Глава 2 Особенности разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе
2.1 Условия возникновения и особенности выявления конфликта интересов на государственной гражданской службе
Выделение условий возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе необходимо для рационального выбора способов и методов борьбы с коррупцией, а также для устранения правоприменительных ошибок.
Существует несколько мнений по поводу выделения различных оснований классификации причин и условий, которые могут привести к конфликтной ситуации.
Так, например, К.А. Васильева выделяет причины, связанные с выполнением служебных обязанностей (нарушение основных принципов государственной службы) и социально-психологические (дисбаланс между профессиональным уровнем и должностным положением чиновника или финансовыми ожиданиями и материальными возможностями) [6, с. 189].
С.А. Владимирова, А.А. Гурова выделяют следующие виды причин конфликта интересов: институциональные (недостаточное правовое регулирование функций органов государственного управления) и личностные (низкий уровень компетенции должностного лица и некачественное выполнение служебных обязанностей) [7, с. 52].
Е.Н. Белоусов говорит о наличии субъективных и объективных причин конфликта интересов. Объективные — не зависят от воли, сознания, ценностей и других психологических особенностей государственного служащего (столкновение интересов в административно-государственной сфере, несоответствие структуры государственного органа его компетенции). Субъективные причины, наоборот, связаны с личными интересами государственного служащего, неудовлетворенностью его потребностей (социальным статусом, денежным содержанием и т.п.) [3, с. 18].
Можно отметить, что исследователи солидарны в мнении о существовании комплекс причин, которые, условно, можно разделить на две большие группы: личностные и объективные (институциональные).
Возникновение коллизии интересов может быть обусловлено рядом причин, которые сводятся к нарушению процедур и правил прохождения государственной службы:
– нарушение основных принципов государственной службы;
– несоблюдение требований к служебному поведению государственных служащих;
– несоблюдение норм действующего законодательства;
– несоблюдение прав и законных интересов граждан, организаций, общества, государства;
– невыполнение должностных обязанностей государственного служащего;
– нарушение ограничений и запретов, установленных для государственных служащих [43, с. 29].
Также, исследователи выделяют «ряд основных условий, способствующих появлению конфликта интересов:
– высокий уровень неопределенности и расплывчатости служебной компетенции должностных лиц;
– дублирование полномочий органов государственного управления;
– отсутствие полной информированности о деятельности органов государственной власти;
– наличие противоречий в нормативно — правовых актах органов управления различного уровня, содержащих в себе положения, создающие условия коррупционного поведения;
– нарушение служебной и организационной дисциплины, а также профессиональной этики государственной службы» [54, с. 407].
Учитывая субъективный характер конфликта интересов, можно выделить «ряд факторов, в связи с которыми возникает данное явление:
– отсутствие единого алгоритма урегулирования и предотвращения конфликта интересов;
– предрасположенность гражданского служащего к «девиантному» поведению;
– наличие полномочий, предусматривающих принятие решений на основе субъективной оценке;
– возможность использования служебного (должностного) положения при нарушении ограничений и запретов прохождения государственной службы;
– наличие в коллективе приемлемого отношения к коррупции при исполнении государственными служащими своих служебных (должностных) задач» [54, с. 408].
При исследовании условий возникновения ситуации, которая влияет (может повлиять) на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) функций, необходимо учитывать разнообразие частных интересов государственных служащих. На их основе, можно сформировать перечень типичных ситуаций, в которых появление конфликта интересов наиболее вероятно, а также порядок их урегулирования.
Первая ситуация связана с осуществлением некоторых функций государственного управления по отношению к родственникам и других лицам, с которыми связана личная заинтересованность государственного гражданского служащего. Так, например:
– когда государственный служащий выступает членом конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственного органа, а родственник государственного служащего является кандидатом на вакантную должность;
– когда государственный служащий выступает членом аттестационной комиссии, которая принимает решение или проводит проверку в отношении лица, с которым государственный служащий связан дружескими, родственными или иными отношениями.
Как отмечает А.А. Ярцева, «при возникновении такой ситуации, государственному служащему необходимо уведомить в письменном виде представителя нанимателя о возникновении личной заинтересованности. При этом представителю нанимателя следует отстранить государственного служащего от исполнения функции в отношении лиц, с которыми связана его личная заинтересованность» [54, с. 403].
