Конституционные основы деятельности Совета Безопасности Российской Федерации при главе государства и правительстве РФ

Страницы 1 2 3

---

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Консультативные и совещательные органы: понятие, признаки, значение, источники права и эффективность деятельности при главе государ-ства и правительстве
1.1. Понятие, признаки и значение совещательных и консультативных органов при главе государства и правительстве РФ
1.2. Консультативно-совещательные органы: их форма и задачи
1.3. Источники права и эффективность деятельности консультативно-совещательных органов при главе государства и правительстве РФ
Глава 2. Конституционные основы деятельности Совета Безопасности Российской Федерации при главе государства и правительстве РФ
2.1. Роль Совета Безопасности Российской Федерации в обеспечении национальной безопасности России и его конституционно-правовое положе-ние
2.2. Правовое регулирование организации и деятельности Совета Без-опасности Российской Федерации
Глава 3. Особенности правового статуса Совета Безопасности Россий-ской Федерации и Совета Безопасности зарубежных стран
3.1. Правовой статус органов и учреждений, обеспечивающих работу Совета Безопасности Российской Федерации
3.2. Особенности правового статуса Советов Безопасности зарубежных стран
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Согласно Конституции РФ, государственная власть в Российской Феде-рации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполни-тельную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. При этом разделение властей не только не исключает, но, напротив, предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в уста-новленных пределах и формах.
В соответствии со спецификой российской конституционной модели (глава 4) , а также фактическими обстоятельствами Президент Российской Федерации занимает доминирующее положение в системе государственных органов страны. Его многочисленные полномочия касаются как внутренней, так и внешней политики государства. При этом Президент РФ самостоятель-но принимает решения по вопросам своего ведения. Однако он объективно не может действовать вне связи с иными государственными органами, непра-вительственными организациями, экспертным сообществом .
Для эффективной реализации своих конституционных полномочий гла-ва государства нуждается в проведении на постоянной основе консультаций с руководителями федерального и регионального уровней, общественными деятелями, признанными специалистами в отдельных сферах знаний.
В целях оказания содействия Президенту РФ под его руководством или во главе с назначаемыми им лицами действуют специальные вспомогатель-ные консультативно-совещательные органы в форме комиссий и советов.
Как отмечает проф. С. А. Авакьян, многочисленные советы и комиссии с совещательно-консультативными функциями, действующие при Президенте РФ, не могут рассматриваться как часть аппарата Президента, его Админи-страции поскольку они состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу должностного положения или на общественных началах. Частью Админи-страции Президента являются ее подразделения, обслуживающие такие сове-ты, комиссии.
Национальное законодательство не ограничивает Главу государства в принятии решений о создании по предметам своего ведения консультативно-совещательных органов. Как правило, советы и комиссии при главе государ-ства образуются и наделяются компетенцией по его усмотрению, в случае ес-ли их создание рассматривается как целесообразное и необходимое.
В настоящее время в систему консультативно-совещательных органов при Президенте РФ входит 16 комиссий и 16 советов.
Специальные консультативно-совещательные органы при главе госу-дарства являются одной из наиболее значимых частей государственного ме-ханизма. Имея статус государственных органов, они оказывают существен-ное и непосредственное влияние на решение самого широкого круга вопро-сов политической практики.
Основной задачей консультативно-совещательных органов является обеспечение деятельности главы государства. Не принимая самостоятельных государственно-властных решений, эти органы занимаются подготовкой, проведением в жизнь и наблюдением за выполнением решений главы госу-дарства, связанных с воздействием на общественные отношения, в том числе входящих в предмет конституционного права. Таким образом, вспомога-тельные органы вступают в конституционно-правовые отношения и как один из государственных органов, и как один из участников принятия и сопро-вождения основополагающих государственных решений.
Воплощение полномочий главы государства в жизнь во многом зави-сит от создания конституционно-правовых предпосылок деятельности кон-сультативно-совещательных органов, прежде всего чёткого закрепления их правового статуса, возможностей для надлежащего решения стоящих перед ними задач, а также определения мер, направленных на недопущение и пре-сечение злоупотреблений со стороны вспомогательных органов. Все эти во-просы нуждаются в конституционно-правовом исследовании.
В деятельности специальных консультативно-совещательных органов при главе государства в различных странах есть общее и особенное. Особен-ности их устройства и работы связаны с самыми разнообразными обстоя-тельствами, среди которых можно выделить принадлежность государства к той или иной правовой семье, определённая в основном законе модель раз-деления властей и способ распределения полномочий между государствен-ными органами, традиции.
Общее же обусловлено основным предназначением вспомогательных органов возложением на них обязанностей по обеспечению полномочий гла-вы государства и, следовательно, необходимостью решения схожих задач.
