Глава 3 Проблемы и направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы
3.1 Проблемы разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе
Несмотря на законодательное закрепление норм о конфликте интересов, практическая реализация положений о его урегулировании вызывает существенные проблемы.
Необходимо отметить, в определении конфликта интересов, данном в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», критерии оценки надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения должностным обязанностям законодателем не определены, что, в свою очередь, порождает на практике субъективную оценку исполнения полномочий. Представляется, что «объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим» должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента. Однако для целей урегулирования конфликта интересов не всегда соответствие должностным обязанностям, указанным в регламенте, является доказательством объективности служащего. Также, категория «иные близкие отношения» является сложносоставной оценочной категорией. Данным понятием охватываются имущественные и корпоративные отношения.
Как отмечает Т.В. Чалых, при выявлении личной заинтересованности, «следует в каждом конкретном случае считаться с семейными, родственными, дружескими (например, друзья, в рамках обычных служебных отношений) или интимными связями человека» [52, с. 19]. Учитывая изложенное, перечень третьих лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного гражданского служащего, требует раскрытия и уточнения в федеральном законодательстве.
Согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. На практике, «применение данной нормы является довольно проблематичным, так как понятие конфликта интересов носит весьма оценочный характер. Достаточно сложно понять, что именно должен делать (или не делать) государственный служащий для надлежащего исполнения вышеуказанной обязанности и самое главное – в каких ситуациях можно считать, что она не исполнена надлежащим образом» [43, с. 29].
Исходя из положений ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, служащий обязан в письменной форме проинформировать об этом представителя нанимателя.
Действующим законодательством не решен вопрос о сроках такого информирования. Вместе с тем, определение срока исполнения рассматриваемой обязанности имеет большое значение, поскольку конфликты интересов должны урегулироваться максимально оперативно, до тех пор, пока их наличие не нанесло ущерба охраняемым интересам. Кроме того, отсутствие срока информирования также усложняет уличение виновного в неисполнении рассматриваемой обязанности и привлечение его к ответственности, так как во многих случаях он может заявить в свое оправдание, что планировал ее исполнить, но не успел [23, с. 31].
С другой стороны, служащий, как только «ему станет об этом известно», подобными действиями как бы предотвращает конфликтную ситуацию, принимая меры «по недопущению любой возможности» его возникновения. Здесь мы снова сталкиваемся с неточностью формулировки, когда сам служащий должен определять возможность и время возникновения конфликтной ситуации. На практике это приводит к неоднозначному толкованию подобных проблем, как самим гражданским служащим, так и его работодателем.
Также, исходя из ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», следует, что представитель нанимателя, получивший от служащего уведомление о возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения, должен принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Для этого необходимо, прежде всего, убедиться, что конфликт интересов или угроза его возникновения действительно имеют место быть. Однако, решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов, как правило, требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, больших временных затрат. Поэтому, для урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе предусматривается создание соответствующих комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Анализ законодательной базы и практики функционирования комиссий позволяет выделить ряд проблемных вопросов, напрямую влияющих на результаты их деятельности.
Основным недостатком деятельности комиссий, на наш взгляд, является рекомендательный характер принимаемых ими решений (исключение составляют лишь обращения гражданина, раннее замещавшего в государственном органе должность, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации).
Руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер юридической ответственности. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.
Оглашение решения руководителя государственного органа без обсуждения делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже вредным, так как несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (в большинстве случаев, находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые «понравятся» руководителю. Безусловно, подобная ситуация нивелирует значение данной комиссии, не отвечает целям ее формирования и деятельности.
Еще одна проблема низкой результативности работы комиссий – недостаток квалифицированных кадров. Практика привлечения независимых членов комиссий к участию в заседаниях на сегодняшний день не урегулирована, что вызывает ряд вопросов, в том числе, о степени подготовленности таких членов к решению задач специального характера.
