Коррупция в системе государственой (муниципальной) службы и основные направления ее предупреждения и противодействия. Часть 2.

Страницы:   1   2

---

2.2. Виды мер по противодействию коррупции

 

Теоретико-правовые исследования противодействия коррупции в настоящее время приобретают все большее значение для совершенствования антикоррупционного законодательства и практики его применения, затрагивая правовые институты значительного числа отраслей публичного и частного права. Объектом исследования становятся институциональные основы противодействия коррупции, в том числе компетенция различных органов и организаций, антикоррупционные стандарты исполнения функций и полномочий, антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения для отдельных видов должностных лиц и способы их обеспечения, роль институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики, специфика отраслевого инструментария, международный опыт и примеры лучших зарубежных практик в борьбе с коррупцией [16, с. 27].

Все меры по противодействию коррупции, существующие на государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время, считается, можно разделить на пять основных групп:

— антикоррупционные ограничения;

— антикоррупционные запреты;

— антикоррупционные требования к служебному поведению;

— антикоррупционные обязанности;

— антикоррупционные процедуры.

Последняя группа не носит вполне самостоятельный характер, так как антикоррупционные процедуры либо направлены на обеспечение мер, относящихся к другим группам, либо представляют собой механизм реагирования на нарушение ограничений, запретов, требований к служебному поведению и обязанностей соответственно. Тем не менее рассмотрение их как в дополнение к мерам, отнесенным к иным группам, так и в качестве самостоятельных мер также необходимо.

В отечественном законодательстве происходит постоянный рост числа запретов, ограничений и обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции. Так, в Российской Федерации количество статей Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающих ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на соответствующие категории граждан, с 2008 г. возросло в три раза. Двенадцатью федеральными законами в первоначальный текст было внесено около 50 поправок. Ранее установленная в отношении государственных и муниципальных служащих система антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей охватывает новые категории лиц, активно укрепляясь в нормах отраслевого законодательства, а также в кодексах этики [23, с. 110].

Полное обеспечение служебных правоотношений является конечной целью государственных и муниципальных служащих, с помощью законодательных запретов, выполнению обязанностей, не нарушая закон [7, с. 37].

Так, например, в настоящее время на большинство государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2].Недопустимость существования служебных правоотношений при возникновении данных ограничений обуславливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», могут быть подразделены на следующие группы:

— обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);

— обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);

— обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8 — 10 ч. 1 ст. 16);

— обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);

— обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).

Антикоррупционную направленность в той или иной степени также имеют многие запреты, предусмотренные в отношении государственных и муниципальных служащих. Например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности; на приобретение в установленных федеральным законом случаях ценных бумаг, по которым может быть получен доход; запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.

Среди мер противодействия коррупции, следует выделить меры стратегически-программного, правового, экономического, организационного, информационного характера. Первые из них разрабатываются на самом высоком уровне специальными структурными подразделениями с привлечением специалистов. Чтобы придать им обязательную силу, они принимаются и утверждаются руководителями государства.

Следует отметить, что на протяжении продолжительного времени также региональное антикоррупционное законодательство развивалось со значительным опережением федерального. Во многих субъектах Российской Федерации нормативные акты по данному вопросу были приняты органами законодательной власти до принятия Федерального закона о противодействии коррупции (например, в Республике Татарстан, Республике Калмыкия, Калужской области и т.д.) и учитывают местные особенности. Это позволяет говорить о формировании комплексного законодательного регулирования мер борьбы с коррупцией, что непременно будет способствовать ее минимизации в Российской Федерации[24, с. 49].

Необходимо отметить также, что с первого дня появления Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» идут постоянные дискуссии о его многочисленных недостатках, об эффективности его отдельных положений и самого Закона в целом.

Наиболее слабое звено в деятельности по предупреждению и выявлению коррупционных явлений с учетом имеющейся практики — отсутствие общественных и парламентских расследований. А между тем достаточно распространено мнение о том, что так называемые антикоррупционные расследования способны оказать существенную помощь в выявлении различных коррупционных составляющих.

Также к существенным недостаткам Закона «О противодействии коррупции» можно отнести отсутствие в нем понятия признаков коррупционного поведения, что, естественно, снижает его возможности в рамках предупреждения и контроля[26, с. 2].

