1 2
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ.
1.1. Понятие и основные признаки Администрации Президента РФ.
1.2. Правовые основы конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ.
1.3. Адаптация зарубежного опыта правового регулирования статуса государственного органа, обеспечивающего исполнение полномочий главы государства в условиях современной России.
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ.
2.1. Состав и структура Администрации Президента РФ.
2.2. Компетенция Администрации Президента РФ
2.3. Взаимодействие Администрации Президента РФ с органами публичной власти РФ и некоторыми институтами гражданского общества.
2.4. Особенности государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Для субъектов публичной власти наиболее значимым является вопрос об их конституционно-правовом статусе, поскольку конституционное право является центральной отраслью всей системы публичного права и, в целом, национальной правовой системы, регулирующим фундаментальные общественные отношения .
Безусловно, вопрос о статусе большинства субъектов конституционно-правовых отношений в доктрине конституционного права, в определенной степени, можно считать разрешенным. В тоже время предстоящие поправки в Конституцию РФ, вероятнее всего, образуют научные дискуссии и пересмотр устоявшихся точек зрения о статусе этих субъектов и, прежде всего, конституционно-правовом статусе отдельных государственных органов и государственных должностей.
Однако, для конституционного права как отрасли права и науки на протяжении последних десятилетий всегда существовали вопросы, связанные со статусом отдельных его институтов, где не наблюдалось однозначности в их определении и содержании. Представляется, что ключевым в этом контексте выступает институт главы государства: Президент Российской Федерации. В тоже время степень научной проработанности отдельных элементов этого института варьируется от большего к меньшему и, представляется, что наиболее непроработанным, но при этом имеющим большое значение для института главы государства, для системы публичной власти, внутренней и внешней политики РФ и гражданского общества является вопрос о конституционно-правовом статусе Администрации Президента Российской Федерации.
Специалистами по публичному праву подчеркивается, что Администрация Президента реализует важные функции власти и управления, координирует деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ , вопросы ее компетенции и влияния всегда находились не только в поле зрения юридического сообщества, но и активно оцениваются политологами и социологами.
Представляется, что, на сегодняшнем этапе развития отечественного конституционного права, масштабы которого затрагивают основы системы публичной власти, теоретико-правовая проработка конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ представляется наиважнейшей задачей для доктрины конституционного права.
Актуальность исследования обусловлена тем что изучаемая тема имеет огромное значение для всех публичной-правовых отношений в РФ, однако не имеет четкой проработанности и нуждается в теоретико-правовом осмыслении, в том числе, имеющим значение для конституционно-правового определения обновленной системы публичной власти, как результата предстоящих изменений в Конституцию РФ, а также дополняется тем что в п. «и» ст.83 Конституции РФ внесены изменения уточняющие статус Администрации Президента РФ.
Цель дипломной работы заключается в проведении комплексного анализа исследуемой темы, направленного на выявление общих и особенных черт теоретических и правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ.
При написании дипломной работы для достижения поставленной цели ставится несколько задач. Прежде всего выявление объекта, предмета и метода исследования конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ. Исследовать: теоретико-правовые основы конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ; содержание конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ; основные тенденции развития конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ в условиях изменения положений Конституции РФ.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений образующих конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты и иные официальные документы РФ, юридические теоретические конструкции, доктрины, юридическая практика, раскрывающие конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ.
Степень научной разработанности. Конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ в науке конституционного права исследовался фрагментарно. Фундаментальных предметных работ по этому направлению не существует, тема, в основном, освещена специалистами по публичному праву в рамках научных статей, учебных изданий, докладов, косвенно в диссертационных исследованиях. Особое внимание заслуживают публикации О.М Валуевой и А.В Зуйкова, исследовавших генезис конституционно-правового статуса Администрации Президента, в том числе, опираясь на материалы (стенограммы и документы) Конституционной комиссии Съезда народных депутатов и Конституционного совещания РФ и поднимающих проблемные вопросы . Заслуживают внимания публикации В.Н. Прокофьева, попытавшегося систематизировать существующие подходы к пониманию конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ . В целом, представляется, что исследуемая тема все еще является недостаточно изученной, в особенности, подлежат исследованию отдельные вопросы конституционного-правового статуса Администрации Президента РФ, в частности, взаимодействие Администрации Президента РФ и Федерального собрания РФ, сравнительный анализ структурных подразделений Администрации Президента РФ, место полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе публичной власти РФ и др.
