Двойственная общественная природа политической партии (как общественного объединения и субъекта публичных властеотношений) имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, принадлежность партии к общественным объединениям предполагает распространение на нее принципов организации и деятельности, общих для всех видов общественных объединений. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более предметном регулировании порядка ее создания, деятельности и основ внутреннего устройства.
Политическая партия обладает в своем роде уникальным субъективным правом в отличие от других организаций – правом на самостоятельное участие в выборах. В настоящее время политические партии являются единственными общественными объединениями, которые имеют право самостоятельно участвовать в выборах органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, включая участие в выборах Президента РФ, путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Более того, Закон о политических партиях в косвенной форме обязывает политические партии участвовать в выборах различного уровня каждый год. При несоблюдении этого условия, то есть при неучастии политической партии в выборах в течение пяти лет подряд, партия может быть ликвидирована по инициативе Министерства юстиции РФ.
Итак, реализация статусных характеристик и функционального назначения партий обеспечивается посредством закрепления за ними комплекса субъективных прав и обязанностей.
Политические партии как общественные объединения граждан обладают следующими правами:
— быть свободно создаваемыми и самоуправляемыми;
— иметь программу и устав;
— распространять информацию о своей деятельности;
— иметь руководящие органы, проводить работу по созданию региональных и местных отделений;
— отстаивать и защищать интересы своих членов допустимым законом способом;
— проводить собрания, митинги, демонстрации и пикетирование;
— создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица.
Как субъектам властеотношений партиям присущи следующие права:
— выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления;
— предлагать кандидатуры в состав избирательных комиссий;
— создавать депутатские объединения в представительных органах государственной власти и местного самоуправлении;
— устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств;
— вступать в международные союзы и ассоциации;
— участвовать в выработке решений государственной власти и органов местного самоуправления;
— осуществлять общественный контроль выборов и деятельности органов государственной власти.
С проблемой правосубъектности политических партий неразрывно связан вопрос об их юридической ответственности. Различают конституционно-правовую, гражданско-правовую и административную ответственность политических партий. Эти виды ответственности существенно различаются по основаниям, признакам и возможным правовым санкциям.
Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, то есть перестает существовать как легитимный политический институт.
Менее суровые санкции – временное приостановление деятельности партии или изменение ее специального статуса (лишение ее какого-либо субъективного права или его ограничение, лишение законодательно установленных льгот и преимуществ). Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии, выдвинутого ею списка кандидатов) вследствие несоблюдения установленного правового порядка (порядка создания политической партии, процедуры выдвижения списка кандидатов).
Специфической формой санкций являются так называемые оценочные санкции: предупреждение, предостережение, исходящие от управомоченных государственных органов.
Ликвидация политической партии возможна как в добровольном порядке (такое решение может быть принято на съезде партии), так и в принудительном порядке (в этом случае необходимо судебное решение, принимаемое в связи со строго определенными в законе нарушениями требований законодательства).
Важным источником формирования правовых норм в России является правотворчество субъектов Российской Федерации, в ходе которого создается их правовая система, состоящая из конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов. В конституциях и уставах субъектов Федерации также закрепляются основные политические права и свободы граждан, их гарантии. Вместе с тем правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации нуждается в улучшении, причем недопустимо как вторжение в сферы ведения Федерации, так и игнорирование вопросов, не входящих в компетенцию Федерации. В общем и целом, границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации определяются Конституцией России, а вопросы об их юридической силе и характере отношений с федеральными законами решаются дифференцировано, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации. Законодательство России допускает возможность правового регулирования положения партий, действующих на территории субъекта. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ невозможно встретить упоминания института политических партий. Правовое регулирование статуса партий остается прерогативой нормативно-правовых актов федерального уровня.