В России накоплен богатый опыт работы специальных консультативно-совещательных органов. Вместе с тем, во время неустойчивости развития государства, смены власти, отмечаются существенные разрывы в преем-ственности их деятельности. Вновь создаваемые консультативно-совещательные органы часто образуются как бы «с чистого листа», вслед-ствие чего оказывается невостребованным предыдущий опыт их устройства и деятельности.
В настоящее время Российской Федерацией часто заимствуются зару-бежные государственно-правовые подходы. В таких условиях особое значе-ние для успешности деятельности российских консультативно-совещательных органов приобретает сравнительное изучение опыта, накоп-ленного различными странами в данной области.
Вопросам устройства, деятельности и развития государственных орга-нов посвящено немало работ отечественных и зарубежных учёных. Однако в этих работах вспомогательные органы при главе государства рассматрива-лись в основном в связи с правовым положением и деятельностью последне-го. Тем не менее, в последнее время появились исследования, непосред-ственно посвященные вспомогательным органам и различным вопросам ра-боты их отдельных видов (например труды А.М. Осавелюка, А.С. Макары-чева, Ю.А. Иванова и др.).
Однако конституционно-правовая работа А.М. Осавелюка посвящена вспомогательным органам в целом, а не отдельно вспомогательным органам при главе государства, и только вспомогательным органам зарубежных стран. Исследование А.С. Макарычева , глубокое по содержанию и примеча-тельное по привлекаемым источникам, имеет историко-политологическую направленность, как и работа Ю.А. Иванова.
Работа в комиссиях и советах при Президенте РФ осуществляется на общественных началах. Основная задача совещательных и консультативных органов – оказание консультативной помощи Президенту по отдельным, специальным вопросам государственной и общественной жизни. Среди них можно выделить: консультативно-совещательные органы по вопросам обес-печения безопасности.
Так, например, Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения без-опасности государства, общественной безопасности, экологической безопас-ности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверените-та, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Правовую основу деятельности Совета Безопасности составляют Кон-ституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы меж-дународного права, международные договоры Российской Федерации, фе-деральные конституционные законы, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности», другие федеральные законы, указы и распо-ряжения Президента Российской Федерации.
Цель дипломной работы- осмысление конституционно-правового ста-туса и действительного положения совещательных и консультативных орга-нов по вопросам обеспечения безопасности при главе государства и прави-тельства РФ.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что совещательные и консультативные органы по вопросам обеспечения безопасности отвечают за разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных программ ее реализации, а так-же совершенствуют системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых ор-ганов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства, что безусловно влияет на возросшее внимание к консультационным структурам со стороны представителей власти и экспертов.
Объект исследования- совокупность общественных отношений в обла-сти обеспечения безопасности страны.
Предмет исследования- совокупность конституционно-правовых отно-шений с участием совещательных и консультативных органов по вопросам обеспечения безопасности при главе государства и правительстве РФ.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть консультативные и совещательные органы, их понятие, признаки, значение, формы и задачи, а также источники права и эффектив-ность деятельности при главе государства и правительстве РФ.
2. Изучить роль Совета Безопасности Российской Федерации в обеспе-чении национальной безопасности России и его конституционно-правовое положение.
3. Изучить правовое регулирование организации и деятельности Сове-та Безопасности Российской Федерации.
4. Рассмотреть правовой статус органов и учреждений, обеспечиваю-щих работу Совета Безопасности Российской Федерации.
5. Изучить особенности правового статуса Советов Безопасности зару-бежных стран.
Настоящая дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключе-ния и списка используемой литературы.
Для более полного изучения настоящей темы данной дипломной работ было выделено три основные главы для исследования:
1. В первой главе более подробно были рассмотрены такие вопросы, как: понятие, признаки и значение совещательных и консультативных орга-нов при главе государства и правительстве РФ; консультативно-совещательные органы: их форма и задачи; источники права и эффектив-ность деятельности консультативно-совещательных органов при главе госу-дарства и правительстве РФ
2. Во второй главе более подробно были рассмотрены такие вопросы, как: роль Совета Безопасности Российской Федерации в обеспечении нацио-нальной безопасности России и его конституционно-правовое положение; правовое регулирование организации и деятельности совета безопасности Российской Федерации
3. В третьей главе более подробно были рассмотрены такие вопросы, как: правовой статус органов и учреждений, обеспечивающих работу Совета Безопасности Российской Федерации; особенности правового статуса Сове-тов Безопасности зарубежных стран.
В заключение к настоящей дипломное работы были сделаны выводы на основании полученных в процессе исследования данных о конституционно-правовом статусе совещательных и консультативных органов по вопросам обеспечения безопасности при главе государства и правительстве РФ.