Действующим законодательством определены лишь категории привлекаемых экспертов без предъявления требований к квалификации и опыту работы. Полагаем, что привлекаемые независимые эксперты обязательно должны иметь высшее образование, предпочтение должно отдаваться лицам, имеющим ученые звания в сфере юриспруденции или государственного управления. Кроме того, эксперты должны иметь опыт прохождения государственной службы и (или) преподавать дисциплины соответствующего профиля.
Как отмечалось ранее, предотвращение и (или) урегулирование конфликта интересов на государственной службе на примере Министерства России осуществляется следующими основными способами:
1. Изменение должностного либо служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей.
Постоянное изменение должностного или служебного положения государственного служащего может выражаться в его переводе на другую должность (или в изменении условий служебного контракта, не являющимся переводом). Переводы государственных служащих регламентируются законодательством о государственной службе, однако во всех случаях следует помнить, что, поскольку постоянный перевод на другую должность (постоянное изменение условий служебного контракта) по общему правилу возможен только с согласия служащего, следовательно, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только в случае двухстороннего волеизъявления.
Поэтому, данный способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть использован работодателем далеко не всегда.
Специальный случай изменения должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, – временное отстранение государственного от должности.
Так, исходя из положений ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на период урегулирования конфликта интересов, а также проведения проверки соблюдения государственным гражданским служащим ограничений требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.
При этом, согласно ч. 2.1 названной статьи, гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности гражданской службы (не допущен к исполнению должностных обязанностей) на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения об урегулировании конфликта интересов или о проведении проверки. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим соответствующее решение. При этом, за гражданским служащим сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (исполнения должностных обязанностей).
Представитель нанимателя, согласно ч. 3 названной статьи, отстраняет от замещаемой должности гражданской службы (не допускает к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по вине гражданского служащего.
Следует отметить, что в научной литературе существует позиция, что закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса о его виновности в возникновении конфликта интересов противоречит принципу обеспечения служащим общепризнанных трудовых прав и свобод. Так, по мнению С.В. Завитовой, «недопустимо, даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, весьма сомнительна с точки зрения соответствия данному принципу сформулированная в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовая конструкция, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности. Думается, что это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, противоречит презумпции добросовестного поведения служащего» [15, с. 29].
Можно согласимся с А.А. Ярцевой, которая считает, что «одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами служащих. Государственная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий» [54, с. 406].
2. Отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
В Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции» понятие «выгода» не закреплено. Можно лишь предположить, что «если под выгодой можно понимать получение государственным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами)», то отказ может быть выражен в принятии служащим на себя обязательства не использовать эти льготы и преференции. Вполне очевидно, что такой способ урегулирования конфликта интересов может применяться только в ограниченном количестве случаев.
Отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов возможен лишь в случае, если указанная выгода носит одномоментный характер, так как иначе нельзя быть уверенным, что конфликт интересов разрешен. По смыслу данного способа, он также может быть использован только при наличии согласия служащего.
Если выгода, явившаяся причиной возникновения конфликта интересов, уже реально получена, а возврат ее невозможен (если имущество уже использовано или реализовано, денежные средства невозможно возвратить организации в связи с прекращением ее существования и др.), становится невозможным использовать рассматриваемый способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
3. Отвод или самоотвод государственного служащего. Применение отвода (самоотвода) требует детального правового регулирования, на что совершенно справедливо обращают внимание отечественные исследователи.
Необходимо обратить внимание и на установленное ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» право гражданского служащего с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Представляется, что положения данной статьи нуждаются в уточнении. Так, сам по себе принцип уведомления не предусматривает получения служащим согласия со стороны представителя нанимателя. Кроме того, законодательно не установлена и форма такого уведомления.
Исходя из анализа антикоррупционного законодательства, к полномочиям комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов не относится рассмотрение вопросов о занятии служащими иной оплачиваемой деятельностью. Что же касается лиц, уволенных со службы, то получение согласия указанных комиссий обязательно, если они претендуют на замещение должности на условиях трудового договора в организации и (или) выполнение в данной организации работы на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности государственного служащего. Такое согласие гражданин обязан получать в течение двух лет после увольнения с государственной службы.
