло в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [40].
Затем, закон принял такую формулировку, касающуюся конфликта интересов, которое содержалось в ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [35]. Исходя из определения, данного в законе, конфликт интересов – это положение, когда служащий не может нормально выполнять свои прямые служебные обязанности, вследствие загруженности личной заинтересованностью, это отражается на междоусобицах между служащим и, например, государство, законодательством, частными организациями, отдельными лицами и т.п.
В дальнейшем, произошло изменение самого понятия «конфликт интересов» в отношении службы в государственных органах, в основном это исходит из принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [39], который не дал отсылку к нормативному определению конфликта интересов сформулированному Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а вывел свое собственное в ч. 1 ст. 10 Закона. Под конфликтом интересов подразумевалась ситуация, когда служащий не мог правильно и справедливо исполнять свои полномочия из-за своих личных интересов в той или иной сфере, или же находилось противоречие между личными интересами служащего государству и законодательных норм, касающихся отдельных гражданских лиц, организаций, общества в целом или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Изменения, которые были введены в понятие данным законодательным актом, можно определить следующим образом:
— под конфликтом интересов подразумевалось состояние, когда государственный служащий не мог нормально исполнять свои служебные функции из за личной заинтересованности, а также нарушал справедливость и правильность принятия решений;
— личная заинтересованность была подразделена на категории: прямая и косвенная.
В то же время, невозможно в точности говорить о том, что именно закон подразумевает как косвенную заинтересованность, однако, можно предугадать, что она связана с выработкой возможностей для получения материальных средств, а не с непосредственным их получением.
Целесообразно отметить упущение Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающееся употребления в тексте понятия «третьи лица», так как не уточняется, по отношению к кому конкретно данное понятие употребляется.
В дальнейшем, определение конфликта интересов, установленное Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» подверглось корректировке. Определение понятия «конфликт интересов», которое сегодня считается универсальным, и используется в качестве основного, появилось в законодательстве Российской Федерации с выходом Федерального закона от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ [34]. Согласно ему, конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Данное понятие не ограничивается только государственными и муниципальными служащими, а охватывает достаточно широкий круг лиц: лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, работников государственных и негосударственных организаций. Была внесена ясность в понятие «третьи лица», в качестве таких лиц были названы братья, сестры, родители и дети супругов, супруги детей.
До появления в российском законодательстве Федерального закона от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ», понятие «конфликт интересов» раскрывалось через понятие личной заинтересованности непосредственного лица, теперь же в базовом определении «личная заинтересованность» трактуется также как возможность получения различных выгод третьими лицами, связанными с должностным лицом (отношениями родства или иными близкими отношениями, совместным ведением хозяйства и др.). Однако, понятие «связанные лица» в открытом перечне в ч. 2 ст. 10 данного Закона, всё же требует уточнения, так как необходимо внести ясность касательно того, что именно под собой подразумевает понятие «близкие отношения», какие категории отношений в него входят, помимо отношений родства и свойства, имущественных и корпоративных.
Для соблюдения прав гражданина РФ, в частности прав государственного служащего, образуют комиссии по регулированию конфликтов интереса. Данные комиссии формируются согласно Указу Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [36], в котором приведены основополагающие положения по формированию, целям и задачам, а также основным сферам направленной деятельности данных комиссий.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2021 – 2023 гг. предусмотрено проведение междисциплинарных исследований по вопросам противодействия коррупции в направлении совершенствования правовых основ и организационных механизмов выявления и предотвращения конфликта интересов у лиц, занимающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и повышения влияния этических норм в обеспечении соблюдения антикоррупционных требований лицами, замещающими должности государственной и муниципальной службы.
Проводя сравнение Национального плана противодействия коррупции на 2021 — 2023 гг. [38] и Национальный план противодействия коррупции на 2019 — 2020 гг. [37], можно сделать вывод, что целями Национального плана на 2019 — 2020 год были: гарантирование обеспечения действий против коррупции, обучение граждан касательно этого вопроса, наложение на госслужащие обязанность сообщать о всех фактах коррупции, которые были ими замечены. Также, в этот план входило и предупреждение и урегулирование конфликта интересов, что отражает связь конфликта интересов с опасностью возникновения коррупционных правонарушений в сфере государственного управления, а также возрастающую потребность в совершенствовании механизмов урегулирования данного конфликта.
Действующий Национальный план противодействия коррупции на 2021 — 2023 гг. впервые выполнен с расчетом на три года. При этом, «данный документ снова акцентирует внимание на проблеме конфликта интересов, расширяя круг лиц и механизмы контроля, подчеркивая значимость решения именно этой формы коррупции. Несмотря на наличие современных техник борьбы с коррупцией, изложенных в Национальном плане противодействия коррупции, эксперты отмечают отсутствие реальных рычагов воздействия на коррупцию, номинального выполнения большинством федеральных органов исполнительной власти требований, содержащихся в документе» [5, с. 226].
В целом, проведенное исследование в данном параграфе работы исследование позволяет отметить определенное несовершенство действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе (есть пробелы, коллизии и противоречия, наличие коррупционных причин в положениях нормативных правовых актов).
Конечно же, эффективность просветительской работы напрямую зависит от формы и способов ее проведения. Так, прежде чем приступить к просветительскому воздействию на государственных служащих необходимо уделить особое внимание индивидуальной работе с каждым из них, для наиболее всестороннего и более точного изучения личности служащего, а также формирования представления о человеке и его морально-нравственных качествах.
По итогам исследования, проведенного в данной главе работы, можно сформулировать следующие выводы:
1. Конфликт интересов на государственной службе можно представить как многоаспектную конфликтную (спорную) ситуацию, выражающуюся в противоречии между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего. Выполняя непосредственные обязанности, установленные должностным регламентом, государственный служащей может столкнуться с ситуацией, когда его личные интересы будут превышать значимость интересов государства и общества, что напрямую поставит под угрозу эффективность решения задач в масштабах государственной службы.
2. В настоящее время, в системе государственной службы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации создана правовая основа для предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в этом направлении проводится соответствующая работа в органах государственной исполнительной власти. В целом, следует говорить об ужесточении требований законодательства по отношению к государственным служащим в части соблюдения требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, однако потребность в дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы конфликта интересов не вызывает сомнений. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить проявление конфликта интересов невозможно, что говорит о необходимости формирования профессионального личностного ориентирования государственного служащего Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в основе мотивации должностного поведения которого будут принципы служения государству и обществу, соблюдение законов и уважение гражданских прав и законных интересов личности и общества в целом.