Глава 1. Консультативные и совещательные органы: понятие, признаки, значение, источники права и эффективность деятельности при главе гос-ударства и правительстве РФ

Существование консультативно-совещательных органов при главе гос-ударства, почти все стороны их деятельности зависят от места, силы и влия-ния президента или монарха. Названные органы можно уподобить тени, ко-торая не существует сама по себе, но может подчиняться особым законам и порождать особые последствия. Поэтому представляется целесообразным сначала рассмотреть понятие «глава государства».
Понятие «глава государства», как и многие другие, является много-значным. Можно говорить о главе государства как правовом институте, то есть совокупности норм права, регулирующих порядок его образования и деятельности. На содержание таких правовых норм влияют два основных обстоятельства:
1) существующие в стране общие подходы к закреплению правового положения государственных органов;
2) природа главы государства как органа государственной власти.
Одним из основных является понимание главы государства как инсти-тута государства, чья деятельность урегулирована нормами права. В значи-тельной степени именно в этом понимании будет рассматриваться глава гос-ударства в данной статье.
В мире существует огромное разнообразие подходов к правовому за-креплению порядка образования и деятельности главы государства .
Для раскрытия темы исследования важным видится выделение и рас-смотрение стержневых черт и особенностей главы государства и связанных с ними различных вопросов деятельности вспомогательных консультативно-совещательных органов при нём.
Следует различать главу государства юридического и правящего. Юридическим главой государства является государственный орган, назван-ный таковым в основном законе и другом законодательстве государства. Например, Президент Российской Федерации в ч.1 ст.80 Конституции Рос-сийской Федерации прямо назван главой государства. Правящим главой государства можно назвать такой государственный орган, который прямо не называется таковым, но подобное его предназначение вытекает из законода-тельства . Правящий глава государства – это орган государственной власти, обладающий основными полномочиями главы государства. Среди таких полномочий можно выделить:
1) представительство государства внутри страны и на международной арене (представительское);
2) участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, степень которой зависит от формы правления (управленческое, целеполагания);
3) назначение высших должностных лиц (дополнительное полномочие, так как для назначения высших должностных лиц могут использоваться са-мые различные подходы, а в нём участвовать органы государственной вла-сти различных ветвей).
Возможно выполнение основных полномочий главы государства од-ним или несколькими органами с одновременным закреплением такого по-ложения за другим государственным органом. При этом даже в межгосудар-ственном общении, где правовые предписания и порядок имеют очень боль-шое значение, бывают случаи, когда в качестве полномочного, законного главы государства признаётся лицо, внешне не являющееся таковым.
Несовпадение правящего и юридического главы государства встреча-ется достаточно часто, что связано с существующими традициями, жёстко-стью статусных норм и сложностью их изменения, тогда как старые нормы не могут быть изменены, но уже не соответствуют новой политико-правовой действительности, а также с другими обстоятельствами. Такое несовпадение порождает сложности для правового исследования и решения вопроса о том, что отнести к его предмету, чтобы, с одной стороны, рассматривались суще-ствующие общественные отношения, а с другой – эти отношения были пра-вовыми.
Консультативно-совещательные органы при правящем главе государ-ства и составляют предмет настоящей дипломной работы. При этом устрой-ство главы государства как института безусловно оказывает влияние на осо-бенности построения и работы органов при нём.

1.1. Понятие, признаки и значение совещательных и консульта-тивных органов при главе государства и правительстве РФ

