1 2
Глава 2. Конституционный суд как орган конституционного контроля
2.1. Правовые основы конституционного контроля в РФ
В правовом государстве власть должна реализовываться в строгом соответствии с определенным ориентиром, реально установленным народом и отражающим идеалы большинства населения; таковым идеалом (но не идеальным юридическим документом) и является Конституция Российской Федерации. Как и любой нормативный правовой акт, Конституция не является самодостаточной, для ее эффективной реализации в условиях формирования режима правовой государственности необходима совокупность ряда факторов: ее авторитет, признание обществом и, как показывает российский опыт, механизм ее приспособления к динамике общественных отношений. Последняя составляющая не может не базироваться на использовании институтов, структур, ресурсов, обеспечивающих толкование Конституции Российской Федерации, проверку законодательства на соответствие ей.
Двадцатилетняя практика действия Конституции Российской Федерации подтверждает обоснованность данного вывода. Конституция из сугубо декларативного документа превратилась в акт прямого действия благодаря во многом деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, который:
• толкуя Конституцию России, обеспечивает выявление подлинного смысла ее норм в соответствии с динамично изменяющимися общественными отношениями;
• на основе своих актов и выраженных в них правовых позиций сформировал уникальный новый инструмент регулирования общественных отношений.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17) права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Эти принципы и нормы, а также международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; при этом международный договор имеет приоритет перед законом в случае их коллизии (ч. 4 ст. 15).
Международное право является важным критерием, которому должны соответствовать законодательство Российской Федерации и практика деятельности судов всех видов. С 1995 по 2005 год Конституционный Суд Российской Федерации более чем в 90 своих решениях ссылался на Конвенцию и решения Европейского суда, которые оцениваются им фактически как один из видов источников российского права.
Важными правовыми источниками конституционного контроля являются федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст.11 Конституции РФ).
Также важнейшим источником является Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ в ред. от 02.06.2009 «О Конституционном Суде Российской Федерации». Дела о соответствии Конституции РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признаёт их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.
Источниками конституционного контроля являются не все федеральные законы, а только те, которые содержат конституционно-правовые нормы. Например, в их перечне можно назвать следующие федеральные законы: Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Акты Президента РФ возможно отнести к источникам конституционного контроля в том случае, когда они являются, во-первых, нормативными, во-вторых, регулируют конституционно-правовые отношения, например, Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
Среди источников конституционного контроля права необходимо назвать также конституции и уставы субъектов, региональные законы, регулирующий конституционный контроль РФ.
2.2. Особенности организации конституционного контроля в РФ
Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль, представляющий собой особую сферу деятельности судебной власти, обеспечивающий верховенство российской Конституции и ее непосредственное действие на всей территории страны.
Соответствующий статус Конституционного Суда РФ получил прямое закрепление в действующей Конституции РФ, которая, во-первых, предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), в том числе конституционным; во-вторых, содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда РФ в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в-третьих, выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда РФ в системе судебной власти как, по существу, высшего судебного органа конституционного контроля в России .
Ст. 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» дает определение Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты юридической природы Конституционного Суда РФ.
Согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
• федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ;
• конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
• договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
• не вступивших в силу международных договоров РФ.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Предоставленные Основным Законом права дают возможность Конституционному Суду РФ поддерживать и укреплять конституционный строй России.
При наличии полномочий Конституционного Суда РФ, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможно увеличение потенциала конкретного нормоконтроля, что проявляется в трактовке самим Конституционным Судом РФ его объекта конституционного контроля. В частности, этот орган исходит из того, что данный контроль распространяется на законы, в том числе:
• не только на обычные федеральные законы (в любой их форме — кодексы, основы законодательства и т.п.), но и на федеральные конституционные законы, что нашло непосредственное обоснование в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П ;
• конституции (уставы) субъектов РФ и законы субъектов РФ, включая законы, изданные по вопросам, отнесенным к ведению их органов государственной власти, если имеет место жалоба на нарушение таким законом конституционных прав и свобод граждан ;
• действующие в Российской Федерации законы СССР и РСФСР, принятые до Конституции РФ 1993 г.