Теоретические основы исследования. Категория «конституционно-правовой статус государственного органа» фундаментально исследована С.А. Авакьяном, В.Е. Чиркиным, М.В, Баглаем, О.Е. Кутафиным и др. Теоретико-правовые основы конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ: А.В Зуйков, О.М Валуева, Д.М. Карпов, Е.Н. Копаев, В Н. Прокофьев, В.И. Радченко, О.А. Угланова и др.; содержание конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ: Д.Е. Гроссман, К.И. Масленников, К.В. Черкасов и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ (имеют первостепенное значение для исследуемой темы), определения Конституционного суда.
В приведенном исследовании используются следующие научные методы: 1) общенаучные: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, экстраполяция, обобщение; 2) системно-функциональный подход; 3) методы правовой науки: объективность, конкретность; 4) синергетический метод (конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ выступает сложным организованным явлением, влияющим на многие факторы (сферы) общественной жизни, которые в свою очередь влияют на него).
Научная значимость обуславливается комплексным и обобщающим характером исследования; практическая значимость заключается в наличии конкретных предложений по изменению законодательства, решении проблемных вопросов, формулировке новых концепций в рамках исследуемой темы.
Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложения.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ.
1.1. Понятие и основные признаки Администрации Президента РФ.
Однозначного подхода к определению понятия Администрации Президента РФ и, как следствие ее признаков, а также понимания природы ее статуса, прежде всего, конституционно-правового, до недавнего времени не существовало. Однако, теперь после обновления Конституции РФ и, в особенности, ст. 83, на высшем конституционном уровне регламентируется статус Администрации Президента РФ, что с учетом подзаконных актов, регулирующих ее деятельность, а также имеющихся в доктрине концепций, позволит сформулировать легальное исчерпывающие определение этого органа.
Безусловно, это стало итогом долгой дискуссий, которая насчитывает порядка двадцати семи лет, имеет несколько этапов своего развития и, в которой учувствовало как научное сообщество, так и представители законодательной и исполнительной власти, а также самой Администрации.
Как отмечают А.В. Зуйков и О.М. Валуева: «Спор о природе Администрации Президента и закреплении ее правового статуса возник в российском экспертном сообществе с началом сложной работы над текстом конституционного проекта, в результате которой 12 декабря 1993 года президентская Администрация, к тому моменту уже ставшая реальной частью аппарата государственного управления, впервые получила закрепление на конституционном уровне ».
Предусматривалась Служба Президента в проекте Конституции за авторством Конституционной комиссии. Так, в варианте от 6 сентября 1991 г. Президент «формировал» президентскую Службу . Однако сам Б.Н. Ельцин, будучи недовольным сравнительно небольшим объемом полномочий, которые предлагалось закрепить за Президентом, высказывался за конституционное закрепление статуса Администрации Президента в качестве органа исполнительной власти, в следующей редакции Администрация Президента исчезла из проекта, растворившись в положении о создании Президентом совещательных и вспомогательных органов.
В контексте рассмотрения правовой природы данного органа здесь важно упомянуть об одном малоизвестном факте. Архивные документы свидетельствуют о том, что 1 — 2 октября 1991 г. Президентом Б.Н. Ельциным собственноручно была внесена правка в текст проекта Конституции: «Дополнить далее по тексту словом «Администрация». Этот, казалось бы, сугубо лингвистический нюанс отсылает нас к вопросу о смысловой нагрузке термина «администрация» .
Даже простое обращение к общим и профессиональным толковым словарям русского языка дореволюционного, советского и современного периодов позволяет утверждать, что этимология этого термина восходит к латинскому administratio — управление, что обусловливает исполнительно-распорядительный функционал названной таким образом структуры. Однако, в современном профессиональном юридическом языке в России термин «администрация» употребляется, прежде всего, в значении органа, возглавляющего систему исполнительной власти края, области, автономной области, автономного округа. Нередко данное понятие используется в конституционном праве как собирательное для обозначения органов управления в целом с указанием уровня публичной власти: государственная, региональная, местная администрация или администрация конкретной территории . Использование этого термина в отношении государственного органа или аппарата при определенном должностном лице скорее исключение, нежели правило. Это предположение подтверждает и вышедший в 2015 г. терминологический словарь «Конституционный лексикон» профессора С.А. Авакьяна .
Таким образом, незначительная правка, сделанная в тексте проекта Конституции, фактически закрепила на будущее за президентской Администрацией ее нынешнее название, а вместе с ним и имманентное противоречие реальных функций и формально-юридического статуса.
