СОДЕРЖАНИЕ
- Введение
- Глава 1. Конституционный контроль и его особенности
- 1.1 История развития конституционного контроля в России
- 1.2 Понятие и общая характеристика конституционного надзора
- 1.3 Порядок и особенности организации и осуществления конституционного контроля в России
- Глава 2. Конституционный суд как орган конституционного контроля
- 2.1. Правовые основы конституционного контроля в РФ
- 2.2. Особенности организации конституционного контроля в РФ
- 2.3. Конституционный суд как орган конституционного контроля
- Заключение
- Список используемой литературы
Введение
В настоящее время в науке понятие конституционного контроля и надзора являются основополагающими институтами права. Основное назначение конституционного контроля состоит, прежде всего, в выявлении правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих конституционным предписаниям, а также в принятии мер по устранению выявленных отклонений. Практически конституционный контроль возник там и тогда, где и когда начались появляться законы, именуемые конституциями. Как и другие законы, конституции нуждались в гарантиях их реального исполнения всеми в условиях конкретных государств.
В течение нескольких последних лет по этой теме переведены книги, отражающие зарубежный опыт, проведены сравнительно-правовые исследования, вышли работы с анализом отечественного опыта конституционного контроля. Такая активность вполне объяснима: этот институт является важнейшим элементом построения правового государства, и в современной России он стал наиболее зримым его воплощением.
Актуальность выбранной темы исследования связана с тем, что в любом правовом государстве, где все сферы жизни подчинены праву. Обязанность соблюдать требования закона ложится не только на граждан и организации, но и на государственные органы. Общепризнано, что основой верховенства права в таком государстве является обеспечение реального действия Конституции (Основного закона), а также эффективный механизм ее охраны и защиты, основным элементом которого, как правило, являются специально создаваемые органы конституционного контроля.
Таким образом, целью работы является анализ конституционного контроля РФ.
Для раскрытия цели работы необходимо решить следующие задачи.
Во-первых, рассмотреть общие положения конституционного контроля, в частности историю развития конституционного контроля в России, раскрыть понятие и дать общую характеристику конституционному надзору, а также проанализировать порядок и особенности осуществления конституционного контроля России.
Во-вторых, необходимо проанализировать правовые основы конституционного контроля в РФ и особенности организации его в России и рассмотреть Конституционный суд как орган конституционного контроля.
В процессе исследования использовались нормативно-правовые акты РФ, субъектов РФ, учебная литература, монографии и научные труды отечественных и зарубежных специалистов по проблемам правового регулирования конституционного контроля в РФ, данные государственной статистики, учебные и методические пособия, публикации в периодической печати, материалы сети интернет.
Практическая значимость исследования определяется внесением предложений и формирования выводов, которые могут быть использованы для совершенствования законодательства. Представляется, что реализация этих предложений в законе будет способствовать укреплению конституционного контроля в РФ. В результате проведенного исследования выработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства о конституционном контроле в РФ.
При анализе проблем конституционного контроля в РФ были использованы следующие методы: общенаучный подход, методы и модели общетеоретических наук, методы статистики, а также методы, привлеченные из различных областей знаний, адаптированные для решения поставленных задач.
Глава 1. Конституционный контроль и его особенности
1.1 История развития конституционного контроля в России
Институт конституционного контроля прошел в нашей стране длительный путь развития. До февраля 1917 года формой правления в России была абсолютная монархия. Она сформировалась в первой четверти 18-го века при Петре 1-ом. Абсолютная монархия и Конституция – два мало совместимых понятия. Поэтому нельзя было говорить ни о каком реальном конституционном контроле. Возникновение этого института связано с принятием в 1918 году Конституции РСФСР и конституций других советских республик. Но даже в самодержавной России «предлагались конституционные проекты и практические решения, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с законотворчеством, надзором и контролем в правовой сфере. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно — правовых институтов в России».
В начале 20-го века в России происходят крупные изменения. Они связаны, прежде всего, с историческими событиями. Прежде всего, это изменения государственно-правовой области. 17 октября 1905 года царь принял Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», а 20 Февраля 1906 года Закон о Государственной думе – «Учреждение Государственной думы», 23 апреля 1906 года царь утвердил Основные законы Российской империи. Данные законодательные акты утверждали верховенство самодержавной власти, в том числе, царю принадлежала высшая судебная власть. Государственная дума, как представительный орган, была фактически бесправной. Она избиралась на 5 лет, но царь мог досрочно распустить её. Государственный совет стал верхней законодательной палатой по отношении к Государственной думе. Законодательную власть Государственная дума могла осуществлять только «в единении» с царем и Государственным советом. Любой её законопроект мог быть отклонен. Из этого видно, что фактическая законодательная власть была в руках императора и никакой надзор и контроль со стороны Государственного совета и Государственной думы был ему не нужен. Судьба Государственных дум нам известна.