Перечень актов, которые могут обжаловать граждане в Конституционном Суде РФ, в настоящее время расширен самим Конституционном Судом РФ за счет актов, которые не именуются законами. Так, в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П Конституционный Суд РФ признал допустимой проверку конституционности постановления Государственной Думы РФ об амнистии, поскольку оно по своему материально-правовому содержанию может быть приравнено к закону, а также с учетом того обстоятельства, что в судебной практике акты об амнистии признаются имеющими для судов такую же юридическую силу, которой обладают нормы закона.
В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П <6> Конституционный Суд РФ обосновал вывод о том, что допустима жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с данным федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве . Более того, в Постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» Конституционный Суд РФ проверил конституционность Постановления, вместе с которым закон, находящийся с ним в нормативном единстве, не был применен .
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ указал, что прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ .
Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании ст. 125 Конституции РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ, что, по существу, конкретизирует полномочия Конституционного Суда РФ и при наличии соответствующего спора позволяет разрешить его высшим органом конституционного контроля.
Исходя из смысла Конституции РФ и роли Конституционного Суда РФ в обеспечении ее полноценного действия, можно сформулировать следующие его основные функции: как высшего судебного органа России по защите конституционного строя; как высшего арбитра в конституционных спорах между ветвями российской власти, а также между властью и обществом, между властью и гражданином; как высшего арбитра в коллизиях российского законодательства с международными правовыми нормами .
2.3. Конституционный суд как орган конституционного контроля
Особая роль в конституционном контроле России принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Он встроен в механизм разделения властей и является составной частью государственного механизма. Философия деятельности Конституционного Суда Российской Федерации заключается в успешном решении следующих двух одновременно вроде бы взаимоисключающих, но и взаимодополняющих друг друга задач: защите общества от государственного произвола; защите государства от всех, кто на него посягает, — коррумпированных элитных кланов, зарвавшихся чиновников, радикалов всех мастей .
Полномочия Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, направлены на обеспечение верховенства и прямого действия Конституции России на всей территории страны с целью защиты основ конституционного строя, а также основных прав и свобод человека и гражданина .
По мнению председателя Конституционного Суда Российской Федерации Валерия Зорькина, возглавляемый им суд — это «высший арбитр в спорах между ветвями российской власти, а также между властью и гражданином» .
По образному выражению профессора С.М. Шахрая Конституционный Суд Российской Федерации — это «своего рода ядерное оружие, применять которое без веских на то причин нельзя, но иметь в качестве инструмента политического и общественного равновесия необходимо» .
Его создание в условиях острого противостояния власти и оппозиции было объективной необходимостью для формирования нового государственного аппарата. И в 90-е годы XX столетия и сейчас, и в будущем в России необходимо иметь признаваемый и уважаемый всеми орган государственной власти, способный консолидировать разновекторные движения в обществе.
Нередко решение Конституционного Суда с содержащейся в нем правовой позицией и толкованием конституционно-правового смысла проверяемого закона ориентирует законодателя, суды, граждан в отношении применения международного права соответственно при совершенствовании законодательства, решении дел, отстаивании собственных прав.
Примером такого рода может быть ситуация, сложившаяся с институтом конфискации как дополнительного вида наказания, исключенного федеральным законодателем в декабре 2003 года из уголовного законодательства Российской Федерации. Это привело к тому, что были значительно ограничены возможности выполнения Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств по целому ряду конвенций, а именно: Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.; Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г.; Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г.; Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года. То же самое относилось и к ряду готовящихся к ратификации конвенций: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.; Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года.