Полагается, что продуктивность антикоррупционных мер зависит от ряда условий, связанных с политикой, правом, экономикой.

1. Разница между мероприятиями по предотвращению коррупции и самих проявлений коррупции. Если показатель коррупционных рисков высокий в той или иной области государственного управления, тем сложнее его контролировать, и тем самым нужно повысить показатель мероприятий проводимых для предотвращения коррупции.
2. Правильная расстановка акцентов при выборе из обширного антикоррупционного инструментария наиболее действенных организационно-правовых средств противодействия коррупционным проявлениям. Выбор антикоррупционных средств (включение соответствующих мероприятий (мер) в планы и программы по противодействию коррупции) должен производиться с учетом таких факторов, как:

а) оценка коррупционных рисков в конкретной сфере государственного или муниципального управления;

б) характер коррупционных правонарушений в этой сфере, на территории региона или муниципального образования;

в) данные социологических исследований о состоянии коррупции в сфере деятельности утверждающего план (программу) государственного или муниципального органа;

г) результаты антикоррупционного мониторинга, в том числе мониторинга правоприменения;

д) иные факторы, позволяющие в той или иной степени индивидуализировать применение антикоррупционных средств.

Необходимый уровень специализации антикоррупционных мер, позволяющий учесть разнообразные факторы, влияющие на коррупционные риски, в том числе:

сферы государственного управления с повышенными коррупционными рисками;

государственные функции и должностные обязанности с повышенными коррупционными рисками;

правовое положение должностных лиц — участников коррупционных отношений;

распространенность коррупционных правонарушений на той или иной территории;

формы коррупционных отношений, складывающиеся на той или иной территории или в той или иной сфере государственного или муниципального управления.

4. Правильно избранный объект антикоррупционного воздействия. Это условие касается перечня как должностей, на которые возлагаются дополнительные антикоррупционные запреты, ограничения и обязанности, так и организаций, обязанных проводить специализированную антикоррупционную политику. В настоящее время антикоррупционное законодательство расширяет перечень органов и организаций, одновременно оптимизируя перечень должностей, хотя последнее требует гораздо более развернутого методического инструментария.
5. Достаточная степень вовлеченности институтов гражданского общества в деятельность по выявлению и огласке фактов коррупционных правонарушений, формирование в обществе атмосферы неприятия коррупционного поведения, разработка форм и механизмов сотрудничества и взаимодействия государственных и муниципальных органов с представителями общественных организаций, инициативных групп, средств массовой информации по вопросам огласки фактов коррупционных проявлений и представления отчетов о принятых по ним мерах.
6. Высокий уровень согласованности действий государственных органов и должностных лиц, по пресечению появления коррупции, а также взаимодействие с национальными органами, международными организациями и обмен с ними информацией по принимаемым мерам, касающихся ликвидации коррупции.
7. Высокий уровень профессиональной подготовки лиц, в должностные обязанности которых входят, принятие мер по профилактике и пресечению коррупционных правонарушений, координация и контроль за исполнением планов и программ по противодействию коррупции.
8. Наличие организационно-правовых средств, обеспечивающих осуществление антикоррупционных мер, а также высокое качество правовых процедур и методик выполнения, отдельных антикоррупционных мер.
9. Наличие эффективных механизмов экспертной оценки результатов антикоррупционных мероприятий, исполнения требований антикоррупционного законодательства и учета экспертных оценок при принятии соответствующих управленческих решений.

Для наглядности рассматриваемой темы необходимо подкрепить теоретические выводы судебной практикой.

Широкую огласку получили громкие уголовные дела, связанные с проявлениями верхушечной коррупции на Сахалине. Так, 20 мая 2016 г. решением Южно-Сахалинского городского суда имущество экс-губернатора и членов его семьи обращено в пользу государства. Ответчики не смогли доказать суду, что имущество стоимостью 1,1 млрд. руб. было приобретено на законные доходы.