В этой связи, необходимо предусмотреть в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обязанность служащего предварительно получать письменное согласие представителя нанимателя на занятие иной оплачиваемой деятельностью, что, на наш взгляд, позволит избежать конфликтных ситуаций в правоприменительной деятельности.
Таким образом, действующее антикоррупционное законодательство имеет ряд пробелов в вопросе предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Устранения обозначенных пробелов, требует внесения изменений в действующее законодательство в области противодействия коррупции.
3.2 Направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы
Создание действенных механизмов предупреждения и урегулирования конфликта интересов является необходимым и актуальным в целях повышения эффективности и результативности государственной гражданской службы. На сегодняшний день в России реализуется целый комплекс механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Вместе с тем, не все механизмы, содержащиеся в нормативных правовых актах Российской Федерации, достаточно проработаны и эффективны.
В данной связи, необходимо использовать опыт зарубежных стран, с целью использования норм в отечественном законодательстве.
Большинство зарубежных государств для профилактики возникновения конфликта интересов закрепляют обязательные для соблюдения государственными служащими нормы профессиональной этики.
На сегодняшний день, в зарубежных государствах отсутствуют расхождения в понимании и юридической оценке коррупционного поведения государственных служащих. Коррупционное поведение рассматривается как комплекс злоупотреблений (в личных целях, в целях третьих лиц или групп должностных лиц государственных органов) который может провялятся при нарушении норм различных отраслей права.
Вместе с тем, в отдельных странах коррупцией признается не только нарушение государственными служащими правовых норм, но и этических норм. Например, во Франции функционируют органы, в полномочия которых сходит наблюдение, раскрытие, а также выявление серьезных нарушений в этике поведения государственных служащих. К таким органам относятся: Центральный департамент по предотвращению коррупции, Высший совет по этике в национальной политике, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, которые заключаются служащими. Указанные требования по осуществлению контроля за соблюдением норм этики государственными служащими закреплены в Указе № 2020-69 от 30 января 2020 года.
В Японии существует Комиссия по этике государственных служащих, которая создана в соответствии с Законом «Об этике государственных служащих» 2000 года.
Изучение зарубежного опыта показывают, что первыми в деле предупреждения конфликта интересов в государственном аппарате являются США, где разработана система мер административно-правового характера, направленная на предупреждение и пресечение возникновения конфликта интересов и его трансформация в коррупцию.
Уровень коррупции в США значительно ниже, чем в других странах. Следует согласиться с мнением исследователей, что, в первую очередь, это связано с наличием системного характера антикоррупционного законодательства [49, с. 55].
Так, Конституция США закрепляет нормы, запрещающие членам сената и конгресса США замещать какую-либо гражданскую должность, учрежденную Соединенными Штатами в течение всего срока службы, в целях недопущения возникновения их личной заинтересованности.
Следует отметить, что в США должностные лица не наделяются иммунитетом и это облегчает борьбу с коррупцией. Поскольку после отстранения от должности, хоть и в особом порядке, начиная с Президента, конгрессмены, сенаторы и любые другие чиновники могут быть привлечены к уголовной ответственности.
Важнейшим направлением антикоррупционной политики в системе государственной службы США является профилактика коррупции. Она основывается на установлении норм этики поведения и дисциплинарной ответственности. Еще в 1958 году в США был принят Кодекс этики правительственной службы.
Первоначально, «нормы Кодекса имели рекомендательный характер. Затем он был принят за основу правовой регламентации «административной этики» госслужащих США. Так, в 1962 году Конгресс США принял официальные нормы поведения выборных должностных лиц и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».
В 1965 году Президент установил этические нормы должностных лиц, а в 1978 году был разработан Закон «Об этике служащих государственных органов».
Закон закрепил порядок правового регулирования конфликта интересов. Во-первых, служащие не должны участвовать в любых финансовых операциях, предполагающих использование закрытой правительственной информации, или использовать такого рода ин- формацию для своих друзей и родственников. Во-вторых, введен запрет на принятие государственными служащими подарков либо других услуг личного характера от лиц желающих получить государственную услугу.