Как известно проект Конституции за авторством Конституционной комиссии не был утвержден. Президентом Б.Н. Ельциным было созвано Конституционное совещание РФ, но и в этой конференции не было единства мнений о понятии и статусе Администрации Президента РФ.
Так, на заседании 11 июня 1993 г. обсуждалась формулировка: «Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и иных должностных лиц Администрации». Член Верховного Совета Ю.С. Сергеев предложил тогда ее исключить «как излишнее подтверждение права Президента — это делать» . Относительно самой Администрации председательствующий на заседании профессор А.М. Яковлев назначил голосование, в результате которого большинство высказалось за то, чтобы не включать формулировку в проект Конституции. Не представившийся участник постфактум констатировал: «Дело в том, что здесь выступили против включения Администрации Президента, потому что восприняли это как конкуренцию исполнительному органу, конкуренцию Правительству . В итоге подавляющее большинство проголосовало за то, чтобы внести формулировку, согласно которой Президент «учреждает и формирует вспомогательные органы при Президенте» <18>.
Однако на заседании 21 июня 1993 г. было решено вновь вернуться к формулировке «формирует Администрацию Президента Российской Федерации и назначает ее Руководителя». Запись «учреждает и формирует вспомогательные органы при Президенте Российской Федерации» была отвергнута, так как, по словам председательствующего — главы Администрации Президента С.А. Филатова, в этом случае «возможно иметь Администрацию и нечто около нее .
Представляется, что создатели Конституции РФ уже тогда не воспринимали данную структуру просто как аппарат, аналогичный аппаратам других органов государственной власти. В итоге в тексте Конституции РФ осталась более чем лаконичная формулировка «формирует Администрацию Президента Российской Федерации» без каких-либо указаний относительно статуса этой структуры, ее функций и регулирования.
Однако, в редакции Конституции РФ 2020 г., после внесения в нее пакета поправок п. «и» ст. 83 Конституции РФ имеет следующую формулировку: «формирует Администрацию Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий» .
Можно предположить, что эта поправка подтверждает конституционно-правовой статус Администрации как обеспечивающего органа, то есть направленного на реализацию: реальное осуществление Президентом РФ своих полномочий во внутренней и внешней политике. Поскольку полномочия Президента РФ имеют наибольшую юридическую силу в сравнении с полномочиями других публичных субъектов то и обеспечительный характер самой Администрации имеет особую юридическую природу, что на практике можно увидеть в таком полномочии как координация других субъектов, которое некоторые авторы считают неформализованным , однако, координирующая роль Администрации вытекает из того что она обеспечивает полномочия Президента РФ, имеющие наивысшую юридическую силу и закрепленные за главой государства Конституцией РФ и, безусловно, требующие для своей реализации такое полномочие как координация.
В положении об Администрации Президента РФ от 06.04.2004 г. № 490 дается следующее определение этого органа: «Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации» .
Представляется, что этот термин с одной стороны отражает конституционную природу Администрации Президента РФ как обеспечивающего государственного органа, а с другой стороны подтверждает конституционную природу решений Президента РФ (указов и распоряжений): обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации и, соответственно, нуждающихся в особом контроле, который возлагается на орган, обеспечивающий реализацию полномочий Президента РФ. Однако, необходимо отметить, что тут речь идет об особом виде административного контроля: контроль Администрации Президента РФ за исполнением решений Президента РФ, но не надзорной деятельности.
Ввиду утверждения поправки в Конституцию РФ, уточняющей статус Администрации Президента РФ, существовавшие до этого в доктрине подходы к ее определению нуждаются в переосмыслении. Однако представляется важным привести в исследовании некоторые из них, которые наиболее распространены в научном сообществе.
Упомянутые выше А.В. Зуйков и О.М. Валуева предлагают определять Администрацию Президента РФ как симбиотическое образование на стыке конституционного и административного права, которое выступает как элемент института президентства, органически связанный и представляющий собой единое целое с иными элементами института. По мнению авторов, «действующее определение ставит Администрацию в один ряд с иными вспомогательными структурами, такими как Аппарат Правительства ».
Необходимо отметить, что между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ есть существенное различие: первый орган –формируется, второй – образовывается. Это можно объяснить органической связанностью Президента РФ и его Администрации: каждый новоизбранный Президент РФ будет формировать свою собственную Администрацию с особенным составом, отличающейся компетенцией и руководством.