«Большую роль в эффективном осуществлении Президентом своих полномочий играют многочисленные совещательные и консультативные ор-ганы, образуемые Президентом Российской Федерации из специалистов со-ответствующих отраслей и действующие на общественных началах» .
Совещательные и консультативные органы создаются главой государ-ства для оказания ему необходимой помощи и поддержки в осуществлении конституционных полномочий. Целью их создания является обеспечение уче-та мнения граждан, пользующихся особым уважением со стороны участни-ков той или иной области общественной жизни, взаимной связи между гла-вой государства и обществом при принятии соответствующих решений.
Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации – это форма своего рода постоянных консультаций Президента Российской Федерации с руководством федерального и регионального уров-ня, общественными деятелями и специалистами в отдельных сферах знаний.
Совещательные и консультативные органы при главе государства осу-ществляют экспертную обработку материалов, предварительно рассматри-вают вопросы, отнесенные к президентским полномочиям, вырабатывают ре-комендации и предложения для Президента, информируют главу госу-дарства о положении дел в той или иной сфере, повышая тем самым эффек-тивность реализации президентских полномочий.
В положениях, утвержденных указами Президента Российской Федера-ции, такие органы именуются совещательными , консультативными , сове-щательными и консультативными . Исходя из этого можно сделать вывод о том, что характеристики «совещательный» и «консультативный» синонимич-ны.
Различные совещательные органы, которые являются одной из органи-зационных форм обеспечения функций Президента России, условно можно разделить на две группы, работающие:
— на постоянной основе, включающие в свой состав, главным образом по должности представителей органов государственной власти;
— на непостоянной основе, в которые входят представители государ-ственных органов, науки, вузов, творческих организаций.
Последнее создаются Президентом для выработки согласованной пози-ции или решений по отдельным проблемам или направлениям реализуемой государственной политики. По мере достижения цели они могут реорганизо-вываться или упраздняться. Проведение административной реформы в стране и необходимость обобщения ее первых результатов инициировали со-здание Комиссии по вопросам совещания государственного управления и т.д.
Однако необходимо учитывать, что среди органов есть и те, что обес-печивают конкретные полномочия Президента уже на протяжении десятиле-тия.
Совещательные органы при президенте именуются советами, а кон-сультативные — комиссиями. Они отличаются как характером, так и сферой деятельности. К началу 2006 г. при Президенте работали десять советов, в том числе: по реализации приоритетных национальных проектов, по борьбе с коррупцией, по культуре и искусству, по взаимодействию с религиозными объединениями и др. Всего на одну меньше комиссий: по вопросам военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, по вопросам совер-шенствования государственного управления и др.
В отличие от «общественных» совещательных и консультативных ор-ганов, ориентированных на решении конкретных вопросов, деятельность со-вещательных органов, созданных на постоянной основе, как правило, не ограниченно какой либо узкой сферой деятельности, а носит комплексный характер, обеспечивая, таким образом, различные функции Президента. Сам Президент всегда является их представителем. Все они формируются по должностному принципу. Среди них, в частности, Совет Безопасности, Госу-дарственный Совет и др.
В настоящее время консультативные и совещательные органы суще-ствуют на всех уровнях исполнительной власти. Их создание стало частью административной реформы. В Концепции административной реформы на 2006-2010 гг., принятой в октябре 2005 года, отдельным направлением дея-тельности выделено «повышение эффективности взаимодействия органов ис-полнительной власти и общества».
В рамках этого направления предлагается повышать информационную открытость органов власти, проводить публичное обсуждение общественно значимых решений, и в частности включать «представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структу-ры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих пра-ва и законные интересы граждан и организаций решений органов исполни-тельной власти», а также создать при органах исполнительной власти обще-ственные советы.