Источником правовых норм о политических партиях являются также указы и распоряжения Президента Российской Федерации. «Указное право» – одна из наиболее ярких особенностей относительно недавнего этапа развития законодательства в России. Оно означает преимущественное регулирование общественных отношений не в форме законов, а в форме указов Президента Российской Федерации. Причем в ряде случаев под указное правотворчество подпадали и подпадают «отношения, подлежащие исключительному регулированию законами. Юридический фольклор немедленно отреагировал на ситуацию введением нового вида правовых актов и изобретением для них специального термина – «акты правозаменительные». Стоит отметить, что в настоящее время Указами Президента РФ фактически не регулируется правовой статус политических партий.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России, которое в формально-юридическом плане выступает как относительно самостоятельный институт, выполняющий в основном функции оперативного управления. На основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории всей страны, и обеспечивает их реализацию. Часть правительственных постановлений и распоряжений включают нормы, относящиеся к политическим партиям.
В настоящее время существуют нормы, регулирующие те или иные стороны организации и деятельности политических партий, принятые организациями и ведомствами, входящими в структуру Правительства РФ. Прежде всего, это акты Министерства юстиции Российской Федерации, регулирующие процедуру регистрации политических партий, а также крупный массив нормативных актов Министерства финансов и Федеральной налоговой службы Российской Федерации, определяющих формы учета материальных ценностей и исполнение налоговых обязательств партий. К определению их правового статуса имеют отношения и некоторые ведомственные нормативные акты, принимаемые Центральным банком, Федеральной таможенной службой Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации по управлению государственным имуществом и иными органами исполнительной власти.
Особое место в системе источников правовых норм, регулирующих правовое положение политических партий, занимают корпоративные (локальные) нормы. Они регулируют такие важные аспекты, как цели и задачи политических партий, территория их деятельности, порядок вступления и выбытия членов, структура партий, срок и полномочия руководящих органов. Только локальными нормами определяются все процедурные вопросы деятельности политических партий. Корпоративные нормы имеют двоякое значение: с одной стороны, упорядочивают внутреннюю жизнь организаций, с другой – принятые без вмешательства извне, они воздействуют на принявшее их объединение, так как государственные и иные органы основываются на указанных нормах для определения правосубъектности данной организации в конкретных правоотношениях.
Не меньшее значение как источника норм для политических партий имеет так называемый «частный (ненормативный) договор», являющийся способом саморегуляции. Он характеризуются такими признаками как добровольность, достижение согласия по всем существенным аспектам, равенство и взаимная ответственность сторон за исполнение обязательств. Эти признаки присущи договору как в международном, так и в национальном праве, независимо от его отраслей.
Проблематика частного договора, его сущности, места и роли в механизме правового регулирования является одной из наиболее сложных и слабо разработанных в российском правоведении. Значение договора как правового акта состоит в создании им правил поведения, выражающих волю его участников, а в допускаемых законом случаях — и третьих лиц. Поскольку договор всегда используется субъектами для достижения согласованной и юридически закрепленной в нем цели, он может рассматриваться в качестве ненормативного средства регулирования.
Договор имеет практическое значение для реализации права на объединение. Так, учреждая любую общественную организацию, граждане, прежде всего, приходят к соглашению о цели ее образования и существенных условиях функционирования, что закрепляется в уставе и иных учредительных документах. Договором закрепляются правоотношения между политическими партиями, а также иными юридическими лицами и гражданами. Весьма распространены договоры о взаимодействии в период выборов, о проведении совместных мероприятий.
Система нормативно-правовых актов, определяющих статус политических партий в России, не является устоявшейся. Стоит отметить, что не было двух подряд избирательных компаний в Государственную Думу РФ, которые прошли бы по одинаковым правилам. На современном этапе российское общество заинтересовано в развитии демократических правовых норм, регулирующих деятельность и статус политических партий, а также в справедливой и равной для всех участников политического процесса правоприменительной практике. Обществу, и законодателю еще предстоит оценить воздействие последних законодательных изменений на российскую партийную систему. Незыблемым остается факт того, что все политические силы заинтересованы в сохранении конституционных принципов многопартийности и свободы объединений, а значит, дальнейшая демократизация законодательства о статусе политических партий представляется возможной.