Отдельный раздел Закона посвящен личной ответственности, который устанавливает механизм правовых действий государственного служащего в случае обнаружения конфликта интересов, либо подозрения на потенциальную возможность его возникновения среди коллег. При наличии такой ситуации государственный служащий должен доложить в соответствующие инстанции обо всех имеющихся случаях злоупотреблений. Если факт участия государственного служащего в ситуации конфликта интересов будет доказан, то к нему могут быть применены меры наказания. В соответствии со статьей 8 Закона США «О реформе государственной службы» к государственному служащему применяются такие виды наказания как увольнение со службы, лишение государственной пенсии, лишение государственной страховки, лишение всех наград, полученных за время профессиональной службы.
Также, в целях предупреждения возникновения ситуаций конфликта интересов, Законом США 2011 года «О противодействии личной заинтересованности на федеральной государственной службе» предусмотрен запрет на осуществлении государственным служащим, ушедшим в отставку, трудовой деятельности в организациях с которыми они вели дела от имени ведомства. Действие данного запрета действует пять лет.
Проведенный анализ нормативных документов, регулирующих конфликт интересов на государственной службе в США, свидетельствует о наличии целой системы мер направленных на устранение и профилактику конфликта интересов на государственной службе. Представляется, что рассмотренные меры можно заимствовать в отечественную правовую систему. Однако необходимо учесть, что эффект от заимствования зарубежного опыта в России будет наблюдаться по истечении значительного количества времени. В месте с тем отдельные меры профилактики коррупции нашли отражение в действующем российском законодательстве.
Законодательство Западной Европы по вопросам регулирования конфликта интересов на государственной службе имеет существенные отличия от законодательства США.
Изучение опыта Франции позволяет сделать вывод о том, что основой борьбы с коррупцией является ее профилактика. Она включает комплекс мер направленных на образование и воспитание государственных служащих, создание стандартов антикоррупционного поведения государственных служащих, а также формирование системы контрольных органов и совершенствование кадровой политики, в частности ротации руководящих кадров.
Во Франции обеспечена широкая гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных служащих государственного аппарата. Разработаны формы, предоставления широкой общественности информации о соглашениях, заключенных административными учреждениями, и разрешениях, выданных ими.
Для профилактики конфликта интересов во Франции учреждена Комиссия по деонтологии государственной службы. Цель ее создания — контроль за трудоустройством государственного служащего, и ограничения их влияния на решение каких-либо вопросов, связанных с деятельностью данного ведомства после их увольнения. Комиссия помогает оценить взаимосвязь будущей работы государственного служащего с его функциями на службе, и таким образом, позволяет не допустить злоупотреблений своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний.
Аналогичная мера существует в законодательстве Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», «лицо, замещавшее должность государственной службы, включенную в соответствующий перечень, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции государственного, управления данной организацией входили в должностные обязанности государственного служащего, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
Различия заключаются только в том, что во Франции данный запрет распространяется на все категории государственных служащих, в Российской Федерации категория государственных служащих ограничена специальным перечнем.
Для полной картины об урегулировании конфликта интересов в зарубежных государствах, следует обратиться к опыту Японии и Китая по данному вопросу.
В Японии, так же как и в Европейских странах и в США уделяется большое внимание этичному поведению государственных служащих. В Японии существует запрет и ограничение получения подарков и услуг от предпринимателей, которые имеют отношение к профессиональной деятельности служащих. Регламентирован строгий контроль за соблюдением установленных правил.
Служащие в Японии обязаны предоставлять сведения о своем доходе за предшествующий год. Данные о доходах служащих открыты для всех. Государственные служащие каждые три месяца докладывают обо всех случаях принятия подарка или приема услуг на сумму более пяти тысяч йен.
В отличие от Японии, в Китайской Народной Республике сведения о доходах и об имуществе, представляемые государственными служащими не публикуются и не размещаются на ресурсах сети Интернет. Доступ к таким сведениям имеют только организационные отделы партийных органов, а также органы прокуратуры.