В качестве другого значимого примера можно привести дело о получении экс-губернатором Тульской области через посредника взятки от представителя юридического лица (ЗАО «Корпорация ГРИНН») за выделение земельного участка под строительство гипермаркета «Линия». Суд приговорил взяткополучателя к 9,5 годам колонии. При этом на основании ст. 19.28 КоАП суд назначил Корпорации «ГРИНН» административное наказание в виде штрафа в полуторакратном размере передаваемых денег — 60 млн. руб. с конфискацией передаваемых денег в размере 40 млн. руб.[23, с. 111].

В январе 2016 г. Пресненский районный суд Москвы вынес приговор бывшему заместителю руководителя департамента имущественных отношений Минобороны России А. Горшколепову, получившему более 30 млн. руб. за назначение на должности в дочерних компаниях «Оборонсервиса». В итоге за три эпизода получения особо крупных взяток (ч. 6 ст. 290 УК РФ) суд приговорил А. Горшколепова к семи годам девяти месяцам колонии строгого режима, а также к штрафу в размере 310 млн. руб.

Одним из условий, препятствующих эффективному противодействию коррупции, является существование в Российской Федерации неправовых форм государственного управления, выражающихся в протекционизме, корпоративизме, клиентелизме и других явлениях, основанных на наличии у публичных должностных лиц личной заинтересованности нематериального характера, возникающей в процессе принятия публично-властных решений и наносящей ущерб общественным интересам. Все это необходимо искоренять срочным образом для эффективной работы государственных и муниципальных служащих и поддержанию их авторитета в глазах иных лиц.

Коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики. Для борьбы с этим явлением следует применять не только меры уголовно-правового характера, но необходимо в полной мере использовать и существующие гражданско-правовые механизмы.

Количество дел о борьбе с коррупцией, которые доведены до суда:

 

Лица, которые осуждены по этим делам за тот же период выросло в 2 раза – с 6014 человек до 11499.

 

Вывод: Работы судов и прокуратуры всё же приносит эффективные результаты.

 

2.3 Противодействие коррупции мерами прокурорского надзора

 

Данный параграф в больше степени хотелось бы посветить практическому противодействию коррупции и его примерам.

Недобросовестные служащие в стремлении подчинить государственную службу личным интересам все чаще и чаще изобретают различные способы обогащения. Традиционно к числу наиболее подверженных таким посягательствам относятся правоотношения в сфере использования бюджетных средств, в том числе в процессе размещения государственных заказов.

Показательным примером несоблюдения требований законодательства о государственной службе и полного отсутствия профилактики правонарушений в этой сфере стали факты коррупции, вскрытые управлением Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе в 2014 г. в управлении Федеральной службы по аккредитации по Южному, Северо-Кавказскому и Крымскому федеральным округам.

Так, его руководитель, приступив к исполнению должностных обязанностей во вновь образованном управлении, при небольшом штате сотрудников не только не организовал строгое исполнение ими законодательства о государственной службе, но и, напротив, сам способствовал множественным нарушениям закона. На должности государственной службы неправомерно назначались граждане на бесконкурсной основе, требования законодательства о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудники безнаказанно игнорировали. В управлении не была создана комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Впоследствии при осуществлении закупок для государственных нужд руководитель названного органа, действуя вопреки интересам службы и в нарушение требований законодательства, создал условия, при которых подконтрольные ему хозяйствующие субъекты получили возможность заключения с управлением двух государственных контрактов на оказание транспортных услуг по завышенной цене. В результате бюджету РФ был причинен ущерб в размере более 4 млн. руб.

По постановлению, направленному заместителем Генерального прокурора РФ в следственный орган в порядке ст. 37 УПК РФ, в отношении руководителя управления было возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 160, ч. 2 ст. 292, ч. 1 ст. 285 УК РФ[12, с. 26].

Широкое распространение получила практика, когда должностные лица органа контроля осуществляли преподавательскую деятельность, несмотря на наличие конфликта интересов. К примеру, начальник отдела государственного энергетического надзора по Республике Калмыкия преподавал в организации, которая в числе прочего осуществляла деятельность по разработке проектов промышленных процессов и производств в поднадзорной ему области.

По представлению Генеральной прокуратуры РФ выявленные нарушения управлением устранены, несколько виновных должностных лиц уволены с государственной службы.

Необходимо также привести пример деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции на конкретном регионе. Наиболее интересным при изучении практики на взгляд автора настоящей курсовой работы оказался Дальневосточный федеральный округ.