При этом, необходимо учесть, что не всегда выполнение функций государственного управления в отношении родственников может привести к конфликту интересов. Так, например, если гражданский служащий предоставляет государственные услуги и при этом не обладает дискреционными полномочиями, позволяющими ему оказывать кому-либо предпочтение, то вероятность возникновения конфликта интересов в такой ситуации, чаще всего, является незначительной [54, с. 404].
Следующая ситуация связана с иной оплачиваемой деятельностью государственного служащего. Например, когда государственный служащий или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, выполняют оплачиваемую работу в организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет должностные (служебные) обязанности.
Законодательно установлено, что государственный служащий может выполнять иную оплачиваемую деятельность с предварительным уведомлением об этом представителя нанимателя, если это не повлечет за собой конфликт интересов. В случае возникновения личной заинтересованности, государственный служащий обязан в письменной форме сообщить об этом представителю нанимателя. При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения, государственному служащему следует отказаться от выполнения оплачиваемой деятельности в организации, в которой он осуществляет отдельные функции государственного управления. Если государственный служащий самостоятельно не принял меры по урегулированию и предупреждению конфликта интересов, то представитель нанимателя вправе отстранить его от исполнения полномочий в данной организации.
Также, конфликт интересов может быть связан с владением ценными бумагами. К примеру, если государственный служащий или его близкие владеют ценными бумагами организации, в отношении которой гражданский служащий осуществляет управленческие функции. Данному примеру подобна ситуация, связанная с иной оплачиваемой деятельности. В том случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами организации, в отношении которой он имеет отдельные полномочия, то государственный служащий обязан сообщить представителю нанимателя о наличии личной заинтересованности и передать их в доверительное управление. Если ценными бумагами организации распоряжаются родственники государственного служащего, то государственному служащему необходимо уведомить представителя нанимателя о наличии личной заинтересованности, что повлечет за собой отстранение государственного служащего от исполнения полномочий в отношении данной организации [2, с. 285].
Кроме того, примером такой ситуации может служить конфликт интересов, при котором государственный служащий или иные, связанные с ним, лица имеют какие-либо обязательства или вклады в банках или кредитных организациях, в отношении которых гражданский служащий осуществляет функции государственного управления. В таком случае, «государственный служащий обязан сообщить представителю нанимателя о наличии личной заинтересованности в письменной форме, а представитель нанимателя, в свою очередь, должен отстранить гражданского служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении данной организации» [50, с. 81].
Конфликт интересов может возникнуть при получении ценных подарков и услуг. Так, например, в том случае, когда «государственный служащий и лица, связанные с ним родственными, дружескими или другими отношениями, получают подарки, бесплатные услуги, скидки, ссуды и другие преимущества от физических, юридических лиц, в отношении которых гражданский служащий осуществляет (ранее осуществлял) управленческие функции» [43, с. 32].
Если представителю нанимателя стало известно о получении государственным служащим подарков от лиц, в отношении которых государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления, то ему необходимо оценить, насколько данный подарок связан с исполнением его должностных (служебных) полномочий. При условии нарушения норм законодательства к государственному служащему применяются меры, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе».
Кроме того, необходимо отметить, что государственному служащему не рекомендуется принимать подарки и от непосредственных подчиненных вне зависимости от повода и их стоимости, так как данная ситуация может привести к возникновению коллизии интересов.
Следующая ситуация связана с имущественными обязательствами и судебными разбирательствами. К примеру, если государственный служащий или иные лица, связанные с государственным служащим какими-либо отношениями, имеют имущественные обязательства с организацией, в отношении которой государственный служащий осуществляет управленческие функции.
В такой ситуации, вышеупомянутым лицам следует урегулировать имущественные обязательства. При отсутствии возможности сделать это, государственный служащий обязан проинформировать представителя нанимателя о возникновении личной заинтересованности. В этом случае представитель нанимателя должен отстранить государственного служащего от исполнения обязанностей, связанных с данной организацией [4, с. 156].
Примером данного вида конфликта интересов является и ситуация, при которой государственный служащие или его близкие участвуют в судебном разбирательстве с физическими или юридическими лицами, в отношении которых государственный служащий осуществляет управленческие функции.
Государственному служащему следует предупредить представителя нанимателя в письменной форме о наличии личной заинтересованности. Представителю нанимателя необходимо отстранить государственного служащего от исполнения функций в отношении данных граждан и организаций, которые находятся в стадии судебного разбирательства с государственным служащим или его близкими [1, с. 35].