Таким образом, во многих зарубежных странах институт конфликта интересов находит свое отражение в законодательстве, имея свои особенности правового регулирования. Изучив порядок регулирования конфликта интересов в зарубежных странах, можно сдать вывод, что большинство стран принимают так называемые этические кодексы или кодексы поведения служащих. В большинстве государств, служащие обязаны сдавать сведения о своих доходах и подарках.
Во многих зарубежных странах в настоящее время изменяется подход к урегулированию конфликта интересов, а именно, основной упор в развитии данного института делается не на законодательное регулирование, а на саморегулирование. Большое значение играет служебная этика, самообучение, беспрекословное соблюдение ограничений и запретов.
В целом же, анализ законодательства в области противодействия коррупции позволяет сформулировать некоторые предложения по развитию и обновлению механизма выявления и разрешения конфликта интересов.
Эффективным дополнением к комплексу механизмов предотвращения конфликта интересов на примере Министерства России может стать профилактическая система декларирования потенциальной личной заинтересованности гражданина при назначении на должность государственной гражданской службы. Иными словами, представляется целесообразным наряду с представлением справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при назначении на должность государственной гражданской службы представлять работодателю декларацию о частных интересах.
Безусловно, обязанность служащего информировать представителя нанимателя об уже возникшем конфликте интересов необходимо сохранить. Следует отметить, что такой механизм активно используется и положительно зарекомендовал себя в мировой практике. Он реализуется в форме деклараций о потенциальном конфликте интересов (о наличии личной заинтересованности), которые представляются при поступлении на публичную службу, а также с определенной периодичностью в процессе прохождения службы. Например, в Молдавии, служащие при поступлении на службу и прохождении службы представляют отдельную декларацию о личных интересах, в которой каждый служащий указывает, где он осуществляет оплачиваемую профессиональную деятельность, в какой сфере деятельности, какую выгоду получает. В декларации отражаются сведения о том, является ли он учредителем или членом руководящих, контрольных, ревизионных органов в некоммерческих организациях или политических партиях; раскрывается его положение как акционера хозяйствующего субъекта, кредитного учреждения, страховой организации или финансового учреждения. Как и в случае с декларациями о доходах, служащий несет ответственность за неточность или неполноту содержащихся в декларации данных [47, с. 17].
Учитывая изложенное, можно предположить, что представление работодателю декларации о частных интересах способно существенно повысить степень ответственности и бдительности служащих в отношении самодиагностики для выявления и раскрытия информации о наличии различных проявлений личной заинтересованности.
Полезным дополнением может выступать утверждение в каждом государственном органе типовых ситуаций конфликта интересов, при наступлении которых служащий не только должен сообщать, но и не вправе самостоятельно принимать решение при исполнении своих должностных обязанностей.
Представляется, что при утверждении названных перечней, можно пойти двумя путями. Во-первых, вполне возможным выглядит разработка ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера, которые могут возникнуть во многих государственных органах. Во-вторых, обязательной является разработка перечня ситуаций потенциального конфликта интересов, которые связаны со спецификой деятельности конкретного органа государственной исполнительной власти.
Как отмечает Ю.Ю. Годунова, «целесообразным также выглядит разработка в органах власти перечней предконфликтных ситуаций, которая будет способствовать, с одной стороны, более четкому пониманию государственными служащими того, когда они обязаны информировать о возникновении конфликта интересов, с другой – упрощению их привлечения к ответственности в случае неисполнения этой обязанности» [9, с. 86].
Очевидно, что в российских условиях реализация антикоррупционного законодательства и мероприятий по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов на государственной службе вряд ли может дать ожидаемые результаты в отсутствие корректирующей роли ценностных, этических и профессиональных ориентиров в деятельности гражданских служащих.
В этой связи, представляется два альтернативно возможных варианта развития и совершенствования данного правового института в Российской Федерации: создание единого этического кодекса (стандарта) государственных служащих Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, и разработка специального закона, направленного на предотвращение и выявление конфликта интересов в сфере государственной гражданской службы.