Также А.В. Зуйков в своем диссертационном исследовании заявляет, что, несмотря на ключевую роль Администрации Президента РФ в системе взаимодействия властных институтов и в определении политической повестки дня в нашей стране, эволюция ее статуса лежит преимущественно в неформальной плоскости…Наименование «Администрация» и прямое упоминание в Конституции не должно вводить в заблуждение ни конституционалистов, ни административистов. Администрацию Президента РФ вряд ли можно отнести к органам власти, к публичной администрации в более широком смысле, поскольку ее статус и функции определяются функциями Президента. Администрация Президента — это нечто третье, нечто особое именно с точки зрения ее правовой природы .
Близкую точку зрения по данному вопросу высказывают И.С. Иксанов, Н.Н. Скрыпников, аргументирующие в своих диссертационных работах тезис о том, что Администрация Президента имеет особое конституционное положение, не соответствующее ее текущему политическому значению .
В.Н. Прокофьев считает, что необходимо особо подчеркнуть, что основная проблема определения нормативного статуса Администрации Президента состоит в том, что Конституция Российской Федерации не определяет Администрацию Президента как государственный орган . Автор утверждает, что государственный орган — это исключительно орган одной из ветвей власти. Однако, это утверждение можно считать некорректным, поскольку в теории конституционного права органы ветвей власти именуются органами государственной власти, а не входящие в них – органами государства, но все они считаются государственными органами. Помимо Администрации Президента РФ это Прокуратура РФ, Счетная Палата РФ, ЦИК РФ, Следственный комитет РФ. Единственное уточнение, что по каждому из них существует федеральный закон, закрепляющий их правовой статус.
Соответственно, основными признаками Администрации Президента РФ являются следующие:
1. Государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти;
2. Создается путем формирования, но не образования, что связано с возможностью Президента РФ менять состав, руководство и компетенцию Администрации, в целом, ее правовой статус.
3. Деятельность ограничена исключительно обеспечением реализации конституционных полномочий Президента РФ;
4. Компетенция связана с исполнительно-распорядительными и координационными полномочиями во всех сферах, необходимых для обеспечения деятельности Президента РФ.
5. Осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.
Таким образом, руководствуясь нынешнем положением Конституции РФ, положением об Администрации Президента РФ, доктринальными позициями и позицией автора исследования можно сформулировать следующее определение Администрации Президента РФ. Администрация Президента РФ – это государственный орган, сформированный Президентом РФ в целях обеспечения реализации своих конституционных полномочий, который обеспечивает деятельность Президента РФ, путем исполнительно-распорядительной и координационной деятельности, и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации.
1.2. Правовые основы конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ.
Во главе правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ стоят положения Конституции РФ.
Прежде всего речь идет о п. и ст.83, в обновленной редакции обозначающей, что [Президент Российской Федерации] формирует Администрацию Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий . Эта норма регламентирует основы ее конституционно-правового статуса.
Кроме этого, существенное значение имеет, в целом, глава 4: Президент Российской Федерации, регламентирующая его конституционно-правовой статус. Так, Администрацией, в рамках ст. 80 Конституции РФ обеспечивается реализация таких фундаментальных полномочий Президента РФ как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Уже в последующих статьях происходит конституционная конкретизация этих полномочий.
Ст. 83-85, 87, 88 Конституции РФ устанавливаются полномочия Президента РФ, которые обуславливают его место внутри государства: его положение в системе разделения властей и иных публичных институтов, утверждения военной доктрины, собственной Администрации, организации ВС РФ, законодательной инициативы Президента РФ, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, ведение Президентом РФ согласительных процедур, введения чрезвычайного положения и пр. Безусловно, что для обеспечения реализации таких существенных, прежде всего с точки зрения организации публичной власти, полномочий, Администрация Президента РФ имеет особую компетенцию по взаимодействию с Федеральным Собранием, Правительством РФ, иными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ. Эти президентские полномочия отражаются и в составе Администрации, в частности, наличии таких структурных подразделений как Государственно-правовое и Экспертное управления Президента РФ, Управление Президента РФ по внутренней политике и др., а также таких должностей как полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального собрания РФ и др. .
Для обеспечения реализации полномочий Президента РФ, установленных ст. 86, 89 Конституции РФ, первостепенное значение имеет компетенция Управления Президента РФ по внешней политике.
Также, обеспечение реализации полномочий Президента РФ в рамках ст. 89 отведено Управлению Президента РФ по государственным наградам, Управлению Президента по обеспечению конституционных прав граждан и др.