Возникновение ситуации конфликта интересов также может быть связано с нарушением установленных запретов. К примеру, государственный служащий, осуществляя контрольно-надзорные функции в организации, находит в ней нарушения законодательства и при этом советует воспользоваться услугами частной фирмы по устранению недостатков, в которой работают близкие государственного служащего.
Государственному служащему не следует давать советы и рекомендации по поводу конкретных фирм, предоставляющих услуги, так как это является нарушением и подлежит рассмотрению на заседании комиссии [54, с. 405].
Таким образом, можно сформулировать общий вывод, что существует достаточно большое количество причин и условий конфликта интересов на государственной гражданской службе. В любом из таких случаев важно не только подойти к вопросу урегулирования конфликта интересов, при котором возникает в том числе необходимость привлечения служащего к ответственности, но и понимать, что действия и поведение государственных служащих, свидетельствующие о высоком уровне их моральных качеств и культуры, должны способствовать развитию и повышению имиджа, авторитета и социального статуса государственного органа, равно как и сама государственная служба должна, прежде всего, вызывать доверие, уважение со стороны населения, однако престиж государственной службы попрежнему остается низким.
2.2 Порядок разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе на примере Министерства России
Ситуацию возникновения конфликта интересов даже на начальном ее этапе можно отнести к типу сложных этических ситуаций. Однако в законодательстве нет специальной оговорки, что эта обязанность предписывается не только участникам конфликта интересов, но и служащим, которые стали невольными свидетелями такой ситуации.
Так, «в рамках организационно-этического механизма к действиям по предупреждению конфликта интересов можно отнести:
— четкое определение служебных обязанностей, функций и полномочий должности, замещаемой конкретным служащим;
— внедрение этических кодексов внутри органа, осуществляющего государственное управление;
— проведение проверки информации, указанной в декларации о доходах и имуществе служащего и членов его семьи» [54, с. 405].
Как отмечают исследователи, «механизм предупреждения конфликта интересов являются неотъемлемой частью института государственной гражданской службы, поэтому должны находить применение в практической деятельности служащих. Следует отметить и факт строгой зависимости организационно-этического механизма от нормативно-правового. К тому же, нормы поведения и нравственные предписания в ситуации конфликта интересов в конечном итоге находят свое отражение в нормах права. В этой связи представляется возможным утверждать, что организационно-этический механизм не сможет дать значительных результатов в отношении предупреждения конфликта интересов, если не будет сопровождаться соответствующими санкциями, закрепленными законодательно» [54, с. 406].
Поэтому, «ситуации конфликта интересов следует предупреждать с помощью совокупности механизмов предупреждения конфликта интересов, поскольку такой системный подход позволит комплексно подойти к отбору тактических действий по своевременному реагированию на ситуации противоречия, чтобы нейтрализовать возможность возникновения деструктивных последствий протекания конфликта интересов» [50, с. 81].
При этом, «ситуация конфликта интересов может быть индикатором для обнаружения недочетов в законодательной базе и ее неспособности подстраиваться под изменения, происходящие в обществе, недостаточной разработанности организационно-этических основ механизма предотвращения конфликта интересов, неспособности государственных гражданских служащих своевременно идентифицировать противоречивые ситуации, а также действий коррупционной направленности» [50, с. 81].
Поэтому, закономерным оказывается утверждение о том, что «конфликт интересов имеет двойственную структуру: его можно рассматривать не только как девиацию в системе государственной службы, но и как положительный механизм — индикатор противодействия коррупции, который позволит не только выявить пробелы в деятельности профильных служб, но и укажет на возможные недостатки в части, касающейся законодательных процедур регулирования мер по противодействию коррупции» [50, с. 82].
Использование механизма предотвращения конфликта интересов не ограничено только периодом прохождения государственной службы Министерства России. Потенциальный конфликт интересов подлежит оценке в рамках контроля выбора места трудоустройства бывших государственных служащих. В подобных случаях коллизия публичных и частных интересов может выражаться в предоставлении необоснованных выгод и преимуществ организации, рассматриваемой государственным служащим в качестве будущего места работы; в неправомерном использовании служебной информации в интересах организации после трудоустройства. Положениями законодательства о противодействии коррупции и государственной службе установлена необходимость получения согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Обращение в комиссию — обязанность бывшего государственного служащего. При этом на потенциальных работодателей, заказчиков при наличии перечисленных выше условий возложена обязанность сообщить в десятидневный срок о заключении такого договора представителю нанимателя государственного служащего.