2.2. Роль политических партий в избирательном процессе
Партии как субъекты представительной демократии должны обеспечить выработку и реализацию эффективной политики. Для этого они, во-первых, призваны выражать реально существующие в обществе интересы, а во-вторых, складываться при этом в работоспособную систему. Одной из основных функций политических партий является обеспечение представительства разнообразных интересов различных слоев населения. Она реализуется путем приобретения выборных мандатов в государственных органах и контроля за ними через демократические формы в процессе принятия политических решений и политического властвования. В современном демократическом государстве партии, как правило, выступают в качестве носителей конкурирующих друг с другом политических курсов, не ставя под сомнение законность существующего конституционного строя, основополагающих прав и свобод граждан.
Таким образом, выборы являются единственным правомерным основанием императивного участия политических партий в государственной и муниципальной деятельности. Однако этот вывод не ставит под сомнение другой тезис: политические партии, не получившие надлежащей поддержки избирателей, имеют право участвовать в политической жизни страны в консультативных формах
Организационно-правовой механизм реализации правомочий политических партий в избирательном процессе включает в себя их участие в формировании избирательных комиссий, выдвижение кандидатов и списков кандидатов, участие в предвыборной агитации, в финансировании избирательной кампании, наблюдение за выборами и обжалование политическими партиями нарушений избирательных прав в избирательных комиссиях и в судах. Данная система правомочий служит цели обеспечения свободных, демократических и подлинных выборов в органы публичной власти.
Методологически более правильно выделять правомочия политических партий в каждой из стадий избирательного процесса при условии фактического участия партий в юридически значимых действиях. При этом наиболее важными стадиями избирательного процесса, в которых принимают участие политические партии, являются выдвижение кандидатов и предвыборная агитация.
На избирательные комиссии возлагается функция организации и проведения выборов. Будучи коллективными субъектами конституционного права, избирательные комиссии несут обязанность по своевременному осуществлению важных избирательных действий, результаты которых оказывают влияние на расстановку политических сил в представительной и исполнительной ветвях власти. Приобретая в результате этого черты публичного института, избирательные комиссии, в свою очередь, сами нуждаются в адекватном нормативно-правовом регулировании, гарантирующем их самостоятельность, независимость и ответственность. В силу общеправового принципа законности избирательные комиссии вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий. Но в то же время принцип законности требует, чтобы установленные полномочия избирательных комиссий ими активно исполнялись в ходе организации избирательной кампании.
Избирательные комиссии должны быть беспристрастными и независимыми, обеспечивая конкуренцию и демократическое соперничество политических партий. Однако эта цель не всегда присуща современным избирательным комиссиям. А.А. Вешняков прямо признал издержки «старой» правоприменительной практики, когда к кандидатам со стороны избирательных комиссий применялся дифференцированный подход по ограничению их пассивного избирательного права. В действительности данная тенденция во многом сохраняется. Поэтому законодатель вынужден разрабатывать соответствующие гарантии равного подхода организаторов выборов ко всем участникам избирательного процесса.
Одной из таких законодательных гарантий является установление правомочий политических партий в формировании избирательных комиссий. Эти правомочия различаются в зависимости от вида избирательной комиссии. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, пять из которых назначает Президент Российской Федерации, пять — Совет Федерации и пять — Государственная Дума. Очевидно, что политические партии здесь принимают участие в формировании состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации через свои партийные фракции и контролируют состав комиссии лишь на одну треть. Однако и это участие было подвергнуто критике в связи с «политизированностью» процесса назначения членов данной комиссии Государственной Думой.
С институциональной точки зрения ЦИК России — один из высших государственных органов, действующий независимо и самостоятельно наряду с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации. С позиций функциональной характеристики ЦИК, как и вся система избирательных комиссий, является органом управления избирательным процессом (процессом референдума), основные функции которого заключаются в организации подготовки и проведения выборов (референдума), защите избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса, контроле за соблюдением избирательного законодательства и избирательных прав граждан, прав иных участников избирательного процесса. Это главные юридические функции ЦИК, которыми определяются ее полномочия, характер взаимодействия с иными государственными органами и институтами гражданского общества, ответственность.