Кроме того, предотвращению конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации на примере Министерства России может способствовать осуществление перечня профилактических мер, таких, как:
– проведение мониторинга исполнения должностных обязанностей государственными служащими Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, проходящими государственную службу на должностях, замещение которых связано с коррупционным риском, и устранение таких рисков;
– информирование и просвещение государственных служащих об их правовом статусе, о возможных случаях конфликта интересов, а также ознакомление их с обязанностями по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в рамках действующего законодательства Российской Федерации и законодательных актов Российской Федерации;
– проведение комплекса мероприятий, направленных на формирование атмосферы реальности наступления ответственности за невыполнение обязанностей по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
– подготовка методических материалов, включающих краткие обзоры основных запретов, ограничений и обязанностей, налагаемых в целях противодействия коррупции, а также тематических сборников законодательных и нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции;
– участие государственных служащих в научно-практических мероприятиях по антикоррупционной тематике (обучающие семинары, курсы повышения квалификации);
– совершенствование связи подразделений, действующих в рамках реализации профилактики коррупционных и иных правонарушений, преступлений и кадровых служб органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
– материальное стимулирование и поощрение соблюдения и исполнения государственными служащими Российской Федерации и субъекта Российской Федерации запретов и ограничений, а также обязанностей [17, с. 19].
В качестве обобщающего вывода можно отметить, что предложенные направления совершенствования разрешения конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации имеют прикладную направленность и касаются повышения эффективности практической деятельности по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Вместе с тем, достичь указанных целей в отрыве от законодательного регулирования данного вопроса не представляется возможным. В связи с этим, реализация предложений практической направленности в рассматриваемой сфере потребует существенной модернизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Заключение
Проведенное в данной работе исследование конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации, подходов к его определению и проблем правовой квалификации, позволяет сформулировать следующие выводы:
Конфликт интересов на государственной службе можно представить как многоаспектную конфликтную (спорную) ситуацию, выражающуюся в противоречии между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего. Выполняя непосредственные обязанности, установленные должностным регламентом, государственный служащей может столкнуться с ситуацией, когда его личные интересы будут превышать значимость интересов государства и общества, что напрямую поставит под угрозу эффективность решения задач в масштабах государственной службы.
Понятия «коррупция», «конфликт интересов», «личная заинтересованность» хоть и не является тождественными, но объединены общим методом достижения выгоды, связанным с незаконным использованием лицом своего должностного положения.
При этом, понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», закрепленные в Федеральном законе «О противодействии коррупции», весьма несовершенны, порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентирован, но употребляемые термины противоречивы, некорректны.
Следует отметить, что актуальным в настоящее время стало закрепление в качестве правонарушений и преступлений, несовместимых с заниманием должности в органах государственной исполнительной власти, нарушения антикоррупционного законодательства Российской Федерации, а именно запрет на совершение разного рода коррупционных действий и деяний был включен во все законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность должностных лиц соответствующих органов.
Так, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, не позволяя применять его без дополнительного урегулирования подзаконными актами, понятие личной заинтересованности ограничивается имущественной (материальной) выгодой заинтересованностью лица.
В настоящее время, в системе государственной службы создана правовая основа для предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в этом направлении проводится соответствующая работа в органах власти. В целом, следует говорить об ужесточении требований законодательства по отношению к государственным служащим в части соблюдения требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, однако потребность в дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы конфликта интересов не вызывает сомнений. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить проявление конфликта интересов невозможно, что говорит о необходимости формирования профессионального личностного ориентирования государственного служащего, в основе мотивации должностного поведения которого будут принципы служения государству и обществу, соблюдение законов и уважение гражданских прав и законных интересов личности и общества в целом.
Существует достаточно большое количество причин и условий конфликта интересов на государственной гражданской службе. В любом из таких случаев важно не только подойти к вопросу урегулирования конфликта интересов, при котором возникает в том числе необходимость привлечения служащего к ответственности, но и понимать, что действия и поведение государственных служащих, свидетельствующие о высоком уровне их моральных качеств и культуры, должны способствовать развитию и повышению имиджа, авторитета и социального статуса государственного органа, равно как и сама государственная служба должна, прежде всего, вызывать доверие, уважение со стороны населения, однако престиж государственной службы по-прежнему остается низким.