Конституционный Суд в своем Определении от 8 июля 2004 г. N 251-О отметил, что в настоящее время институт конфискации имущества в сфере уголовной юстиции регулирует норма, содержащаяся в п. 1 ч. 3 ст. 81 УПК Российской Федерации (институт конфискации имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу). Эта правовая норма имеет собственный предмет правового регулирования — институт вещественных доказательств в уголовном судопроизводстве. Она не подменяет и не может подменять собой нормы уголовного закона, которыми конфискация устанавливается в качестве уголовного наказания, и, соответственно, не исключает урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства с учетом предписаний названных конвенций.
Исходя из указанной правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации в своем итоговом решении отметил, что урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства предполагает не просто восстановление исключенной статьи 52 Уголовного кодекса Российской Федерации в прежнем виде, а введение уголовно-правового института конфискации в новой редакции, соответствующей требованиям названных выше международных конвенций.
Некоторыми специалистами высказываются опасения о неоправданном расширении его полномочий. В обоснование своих опасений они считают, что Конституционный Суд Российской Федерации стал «не только проверять конституционность применяемого в конкретном деле закона, но и рассматривать вопрос о конституционности применения этого закона, и даже принимать решения о пересмотре конкретных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах» .
За короткий срок его деятельность получила одобрение у населения. По состоянию на декабрь 2011 года в регионах России действовало 17 конституционных (уставных) судов. В основном они созданы в республиках, а также в Санкт-Петербурге, Калининградской и Свердловской областях.
Уже через два года после образования (1996 год) в Конституционный Суд Российской Федерации поступило 10000 заявлений. Из них 97% не было принято из-за невыполнения обязательных процедурных вопросов. Чаще всего это касалось несоблюдения обратившимися лицами последовательности обращения в государственные инстанции по существу рассмотрения предмета спора.
За двадцать лет работы (с 1991 по 2011 годы) Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел более 230 тысяч обращений. Наиболее часто обращаются по вопросам уголовного права (более 50 тысяч заявлений), гражданского права (более 45 тысяч заявлений), и по проблемам социальной защиты (около 30 тысяч заявлений).
Значительное увеличение количества обращений граждан наблюдалось в 2008 — 2009 годах — с 16592 (из них примерно 9000 не было принято к рассмотрению уже в отделе писем как не соответствующие компетенции Суда) до более чем 20 тысяч обращений. В 2010 году в Конституционный Суд России поступила 21 тысяча обращений, а в 2011 году — 19 тысяч . В основном они касались вопросов соблюдения трудовых, жилищных и социальных прав.
С 1991 по 2011 годы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации были даны толкования 33-м статьям Конституции России. Были проверены на соответствие Основному Закону государства 289 федеральных законов и 286 иных нормативных актов. В 2008 году были учтены пять правок в федеральные законы, в 2009 году — семь и в 2010 году — 13 .
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации отметил, что «ежегодно 12 — 18 позиций КС в среднем остаются неисполненными, но в целом скорость исполнения решений заметно улучшилась» .
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы (статья 36 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации оплачиваются государственной пошлиной (статья 39 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») в следующих размерах:
• запрос и ходатайство — в размере пятнадцати минимальных размеров оплаты труда;
• жалоба юридического лица — в размере пятнадцати минимальных размеров оплаты труда;
• жалоба гражданина — в размере одного минимального размера оплаты труда.
Конституционный Суд Российской Федерации своим решением может освободить гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер.
Запросы судов, запросы о толковании Конституции Российской Федерации, ходатайства Президента Российской Федерации по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не является стороной, запросы о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления государственной пошлиной не оплачиваются.
Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято к рассмотрению.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Обращение направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). В обращении должны быть указаны (статья 37 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»):
• Конституционный Суд Российской Федерации в качестве органа, в который направляется обращение;
• наименование заявителя (в жалобе гражданина — фамилия, имя, отчество); адрес и иные данные о заявителе;
• необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;
• наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке, либо участвующего в споре о компетенции;
• нормы Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона, дающие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации;
• точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте, о положении Конституции Российской Федерации, подлежащем толкованию;
• конкретные, указанные в настоящем Федеральном конституционном законе основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом Российской Федерации;
• позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации;
• требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду Российской Федерации;
• перечень прилагаемых к обращению документов.