Именно общественные советы стали наиболее распространенной фор-мой вовлечения граждан и их объединений в деятельность исполнительной власти: в период с 2004 по 2009 года общественные советы появились при 47 ведомствах (например, консультативно- совещательные органы при ФМС, ФСБ, Министерстве культуры, Министерстве природных ресурсов) (табл.1).
Также ряд ведомств имеет консультативные, координационные, экс-пертные советы – особенно много их при ФАС. Эти структуры, в отличие от общественных советов, тематические.

Таблица 1 — Советы по годам и уровням власти (все ведомства, Президент и Правительство)

 

Очевидно, что подобные совещательные органы стали значительным элементом системы принятия решений. При этом их место и роль в полити-ческой системе России еще не получили достаточного внимания со стороны исследователей. Есть лишь единичные работы, посвященные подобным ин-ститутам. Консультативные органы при исполнительной власти упоминаются С.П. Перегудовым как способ построения отношений государства и обще-ства. С аналогичных позиций – как институт общественного участия – оце-нивают подобные структуры В.Н. Руденко и А.В. Тарасенко.
В целом для совещательно-консультативных органов в России харак-терно отсутствие контроля (над формированием и деятельностью советов) со стороны вышестоящих структур – содержание их деятельности определяется исключительно тем органом власти, при котором они созданы. Из всех со-вещательных органов при федеральных ведомствах только общественные советы имеют общую нормативную базу и определенным образом выстрое-ны в единую систему. Общественная палата осуществляет некоторый надзор за их деятельностью: в частности, общественные советы отправляют в ОП ре-гулярные отчеты о своей деятельности. В 2011 году при Палате был создан координационный совет Общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
Координационный совет разработал методику оценки деятельности общественных советов, однако это не является закрепленным предписанием и не предполагает строгой координации. Следствием такой ситуации является то, что руководство каждого ведомства самостоятельно определяет все, что касается общественного совета (создание советов закреплено Постановлени-ем Правительства и президентским Указом, однако список обязательных требований невелик).
Это значит, что функции каждого совета будут в гораздо большей сте-пени зависеть от установки руководителя ведомства, чем от формальных требований. Кроме того, в результате содержание работы каждого совета в значительной степени будет формироваться под влиянием его персонального состава и отдельных решений, принимаемых на уровне ведомства – относи-тельно руководства совета, использования результатов его работы и т.д.
Работа в совещательных органах при ведомствах не предполагает воз-награждения и происходит «на общественных началах». Это означает отсут-ствие какого бы то ни было вознаграждения или компенсации участникам за потраченное время, усилия и иные вложения с их стороны.
Соответственно, более мотивированы участвовать в обсуждении реше-ний в рамках совещательно-консультативного органа те, что в противном случае может что-то потерять. В случае с ведомствами это, например, регу-лируемые отрасли. И менее ожидаемы в составе подобных органов ученые, исследователи – то есть эксперты в чистом виде, не имеющие прямой заинте-ресованности в рассматриваемом вопросе.
Так, с одной стороны, различные совещательно-консультативные орга-ны являются своеобразным каналом связи между государством и обществом, с другой стороны, им приписывается функция повышения качества государ-ственных решений посредством экспертной оценки проектов решений . При всем разнообразии оценок, отсутствует системное представление о содержа-нии их деятельности и факторах, влияющих на него, месте совещательных органов в современной российской политической системе и перспективах их развития.
В настоящий момент почти при каждом федеральном органе исполни-тельной власти действует тот или иной совещательно-консультативный ор-ган, а при Президенте России остались два совещательных органа — Совет Безопасности и Государственный Совет.