Но, несмотря на всё это создание Государственной думы, было шагом вперед на пути к созданию института конституционного контроля.
В 1918 году принимается первая в истории нашей страны Конституция РСФСР. С этого момента можно говорить о реальном возникновении института конституционного контроля. Конституция в статье 10 объявила Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и отдала им всю власть в центре и на местах.
По статье 12 Конституции верховным органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов, а в период между его съездами – ВЦИК. См.: Там же. С.145.Съезд Советов имел исключительную компетенцию в том плане, что мог устанавливать, дополнять и изменять основные начала конституции. ВЦИК был высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Он наблюдал за проведением в жизнь Конституции, постановлений Съездов Советов, центральных органов Советской власти, издавал собственные декреты и распоряжения, мог отменять постановления и решения СНК.
Отсюда видно, что функции конституционного контроля осуществляли Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, хотя прямо Конституция 1918 года ничего не говорила об институте конституционного контроля. Тем не менее её положения закрепляли парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля).
В 1924 году была принята первая Конституция СССР. Она закрепила исключительную компетенцию Союза ССР, возложенную на его верховные органы. Верховным органом государственной власти стал Съезд Советов, который решал все вопросы союзного значения. В период между его съездами таковым органом являлся ЦИК СССР, который был ответственен перед Съездом Советов. Через ЦИК проходили все декреты и постановления, которые определяли общие нормы политической и экономической жизни страны, он имел право приостанавливать и отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК СССР и соответствующие документы нижестоящих органов власти. Данные полномочия ЦИК относятся к сфере конституционного контроля. Президиум ЦИК СССР был высшим законодательным, распорядительным, исполнительным органом власти. В сфере конституционного контроля он наблюдал за соблюдением Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти.
Он мог приостанавливать и отменять постановления СНК, ЦИК и СНК союзных республик, приостанавливать постановления Съездов Советов союзных республик, и т.д. Сложилась своеобразная практика в сфере конституционного контроля, когда Президиум ЦИК СССР не отменял акт признанный им неконституционным, а лишь разъяснял это или предлагал соответствующему органу привести данный акт в соответствие с Конституцией. ЦИК союзных республик также имели некоторые права в сфере КК. В частности, они могли опротестовать декреты и постановления СНК СССР и Президиума ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнения. Верховный Суд СССР также имел некоторые функции в сфере конституционного контроля. Он мог давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, давать руководящиеся разъяснения судам союзных республик, проверять законность и обоснованность судебных решений, принимаемых в союзных республиках, мог рассматривать дела по обвинению высших должностных лиц союзного уровня, разбирал споры между союзными республиками и осуществлял конституционный контроль (надзор).
В 1936 году была принята новая Конституция СССР. Она более в жесткой форме закрепила монополию союзного законодательства и свела на нет конституционный контроль. Данная Конституция предусматривала образование Верховного Совета СССР и его Президиума, как высших органов государственной власти. Теперь только Верховный Совет СССР имел право изменять Основной Закон страны. Даже если его Президиум издавал новый указ (а не закон, как и раньше), который менял действующие нормы законодательства, то такой указ должен был быть утвержден Верховным Советом. Пункты «в» и «е» статьи 49 Конституции 1936 г. предоставлял Президиуму Верховного Совета СССР право толковать действующее законодательство, отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и союзных республик, если они не соответствовали закону. Таким образом, Президиум ВС СССР выступал как основной орган конституционного контроля. Надо отметить, что после принятия Конституции 1936 года на практике конституционный контроль применялся редко, в основном в виде предварительного контроля.
В 1977 году была принята новая Конституция СССР. Она не внесла каких-либо значимых изменений в систему органов конституционного контроля. Она еще более усилила монополию союзного законодательства – его компетенция стала практически не ограниченной, закрепила за Президиумом Верховного Совета полномочия по осуществлению конституционного контроля, отведя главную роль здесь Верховному Совету СССР. Он имел и законодательные и контрольные функции, то есть сам принимал акты и сам устанавливал их соответствие Конституции. Таким образом, он мог проверить акт любого органа. При данном положении вещей контроль не мог быть полноценным. Не было четко урегулированной процедуры конституционного контроля, поэтому его значимость и престиж оказались на низком уровне.