Институт выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе в настоящее время является одним из главных инструментов, направленных на предупреждение злоупотребления служебными полномочиями, недопущения проявления коррупционных нарушений на государственной гражданской службе. Именно поэтому, в настоящее время изучаемому явлению уделяется пристальное внимание: определен термин конфликта интересов, закреплены планы действий государственного служащего и представителя нанимателя по урегулированию коллизии интересов.
Современная нормативно-правовая база разрешения конфликта интересов на государственной службе требует существенной доработки, повышенного внимания к роли этического воспитания государственных гражданских служащих. В настоящее время, ощущается необходимость в систематизации накопленного опыта и восполнения пробелов российского законодательства, развитии институтов гражданского контроля за соблюдением требований к служебному поведению со стороны государственных служащих.
Проблема выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе до сих пор не является решенной. Действующий механизм регулирования недостаточно эффективен и на практике он не всегда работает.
Кроме того, в настоящее время, в административных регламентах не зафиксированы методики предотвращения конфликта, что создает трудности при выявлении, предотвращении и урегулировании конфликта интересов на гражданской службе.
Устранения обозначенных пробелов требует внесения изменений в антикоррупционное законодательство, направленных на:
1. Уточнение понятия «личная заинтересованность», закрепленного в ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», в части, касающейся:
– определения частных интересов государственного служащего, которые должны включать в себя как имущественные, так и неимущественные интересы;
– конкретизации перечня третьих лиц, с которыми связана и может быть связана личная заинтересованность государственного гражданского служащего.
2. Определение срока информирования государственным гражданским служащим Российской Федерации и субъекта Российской Федерации представителя нанимателя в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности.
3. Формирование процессуальной базы отводов государственных граждански служащих в целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
4. Определение процедуры отказа государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
5. Актуализацию законодательства, регламентирующего деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, в части касающейся:
– установления обязательности для представителя нанимателя принимаемых комиссией решений;
– установления критериев отбора независимых членов комиссии для участия в заседаниях.
6. Установление обязанности для государственного гражданского служащего Российской Федерации и субъекта Российской Федерации предварительно получать письменное согласие представителя нанимателя на занятие иной оплачиваемой деятельностью.
7. Установление обязанности для служащих декларировать потенциальный конфликт интересов (о наличии личной заинтересованности) при поступлении на государственную службу, а также с определенной периодичностью в процессе прохождения службы, и определение порядка такого декларирования.
8. Утверждение в государственных органах типовых ситуаций конфликта интересов, связанных со спецификой деятельности таких органов.
Вместе с тем, необходимо понимать, что в процессах урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы необходимо использовать целый комплекс мер, который сочетает в себе, как и нормативно-правовое совершенствование норм действующего законодательства в данной сфере, так и внедрение этих правовых норм в жизнь.
Список используемой литературы
1. Амирова Д.К. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе: порядок предотвращения и урегулирования // Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям и преступлениям в сфере экономики: материалы Международной научно-практической конференции. – М., 2019. С. 32 — 39.
2. Анасова К.Б., Шутова Ю.А., Шутова А.А. Конфликт интересов в системе государственной службы // Актуальные проблемы современной науки, техники и образования: сборник статей. – М., 2021. С. 283 — 288.
3. Белоусов Е.Н. Понятие конфликта интересов на государственной службе // Вестник Юридического института МИИТ. 2017. № 4. С. 16 — 20.
4. Бурлаченко А.Д. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и механизм его предотвращения и урегулирования // Научный электронный журнал Меридиан. 2021. № 1. С. 156 — 158.
5. Бут Е.Н., Павлов Н.В. Правовая характеристика института «конфликта интересов» в рамках государственной службы // Научный электронный журнал Меридиан. 2021. № 1. С. 225 — 227.