Перечисленные нормы позволяют минимизировать риск возникновения конфликта интересов в период прохождения государственной службы посредством предписаний, действующих после прекращения служебных отношений.
В рамках соответствующего правового регулирования обязанность граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы, ограничена требованием предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Такой объем информации несоразмерен содержанию определения личной заинтересованности, сформулированного в ст. 10 Закона о противодействии коррупции. Очевидно, перечисленные сведения, предоставляемые при поступлении на службу, принципиально отличаются от тех сведений, которые могут подтвердить или опровергнуть наличие или возможность возникновения личной заинтересованности у гражданина после назначения его на должность государственной службы.
Анализ нормативно-правовой базы в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что меры по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе на примере Министерства России делятся на меры, которые должен предпринять гражданский служащий, и меры, принимаемые представителем нанимателя.
1. Сообщить представителю нанимателя в письменной форме о возникновении личной заинтересованности, как только ему стало об этом известно. Как справедливо отмечает в данной связи Д.К. Амирова, «в действительности, это вызывает ряд проблем, так как рассматриваемое явление носит оценочный характер и не всегда представляется возможным осознать не только угрозу появления конфликта интересов, но и сам возникший конфликта. В данном случае, необходимо закрепить в подзаконных актах перечень так называемых «предконфликтных ситуаций», о возникновении которых гражданскому служащему необходимо уведомлять представителя нанимателя. Перечень таких ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Гражданский служащий, замещающий должность, на которой есть большой риск возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т.д.), обязан заявлять представителю нанимателя о характере и размерах своей личной заинтересованности: при своем назначении на должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации» [1, с. 36].
2. Осуществить самоотвод (отвод) в порядке и случаях, установленных законодательством. Данная процедура также имеет некоторые пробелы, связанные с отсутствием алгоритма ее осуществления. Так, как отмечают О.В. Костюнина, И.А. Елизарова, «в настоящее время, законодательством о государственной гражданской службе не предусмотрена возможность самоотвода (отвода) служащего. Должно быть, такая процессуальная необходимость чаще всего возникает в работе судей, прокуроров, судебных приставов-исполнителей при выполнении ими своих функций. Вероятно, в деятельности государственных гражданских служащих данный способ урегулирования коллизии интересов не связан с отстранением от должности, а может реализовываться путем недопущения к рассмотрению определенного дела, принятия конкретного управленческого решения, осуществления контрольных функций в какой-либо организации и т.д.» [23, с. 30]. Представляется, что самоотвод может быть заявлен, например, если служащий является членом конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственного органа, при этом один из кандидатов — его родственник.
По мнению Е.В. Товаровой, «применение данного способа может иметь следующий порядок:
– государственный служащий, в целях предотвращения конфликтной ситуации, информирует письменным заявлением представителя нанимателя о самоотводе от исполнения должностных (служебных) обязанностей, которые приводят (могут привести) к конфликту интересов;
– представитель нанимателя, получив уведомление гражданского служащего о самоотводе от осуществления должностных (служебных) функций, направляет его в комиссию по урегулированию конфликта интересов» [50, с. 83].
3. Передавать ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях избежания коллизии интересов. Данная норма отражена в ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» без каких-либо условий, в то время как положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливают обязанность передавать ценные бумаги в доверительное управление только при угрозе возникновения конфликта интересов. Но с учетом более поздней даты принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», применению подлежат нормы данного закона. На практике, передача ценных бумаг гражданского служащего в большинстве случаев осуществляется родственникам, что не позволяет достичь цели правового регулирования. В данном случае, кадровой службе государственного органа следует внимательнее подходить к изучению справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. При обнаружении сведений о передаче ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) родственникам гражданского служащего, направлять информацию об этом в комиссию по урегулированию конфликта интересов.
4. Информировать представителя нанимателя о намерении выполнения иной оплачиваемой деятельности. Как отмечает Е.В. Товарова, «законодательно закрепленное право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы реализуется в том случае, если отсутствует вероятность возникновения конфликта интересов и предусматривает заполнение определенного уведомления, которое должно содержать сведения о деятельности, которую служащий собирается осуществлять, срок, в течение которого он будет заниматься данной деятельностью и т.д.» [50, с. 82].