Контрольную деятельность Администрации Президента РФ обуславливают положения ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» .
Одной из особенностей правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ является широкое подзаконное регулирование в рамках указов Президента РФ.
Как отмечают А.В. Зуйков и О.В. Валуева: «Вместе с тем следует признать, что на сегодняшний день функционал Администрации Президента РФ не только чрезвычайно объемен, но и распылен по целому ряду нормативных актов».
Помимо, упоминаемого выше, базового Указа Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» , Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» , Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» , более поздние: Распоряжение Президента РФ от 25.06.2012 № 281-рп (не опубликовано в открытых источниках), обязывающее согласовывать с Администрацией Президента РФ кандидатуры руководителей, топ-менеджеров и представителей Правительства РФ в наблюдательных советах (советах директоров) целого ряда государственных корпораций, государственной компании, государственных информационных структур, Указ Президента РФ от 11. 07. 2013 № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ», в соответствии с которым по поручению Президента РФ руководитель либо иное должностное лицо президентской Администрации может проводить консультации с политическими партиями в части кандидатур, предложенных ими Президенту РФ на должность высшего должностного лица субъекта Федерации и др.
Следует признать, что на сегодняшний день объемный функционал Администрации Президента РФ распылен по целому ряду нормативных актов. По мнению профессора С.М. Шахрая, стоявшего у истоков создания одного из ключевых подразделений президентской Администрации – Государственно-правового управления, только одно это «дает возможность представить себе, насколько сегодня Администрация перегружена дублирующими друг друга и пересекающимися функциями по обеспечению деятельности главы государства, а также координационными и распорядительными полномочиями, de facto делегированными ей Президентом» .
До сих пор никто не предпринимал попыток как-то унифицировать этот функционал. Отчасти это вызвано аппаратным сопротивлением в самой Администрации Президента РФ. По мнению А.В. Зуйкова и О.М. Валуевой: «Среди ее действующих сотрудников бытует мнение, что в этом случае у них просто будут связаны руки» .
Однако это – серьезное заблуждение. Такая унификация, особенно по предметно-отраслевому принципу, позволит не только самой Администрации Президента РФ выйти на качественно иной уровень работы, но и всему государственному аппарату управления. И в этом смысле стоит задуматься о принципиально новом положении об Администрации Президента РФ.
Кроме того, возникали инициативы как научные, так и законодательные о принятии федерального закона, регламентирующего правовой статус Администрации Президента РФ.
Так профессор Ю.А. Нисневич заключал, что Администрация лишь упоминается в Конституции и другими законами не определена. Политически она – штаб правящего режима, который использует властный ресурс других официальных органов власти в своих интересах .
Представляется, что отсутствие какого-либо специального закона, регламента, неприменимость любых требований, устанавливаемых для Администрации Президента РФ в сочетании с особым статусом института Президента РФ заставляют с повышенным вниманием относиться к тому, насколько Конституция РФ и заложенные в ней принципы воспринимаются Администрацией Президента РФ, действующей на своеобразном стыке конституционного и административного права.
Кроме того, в теории конституционного строительства весьма авторитетна теория А. Дайси, согласно которой действия государственных органов, насколько это возможно, нужно связать правовыми нормами и, как отмечает, А. Шайо: «Это необязательно неблагоприятно для государственной администрации, потому что таким образом она избавлена от последующего и непредсказуемого привлечения к политической и юридической ответственности» .
Впервые идея законодательного регулирования статуса и полномочий создаваемой при Президенте РФ структуры была четко сформулирована еще на заседании упоминаемого в предыдущем параграфе Конституционного совещания РФ. Так, на заседании 23 октября 1993 г. академик РАН Б.Н. Топорнин поднял вопрос о целесообразности урегулирования статуса Администрации Президента РФ федеральным законом. Однако председательствующий – руководитель президентской Администрации С.А. Филатов резко возразил: «Это означает лишить вообще Президента возможности маневрировать…» .
Первая реальная попытка добиться законодательного урегулирования статуса президентской Администрации была предпринята депутатом Государственной Думы Б.А. Виноградовым . В 2006 г. им был официально внесен в нижнюю палату парламента проект федерального закона «Об Администрации Президента Российской Федерации» . Документ, однако, ничего революционного не предлагал. В заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству говорилось, что он примерно на одну треть состоит из указов Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» и от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», а в остальном дублирует положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» .