Управление Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе (далее — управление) в целях реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, органами контроля, созданными в округе, их должностными лицами, а также организацию и контроль деятельности прокуратур субъектов Федерации округа по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной службе.

В 2015 г. проверки исполнения законодательства о государственной гражданской службе проведены в управлении Министерства культуры РФ по Дальневосточному федеральному округу, в Дальневосточном межрегиональном территориальном управлении Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

В управлении Министерства культуры РФ по округу выявлены нарушения, связанные с непроведением квалификационного экзамена в отношении государственного служащего (повлекло нарушение его прав на валютное содержание), неисполнением требований Закона при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы, при ведении собственных дел служащих. Установлен факт приема на государственную гражданскую службу гражданина на место, занятое иным гражданским служащим. В указанном органе проверки сведений о достатке и имуществе граждан, претендующих на замещение должности федеральной государственной службы, не проводились, не было правового акта, регулирующего распорядок работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В результате принятых заместителем Генерального прокурора РФ Ю. Гулягиным мер прокурорского реагирования нарушения Закона устранены. Министерство культуры РФ в целях недопущения подобных нарушений во все территориальные управления направило информацию, провело обучение должностных лиц требованиям законодательства о государственной гражданской службе при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей [5, с. 18].

В Дальневосточном межрегиональном территориальном управлении Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии должностными лицами не соблюдался распорядок проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы.

Также прокуроры занимаются устранением нарушений требований закона в части предотвращения конфликта интересов на службе.

К образцу: прокурором Сахалинской области по результатам проведенного испытания руководителю областного ТУ Росимущества для рассмотрения на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов ориентирована информация о нарушениях федерального законодательства о противодействии коррупции. Выявлено, что начальником отдела бухгалтерского учета и администрирования доходов не соблюдены поставленные Законом запреты. Государственная служащая была зарегистрирована в качестве предпринимателя, но сведения об этом работодателю не сообщила, в справках о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2013 г., поданных ею в 2014 г., не указала.

Следуя из анализа состояния, число коррупционных нарушений, остается высоким.

Согласно проведенного анализа практики применения законодательства о противодействии коррупции в государственной и муниципальной службе органами прокуратуры при проверках можно сделать вывод, что в литературе приводят следующие необходимые к внесению изменений в законодательстве положения.

В целях его совершенствования представляется целесообразным установить обязанность служащего (работника) документально подтверждать сумму каждой сделки по приобретению недвижимого имущества, транспортного средства либо ценных бумаг за отчетный период вне зависимости от суммы сделки.

Полагается, что сумму доходов, полученных за три года, правильно было бы определять за вычетом величины прожиточного минимума, установленного законодательством субъекта Федерации. Поскольку реальный доход физического лица представляет собой сумму за вычетом подоходного налога, то необходимо было бы учесть, что налог на доходы физического лица не может быть использован в общей сумме расходов, затраченных на совершение сделки.

Эти и иные меры совершенствования антикоррупционного законодательства могут в положительную сторону повлиять на борьбу с коррупцией.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Коррупция является основной угрозой как общественной, так и государственной безопасности. Коррупция влечет за собой рост преступности не только в государственных органах управления, но и субъектов РФ и на местном самоуправлении. После чего наступает недоверие граждан к политике государства, происходит конфликт, влекущий за собой распространение антигосударственной позиции среди граждан.

Если рассматривать решение коррупционных действий на долгосрочном периоде, то в первую очередь нужно начинать с выявления причин данных деяний, условий их появлений, а также их распространение и ликвидация.

Для эффективного устранения коррупционной деятельности необходимо отработать антикоррупционные практики, т.е. наладить общение с вышепоставленными чиновниками, создать общество, где они будут добровольно и анонимно предоставлять информацию. В дальнейшем должен быть проведен анализ всех практик и рассматриваться устранение возможностей появления конкретных коррупционных практик.

Необходимым элементом научного обеспечения противодействия коррупции должно стать приращение криминологического знания в области уяснения сущности современной коррупции, анализа ее причинности и детерминации, ее криминологических характеристик. Например, такое серьезное проявление коррупции, как злоупотребление влиянием на должностное лицо, в настоящее время не криминализировано. Не менее важны исследования в области социологии права, социальной психологии, предусматривающие анализ установок и диспозиций населения в целом и различных социальных групп в отношении коррупции.