Начало следующего этапа развития института конституционного контроля приходится на 1985 год и связан с началом перестройки, когда СССР вступил на новый этап развития. Перед обществом была поставлена задача создания демократического правового государства, в котором бы соблюдалась законность, правопорядок, гарантировались права и свободы граждан. Начались реформы во всех сферах жизни общества. Осуществить их можно было, притворив в жизнь принцип разделения властей и создав эффективную систему конституционного контроля. Решение поставленных задач проходило в сложных условиях. Экономическая, политическая, национальная сферы жизни общества находились в глубоком кризисе, что в последствие привело к развалу СССР. Социализм в том виде, в каком он существовал в СССР, уже невозможно было реанимировать. Шла острейшая политическая борьба. Все это оказало существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля. Требовались радикальные реформы в этой области.
1 декабря 1988 года был принят Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». По этому закону была образована четырехзвенная система, в которую входили Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, его Президиум и Председатель. Главная роль в сфере конституционного контроля отводилась Съезду, который мог принимать, изменять Конституцию, отменять акты Верховного Совета СССР.
Данный закон предусматривал новый специализированный орган охраны Конституции – Комитет конституционного надзора СССР, который наделялся бы надзорно – консультативными функциями и не имел права отменять акты не соответствующие Конституции. Комитет не был избран на первом Съезде народных депутатов СССР, как предполагалось.
На втором Съезде народных депутатов СССР в 1989 году был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении статьи 125 Конституции СССР» и Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР». Второй Съезд избрал Председателя и заместителя Председателя Комитета конституционного надзора. Остальные члены были избраны в апреле 1990 г. постановлением Верховного Совета СССР « Об избрании членов Комитета конституционного надзора СССР». Принятые на втором Съезде законы наделили Комитет конституционного надзора наряду с надзорными и контрольными функциями.
В статье 1 о Закона СССР о Конституционном надзоре говорилось, что он учреждается «в целях обеспечения актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, Конституциям союзных и автономных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества».
Комитет конституционного надзора избирался Съездом народных депутатов большинством голосов сроком на 10 лет. (Ст.6 ч. 1). 27 человек его численного состава являлись специалистами в области политики и права.(ст.5 ). После избрания они приносили присягу. ( ст.7) Каждые пять лет половина его состава должна была обновляться. (ст.6 ч.4). В данный Комитет входили по одному представителю от каждой союзной республики и 4 представителя от автономных образованию. Важной гарантией независимости членов Комитета было то, что они подчинялись только Конституции СССР. (ст.3 ч.2 ).Их нельзя было привлекать к уголовной и административной ответственности без согласия Комитета. (ст.27) . Четко был урегулирован вопрос о приостановлении и прекращении полномочий членов Комитета.(ст.8). Но Закон о Комитете конституционного контроля имел некоторые упущения. Полномочия Комитета конституционного надзора можно подразделить на следующие группы: во-первых, это полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов Законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, конституций союзных республик; полномочия по осуществлению надзора за соответствием Конституции СССР и Законов СССР, принятых Съездом народных депутатов СССР, Законов СССР и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, а также надзор за соответствием Указов Президента СССР Конституции и Законам СССР и т.д. Во-вторых, Комитет рассматривал разногласия между Союзом и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и их территориальными единицами. Эти полномочия подробно рассмотрены в статье 10 Закона о Комитете Конституционного надзора. В-третьих, Комитет имел право законодательной инициативы. (ст.23). И в-четвертых, Комитет имел некоторые права при отрешении Президента СССР от должности в случае нарушения им Конституции СССР и Законов СССР. По рассмотренным вопросам Комитет выносил заключения. (ст.18). Эти заключения в зависимости от того по поводу, каких актов они выносились, могли приостанавливать либо не приостанавливать данный акт или отдельные его положения до устранения его несоответствия. (ст.21). Эти заключения носили надзорный характер. Контрольный характер носили те заключения, после вынесения, которых правовой акт или отдельные положения утрачивали силу.
В марте 1990 года состоялся Съезд народных депутатов СССР, который принял Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР». Президент наделялся рядом полномочий в сфере правовой защиты Конституции. Он мог не подписывать Закон СССР и возвращать его обратно в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования. Тем самым вводился институт отлагательного вето. Преодолеть вето можно было 2/3 голосов от каждой из палат Верховного Совета. Президент также обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров. Данная функция имела надзорный характер. На 4-ом Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 года был принят Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». По данному закону Президент имел функции конституционного контроля. Теперь в систему органов конституционного контроля входили; Съезд народных депутатов СССР, ВС СССР, Президент СССР, ККН СССР.
Учитывая все изменения в данной сфере надо признать, что оставалась нерешенной проблема разграничения компетенции между Союзом и субъектами федерации, без чего система конституционного контроля была бы несовершенной.
Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной власти, в нашей стране не была простой. Повышенный интерес к этой проблеме возник, когда после образования Союза ССР потребовалось преодолевать «разнобой и пестроту» в законодательстве союзных республик. Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия формировавшемуся в то время законодательству. Органом, на который была возложена функция контролирования соблюдения Конституции СССР, стал образованный в 1924 году Верховный Суд СССР. С начала 30-х годов активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля значительно упала, а затем и вовсе «исчезла». В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом судами. Советские конституции не играли существенной роли в жизни общества, т.е. в течение почти всех 75 лет Советской власти, они легко могли быть обойдены. Помпезные мероприятия по случаю их принятия (особенно в 1936 и 1977 гг.) были оркестрованными ритуалами, контролировавшимися политической верхушкой, стремившейся, помимо прочего, продемонстрировать силу своего контроля. И если отдельные положения этих конституций могли быть интерпретированы как угрожающие институтам существующего режима (например, норма, провозглашающая право свободного выхода республик из Союза), то по неписаным правилам советской политики подобные «угрозы» не только не имели возможности быть реализованными, но даже не могли открыто обсуждаться. Интерес к проблемам конституционного контроля возник вновь только во второй половине 80-х гг., когда начались поиски путей создания того, что принято именовать правовым государством. М.Горбачевым и его сподвижниками была сделана попытка придать ряду конституционных положений должное политическое значение. Так, когда в 1988 г. XIX партийная конференция приняла решение о целесообразности создания съезда народных депутатов, предполагалось, что местные партийные организации будут контролировать выдвижение кандидатов в процессе самих выборов. На практике, однако, во многих случаях этого не получилось. Другой пример. Схема новых государственных структур на республиканском уровне предполагала, что каждая союзная республика будет иметь также, как и на уровне Союза ССР, двухступенчатую легислатуру (Съезд и Верховный Совет) и определенное число депутатов будет избрано общественными организациями. Однако эти намерения были встречены такими возражениями, что Союзный центр был вынужден позволить каждой республике решать эти вопросы самостоятельно.
В итоге все республики, за исключением России, предпочли одноступенчатую систему представительных органов. Практика избрания депутатов общественными организациями в республиках также практически не применялась. Таким образом, если раньше Конституция не играла почти никакой роли в установлении и распределении политической власти, то теперь конституционные нормы стали одним из основных объектов противоречий, возникающих в конце 80-х гг. Конституция создала новые структуры, которые получили существенную власть и стали создавать угрозу для традиционного пути проведения советской политики. Значение конституционных структур еще больше возросло в связи с созданием в СССР (1990г.) института президентской власти. Благодаря тому же самому набору конституционных поправок, которые ввели институт президентской власти, коммунистическая партия утратила свою официальную монополию на политическую власть. Теперь настоящая конституционная политика появилась на советской политической арене уже не столько формально. Еще в 70-х гг. советские юристы осторожно выдвинули идею независимого органа копституциошюго контроля. Но только в период перестройки возникли условия, при которых предложения подобного рода могли встретить положительный отклик. 23 декабря 1989 г. состоялось принятие закона «О конституционном надзоре в СССР» В соответствии с ним был образован Комитет конституционного надзора » квазисудебный орган, частично прикрепленный к парламенту. Комитет функционировал менее двух лет. С самого начала его юрисдикция была ограничена, а сфера его действия была еще больше сужена в результате протестов со стороны республик. Несмотря на эти ограничения, новый институт привлек к себе значительное внимание как в Союзе, так и за рубежом. Данный институт заслуживает высокой оценки за свои решения относительно защиты индивидуальных и политических прав. Среди существенных решений в этой области следует отметить, что Комитет прекратил практику издания секретных законодательных актов, влияющих на права граждан; постановил, что ограничения свободы передвижения и выбора места жительства, вытекающие из положений закона, регламентирующих прописку, нарушали Конституцию и международные соглашения о правах человека, отменил указ президента СССР, запрещавший проведение демонстраций в центре Москвы, как противоречащий Конституции, признал, что принудительное лечение лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, нарушало Конституцию и международные соглашения о правах человека. Комитет также установил, что министерские постановления, ограничивающие ответственность министерств за выпуск нестандартной продукции, нарушали права потребителей. В то же время некоторые решения Комитета, вособенности касающиеся взаимоотношений между республиками