Определенные новеллы в проекте все же присутствовали: закрепление недопустимости вмешательства Администрации Президента при решении конкретных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти, СМИ, политических партий и некоммерческих организаций, а также недопустимости участия ее руководства в управлении хозяйствующими субъектами, в том числе вхождения в советы директоров), однако их явно было недостаточно для того, чтобы можно было говорить о его доработке ко второму чтению. В итоге в 2009 г., основываясь на заключении профильного комитета, где среди прочего отмечалось, что при закреплении правового статуса Администрации Президента, установления ее структуры, функций и полномочий некоторых должностных лиц не учтено установленное Конституцией РФ право Президента РФ самостоятельно формировать свою Администрацию, Государственная Дума законопроект отклонила.
Вторая же попытка ввести деятельность Администрации Президента в рамки закона была предпринята в 2013 г. На научно-практической конференции на тему «20-летие Конституции России: институты правового государства, гражданское общество и законотворческий процесс» о том, что необходимо принять закон об Администрации Президента, вновь заговорил лидер КПРФ Г.А. Зюганов. А в 2014 г. депутатами Государственной Думы в лице членов фракции КПРФ в нижнюю палату парламента был внесен анонсированный годом ранее проект Закона «Об Администрации Президента Российской Федерации» . Он предполагал дополнение главы 4 Конституции РФ новой статьей следующего содержания: «Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает реализацию полномочий и осуществление деятельности Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, изменения, вносимые в Положение, утверждаются Президентом Российской Федерации после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы».
В пояснительной записке — обосновании к проекту Закона отмечалось, что роль Администрации Президента выходит далеко за рамки вспомогательных функций аппарата главы государства, она рассматривается как самостоятельный государственный орган с широкими полномочиями, и потому необходимо указать статус этого органа в Конституции. В записке также подчеркивалось, что на сегодняшний день структура и цели деятельности Администрации Президента изменяются путем простого издания президентского указа, при этом такие изменения могут касаться взаимоотношений Президента с различными ветвями государственной власти и в этой связи должны согласовываться с парламентом.
Вместе с тем Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, основываясь на позиции Государственно-правового управления Президента, рекомендовал отклонить законопроект. В его заключении значилось, что необходимость дополнительного конституционного регулирования статуса Администрации Президента РФ отсутствует. Более того, по мнению Комитета, предложение о необходимости получения положительных заключений Совета Федерации и Государственной Думы при утверждении и изменении Президентом РФ положения о своей Администрации, по сути, является попыткой вмешательства в процесс реализации главой государства полномочия по формированию структуры, обеспечивающей его деятельность. Наконец, в заключении отмечалось, что предлагаемая поправка к Конституции РФ необоснованна еще и потому, что президентская Администрация является государственным органом, не обладающим государственно-властными полномочиями, то есть не является органом государственной власти. В итоге спустя четыре месяца после внесения проект Закона был отклонен.
Действительно, при объективном рассмотрении идея принятия специального закона о президентской Администрации, равно как и идея инкорпорирования в Конституцию поправки о необходимости получения положительных заключений Совета Федерации и Государственной Думы при утверждении/изменении Президентом положения о своей Администрации не выглядит состоятельной, так как это вполне может оказаться не только бессмысленным, эдаким «пятым колесом в телеге», как образно выразился предыдущий руководитель президентской Администрации С.Б. Иванов, — но и вредным с точки зрения эффективности выполнения Президентом своих функций.
Ряд авторов считают, что речь следует вести не столько о возведении в ранг федерального закона положений о президентской Администрации, сколько о разработке и принятии единого Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» (с внесением соответствующей технической поправки в Конституцию). В рамках именно этого закона в непосредственной связи с его положениями можно потом органично вводить главу «Администрация Президента Российской Федерации», которая будет фиксировать лишь некоторые базовые, но очень важные аспекты — порядок формирования Администрации, принципы деятельности и пределы компетенции, оставляя при этом вопросы структуры (количества тех или иных должностных лиц, подразделений, специализации последних и т.п.) на усмотрение Президента. Такой подход позволит, с одной стороны, прояснить статус данного органа, задать некую модель и границы допустимой деятельности президентской Администрации, с другой — не ограничивать каждого вновь избранного Президента в возможности сформировать свою команду и удобный аппарат .