Закрепленные законом запреты — важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение «конфликта интересов». Дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности каждой должности.

Необходимо подробным образом анализировать такие меры, как предотвращение и урегулирование конфликта интересов, недопущение вывода коррупционных доходов за рубеж, применение стимулирующих механизмов, а также распространение антикоррупционных запретов и обязанностей на негосударственные организации. Можно сделать вывод о том, что особый акцент в плане общей превенции коррупции должен быть основан на общесистемных мерах ее предупреждения.

Среди комплекса мер в механизме предупреждения коррупции выявлена и обоснована необходимость применения таких средств, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, повышение уровня правовой культуры в обществе и степени активности антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества.

Я — автор, данной курсовой работы прихожу к выводу, что предупредить наступление вредных последствий от совершения коррупционных правонарушений, и снизить коррупционные риски, позволяет профилактика коррупции.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ. – http://www.consultant.ru.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ. –http://www.consultant.ru.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: Федеральный закон от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ. –http://www.consultant.ru.
4. Авдеев В.А., Авдеева О.А. Стратегические направления противодействия коррупции в РФ // Российская юстиция. 2016. N 7. С. 19 — 21.
5. Алексеева Л.Г. Противодействие коррупции мерами прокурорского надзора // Законность. 2016. N 5. С. 17 — 20.
6. Анцупов А., Бакмановский С. Конфликтология // Учебное пособие. Схемы и комментарии. 3-е изд. СПб., 2013. С. 22 — 27.
7. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Виды и особенности мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 2. С. 34 — 39.
8. Дубынина Т.В. Гражданско-правовые средства и деятельность военных организаций: практический аспект // Правовое регулирование в военной сфере: современное состояние, проблемы, тенденции развития: материалы итоговой научно-практической конференции военно-научного общества военно-юридического факультета (27 марта 2014 г.). М.: ВУ, 2015. С. 60 — 75
9. Звягин М.М. Административный механизм противодействия коррупции в таможенной службе и статус должностей, подверженных коррупционным рискам // Административное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 8.
10. Ильяков А.Д. Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 342 — 346.
11. Ильяков А.Д. Правовое регулирование конфликта интересов на государственной службе посредством этических норм // Современное право. 2016. N 10. С. 65 — 69.
12. Кузина Н.В. Надзор за соблюдением законодательства о государственной службе и противодействии коррупции // Законность. 2016. N 4. С. 25 — 28.
13. Неговора Д.С. Работа органов прокуратуры по противодействию коррупции // Законность. 2016. N 7. С. 16 — 17.
14. Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции // Административное право и процесс. 2016. N 6 С. 26 — 38.
15. Отчет «Научное обеспечение реализации Национального плана противодействия коррупции на 2014 — 2015 годы // ИЗиСП. М., 2015. С. 206.
16. Перевалов В.Д., Хазанов С.Д. О методологических основах оценки эффективности мер противодействия коррупции // Российский юридический журнал. 2016. N 2. С. 22 — 31.
17. Плахтий Е.В. Влияние правового нигилизма на уровень правовой культуры в России // 2011. N 4. С. 148.
18. Решняк М.Г., Слепко Г.Е., Стражевич Ю.Н. Место и роль гражданско-правовых механизмов в системе мер противодействия коррупции // Безопасность бизнеса. 2016. N 2. С. 47 — 54.
19. Строганов А.А. Госзаказ и контроль за его размещением // Юриспруденция. 2010. С. 5.
20. Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5.
21. Хабриева. Т.Я. Коррупция: природа, проявления, противодействие // Монография М., 2012. С. 352.
22. Цирин А.М. Предупреждение коррупции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2016. N 12. С. 106 — 114.
23. Цалиев А.М. Противодействие коррупции как одно из условий построения социального государства // Российский судья. 2016. N 7. С. 45 — 50.
24. Черепанова Е.В. Правовые аспекты предупреждения коррупционных правонарушений. 2015. N 10. С. 86 — 92.

---

Страницы:   1   2