Количество обращений граждан и юридических лиц в Конституционный Суд с каждым годом растет. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин это объяснил не только как факт возрастания доверия граждан к этому суду, но и «правовой грамотностью населения» . В целом объем работы российского Конституционного Суда и количество вынесенных им решений «многократно превосходят аналогичные показатели» многих подобных зарубежных структур.
Увеличивается число решений Конституционного Суда Российской Федерации, в которых признаются неконституционными некоторые положения федеральных законов Российской Федерации. Нередко Конституционный Суд Российской Федерации выносит довольно пространные определения, подробно разъясняющие конституционно-правовой смысл оспариваемых нормативных актов. В основе такого подхода к выработке решения лежит отсутствие в правоприменительной практике их однозначного понимания. Это связано не столько с недостаточным уровнем профессионализма правоприменителей, а сколько с неясностью и неточностью самого закона. Поэтому подобное положение приводит к его произвольному толкованию и, соответственно, к произвольному применению. При этом нарушается важнейший конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.
В. Зорькин для повышения качества системы законодательства России считает необходимым осуществить успешное решение следующих основных проблем :
1) преодолеть бессистемность в разработке законодательства, несогласованность между различными законодательными актами, частоту изменений действующих законов, нечеткость формулировок норм законодательных актов;
2) преодолеть «недосказанность» законодательных норм и законотворческую практику конструирования отсылочных норм, адресуемых к подзаконным нормативным актам;
3) преодолеть слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий (социальных, экономических, правоприменительных, международных и иных) принимаемых законодательных актов;
4) преодолеть отсутствие гласности и определенную закрытость при подготовке законодательных актов;
5) Преодолеть излишнюю засекреченность законодательных норм, регулирующих обеспечение конституционных прав и свобод граждан;
6) Преодолеть игнорирование, медлительность и неполноту реализации в российском законодательстве международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях (договорах, соглашениях), ратифицированных или подписанных Российской Федерацией.
В мире существуют две основные системы судебной защиты конституции, конституционного режима, выделенные на основе субъективного критерия. Во-первых, эта защита может осуществляться через систему общих судов, составляя одну из функций всех или некоторых из них. Во-вторых, она может быть поручена особому органу — Конституционному Суду, не входящему в систему общих судов. Соответственно различаются и понятия: судебного контроля за конституционностью, типичного для США и некоторых других стран, и конституционного правосудия как самостоятельной ветви судебной власти. Это характерно для стран Западной Европы.
Но, несмотря на различие, существует общепризнанное в англосаксонской и континентальной системе права положение: правосудие во всех его вариантах имеет конечной целью защиту граждан от произвола и беззакония со стороны главным образом государственной власти и государственного аппарата управления.
Права и свободы могут быть реализованы только в том случае, если конституционной юстиции удастся обеспечить незыблемость конституции и конституционного строя как высших ценностей правового государства.
Основное назначение конституционного контроля состоит в выявлении правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих конституционным предписаниям, а также в принятии мер по устранению выявленных отклонений.
Практически конституционный контроль возник тогда, когда появились законы, именуемые конституциями. Они нуждались в гарантиях их реального исполнения на территории данного государства так же, как и все другие законы.
Привлекать к конституционному контролю суды впервые стали в США. В 1803 году федеральный Верховный суд США признал, что у него есть право объявлять противоречащими Конституции США любые законы, принимаемые органами законодательной власти в стране. Это означало и означает до сих пор, что объявленный противоречащим конституции закон не должен применяться, в первую очередь судами. Суды стали дополнять то, что делалось органами законодательной и исполнительной властей.