Таким образом, следует признать, что на сегодняшний день функционал Администрации Президента РФ не только чрезвычайно объемен, но и распылен по целому ряду нормативных правовых актов, однако первостепенное значение имеют положения Конституции РФ, регламентирующие институт Президента РФ и его полномочий. Подзаконные акты, регулирующие статус Администрации Президента РФ можно дифференцировать на регламентирующие организацию этого органа: состав и структуру, компетенцию Администрации, компетенцию самостоятельных подразделений Администрации, отдельные вопросы взаимодействия Администрации и других публичных субъектов, гражданского общества.
1.3. Адаптация зарубежного опыта правового регулирования статуса государственного органа, обеспечивающего исполнение полномочий главы государства в условиях современной России.
В настоящее время затруднительно представить эффективную работу главы государства без деятельности соответствующего вспомогательного органа. Вместе с тем необходимо отметить, что в отечественной и зарубежной науке все еще наблюдается сравнительно небольшое количество специальных исследований, посвященных изучению статуса, полномочий, компетенций и реальных функций данных структур. Во многом это связано с относительной новизной функционирования данных органов в историческом аспекте — в своем большинстве они стали появляться только после Второй мировой войны. Кроме того, они регулярно подвергаются достаточно серьезным структурным, количественным и функциональным изменениям, что затрудняет их анализ и правовую регламентацию.
Как отмечает В.Н. Прокофьев: «В российской практике наблюдается гипертрофирование компетенции аппарата главы государства в политическом управлении страной и законодательной деятельности в отсутствие реального закрепления данной ситуации на нормативно-правовом уровне; в зарубежных политических системах можно сегодня наблюдать более четкое разграничение полномочий и функций президента и определения функций органов исполнительного управления, что не исключает при этом и объективных проблем в данной области» . В частности, существенное внимание вызывает значительный опыт государственного строительства, который накоплен к настоящему моменту за годы развития демократическими государствами Европы и США, что дает возможность выявить как общие, так и отличительные черты становления и функционирования исследуемых объектов в системе государственной власти, их нормативно-правовой статус и обуславливающие его формирование факторы.
Необходимо подчеркнуть, что Администрация Президента РФ и ее текущий статус не являлись инновацией отечественного государственного строительства. Аналогичные органы существовали и продолжают существовать в настоящее время практически во всех зарубежных государствах. При этом полномочия данных органов являются обеспечительными для государственно-властных полномочий президента и производными от полномочий главы государства, т.е., прежде всего, предопределяются кругом его полномочий. Так, в США таким органом фактически является Исполнительное управление при президенте — специализированный аппарат президентской власти, официально учрежденный как орган в 1939 г. с принятием Закона N 11977 «О плане реорганизации аппарата президента США» и послуживший началом формирования разветвленной системы президентских структур, эволюционировавшей впоследствии в систему органов, действующих при президенте . Однако в целом о функционировании данной властной структуры в США можно вести речь с гораздо более раннего периода — 1857 г., когда Конгресс впервые ассигновал средства на содержание штата при президенте США. Таким образом, почти около века данный орган существовал фактически на неформальной основе.
В свою очередь, во Французской Республике аналогичные функции осуществляет так называемый «Дом президента» (аппарат президента) — одно из самых влиятельных, по оценкам исследователей , учреждений страны, созданное Ш. де Голлем в 1962 г. и используемое в реализации намерений президента, несмотря на то, что деятельность данного органа, подразделения которого насчитывают по своему составу более 500 человек персонала, не регламентирована ни на конституционном, ни фактически на законодательном уровне (правовую регламентацию имеют лишь отдельные подразделения).
Остановимся на выявлении правового статуса данных органов и осуществим их сравнительный анализ.
Вышеотмеченные исторические аспекты свидетельствуют, что возникновение аппарата главы государства в США и Франции можно отнести к сравнительно недавнему времени. Одним из самых многочисленных органов сегодня в международной практике является Исполнительное управление Президента США, персонал которого насчитывает более 1,5 тысячи сотрудников. Нужно отметить, что аппарат президента США не обладает конституционным статусом, как и структуры военно-политического руководства под председательством главы государства в его составе, что иногда наблюдается в мировой правовой практике. Согласно нормам Конституции США, глава государства входит только в исполнительную ветвь власти, исключая законодательную. Этими особенностями определяются положение и структура вспомогательного аппарата, создаваемого президентом для обеспечения результативного осуществления им соответствующих функций.