1.2. Консультативно-совещательные органы: их форма и задачи

Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации образуются в двух формах: комиссии и совета, единственным ис-ключением является такой совещательно-консультативный орган при Прези-денте Российской Федерации, как Российский организационный комитет «Победа». В состав комиссий и советов в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или ее субъектов либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти.
Кроме того, в состав комиссий и советов могут включаться представи-тели иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются реше-ниями об их образовании или положениями о них.
Решения указанных органов оформляются протоколами, а при необхо-димости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Пра-вительства, которые вносятся в установленном порядке в Правительство. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений Правительства комиссии и советы правомочны создавать рабочие группы из числа специалистов в соответствующих областях.
Основная задача совещательных и консультативных органов – оказа-ние консультативной помощи Президенту по отдельным, специальным во-просам государственной и общественной жизни. Среди них можно выделить:
• Государственный совет РФ;
• Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Пре-зиденте РФ;
• Геральдический совет при Президенте РФ;
• Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства;
• Совет по местному самоуправлению;
• Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией;
• Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосу-дия;
• Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе;
• Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ;
• Комиссия при Президенте РФ по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести;
• Комиссия по государственным наградам при Президенте РФ;
• Комиссия при Президенте РФ по государственным премиям РФ в об-ласти науки и техники;
• Комиссия при Президенте РФ по государственным премиям РФ в об-ласти литературы и искусства;
• Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов;
• Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления;
• Комиссия при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий.
• Совет безопасности РФ
Так, например, Государственный Совет был создан Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. как совещательный орган, со-действующий реализации его полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В его состав входят по должности высшие должностные лица субъектов Федера-ции. Однако по решению главы государства в него могут быть включены и те, кто замещал эти должности ранее два и более сроков подряд. Председа-телем Государственного Совета является Президент Российской Федерации.
Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Госу-дарственного Совета в количестве семи человек. Его персональный состав определяет Президент.
Государственный Совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполага-ется рассмотреть на ближайшем заседании, привлекать к выполнению от-дельных работ учетных и специалистов, в том числе на договорной основе.
Обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляют со-ответствующие подразделения Администрации и Управление делами Прези-дента России. Первоначально обязанности секретаря выполнял один из заме-стителей руководителя администрации. Секретарь обеспечивает подготовку проекта плана работы Государственного Совета, составляет проекты повест-ки дня его заседаний, организует подготовку материалов к заседаниям, а также проектов соответствующих решений и т. д. кроме того, именно он под-писывает протоколы заседаний Государственного Совета.
К компетенции Государственного Совета относится обсуждение вопро-сов по следующим направлениям: взаимоотношения между Российской Фе-дерацией и ее субъектами, контроль за исполнением федерального законода-тельства органами всех уровней власти, федеральный бюджет и его исполне-ние, кадровая политика и др. он также по предложению Президента рас-сматривает законопроекты, имеющие общегосударственное значение.
Основной реформой Государственного Совета являются заседания, ко-торые проводятся не реже одного раза в три месяца. Возможны внеочеред-ные и выездные заседания.
Каждое заседание посвящено одному конкретному, но крупному во-просу. Накануне заседания всегда собирается президиум, который определя-ет порядок его работы. Иногда практикуются совместные заседания Прези-диума Государственного Совета и Совета Безопасности. Первое такое засе-дание состоялось в 2001 г. На нем рассматривались «Основы политики Рос-сийской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 г. и дальнейшею перспективу».
Государственный Совет — совещательный орган. Он не имеет распоря-дительных полномочий. Его решения оформляются протоколом, на основа-нии которого в случае необходимости президент может издать указ или рас-поряжение, подготовить законопроект, с которым выступит в порядке зако-нодательной инициативы. Значение Государственного Совета, выявившееся уже по мере его функционирования, скорее заключается в возможности пря-мого общения: для представителей регионов — с президентом, а для него — с руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, что предпо-лагает информирование о настроениях в регионе.
Но, среди множества консультативных и совещательных органов осо-бенное значение имеют консультативно-совещательные органы по вопросам обеспечения безопасности при главе государства. Ведь если в обществе большую роль, большее значение приобретают вопросы безопасности госу-дарства и общества, то соответственно неизбежно на первый план высвечи-ваются такие элементы механизма государства как органы и учреждения безопасности.
В соответствии с Законом о безопасности под безопасностью понимает-ся защищенность жизненно важных интересов граждан, отдельной личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Достижение безопасности обеспечивается системой мер экономическо-го, политического, организационного и иного характера, для чего выработа-на система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определены основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, сформированы специальные органы безопасности и действует механизм контроля и надзора за их деятельностью (ст. 4 Закона о безопасности).
Субъектами обеспечения безопасности являются: государство, осу-ществляющее функции в этой области через органы законодательной, испол-нительной и судебной властей; граждане, общественные и иные организации и объединения (ст. 2 Закона о безопасности).
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, ис-полнительной и судебной властей.
Государство в соответствии с действующим законодательством обеспе-чивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Феде-рации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.
Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и соци-альную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объеди-нениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Систему безопасности образуют органы законодательной, исполни-тельной и судебной властей, государственные, общественные и иные органи-зации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении без-опасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламенти-рующее отношения в сфере безопасности (ст. 8 Закона о безопасности). Об-щее руководство возложено на Президента Российской Федерации. Он воз-главляет Совет Безопасности Российской Федерации; совместно с Федераль-ным Собранием определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компе-тенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности и осуществляет ряд других полномочий.
Каждый из органов обладает собственными задачами и компетенцией. Одни создаются для отражения внешней угрозы (Вооруженные Силы, орга-ны внешней разведки), другие — для отражения внутренних угроз безопасно-сти (органы внутренних дел, внутренние войска). Некоторые органы обеспе-чивают безопасность как от внутренних, так и от внешних угроз. К ним отно-сятся федеральная служба безопасности.
Так, Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Фе-дерации. Он рассматривает вопросы обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности лич-ности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Рос-сийской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборон-ного производства, военного и военно-технического сотрудничества Россий-ской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связан-ным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и тер-риториальной целостности Российской Федерации, а также вопросы между-народного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Также Совет по местному самоуправлению является совещательно-консультативным органом, и он также в пределах своей компетенции обеспе-чивает исполнение законодательства Российской Федерации в области обес-печения безопасности.
Сделаем вывод, что, исходя из состава консультативных и совещатель-ных органов при главе государства вопросам по обеспечению безопасности из них выделяют особое внимание только Совет Безопасности РФ, решения которого по важнейшим вопросам оформляются указами Президента Рос-сийской Федерации, а иные решения протоколами, а также Совет местного самоуправления.