По мере того как проходила боязнь причинить ущерб авторитету законодательной и исполнительной властей тем, что их действия окажутся под судебным контролем, целесообразность привлечения судебной власти к осуществлению конституционного контроля была признана в большинстве развитых государств.
Например, во Франции эта функция возложена на Конституционный совет, в Австрии, Италии, Германии — на специально созданные конституционные суды, в Бельгии — на Арбитражный суд (по свои задачам он в корне отличается от наших арбитражных судов), в Израиле — на Верховный суд. В большинстве стран, где конституционный контроль является прерогативой судебной власти, этим делом занимаются высшие инстанции общих судов (Верховные суды).
Полномочия этих органов включают: проверку конституционности законов, контроль за решениями разного рода государственных органов, рассмотрение споров между субъектами федерации и государственными органами о разграничении их компетенций, споров, связанных с подведением итогов выборов, возбуждение и разбирательство уголовных дел в отношении должностных лиц высшего уровня.
В архисложный для России период времени с ноября 1991 года по октябрь 1993 года Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд решений, имевших большой общественный резонанс. Среди них необходимо отметить следующие:
• решение по вопросу о конституционности актов, касающихся деятельности Коммунистической партии Советского Союза (КПСС);
• о конституционности Указа Президента РСФСР, предусматривавшего роспуск Съезда народных депутатов (21 сентября 1993 года было принято решение о его неконституционности);
• о конституционности актов, ограничивающих возможность работников прокуратуры обжаловать в судебном порядке налагаемые на них дисциплинарные взыскания;
• о конституционности правоприменительной практики, связанной с индексацией доходов и сбережений населения;
• о конституционности актов, допускающих выселение граждан из занимаемых ими помещений в административном порядке;
• о конституционности актов Президиума Верховного Совета РСФСР, изданных с превышением предоставленных ему полномочий, и т.д.
7 октября 1993 года активная деятельность Конституционного Суда Российской Федерации была практически приостановлена. Указ Президента Российской Федерации по этому вопросу отмечал ряд обстоятельств, послуживших поводом для этого решения. В частности, обращалось внимание на необходимость существенных изменений и дополнений действовавшего в то время Закона о Конституционном Суде РСФСР. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года этот Закон был признан недействующим, и началась разработка нового, который был представлен на рассмотрение Федерального Собрания весной 1994 года.
Ныне действующий Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» был подписан Президентом Российской Федерации 21 июля 1994 года. Конституционный Суд Российской Федерации стал судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации».
«Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей» (Конституция Российской Федерации. Часть 1 статьи 125). «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации… назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации…» (Конституция Российской Федерации. Часть 1 статьи 128).
Конституционные судьи, по мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, — «это люди, добившиеся в своей профессии многого. Такие люди редко бывают слабыми, лишенными самоуважения» . Судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Представление Президента Российской Федерации готовится и вносится с соблюдением установленного порядка. Основные положения такого порядка закреплены в статье 9 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Подбор кандидата на должность судьи этого Суда начинается с проведения работы по подготовке предложений, касающихся конкретных кандидатур. Право на внесение предложений предоставлено членам (депутатам) Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Российской Федерации, а также законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, высшим судебным органам и федеральным юридическим ведомствам, всероссийским юридическим сообществам, юридическим научным и учебным заведениям, т.е. довольно широкому кругу организаций.
При этом те, кому дозволено вносить предложения, могут называть не одну, а несколько кандидатур. Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 1993 года «О замещении вакантных должностей федеральных судей» прямо стимулирует это, предусматривая, что Министерство юстиции РФ и Всероссийский съезд судей должны включить в свои предложения по заполнению вакантных должностей судей КС по две кандидатуры на каждую должность.
Статья 9 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации определяет, что внесенное Президентом Российской Федерации представление должно быть рассмотрено Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в четырнадцатидневный срок. Решение о назначении принимается индивидуально по каждой предложенной кандидатуре путем тайного голосования. Назначенным считается тот кандидат, который наберет большинство голосов от общего количества членов Совета Федерации.
Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, приводится к присяге Председателем Совета Федерации и после этого становится полноправным судьей Конституционного Суда Российской Федерации. Они клянутся подчиняться только Конституции Российской Федерации. Должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации предусматривает некоторые запреты с учетом специфики избранной профессии.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не может быть членом (депутатом) Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению обязанностей судьи Конституционного Суда Российской Федерации и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании, если на то не дано согласия Конституционного Суда Российской Федерации.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и освобождении от обязанностей.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, в том числе и не политической направленности.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, а также который изучается или принят к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, до принятия решения по этому вопросу.
Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации не ограничены определенным сроком (ранее было: вначале 12 лет, а затем — 15 лет). Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации — семьдесят лет (ранее было 65 лет). Судья Конституционного Суда Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принятия им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором ему исполняется семьдесят лет. Судья Конституционного Суда Российской Федерации, достигший предельного возраста пребывания в должности судьи, продолжает исполнять обязанности судьи до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием, или до назначения на должность нового судьи.
Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации могут быть приостановлены в следующих случаях (статья 17 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»):
• в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу;
• если судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.
Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется по решению Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации, полномочия которого приостановлены, не вправе участвовать в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, а также направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.
Конституционный Суд Российской Федерации приостанавливает полномочия судьи до отпадения основания к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется решением Конституционного Суда Российской Федерации, за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 части первой настоящей статьи.
Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации не влечет за собой приостановления выплаты этому судье заработной платы и не лишает его гарантий, установленных настоящим Федеральным конституционным законом.
Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации прекращаются ввиду (ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»):
• нарушения порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом (производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации);
• достижения судьей предельного возраста пребывания в должности судьи;
• личного письменного заявления судьи об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи;
• утраты судьей гражданства Российской Федерации;
• вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу;
• совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи (производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации, принятому большинством не менее двух третей от общего числа судей);
• продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью;
• неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации или уклонения его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин;
• признания судьи недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
• признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;
• объявления судьи умершим решением суда, вступившим в законную силу;
• смерти судьи;
• ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности судьи.
Конституционный Суд Российской Федерации в своей деятельности руководствуется исключительно Конституцией России. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу, ей не могут противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации.
В то же время, согласно Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17); эти принципы и нормы, а также международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; при этом международный договор имеет приоритет перед законом в случае их коллизии (ч. 4 ст. 15).
Основными принципами деятельности Конституционного Суда Российской Федерации являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.
Полномочия и содержание деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определены частями 2 — 5 и 7 статьи 125 Конституции, а также статьей 3 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Деятельность суда состоит из четырех основных направлений.
1. Разрешения (по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации) дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Госдумы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по ограниченному кругу вопросов (относящихся к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также договоров, заключаемых федеральными органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Федерации, и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
2. Разрешения споров о компетенции между органами государственной власти, как федеральными, так и на уровне субъектов Федерации.
3. Проверка (по жалобам граждан и запросам суда) конституционности законов, применяемых или подлежащих применению при разбирательстве конкретного судебного дела.
4. Толкование положений Конституции Российской Федерации (по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации).
На Конституционный Суд Российской Федерации также возлагаются: дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления; участие в совершенствовании законодательства путем реализации права законодательной инициативы.
Конституционный Суд Российской Федерации также вправе: приостанавливать или прекращать полномочия судей, прекращать отставку судьи Конституционного Суда Российской Федерации, утверждать Регламент или корректировать его, привлекать к ответственности лиц, не соблюдающих решения или отказывающихся выполнять требования Конституционного Суда Российской Федерации и др.
Заключение
На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля наделен правом непосредственной дисквалификации законов и иных нормативных актов, тогда как надзор преследует цель привлечь внимание или внести предложение о приостановлении действия или отмене антиконституционного акта или его отдельного положения. Именно это в первую очередь отличает контроль от надзора, на что указывают практически все авторы, исследующие данную проблему.