и центром, не были встречены с энтузиазмом. Так, когда в РСФСР был принят закон, запрещающий руководителям государственных органов одновременно руководить и общественными организациями, президент Горбачев попросил Комитет рассмотреть данный закон с точки зрения его конституционности. Очевидно, что закон ставил целью предотвратить одновременное пребывание на важных государственных постах лидеров КПСС. Комитет постановил (при одном голосе против), что данный закон нарушал конституционные права государственных служащих и членов общественных организаций. Ввергнутый в водоворот чрезвычайно важных вопросов, связанных с попытками центра сохранить свои позиции в отношении республик, стремившихся к большей автономности, если не к полной независимости, Комитет занял сторону центра, что безусловно нанесло урон его репутации в определенных кругах. Но, принимая во внимание условия того времени, возможно, излишним было ожидать, что Комитет станет действовать по-иному. Ведь Конституция СССР не была отменена. Дальнейшая критика Комитета конституционного надзора фокусировалась на недостатках в тщательном обосновании мнений и том факте, что некоторые решения Комитета в сущности остались невыполненными и, конечно же, попытка Комитета продемонстрировать свою нейтральность потерпела крах, когда его члены стали высказываться по важным политическим вопросам за пределами Комитета. В итоге члены Комитета не сумели занять прочную позицию в заявлении от 19 августа 1991 г. Между тем ценно уже то, что Комитет конституционного надзора был первой попыткой создания учреждения подобного рода после 70 лет постоянного внушения, что независимый орган конституционного контроля не только не был необходим, но даже представлял бы собой реальную угрозу принципам Советской системы. Уяснив эту атмосферу, уже не удивишься тому, что работа Комитета не стала предметом всеобщего прославления. Несколько проектов договоров о создании обновленного Союза учреждение Конституционного Суда как преемника Комитета конституционного надзора. Этот вопрос приобрел дискуссионный характер, но еще до развала Союза ССР и РСФСР было принято решение о создании в РСФСР своего Конституционного Суда. Правовой базой организации и деятельности Конституционного Суда РФ послужило небольшое конституционное положение (принятое в виде поправки к Конституции от 15 декабря 1990 г.) и достаточно подробный (89 статей) Закон о Конституционном Суде от 12 июля 1991г. Этот закон не являлся образцовым актом. Длинный и небрежно составленный, он содержит ряд действительно важных положений, регламентирующих внутренний распорядок и организацию деятельности суда (в частности, как обеспечивается безопасность помещений суда, охрана судей и членов их семей — ст.86). В это же время в нем есть нормы, которые, по крайней мере, в других странах представляются настолько очевидными, что не нуждаются в законодательном закреплении (например, положение о том, что все расходы суда покрываются из республиканского бюджета — ст.85), что свидетельствует об отсутствии у авторов его проекта опыта в создании актов подобного рода, хотя более вероятно, что это сделано с целью предусмотреть и преодолеть возможные попытки ослабить контроль Конституционного Суда. Начало деятельности Конституционного суда не было стремительным. В августе 1991 г. были избраны 13 из 15 судей. Съезд не мог прийти к единому мнению относительно двух оставшихся кандидатов; они должны были быть избраны на следующем Съезде. По прошествии двух лет две вакансии так и остались свободными. Однако закон позволяет суду начать работу при наличии 2/3 его состава, и в конце августа 1991 г., т.е. год спустя после принятия поправки к Конституции, провозгласившей создание Конституционного суда, 13 судей принесли присягу и избрали В.Д. Зорькина своим председателем. Деятельность Конституционного Суда в восприятии ее как российской, так и американской общественностью во многом проходила через призму » «дела КПСС». Кроме дела коммунистической партии, самой значительной акцией Конституционного Суда несомненно было решение, дающее отрицательную правовую оценку некоторым действиям президента Ельцина. В своем первом решении, в январе 1992 г., суд провозгласил неконституционным Указ президента об объединении министерств безопасности и внутренних дел. Суд заявил, что этот указ нарушил принцип разделения властей, так как исполнительная власть не имеет права создавать министерства или реорганизовывать исполнительные структуры государства. Во второй половине 1992г. Конституционный Суд рассмотрел дело о конституционности Указов Президента России о прекращении деятельности КПСС. Это «дело века» получило подробное освещение, как в национальных, так и в международных средствах массовой информации. 24 декабря 1993 г. Указом Президента РФ N 2288 Закон от 12 июля 1991 г. отменен и работа над проектом нового Закона о Конституционном Суде РФ значительно активизировалась. 21 июля 1994 г. этот проект после одобрения Федеральным Собранием и подписания Президентом РФ стал федеральным конституционным законом, в котором решены все основные вопросы организации и деятельности данного суда в целом он состоит из 115 статей, переходных положений и положений, касающихся вступления закона в силу.