Глубокий смысл заключен и в конституционном провозглашении равенства общественных объединений перед законом, которое выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции и других нормативных правовых актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами.
Конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом выступает в качестве гарантии политического плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. Одновременно это положение означает адресованный государству, его органам и должностным лицам запрет создавать более благоприятные условия для существования и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности других объединений, если их цели и действия не противоречат Конституции и федеральным законам.
Тем самым Конституцией признается и закрепляется важное значение политических партий в функционировании демократии в России и устанавливаются основы организационного взаимодействия государства и гражданского общества, в частности с одной из ее составляющих — политическими партиями как основными коллективными участниками избирательного процесса, что должно обеспечивать транспарентность, беспристрастность и независимость избирательного процесса от политически и идеологически мотивированного манипулирования.
При этом отечественная модель организационного обеспечения избирательного процесса имеет ряд особенностей, в связи с чем следует оговориться: федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении статуса как членов ЦИК, так и ЦИК России вообще, порядка и форм деятельности, однако устанавливаемое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы комиссия могла беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве политически нейтрального и беспристрастного организатора процесса делегирования народом власти государству, в котором он независимо от партийных пристрастий различных его частей обретает политическое единство.
Обратимся к п. 22 ст. 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ), согласно которому член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права: выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума; участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; составлять протоколы об административных правонарушениях.
Из анализа данной нормы не следует установления так называемого строгого равенства между членами комиссии с правом решающего голоса и членов комиссии с правом совещательного голоса. Во-первых, Закон № 67-ФЗ устанавливает равенство прав членов комиссии «по вопросам подготовки выборов, референдума» и одновременно указывает на изъятия из этого равенства; во-вторых, в период между избирательными кампаниями права членов ЦИК России с правом совещательного голоса в известном смысле являются «дремлющими», поскольку согласно п. 25 ст. 29 Закона № 67-ФЗ член ЦИК с правом совещательного голоса обладает соответствующими правами, связанными именно с подготовкой и проведением федеральных выборов и референдума Российской Федерации. В иной период функциональная составляющая статуса члена ЦИК с правом совещательного голоса значительно снижается.
Таким образом, статусные характеристики членов ЦИК не совпадают, что обусловлено конституционно-правовой природой ЦИК России как органа государственной власти, управляющего избирательным процессом, и различием самих категорий «член ЦИК с правом решающего голоса» как лицо, замещающее государственную должность и представляющее государство, и «член ЦИК с правом совещательного голоса» как лицо, представляющее в ЦИК России ту или иную политическую партию, кандидата или инициативную группу по проведению референдума. Эти различия, включая указанные изъятия и обременения, соразмерны функциям и целям управления избирательным процессом и, несмотря на внешнюю парадоксальность этого тезиса, служат гарантией равновесия «государственного» и «общественного» в организации и функционировании избирательных комиссий.
Именно этим обусловлены различия, касающиеся не только порядка назначения, но и ряда возлагаемых на членов ЦИК ограничений, а также их обязанностей, прав и т.п. Полномочия члена ЦИК с правом решающего голоса проистекают из Конституции РФ и федерального законодательства и персонифицируются волей назначившего его органа государственной власти; член ЦИК с правом совещательного голоса — скорее делегат, действующий в соответствии с поручением назначившей его партии, кандидата или инициативной группы, интересы которой в системе плюралистической демократии не могут отождествляться с интересами многонационального народа Российской Федерации как единой государственной гражданской нации, конституированной в форме Российского государства.
Здесь возможна коллизия между юридической природой ЦИК России, ее функциями и обусловленными ими статусом и полномочиями, а также правами и обязанностями ее членов, требующими от ЦИК беспристрастности, автономии от действующих властей и отсутствия выраженных политических предпочтений, чем в конечном счете обусловлен совещательный голос партийных «назначенцев», и партийной принадлежностью членов ЦИК с правом решающего голоса.
