Глава 2. Конституционный суд как орган конституционного контроля
2.1 Правовые основы конституционного контроля в РФ
В правовом государстве власть должна реализовываться в строгом соответствии с определенным ориентиром, реально установленным народом и отражающим идеалы большинства населения; таковым идеалом (но не идеальным юридическим документом) и является Конституция Российской Федерации. Как и любой нормативный правовой акт, Конституция не является самодостаточной, для ее эффективной реализации в условиях формирования режима правовой государственности необходима совокупность ряда факторов: ее авторитет, признание обществом и, как показывает российский опыт, механизм ее приспособления к динамике общественных отношений. Последняя составляющая не может не базироваться на использовании институтов, структур, ресурсов, обеспечивающих толкование Конституции Российской Федерации, проверку законодательства на соответствие ей.
Двадцатилетняя практика действия Конституции Российской Федерации подтверждает обоснованность данного вывода. Конституция из сугубо декларативного документа превратилась в акт прямого действия благодаря во многом деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, который:
- толкуя Конституцию России, обеспечивает выявление подлинного смысла ее норм в соответствии с динамично изменяющимися общественными отношениями;
- на основе своих актов и выраженных в них правовых позиций сформировал уникальный новый инструмент регулирования общественных отношений.
Таким образом, можно разделить и мнение о том, что с учреждением Конституционного Суда судебная власть реально становится самостоятельной ветвью государственной власти наравне с законодательной и исполнительной, вместе с тем его особое положение в судебной системе определило неоднозначный подход к оценке его правовой природы и, как следствие, к возможности и степени его влияния на законодательство. В юридической литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что этот Суд является органом «высшего арбитражного свойства» и должен оставаться вне традиционно известных ветвей государственной власти, в том числе в силу его двойственной юридической природы. Так, с одной стороны, Конституционный Суд России — это орган государственной власти, относящийся к судебной ветви власти, непосредственный ее носитель, с другой — его принадлежность к судебной власти не исключает его существенных особенностей как органа конституционного контроля (нормоконтроля).
В этом контексте некоторые авторы констатируют наличие так называемой контрольной власти, связывают ее с деятельностью Конституционного Суда России; такой подход основан на том, что верховенство Конституции, ее прямое действие не осуществляются автоматически, ибо конституционные принципы и нормы могут быть нарушены умышленно либо в силу ошибки со стороны как законодателя, так и правоприменителей.
Реализация Конституции осуществляется, в том числе на властных началах, поэтому государство создает систему и механизм ее правовой охраны (защиты). Многие конституционалисты отожествляют этот механизм с конституционным контролем, понимая под ним проверку на соответствие конституции законов и иных нормативных правовых актов, решений и действий органов публичной власти, их должностных лиц.
В современной юридической литературе имеет место мнение о том, что конституцонные ценности образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении; важнейшей задачей при реализации Конституции является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности. Исходя из этого положения, Конституционный Суд в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории России проверяет нормативные акты и разрешает дела с учетом необходимости поддержания соразмерности конституционно защищаемых ценностей и преследуемых целей.
Объективность научного анализа требует отметить, что некоторые исследователи занимают весьма критическую позицию в отношении процесса реализации властных начал конституционных норм в современном Российском государстве. Они утверждают, что «в настоящее время можно вести речь о новом этапе реализации Конституции России. Гибкость нашего Основного Закона такова, что на базе одних и тех же конституционных норм российская действительность по воле различных политических сил приобретала различные качественные состояния. Это и всевластие олигархов, и последовавшее утверждение бюрократического капитализма, который, сыграв свою государственно-организующую позитивную роль на непростом этапе истории, превращается в фактор социальной стагнации». Данный тезис понятен, и в принципе можно признать, что гибкость — неотъемлемое свойство конституционной материи, она априори должна обеспечивать возможность узурпации власти в руках лиц, пользующихся доверием большинства в конкретный исторический период. Однако если гипертрофировать гибкость механизма реализации конституционных норм, то это значит — фактически сводить это имманентное свойство Конституции к обоснованию возможности создания угроз для основ конституционного строя. «По той простой причине, — пишут указанные авторы, — что наше общество является государственно-организованным, следствием революционного разрушения в современном мире такой организации, как государство, всегда является экономическая, политическая, правовая дестабилизация общества, уход его на задворки истории. Как известно из нашего печального исторического опыта, основным местом массового обсуждения «завоеваний» революции являются очереди за хлебом и спичками. Этому опыту не противоречит и новейшая история «цветных» революций. Но означает ли это, что государство священно и неприкосновенно? Нет!».