1.3. Источники права и эффективность деятельности консульта-тивно-совещательных органов при главе государства и правительстве РФ

В соответствии с общепринятыми теоретическими положениями право-вое регулирование любой области общественных отношений требует нали-чия законодательной основы, т. е. правового обеспечения этой области.
Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности со-стоит из двух взаимосвязанных элементов: нормативно-правовой и индиви-дуально-правовой регламентации.
Основным источником права для создания правовой основы нацио-нальной безопасности являются нормативные правовые акты, имеющие раз-личную юридическую силу и пределы действия. Правовые основы обеспече-ния безопасности личности, общества государства закреплены в Федераль-ном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности». Данный Закон раскрывает систему и функции безопасности, определяет по-рядок организации, финансирования органов обеспечения безопасности, контроля и надзора за правомерностью их деятельности.
Так, отношения, с участием совещательно-консультативных органов, а также совещательных и консультативных органов по вопросам обеспечения безопасности при главе государства регулируются не только конституцион-ным правом, но и административным правом, трудовым правом и другими. Но основные отношения с участием совещательных и консультативных орга-нов при главе государства, определяющие смысл их существования, состоя-щий в обеспечении полномочий главы государства регулируются конститу-ционным правом, его источниками.
Иными отраслями права регулируются дополнительные отношения с участием совещательных и консультативных органов, служащие обеспече-нию их основной деятельности (решение вопросов, связанных с работой со-вещательно- консультативного органа при главе государства как человече-ского коллектива и как юридического лица).
Основной признак консультативно-совещательных органов при главе государства — отсутствие у них права издания от своего имени общеобяза-тельных нормативно-правовых актов, рекомендательный характер их реше-ний, принимаемых коллегиально. Вместе с тем рекомендации вспомогатель-ных советов и комиссий могут быть реализованы в правовых актах Прези-дента и Правительства, в разработке законопроектов, вносимых в Государ-ственную Думу в порядке законодательной инициативы главы государства, либо в деятельности органов государственной власти, представители кото-рых входят в их состав.
При Президенте РФ с целью оказания ему содействия и под его руко-водством действуют специальные органы, к которым относятся Администра-ция Президента РФ, являющаяся конституционным органом (ст. 83 Консти-туции РФ). Правовой основой этого органа является Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Феде-рации» (с изменениями и дополнениями), а также Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Пре-зидента Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).
Согласно этим правовым актам, Администрация есть государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента Российской Федерации, т.е. рабочий орган, посредством которого глава государства реализует консти-туционные полномочия.
Администрация осуществляет организационное и иное обеспечение де-ятельности совещательных и консультативных органов Президента (прези-дентский Совет, Советы по вопросам государственной службы, по вопросам совершенствования правосудия, по кадровой политике, по делам религии и религиозных организаций и др., а также координационные экспертные орга-ны, комитеты и комиссии — всего около 30 (некоторые из них имеют статус государственных органов.
Консультативные и совещательные органы при Президенте РФ. К тако-вым относятся многочисленные негосударственные органы (советы, комис-сии и др.), создание и деятельность которых подчинены целям эффективного осуществления Президентом своих конституционных полномочий. Несо-мненно, наиболее значимым среди таких органов является Государственный совет- это консультативный и совещательный орган при Президенте РФ, призванный обеспечить выполнение главой государства функций в сфере взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти., а также Совет Безопасности РФ, так как играет основную роль в во-просах обеспечения безопасности среди консультативно-совещательных ор-ганов.
Деятельность консультативно-совещательных органов при Президенте РФ весьма продуктивна. Так, например, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образо-ванным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и сво-бод человека и гражданина, информирования Президента Российской Феде-рации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
Его основными задачами являются:
а) оказание содействия Президенту Российской Федерации в реализа-ции его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, рассмотрение по поручению главы госу-дарства вопросов, относящихся к компетенции Совета;
б) содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества, подготовка предложений Президенту Российской Федерации по развитию указанных процессов;
в) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по со-зданию благоприятных условий для развития институтов гражданского об-щества и расширения участия граждан в модернизации страны, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества;
г) систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и граждани-на в Российской Федерации и за рубежом;
д) организация проведения экспертизы проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении палат Федерального Собрания Российской Федерации, для определения их соответствия целям развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка по ре-зультатам экспертизы соответствующих предложений Президенту Россий-ской Федерации;
е) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по во-просам становления институтов гражданского общества, расширения взаи-модействия между общественными и государственными институтами, а также разработки технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
ж) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по во-просам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и иными структурами гражданского общества;
з) подготовка предложений к ежегодным посланиям Президента Рос-сийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации по во-просам, относящимся к компетенции Совета;
и) содействие разработке механизмов общественного контроля в обла-сти обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
к) участие в укреплении международного сотрудничества в области развития гражданского общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
л) содействие правовому просвещению населения путем активного вза-имодействия Совета с представителями средств массовой информации и иных структур гражданского общества;
м) анализ обращений физических и юридических лиц, содержащих ин-формацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод че-ловека и гражданина;