В данном контексте требует осмысления и п. 4 ст. 23 Закона о политических партиях, который устанавливает, что члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Одновременно п. 1 ст. 10 названного Закона гласит, что вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается, а п. 3 указанной статьи устанавливает, что лица, замещающие государственные или муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанная норма гарантирует недопустимость огосударствления политических партий и департизацию деятельности органов публичной власти и ее агентов, как это следует из Конституции РФ.
Возникает вопрос: насколько данная гарантия реальна и действенна применительно к деятельности органов, управляющих избирательным процессом? Полагаем, что из взаимосвязанных положений указанных законов, оцениваемых сквозь призму принципов демократического государства и республиканизма, народного суверенитета, политического плюрализма, вытекают различные обязательства для членов ЦИК с правом решающего голоса и членов ЦИК с правом совещательного голоса. Для первых вполне оправданно ставить вопрос о приостановлении членства в политической партии как определенной гарантии обеспечения максимальной эффективности и беспристрастности при осуществлении ими своей деятельности в рамках реализации полномочий ЦИК России.
Что касается формирования иных избирательных комиссий (избирательные комиссии субъектов Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии), Закон № 67-ФЗ рассматривает его как гарантированное право политических партий. Политические партии, допущенные к распределению мандатов в Государственной Думе и в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации имеют право на представительство в избирательных комиссиях, которому корреспондирует обязанность органа, формирующего состав данных комиссий, назначить определенную часть членов комиссий на основе этих предложений.
Неравномерность подхода к формированию избирательных комиссий различных уровней объясняется как несовершенством самой системы избирательных комиссий, так и неопределенностью их юридического статуса. В Российской Федерации могут функционировать одновременно территориальные избирательные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований либо возлагаться полномочия одной комиссии на другую. Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов Федерации и территориальные комиссии имеют статус государственных органов, избирательные комиссии муниципальных образований — статус муниципальных органов, в то время как статус окружных и участковых комиссий не является законодательно определенным. Кроме того, квотирование мест в избирательных комиссиях для политических партий ограничивает права уполномоченных органов на назначение соответствующих членов избирательных комиссий.
На наш взгляд, более целесообразным было бы сохранение за политическими партиями права внесения предложений по составу избирательных комиссий, в то время как уполномоченный орган вправе самостоятельно определять состав избирательной комиссии при юридическом запрете назначения более чем по одному представителю от каждой политической партии. Право назначения членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации целесообразно возложить на Совет Федерации (как невыборный орган), право назначения членов избирательных комиссий субъектов Федерации — на законодательные (представительные) органы ее субъектов, а состав всех иных избирательных комиссий целесообразно формировать решениями представительных органов муниципальных образований (внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений) в зависимости от уровня территории юрисдикции той или иной комиссии.
Следующий вид правомочий, которыми обладают политические партии в избирательном процессе — выдвижение кандидатов и списков кандидатов. По мнению В.Н. Даниленко, «в числе задач, решаемых партиями, подбор и выдвижение кандидатов в ходе выборов является, пожалуй, самым важным и ответственным, ибо на данном этапе предопределяется, какие конкретно лица могут оказаться у ключевых рычагов государственной машины». Привлекательность позиции В.Н. Даниленко заключается в приоритетности задачи подбора кандидатов, в то время как выдвижение кандидатов является технологической формой выражения официальной воли политической партии в избирательном процессе.
В советской доктрине народного представительства доминировал принцип выдвижения кандидатов в депутаты на избирательных собраниях. Обязательный созыв предвыборных избирательных собраний с постановкой на них отчетов о работе Советов и их исполнительных комитетов рассматривался как фактор демократизации представительства. Сегодня эта форма практически не используется, на смену пришли выдвижение в порядке сбора подписей и институт избирательного залога. Данные формы выдвижения подвергались критике: избирательный залог — как институт, порождающий имущественное неравенство был исключен законодателем и не используется для выдвижения кандидатов, а сбор подписей квалифицируется как громоздкая, дорогостоящая и не поддающаяся контролю процедура.