Данная цитата с целью подчеркнуть невозможность отожествления абсолютно разноплановых понятий — трансформируемости конституционных норм, их адаптируемости к постоянно меняющимся общественным отношениям и призывов к революционным действиям, оправдываемым отсутствием четких норм в Конституции. Неуважение к закону и праву, описанный И.С. Тургеневым нигилизм, в том числе в отношении правовых явлений, — далеко не самый перспективный путь; так, тупик, в который привели человека рассуждения о преступности «законодателей… начиная с древнейших, продолжая Ликургами, Салонами, Магометами, Наполеонами и так далее», гениально описан Ф.М. Достоевским.
Если мы не возьмем за точку отсчета действующую российскую Конституцию, не признаем ее незыблемость и, если хотите, священность, стабильное развитие общества будет поставлено под угрозу, неизбежно массовое нарушение прав и свобод человека, включая право не только на неприкосновенность, но и уже на жизнь.
Да, с одной стороны, можно признать, что Конституция Российской Федерации, как и любой юридический документ, не является эталоном, безупречным идеалом правового регулирования. Однако она и не может являться таковым, ибо это всегда компромисс большинства населения с меньшинством. Кроме того, в Основном Законе страны должны быть нормы, применение которых допускает возможность их различного толкования в зависимости от уровня развития общественных отношений, способности общества реализовать их на практике. В Конституции России нет пробелов (которые тут же пытаются некоторые авторы «заполнить»), а имеют место конституционные умолчания. Например, ст. 1 российской Конституции («Россия является… правовым государством») можно и нужно расценивать как норму «на вырост», норму-цель, реальность которой нам еще только предстоит обеспечить.
В юридической литературе имеет место мнение о том, что Конституция сама по себе является достаточной гарантией развития общества, свобод и прав человека и гражданина. Необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение конституции в государстве, ибо только в этом случае устанавливается порядок, который исследователи определяют как конституционность, т.е. систему «…реально действующего права, обеспечивающую наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие на всей территории государства, а также ее обеспечение и охрану (защиту)». Очевидно, что для реализации основных функций этой системы необходимо наличие совокупности правовых (и иных) средств, направленных на охрану (защиту) основного закона. Ученые, характеризуя эти меры (средства), используют разную терминологию: «правовая охрана», «самоохрана конституции», «охрана конституции», «защита конституции» и др.
Некоторые ученые дают развернутую характеристику института правовой охраны конституции, рассматривая его как «совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами, соблюдение принципа неприятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их отдельных норм». Понятие «правовая охрана Конституции Российской Федерации» исследователи зачастую отождествляют с совокупностью юридических средств, направленных на предупреждение и пресечение нарушений конституционных норм, а также на их восстановление в случае нарушения.
Как правило, исследователи в перечень элементов правовой охраны конституции включают конституционный контроль и надзор. Контроль (от фр. controle) представляет собой «проверку, а также наблюдение с целью проверки кого-либо или чего-либо, наблюдение за кем-либо или за чем-либо с целью проверки». Существуют разные подходы к классификации его видов в зависимости от различных критериев (например, выделяют контроль президентский, органов законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, контроль органов судебной власти и др.). Наиболее лаконично конституционный контроль характеризуют как проверку соответствия законов конституции. Имеют место, разумеется, и другие его определения, в частности как процедуры контроля над соответствием основному закону страны актов, издаваемых государственными органами и частными лицами, как системы отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может отменять акты подконтрольного органа, как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов, либо как процедуру проверки актов и действий органов и учреждений публичной власти (а иногда и частных лиц) на предмет их соответствия конституции и т.п.. Некоторые конституционалисты рассматривают конституционный контроль «в прагматическом плане», как проверку и оценку правовых актов и действий в целях устранения их несоответствия конституции. По их мнению, с точки зрения своей сущности, конституционный контроль обеспечивает верховенство и прямое действие конституции, ограничение власти государства и защиту прав и свобод личности.
Другие исследователи, в частности Н.В. Витрук, вполне обоснованно полагают, что конституционный контроль есть специфическая функция лишь компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства. Так, Ю.Л. Шульженко рассматривает конституционный контроль как «деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой эти органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия». Ученые также замечают, что деятельность органов законодательной и исполнительной власти в области охраны конституции не является прямым конституционным контролем в том смысле, каким обладают им специализированные органы; это не осуществление конституционного контроля, а лишь участие в нем. В этом плане, к примеру, некоторые авторы рассматривают конституционный контроль как «высшую контрольную государственную деятельность» только лишь судов.