Деятельность Исполнительного управления Президента США как неконституционного надведомственного органа в структуре американской федеральной исполнительной власти осуществляется в рамках девяти основных подразделений: аппарат Белого дома (специальные помощники президента), административно-бюджетное управление, совет национальной безопасности, экономический совет, совет по качеству окружающей среды и др.
Д.Н. Петровский в своем диссертационном исследовании заключает, что в компетенцию одних подразделений органа входит координация деятельности структур внутри системы федеральной исполнительной власти, в компетенцию других — обеспечение поддержки президентской власти с внешними структурами: согласование программ с законодательными, судебными органами и поддержка контактов с заинтересованными экономическими, общественными и политическими группами. Ряд исследователей высказывают сегодня мнение о том, что Исполнительное управление Президента США обладает в современных условиях гораздо большим политическим весом, чем кабинет министров страны. Нужно отметить, что такое положение сложилось на основе исторических традиций и в целом свойственно для президентских республик, где глава государства возглавляет исполнительную власть и формирует свой аппарат .
Представительный характер большинства современных государственных органов предполагает сегодня наличие тесной двусторонней связи между этими структурами и избирателями. При этом личная встреча главы государства в странах, характеризующихся широкой территорией, как Россия и США, зачастую не является эффективной, так как в силу широты полномочий президента и географии государства не позволяет результативно охватить вниманием значительную часть избирательного корпуса. В то же время главе государства ежедневно поступает большое количество просьб о встрече от членов кабинета, представителей конгресса, политических и общественных объединений. Именно делегирование данных полномочий аппарату президента позволяет решать данные вопросы оперативно и на высоком профессиональном уровне с широким охватом .
Несколько другая ситуация наблюдается в полупрезидентских республиках, к числу которых относится Франция . Аппарат президента здесь представляет достаточно малочисленную структуру, что вместе с тем не лишает ее политического веса и административного ресурса, несмотря на уже отмеченное отсутствие конституционно-правового статуса. Статус данного органа в механизме государственной власти определяют, как и в случае с США, особенности полномочного статуса Президента страны. В последнее время во французской научной среде возникают активные правовые дискуссии о «двойственности природы» ряда постов, выполняющих одновременно политическую и административную функцию. Эта позиция нашла свое отражение и в деятельности «Дома президента Франции».
Следуя типологии государственных органов Н.Н. Скрыпникова , данную структуру следует отнести именно к государственным органам, а не органам государственной власти, последние из которых обладают государственно-властными полномочиями. Между тем в США акцент деятельности данной структуры на практике, хотя и без соответствующих правовых основ, смещен именно в сторону властного органа, обладающего серьезной политической силой не только в координации направлений внутренней, но и внешней политики страны и принимаемых главой государства решений. Эти обстоятельства придают данной структуре завышенный вес и значение при минимуме ответственности, что с правовой и государственно-управленческой точки зрения не является корректным.
Осуществленный сравнительный анализ позволяет заключить, что деятельность вспомогательных государственных органов и их взаимоотношения с главой государства, статус данных структур могут в современных условиях осуществляться по-разному, даже фактически с полным отсутствием конституционно-правовой регламентации, как это наблюдается в случае Франции. На практике эффективность деятельности и роль данных структур в системе государственных органов страны, их политический вес остаются во многом обусловленными различными причинами как объективного, так и субъективного характера, не последнюю роль в которых играют личные качества и предпочтения главы государства, задачи, стоящие перед государством в конкретных условиях. При этом может наблюдаться значительное усиление властного императива данной структуры над другими органами и даже ее негласная, не регламентированная нормативно-правовая доминанта над компетенциями главы государства. Очевидно, как это можно наблюдать на примере США, стремление данного органа к нормативно-правовой, административной самостоятельности в реализации своих полномочий и конкретных политических функций, что противоречит самой изначальной политической и правовой природе данной структуры и, очевидно, в ближайшей перспективе выведет ее на новый виток нормативно-правовой эволюции, а возможно, и конституционного определения.
Проведенный анализ свидетельствует, что и в структуре аппарата главы государства в США, и в «Доме президента Франции» можно наблюдать практически пропорциональную представленность трех групп органов: призванных обеспечить персональный статус главы государства, координирующих деятельность других государственных структур, представляющих главу государства вовне.
Представляется, что подобным характеристикам отвечает и Администрация Президента РФ, однако тенденции ее законодательного регулирования, на сегодня, идут по своему индивидуальному пути: конституционному регулированию с дальнейшим развитием в подзаконных актах, но не в федеральном законе как США или, исключительно административных актах, как во Франции.
1 2