Видимо, по этой причине, законодатель освободил политические партии, получившие представительство в Государственной Думе, от сбора подписей. Пункт 16 ст. 38 Закона № 67-ФЗ гласит: «Регистрация кандидата, списка кандидатов, выдвинутых политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации допущен к распределению депутатских мандатов, а также регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых региональными отделениями или иными структурными подразделениями такой политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), осуществляется без сбора подписей избирателей при условии, что указанное официальное опубликование состоялось раньше представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов. Регистрация такого кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании решения о выдвижении этого кандидата, списка кандидатов, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением в порядке, установленном федеральным законом».
Это решение представляется совершенно правильным применительно к формированию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, поскольку факт допуска партий к распределению мандатов при высоком заградительном пункте неоспоримо свидетельствует о наличии определенной социальной базы этих партий.
Однако нельзя согласиться с освобождением политических партий от сбора подписей и внесения избирательного залога применительно к муниципальным выборам по следующим основаниям. Во-первых, кандидаты на муниципальных выборах должны иметь определенную осведомленность о местных проблемах, традициях, устоях. Факт допуска к распределению мандатов в Государственной Думе об этом не свидетельствует. Во-вторых, местное самоуправление конституционно отделено от государственной власти, а вопросы местного значения решаются органами муниципальных образований самостоятельно без вмешательства власти государства. В-третьих, политические партии не являются единственными коллективными субъектами права выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, поэтому они ставятся в неравное положение по сравнению с другими избирательными объединениями.
Следует отметить, что процедура сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов за последнее время в России значительно дискредитировала себя ввиду многочисленных нарушений установленного законом порядка сбора подписей, а также по причине практики использования данного института в целях ограничения избирательной конкуренции. Для решения этой проблемы можно было бы использовать опыт Италии, в которой сбор подписей допускается только в помещениях муниципалитетов или нотариальных контор. Следует приветствовать новации в федеральном законодательстве, благодаря которым институт избирательного залога был бы введен в качестве альтернативы сбору подписей. Несмотря на то, что он действительно способствует имущественному неравенству кандидатов, преимущества от его введения на всей территории России, независимо от уровня выборов, значительно покрывают издержки от его применения. Об этом свидетельствует и опыт ряда зарубежных стран.
Кроме того, в современной России до сих пор не найден адекватный способ выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации. Геополитическое положение России и масштабность конституционных полномочий главы государства делают институт выборов Президента Российской Федерации весьма привлекательным, что, в принципе, оправдывает и юридические особенности регулирования соответствующего избирательного процесса. Здесь, на наш взгляд, не могут квалифицироваться в качестве удачных форм ни сбор подписей, ни избирательный залог. Поэтому в качестве одного из возможных путей решения поставленной проблемы может быть предложен полный переход к выдвижению кандидатов на пост главы государства политическими партиями, которые получили представительство в Государственной Думе по итогам очередных парламентских выборов.
Следующий вид правомочий, которыми наделяются политические партии после регистрации кандидатов или списков кандидатов — правомочия в ходе предвыборной агитации. Понятие «предвыборная агитация», как правило, используется в широком и узком смыслах. В широком смысле, это часть политической агитации и форма выражения конституционной свободы мысли и слова. Узкое толкование данного термина характерно для Закона № 67-ФЗ и правоприменительной практики Конституционного Суда РФ. Ст. 2 Закона № 67-ФЗ определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Конституционный Суд установил, что, осуществляя нормативное регулирование, направленное на разрешение возможных коллизий между правом на свободные выборы, с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений — с другой, федеральный законодатель связан необходимостью обеспечения конституционных прав граждан как избирателей. По смыслу ст. 29 (ч. 4) и 32 (ч. 2) Конституции РФ, граждане Российской Федерации, будучи носителями активного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов. В процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции и склонение сообразно с ней других избирателей к голосованию за или против конкретных кандидатов либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосования.