В юридической литературе наряду с понятием «конституционный контроль» широко используется и термин «конституционный надзор». Многие авторы практически отожествляют эти понятия. Так, например, С.А. Авакьян высказывал мнение о том, что конституционный контроль может совмещаться с конституционным надзором в полномочиях одного государственного органа. В научной среде отсутствует единство мнений относительно соотношения терминов «конституционный контроль» и «надзор». Причем можно классифицировать существующие точки зрения на следующие три группы: (термины «контроль» и «надзор» тождественны; контроль является разновидностью надзора; невозможно разграничить институт надзора и контроля.
Отожествлять эти термины все же не следует, ибо реализация контролирующими органами своих функций имеет целью обеспечение не только законности, но и целесообразности акта с позиций его обеспечения в первую очередь прав и свобод человека и гражданина. Функция же надзора направлена на «точное и неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов». Кроме того, надзорная функция не сопровождается оценкой отмеченной целесообразности принятых актов, совершенных действий и т.п.; особенностью конституционного контроля является наделение соответствующих органов определенными полномочиями исполнительной власти. Надзорные же органы, как правило, не наделены административными управленческими полномочиями, контроль предполагает наличие полномочий по применению административных санкций.
Подтверждает что анализ института специализированного судебного конституционного контроля. Чаще всего его характеризуют как официальную деятельность специально уполномоченного Конституцией Российской Федерации и иными актами органа, которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории страны, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования российской Конституции. Анализируемый институт представляет собой деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, осуществляющих судебную власть, направленную на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, на предупреждение издания неконституционных нормативных актов, на установление неконституционных законов, иных нормативных актов или действий и, в случае необходимости, применения толкования Конституции и законов.
Так, А.З. Гатауллин отмечает, что конституционный контроль в системе правовой охраны конституции может осуществляться различными способами, но конституционный судебный контроль — это самостоятельный вид конституционного контроля. Имеют место, разумеется, и другие научные подходы к сущности конституционного контроля; так, по мнению О.В. Брежнева, судебный конституционный контроль представляет собой реализуемый в системе конституционно-правовых отношений особый вид юрисдикционной деятельности, целью которого является защита важнейших социальных ценностей, облеченных в форму конституционно-правовых категорий, разрешение возможных противоречий между ними.
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17) права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Эти принципы и нормы, а также международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; при этом международный договор имеет приоритет перед законом в случае их коллизии (ч. 4 ст. 15).
Международное право является важным критерием, которому должны соответствовать законодательство Российской Федерации и практика деятельности судов всех видов. С 1995 по 2005 год Конституционный Суд Российской Федерации более чем в 90 своих решениях ссылался на Конвенцию и решения Европейского суда, которые оцениваются им фактически как один из видов источников российского права.
Важными правовыми источниками конституционного контроля являются федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст.11 Конституции РФ).
Также важнейшим источником является Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ в ред. от 02.06.2009 «О Конституционном Суде Российской Федерации». Дела о соответствии Конституции РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признаёт их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.
Источниками конституционного контроля являются не все федеральные законы, а только те, которые содержат конституционно-правовые нормы. Например, в их перечне можно назвать следующие федеральные законы: Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Акты Президента РФ возможно отнести к источникам конституционного контроля в том случае, когда они являются, во-первых, нормативными, во-вторых, регулируют конституционно-правовые отношения, например, Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
Среди источников конституционного контроля права необходимо назвать также конституции и уставы субъектов, региональные законы, регулирующий конституционный контроль РФ.
2.2. Особенности организации конституционного контроля в РФ
Как реализуется власть Конституции в Российской Федерации и как она должна реализовываться в условиях правовой государственности? Обратимся вначале к правовым нормам, к тексту Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В ст. 79 указано, что решение Конституционного Суда Российской Федерации «окончательно и не подлежит обжалованию», оно «действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта», «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению».
Юридическая конституция, отмечают исследователи, эффективна и «обладает своей властью в той мере, в которой она соответствует фактической конституции, т.е. соотношению сил в обществе. Собственная власть конституции (выд. мной. — П.С.) скрыта. Она не во внешней, юридической форме, а в сущности, содержании». Анализируя сущность современных конституций, Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин справедливо отмечают, что они закрепляют «волю не какой-то одной стороны в обществе, а социальный компромисс различных классовых, социальных, а иногда и иных сил, но при доминировании определенного социального слоя или слоев. Содержание компромисса — объект конституционного регулирования и способы урегулирования основных общественных отношений с учетом тех или иных интересов». Они подчеркивают, что, «говоря о компромиссе как сущностном признаке конституции (по общему правилу), нельзя забывать, что компромисс достигается при сохранении приоритета доминирующих в обществе сил». Указанный компромисс «достигается в ходе борьбы, состязательности, в противоборстве различных мнений при подготовке конституции».