н) рассмотрение иных вопросов, относящихся к компетенции Совета.
Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам рефор-мирования и развития государственной службы:
— координирует мероприятия, связанные с государственной службой;
— занимается вопросами федеративных отношений и местного само-управления;
— занимается вопросами системы и структуры органов исполнительной власти;
— разрабатывает перспективы развития системы российского права, осуществления судебной реформы.
Задача этой Комиссии:
— оптимизация структуры и функций федеральных органов исполни-тельной и судебной власти;
— исключение дублирующих функций и полномочий федеральных, ре-гиональных и муниципальных органов;
— совершенствование правового регулирования разграничения полно-мочий между различными уровнями власти.
Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров создается в целях совершенство-вания государственного и муниципального управления, формирования и эф-фективного использования резерва управленческих кадров для приоритет-ных сфер экономики, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного само-управления.
Совет при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации:
— обеспечивает эффективное взаимодействие федеральных и региональ-ных органов государственной власти, местного самоуправления, обществен-ных объединений, научных и других организаций в области развития ин-формационного общества в России;
— готовит предложения Президенту РФ по развитию информационного общества; рассматривает и утверждает план реализации Стратегии развития информационного общества в России, разрабатываемого Правительством РФ.
Совет по поручению Президента РФ проводит экспертизу проектов профильных законопроектов и других нормативных правовых актов; еже-годно представляет главе государства доклад о развитии информационного общества.
Итак, включение в состав консультативно-совещательных органов при Президенте РФ представителей общественности расширяет формы и способы взаимодействия первого лица государства с институтами гражданского об-щества, содействует принятию им научно обоснованных решений.
Комиссии и Советы при Президенте РФ вправе запрашивать у органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений, ор-ганизаций и должностных лиц информацию по вопросам их деятельности, приглашать представителей этих организаций на свои заседания, пользо-ваться банками данных президентской Администрации.
Также, для обеспечения соответствия деятельности консультативных и совещательных органов требованиям права следует обеспечить возможность судебного контроля за законностью и соответствием правовым предписани-ям всех источников права для них, то есть для Российской Федерации обес-печить контроль Конституционного Суда Российской Федерации за соответ-ствием данных источников права Конституции Российской Федерации, в частности контроль за соответствием Конституции обычаев деятельности Администрации Президента Российской Федерации, а также заключаемых ею соглашений конституционно-правового характера.
Большое значение в принятии и проведении решений главы государ-ства имеют создаваемые под его руководством межведомственные советы. Они дают возможность напрямую, минуя главу исполнительной власти, ра-ботать с ведомствами этой ветви власти. Значение межведомственных советов как путей отдельного влияния на членов правительства возрастает в случае, когда глава исполнительной власти и глава государства представляют раз-ные пришедшие после выборов к власти силы. Но в случае крепкого един-ства в правительстве такие пути взаимодействия часто оказываются недоста-точно успешными.
Особым видом взаимодействия с участием вспомогательных консульта-тивно-совещательных органов при главе государства является взаимодей-ствие в ведомствах по изучению и оценке обстановке, которые решают во-просы обеспечения принятия решений главы государства, соответствующих быстро меняющимся обстоятельствам современного мира. В этом виде взаи-модействия участвуют самые различные подразделения, принадлежащие к разным ведомствам и уровням власти.
Особенностью положения ведомств по изучению и оценке обстановки является постоянство и непосредственность отношений в связи с потоками данных и решений к главе государства и от него, в которых они участвуют.
Значение изучения взаимодействия в данной области заключается и в том, что от него непосредственно зависит принятие главой государства ре-шений, от которых может зависеть само существование страны.
Особенное значение имеет консультативно-совещательный орган- Со-вет безопасности РФ. Крайне высокий статус придает ему не только факт председательства в нем главы государства, но и вхождение в него многих высокопоставленных должностных лиц.
Для осуществления подготовки предложений и рекомендаций Совету Безопасности РФ по основным направлениям государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, способствования коорди-нации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации по обеспечению национальной безопасности, исполнения решений Совета Безопасности РФ по решению Президента России создаются межведомственные комиссии Совета Безопас-ности РФ. Они состоят из представителей федеральных органов исполни-тельной власти (как правило, руководителей или заместителей), аппарата Совета Безопасности РФ, Российской академии наук и др.
Также существует научный совет при Совете Безопасности РФ. Он об-разован для научно-методологического и экспертно-аналитического обеспе-чения деятельности Совета Безопасности РФ, его рабочих органов и аппара-та. Возглавляет его Секретарь Совета Безопасности РФ, в состав входят сотрудники Администрации Президента РФ, федеральных органов исполни-тельной власти, представители госкорпораций, акционерных обществ с госу-дарственным участием, учреждений, вузов и научных организаций.
В рамках настоящей дипломной работы мы более подробно рассмот-рим консультативно-совещательные органы по вопросам обеспечения без-опасно-сти при главе государства и правительстве РФ.
И.Б. Кардашова определяет Совет Безопасности как «основной эле-мент в системе обеспечения национальной безопасности России» .
В. В.Барышникова констатирует, что «Совет Безопасности России яв-ляется вспомогательным органом в системе президентской власти … Его дея-тельность направлена на реализацию Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий».
В данной главе мы рассмотрели консультативные и совещательные ор-ганы при главе государства и правительстве РФ, а также их состав, задачи и значение. В заключение можно сказать, как отмечает Г. В. Дегтев, «Совет Безопасности занимает важное место в системе органов по обеспечению кон-ституционных полномочий Президента РФ, играет заметную роль в гос-ударственной политике по обеспечению национальной безопасности Рос-сии».
Поэтому немаловажен конституционно-правовой статус Совета Без-опасности Российской Федерации при главе государства и правительстве.

---

Страницы 1 2 3