Правомочия политических партий по осуществлению агитационной деятельности включают в себя определение агитационного периода, условия участия в предвыборной агитации, запреты, ограничения и ответственность за нарушение режима данной агитации. Ограничение режима предвыборной агитации по объектам имеет чрезвычайно важное значение в системе представительства политических партий. Запрещая определенные виды агитационной деятельности (пропаганда войны, социальной, национальной, религиозной ненависти и вражды и т.п.), законодатель предупреждает возможные случаи представительства подобных интересов в органах публичной власти. Это, разумеется, ограничивает сферу функционирования народного представительства и должно отвечать общепризнанным критериям, принятым в демократическом обществе. Ограничивая предвыборную агитацию по времени, законодатель устанавливает четкие временные рамки агитационного периода, вне пределов которого агитация признается противоправной. Этот метод правового регулирования, который не без оснований можно именовать разрешительным, имеет право на существование в случае ограничительного толкования термина «предвыборная агитация»: народное представительство функционирует эффективно, если обеспечена достаточно высокая свобода мысли и слова, политические партии могут информировать избирателей о своей деятельности в течение всего срока полномочий, а не только в период избирательной кампании.
Важное значение имеет запрещение кандидатам в депутаты использовать в предвыборной деятельности преимущества своего служебного положения. Закон особо оговорил запрет на участие в предвыборной агитации ряда органов, организаций и должностных лиц, в частности, органов государственной власти, местного самоуправления, а также их должностных лиц. Федеральным законом запрещена предвыборная агитация, направленная на подкуп избирателей и сопровождающаяся действиями по предоставлению на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплате денежных средств. Установлена недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, и определены как противоправные некоторые виды агитационной деятельности. В частности, противоправными признаны предвыборные программы, агитационные материалы и выступления, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации. В качестве еще одного направления совершенствования правового регулирования процесса формирования народного представительства можно назвать более тщательную регламентацию предвыборной агитации в сети Интернет.
Значительное внимание в федеральном законодательстве уделено участию политических партий в финансировании выборов. Кандидаты в депутаты, избирательные объединения создают собственные избирательные фонды, в которые могут привлекаться денежные средства юридических и физических лиц, собственные средства кандидатов и избирательных объединений. Такой порядок финансирования предвыборной агитации в условиях альтернативности обеспечивает большую свободу кандидатов и избирательных объединений в выборе форм и видов агитации, исключает зависимость кандидатов от финансовой помощи государства.
При этом законом установлены предельные размеры избирательных фондов кандидатов в депутаты и избирательных объединений и максимально возможные суммы поступлений в избирательные фонды от самих кандидатов и избирательных объединений, а также физических и юридических лиц. Федеральное законодательство определяет, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения не только вправе, но и обязаны создавать избирательные фонды в качестве организационно-правовой формы финансирования предвыборной агитации. Вне фондов использовать денежные средства для ведения агитации запрещено. Закон установил механизм финансового контроля за законностью финансирования предвыборной агитации кандидатов в депутаты и избирательных объединений, порядок учета денежных средств и финансовой отчетности.
Система правомочий политических партий в избирательном процессе далее охватывает их деятельность в сфере наблюдения за выборами. Анализ положений Закона № 67-ФЗ позволяет выделить следующие правомочия политических партий в системе наблюдения за выборами: присутствие в помещениях деятельности избирательных комиссий; ознакомление с избирательными документами; визуальное наблюдение за осуществлением избирательными комиссиями юридически значимых действий или их бездействием; обращение к должностным лицам избирательных комиссий с замечаниями и предложениями. Дополнительно к гарантиям участия политических партий в процессе наблюдения за выборами законодатель указывает и на ряд недопустимых форм такого рода деятельности. К ним относятся: выдача избирательных бюллетеней, постановка подписи избирателя в списке избирателей, заполнение избирательных бюллетеней, непосредственное участие в подсчете голосов избирателей и определении результатов выборов, ведение избирательной агитации, участие в принятии избирательными комиссиями решений по вопросам их компетенции.