5. Обращаться в течение двух лет послу увольнения с гражданской службы о даче согласия на замещения должности в коммерческой либо некоммерческой организации. Система запретов, связанных с государственной гражданской службой предусматривает, что «служащий, замещавший должность, входящую в перечень, установленный нормативноправовыми актами Российской Федерации, в течение 2-х лет не может работать в тех организациях, управление которыми входило в его должностные (служебные) обязанности без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации» [35].
6. Отказаться от выгоды, которая является причиной возникновения конфликта интересов. Данный способ может быть использован только с согласия государственного служащего. На практике, реализация этого способа связана со множеством трудностей, так как в содержании Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» неясен порядок отказа гражданского служащего от полученной или предполагаемой выгоды.
Как отмечает Л.Ю. Зюзенкова, «это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена. Кроме того, если преимущество уже получено, возврат ее может быть не всегда возможен (например, если организация, от которой гражданский служащий получил денежные средства, прекратила свое существование). В таком случае, использование данного способа выглядит невозможным» [17, с. 149].
Как отмечает Е.В. Товарова, «порядок применения данного способа может выглядеть следующим образом:
– гражданский служащий уведомляет в письменном виде представителя нанимателя об отказе от выгоды, которая является причиной возникновения коллизии интересов;
– представитель нанимателя направляет полученное уведомление в комиссию по урегулированию конфликта интересов для дальнейшего рассмотрения» [50, с. 83].
Представитель нанимателя, в свою очередь, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан:
1. Изменить должностное или служебное положение служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Такое изменение может состоять как в исключении соответствующих функций из должностных (служебных) обязанностей служащего, так и в отстранении его от замещаемой должности.
2. Направить представление о возникновении у служащего конфликта интересов или о возможности его возникновения в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение.
Как справедливо отмечается рядом исследователей, «помимо указанных способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе, на практике могут использоваться и другие эффективные организационные методы, например, такие как:
– временное делегирование функций служащего, в отношении которого производятся процедуры урегулирования конфликта интересов, другому служащему;
– ограничение допуска к соответствующим сведениям, если выполнение обязанностей гражданского служащего связано с их использованием;
– постоянное или временное отстранение гражданского служащего от выполнения обязанностей, в результате осуществления которых возникает (может возникнуть) коллизия интересов (в частности, посредством изменения его должностного регламента, отстранения от участия в комиссиях, рабочих группах, иных коллегиальных органах);
– повышение контроля за исполнением обязанностей в конфликтной ситуации гражданского служащего;
– дополнительное изучение действий и решений государственного служащего;
– увольнение гражданского служащего с гражданской службы по собственному желанию в целях сохранения его личных интересов, либо отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности гражданской службы» [17, с. 148].
Кроме того, «мерами предотвращения конфликта между частными и общественными интересами могут являться:
– модернизация системы, структуры и организации государственных органов;
– совершенствование порядка использования государственных ресурсов, размещения заказов на поставку товаров, оказания услуг для государственных нужд;
– более детальная проработка механизма передачи гражданским служащим ценных бумаг в доверительное управление;
– расширение круга лиц, предоставляющих сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
– нормативное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых гражданский служащий конкретного государственного органа должен письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения» [17, с. 149].
Можно сформулировать общий вывод, порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе на примере Министерства России должен состоять из правовых основ, применяемых в зависимости от структуры и характеристик конфликта, степени его выраженности, сферы его проявления и других критериев, присущих индивидуально каждому отдельно возникшему конфликту.
В целом, проведенное в данной главе работы исследование позволяет сформулировать следующие выводы:
1. Институт выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе в настоящее время является одним из главных инструментов, направленных на предупреждение злоупотребления служебными полномочиями, недопущения проявления коррупционных нарушений на государственной гражданской службе. Именно поэтому, в настоящее время изучаемому явлению уделяется пристальное внимание: определен термин конфликта интересов, закреплены планы действий государственного служащего и представителя нанимателя по урегулированию коллизии интересов.
2. Современная нормативно-правовая база разрешения конфликта интересов на государственной службе на примере Министерства России требует существенной доработки, повышенного внимания к роли этического воспитания государственных гражданских служащих. В настоящее время, ощущается необходимость в систематизации накопленного опыта и восполнения пробелов российского законодательства, развитии институтов гражданского контроля за соблюдением требований к служебному поведению со стороны государственных служащих.