О сущности и специфике данного компромисса рассуждают многие исследователи; как отмечает А.И. Хорошильцев, «разорвать в современных условиях такие элементы фактической конституции, как соотношение сил в обществе, компромиссность и учет интересов, можно только умозрительно, теоретически. На деле названные элементы тесно переплетены между собой, взаимосвязаны. При согласовании интересов блокируется неправовой (силовой) вариант удовлетворения потребностей одних групп населения за счет других. Открывается возможность оптимального удовлетворения интересов всех слоев населения в сложившихся условиях. При этом фактор соотношения сил в обществе, уходя в тень, оказывает влияние на содержание компромисса… власть Конституции воплощается, прежде всего, в полномочиях и деятельности Президента Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного собрания, которые представляют конституирующий уровень государственной власти».
Автор статьи в целом согласен с этой позицией, но с одной существенной оговоркой. Фактически ситуация складывается действительно именно так. Однако в правовом государстве (как это, увы, ни банально звучит) власть принадлежит народу и власть Конституции базируется на его воле. По крайней мере, механизм реализации власти основного закона должен включать в себя институты судебного конституционного контроля, непосредственной демократии, гражданского общества. В этом контексте можно разделить мнение о том, что реализация положений Конституции — это своего рода показатель гражданского общества, его способность определять пределы и формы деятельности государственной власти и осуществлять контроль за ней. Конституция является актом выражения воли народа, которая, в свою очередь, выражается посредством осуществления деятельности органов исполнительной власти.
Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль, представляющий собой особую сферу деятельности судебной власти, обеспечивающий верховенство российской Конституции и ее непосредственное действие на всей территории страны.
Соответствующий статус Конституционного Суда РФ получил прямое закрепление в действующей Конституции РФ, которая, во-первых, предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), в том числе конституционным; во-вторых, содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда РФ в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в-третьих, выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда РФ в системе судебной власти как, по существу, высшего судебного органа конституционного контроля в России.
Ст. 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» дает определение Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты юридической природы Конституционного Суда РФ.
Согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
- федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ;
- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
- договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
- не вступивших в силу международных договоров РФ.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Предоставленные Основным Законом права дают возможность Конституционному Суду РФ поддерживать и укреплять конституционный строй России.
При наличии полномочий Конституционного Суда РФ, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможно увеличение потенциала конкретного нормоконтроля, что проявляется в трактовке самим Конституционным Судом РФ его объекта конституционного контроля. В частности, этот орган исходит из того, что данный контроль распространяется на законы, в том числе:
- не только на обычные федеральные законы (в любой их форме — кодексы, основы законодательства и т.п.), но и на федеральные конституционные законы, что нашло непосредственное обоснование в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П
- конституции (уставы) субъектов РФ и законы субъектов РФ, включая законы, изданные по вопросам, отнесенным к ведению их органов государственной власти, если имеет место жалоба на нарушение таким законом конституционных прав и свобод граждан;
- действующие в Российской Федерации законы СССР и РСФСР, принятые до Конституции РФ 1993 г.
Перечень актов, которые могут обжаловать граждане в Конституционном Суде РФ, в настоящее время расширен самим Конституционном Судом РФ за счет актов, которые не именуются законами. Так, в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П Конституционный Суд РФ признал допустимой проверку конституционности постановления Государственной Думы РФ об амнистии, поскольку оно по своему материально-правовому содержанию может быть приравнено к закону, а также с учетом того обстоятельства, что в судебной практике акты об амнистии признаются имеющими для судов такую же юридическую силу, которой обладают нормы закона.
В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П <6> Конституционный Суд РФ обосновал вывод о том, что допустима жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с данным федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве. Более того, в Постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» Конституционный Суд РФ проверил конституционность Постановления, вместе с которым закон, находящийся с ним в нормативном единстве, не был применен.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ указал, что прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании ст. 125 Конституции РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ, что, по существу, конкретизирует полномочия Конституционного Суда РФ и при наличии соответствующего спора позволяет разрешить его высшим органом конституционного контроля.
Исходя из смысла Конституции РФ и роли Конституционного Суда РФ в обеспечении ее полноценного действия, можно сформулировать следующие его основные функции: как высшего судебного органа России по защите конституционного строя; как высшего арбитра в конституционных спорах между ветвями российской власти, а также между властью и обществом, между властью и гражданином; как высшего арбитра в коллизиях российского законодательства с международными правовыми нормами.