6. Васильева К.А. Причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе // Современная наука: теоретический и практический взгляд: материалы Международной научно-практической конференции. – М., 2018. С. 188 — 192.
7. Владимирова С.А., Гурова А.А. Причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе // Государство, власть, управление и право: история и современность. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2019. С. 51 — 54.
8. Галекбаров Г.В. К вопросу о предупреждении конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации // Проблемы становления гражданского общества: сборник статей Международной научной конференции. — Иркутск, 2021. С. 90 — 93.
9. Годунова Ю.Ю. Проблема регулирования конфликта интересов на государственной службе // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Социология. 2018. № 17. С. 85 — 88.
10. Годунова Ю.Ю. Сущность конфликта интересов на государственной службе // Урегулирование конфликта интересов на государственной службе: организационно-правовой аспект. Сборник материалов научно-практического семинара. – М., 2018. С. 15 — 17.
11. Городецкий Д.Г. Сущность и понятие конфликта интересов на государственной службе // Государство, общество, бизнес в условиях цифровизации. Сборник научных трудов по материалам Всероссийской научно-практической конференции. — Саратов, 2021. С. 31 — 33.
12. Дадаян Э.И., Юшко А.В., Кузовихина М.С. К вопросу о конфликте интересов в рамках государственной и муниципальной службы // Научный электронный журнал Меридиан. 2021. № 3. С. 357 — 359.
13. Древцова Д.М. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Актуальные проблемы публичного права. Сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2021. С. 149 — 152.
14. Евстегнеев А.С., Петрова К.А. Теоретический анализ определений понятия «конфликт интересов» на государственной и муниципальной службе // Сборник трудов Всероссийских юридических чтений. – Кострома, 2020. С. 107 — 111.
15. Завитова С.В. Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации // Урегулирование конфликта интересов на государственной службе: организационно-правовой аспект. Сборник материалов научнопрактического семинара. – М., 2018. С. 28 — 36.
16. Зайцева Д.А. Конфликт интересов на государственной службе // Форум молодых ученых. 2019. № 5. С. 1183 — 1187.
17. Землин А.И. Антикоррупционные ограничения на государственной и муниципальной службе и меры по предупреждению коррупции в сфере государственного и муниципального управления [Текст] : научно-практическое пособие / [А. И. Землин и др.] ; под ред. А. И. Землина ; Российская акад. образования ; Московский психолого-социальный ун-т. — Москва : Московский психолого-социальный ун-т, 2012. — 251 с.
18. Землин А.И. Правовые проблемы государственного и корпоративного управления [Текст] : материалы научно-практической конференции молодых ученых (28 июня 2014 г.) / Московский психолого-социальный ун-т, Научно-исслед. центр проблем гос. и права ; [редкол. (сост.): А. И. Землин и др.]. — Москва : МПСУ ; Воронеж : МОДЭК, 2015. — 123 с.
19. Землин А.И. Актуальные проблемы правового положения государственных и муниципальных учреждений [Текст] : учебник : для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», квалификации «магистр» / А. И. Землин, О. М. Землина, Н. П. Ольховская ; под редакцией А. И. Землина ; Российская академия образования, Московский психолого-социальный университет. — Москва : Изд-во Московского психолого-социального ун-та ; Воронеж : МОДЭК, 2016. — 178 с.
20. Зюзенкова Л.В. Регулирование конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации // Научное и образовательное пространство: перспективы развития. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. — Чебоксары, 2021. С. 147 — 150.
21. Колосков А.М. Соотношение понятий конфликта интересов на государственной службе в российском и зарубежном законодательстве // Актуальные вопросы деятельности уголовно-исполнительной системы на современном этапе: проблемы и перспективы. Сборник научных трудов. Вологда, 2020. С. 62 — 66.
22. Колчина М.В. Конфликт интересов на государственной службе Российской Федерации // Правовое регулирование в условиях модернизации государственности: национальный и международный аспекты. Сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции. – М., 2018. С. 71 — 74.
23. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) // СПС Консультант Плюс\