Приведенная система правового регулирования участия политических партий в процессе наблюдения за выборами в целом отвечает конституционным критериям сбалансированной регламентации общественных отношений и недопустимости осуществления субъектами правоотношений не свойственных им функций. Наблюдение, с одной стороны, нуждается в гарантиях публичности избирательных действий и возможности их фиксировать уполномоченными на то лицами; с другой — оно исключает необоснованное вмешательство представителей политических партий в компетенцию избирательных комиссий. Принципы открытости и гласности предполагают особые гарантии процедуры подсчета голосов, при которых как сами члены комиссии, так и присутствующие при подсчете лица имеют возможность убедиться в достоверности определения результатов волеизъявления граждан. Основными действиями членов комиссии с правом решающего голоса по обеспечению прозрачности подсчета голосов являются оглашение и оформление в увеличенной форме протокола об итогах голосования всех выполняемых действий (п. 1 ст. 68 Закона № 67-ФЗ).
Однако основным недостатком механизма правового регулирования порядка наблюдения политических партий за выборами является ограниченность данных правомочий стадией голосования. В этой связи, на наш взгляд, в анализируемый Федеральный закон необходимо ввести понятия «краткосрочное наблюдение» и «долгосрочное наблюдение», что позволило бы расширить гласность и публичность избирательного процесса в современной России, включая не только деятельность избирательных комиссий, но и других участников выборов.
Завершающей системой правомочий политических партий в избирательном процессе является группа их гарантированных законом возможностей по обжалованию действий и бездействия избирательных комиссий и других субъектов избирательных правоотношений в вышестоящих комиссиях и в суде. Спорные ситуации, связанные с возможным нарушением избирательных прав, являются спутниками практически любой избирательной кампании. К наиболее обжалуемым действиям и бездействию относятся: неназначение или несвоевременное назначение выборов, нарушение законодательства о формировании избирательных округов, отказы в регистрации кандидатов или списков кандидатов, последующее аннулирование регистрации кандидатов или их списков, применение к политическим партиям незаконных и необоснованных санкций конституционно-правового и административно-правового содержания.
Современное избирательное законодательство предоставляет возможность политическим партиям обжаловать нарушения своих избирательных прав как в административном, так и в судебном порядках, причем административное обжалование не является обязательным условием последующего обращения в суд. Такой подход к правовому регулированию в полной мере отвечает ряду правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации об абсолютном характере конституционного права человека и гражданина (следовательно — и политических партий как формы объединения граждан) на судебную защиту своих прав.
Эта модель правового регулирования позволяет политическим партиям руководствоваться собственными предпочтениями при выборе того или иного правозащитного механизма. Однако, на наш взгляд, в практической деятельности политических партий более эффективным является предварительная защита своих прав и законных интересов в вышестоящих избирательных комиссиях, и лишь в случаях особой необходимости — в суде. В обоснование этой точки зрения можно высказать следующие доводы. Во-первых, вышестоящие избирательные комиссии способны более оперативно по сравнению с судебными инстанциями восстановить нарушенное право; во-вторых, члены избирательных комиссий имеют специальную подготовку в сфере толкования и применения законодательства о выборах и референдуме; в-третьих, решения избирательных комиссий не являются окончательными и могут быть обжалованы в суде, в то время как судебные решения не подлежат обжалованию в избирательных комиссиях.
Партии исторически сложились как институт, способный координировать и контролировать процесс принятия решений на уровне государства. Они стимулируют представителей противостоящих интересов и взглядов заключать соглашения, приводить в соответствие различные требования, согласовывать действия. Партии, соединяя гражданское общество с государством, способствуют преодолению или смягчению конфликтов, имманентно присущих отношениям между ними. Партии не ослабляют, а, наоборот, укрепляют государство, обеспечивая каналы обратной связи последнего с обществом, его контроль над политическим процессом. Соответственно слабость партий неизбежно оборачивается слабостью государства.