Конституционный контроль и надзор необходимо разграничивать по признаку наделения инициативой возбуждения проверки конституционности законов и иных актов. Проверка конституционности актов по собственной инициативе — прерогатива органов конституционного надзора. Органы же конституционного контроля в российских условиях должны начинать производство только по обращению управомоченных субъектов и связаны при этом предметом обращения. Органы надзора, как правило, не могут отменять правовые акты (для этого они должны обращаться к другим органам). Органы контроля не отменяют правовой акт, но объявляют его недействительным, лишают юридической силы.
Конституционный контроль и надзор разграничивают также по периодичности проводимых в их рамках проверок: надзор подразумевает постоянное наблюдение за конституционностью, контроль — выборочные проверки. Надзорный орган должен осуществлять постоянное наблюдение за конституционностью нормативных актов, что обеспечивается его правом проводить проверки по собственной инициативе. Проверка конституционности законов и иных актов проводится в случае заявления одной из сторон о неконституционности закона, т.е. не систематически, а разово. Конституционные суды также проводят выборочные проверки по запросам управомоченных лиц.
Конституционный судебный контроль — это вид конституционного контроля, который осуществляется судебными органами. Большинство авторов соглашаются с тем, что конституционный судебный контроль занимает доминирующее положение в системе органов правовой охраны конституции. Применительно к Конституционному Суду РФ можно утверждать, что конституционно-правовой статус органа конституционного судебного контроля — это совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, иных нормативных актах и характеризующих этот орган как часть государственного механизма, определяющих его как самостоятельную организационную единицу, а также как орган, осуществляющий особую функцию государства — судебную деятельность в форме конституционного правосудия (т.е. устанавливающих его компетенцию и порядок деятельности).
Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что в широком смысле конституционный судебный контроль следует рассматривать как особую, специфическую функцию компетентных органов по обеспечению верховенства конституции в иерархии правовых актов, ее прямого и непосредственного действия, осуществляемую в целях реализации институтов гражданского общества, охраны конституционного строя и его основ, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, оптимизации деятельности механизма государства, поддержания стабильности государственного устройства, обеспечения законности, а также эффективного функционирования всей правовой системы
В отличие от остальных видов деятельности по отправлению правосудия конституционный контроль Конституционного Суда РФ — особая сфера государственной деятельности, функция, обусловленная прямым действием норм конституционного права, которая не связана с субъективными суждениями сторон и предназначена для юридической оценки законодательных актов на соответствие Конституции РФ в целях обеспечения ее правовой защиты, разрешения конституционно-правовых споров о компетенции и осуществления правового контроля за деятельностью высших органов государственной власти в системе разделения властей.
Итак, можно констатировать, что как конституционный контроль, так и прокурорский надзор важны для построения правового государства, укрепления правопорядка, защиты конституционных прав и свобод граждан, установления режима конституционной законности. Специализированный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, в силу присущих ему закономерностей функционирования не может и не должен заменять неспециализированный конституционный надзор, выполняемый прокуратурой. По масштабам и направленности судебный контроль не только не тождествен надзору, но и не дублирует его. Именно взаимодействие специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора позволяет обеспечивать в отечественной правовой системе соответствие нормативных правовых актов различного уровня Конституции РФ.
В заключение следует сделать вывод о том, что сложившееся соотношение специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора требует дальнейшего совершенствования — как в теоретическом аспекте исследования этой проблемы, так и путем создания надлежащего, основанного на законе правового механизма, наиболее полно обеспечивающего это взаимодействие. При этом речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным конституционным контролем, а о сочетании и взаимном дополнении их функций в целях укрепления конституционной законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан.
Список используемой литературы
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации»
4. Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.
5. Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления»// Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 49. Ст. 1059.
6. Закон СССР от 23.12.1989 г. «О конституционном надзоре в СССР»// Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 29. Ст. 574, 572.
7. Закон СССР от 1.12.1988 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР»// Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст.727.
8. Постановление Верховного Совета СССР « Об избрании членов Комитета конституционного надзора СССР»// Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 18. Ст.314.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2752.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П // СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 11-П // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.
15. Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. N 60-О // СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891.
Учебные пособия, материалы периодической печати:
16. Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия.// Вестник МГУ. Серия П.: Право.1995. № 4.
17. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие / К.В. Арановский 3-е изд., доп. и перераб. М.: ИНФРА-М, 2000. — 488 с.
18. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2010. — 816 с.
19. Бойков А.Д. Третья власть в России. М.1997.
20. Бондарь Н.С. Конституционный Суд России: не «квазисуд», а больше чем суд // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3. С. 30.
21. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М.: Городец-Издат, 2001. — 508 с.
22. Гребенников Валерий. О компетенции и компетентности (президентские поправки повысят эффективность работы Конституционного Суда) // Российская газета. 2009. 22 мая.
23. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.
24. Дианова Александра. Когда рождалась новая Россия // Финансовый контроль. 2011. N 12. С. 105.
25. Досье «РГ» // Российская газета. 2011. 28 октября.
26. Жеребцова Е.Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2009. N 9. С. 24.
27. Закатнова Анна. День Зорькина // Российская газета. 2012. 21 февраля.
28. Закатнова Анна. Имеешь право (Конституционный Суд заменил баррикады) // Российская газета. 2011. 31 октября.
29. Зорькин В.Д. Законный брак (за ошибки законодателя расплачиваются граждане) // Российская газета. 2006. 7 июля.
30. Зорькин В.Д. Повторение пройденного // Российская газета. 2009. 11 декабря.
31. Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 180.
32. Зорькин В.Д. Путь к свободе («Свобода от» — это свобода делать бизнес на катастрофе) // Российская газета. 2009. 16 сентября.
33. История Советской Конституции 1917-1956 г.г. (в документах). М.: Юрид. лит. 1957.
34. Конституционное право России. Учебник / Г.В. Мальцев, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство РАГС, 2010. — 425 с.
35. Конституционное право. Энциклопедический словарь. — М.: Норма. С. А. Авакьян. 2001.
36. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2005. — 896 с.
37. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1998. — 462 с.
38. Кряжков В.А., Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. //Государство и право. 1995. №10
39. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории советской Конституции. — М.: Политиздат. 1987.
40. Ломовцева М.Л. К вопросу о понятии конституционного контроля // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2006. С. 340 — 343.
41. Мелехин А.В. Судебная власть Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс. 2012.
42. Мельников Н.В. О соотношении специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора в России // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 3. С. 11 — 18.
43. Павликов С.Г. Власть Конституции в правовом государстве и судебный конституционный контроль // Современный юрист. 2013. N 2(3). С. 44 — 59.
44. Права человека. / Под ред. Е.А. Лукашевой. М.: НОРМА, 2001. — 573 с.
45. Рыжаков А.П. Правоохранительные органы: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. // СПС КонсультантПлюс. 2013.
46. Саликов М.С. Конституционный судебный процесс. М.: НОРМА, 2003. — 416 с.
47. Татаринов С.А. К вопросу о содержании судебного конституционного контроля в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 3. С. 9 — 10.
48. Теория государства и права. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2003. — 616 с.
49. Шульженко Ю.А. Конституционный контроль в России. М., 1995.
50. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. Пособие для вузов. М.: Закон и Право. 1997.
Интернет-источники:
51. Система открытого образования М. Ф. Чудаков государственное право зарубежных стран часть I курс лекций с. 19/32 // http://userdocs.ru/pravo/73488/index.html?pag
52. Гашин А.А. Осуществление конституционного контроля в РФ: функции, формы и принципы. // http://sibac.info/studconf/hum/xxx/41304
1 2