Введение.

1. Общая характеристика бюджетного кредита.

1.1 Понятие бюджетного кредита.

1.2 Законодательное урегулирование бюджетных кредитов в РФ.

1.3 Формы и механизмы бюджетных кредитов.

2. Влияние бюджетных кредитов на экономику РФ.

2.1 Роль бюджетных кредитов в экономике РФ.

2.2 Роль бюджетных кредитов в экономике субъектов РФ.

Заключение.

Список используемых источников.

 

Введение

 

Бюджетное кредитование и его регулирование — одна из наиболее актуальных и сложных проблем для современной российской экономики. Проводимая в последние годы политика бюджетного профицита помогла снизить остроту долговой проблемы.

В России проблемами экономико-правовых теорий бюджетного кредита занимались ученые М. Алексеенко, Н.Х. Бунге, М.И. Боголепов, Н.К. Бржеский, А.Н. Гурьев, А.А. Исаев, А.С. Залшупин, М.И. Слуцкий, М.Ф. Орлов, Л. В. Ходский, А.Т. Зверев, Б.Н. Иванов, ЯМ. Миркин, М.И. Пискотин, Т.Я. Сокольников, Е.А. Ровинский, В.Н. Твердохлебов, С.Д. Цыпкин.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при бюджетном кредитовании.

Предметом исследования являются основы бюджетного кредита в Российской Федерации, состояние и перспективы их развития.

Целью — проанализировать и обосновать тенденцию формирования бюджетного кредита и его роль в экономике РФ.

Задачи:

— рассмотреть экономическое содержание и сущность бюджетного кредита;

— выявить особенности законодательного регулирования бюджетного кредитования;

— охарактеризовать основные формы и виды бюджетных кредитов;

— проанализировать роль бюджетных кредитов на экономику РФ, субъекта РФ и юридического лица.

Теоретическая основа: научные труды отечественных и зарубежных экономистов по проблемам бюджетного кредита и управлению внешними долговыми обязательствами; федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и Министерства финансов; информационно-справочные издания: отчеты и обзоры Центрального Банка Российской Федерации, Банка для внешней экономической деятельности СССР (ВЭБ), Министерства финансов Российской Федерации, отчеты Росстата и др.

Методы исследования: общенаучные, в частности диалектический, системный, функциональный подходы. Кроме этого, для решения поставленных задач использовались методы финансового анализа, сравнения, группировки данных.

Работа содержит введение, основную часть, состоящую из двух глав, заключение и списка литературы.

1. Общая характеристика бюджетного кредита

 

1.1 Понятие бюджетного кредита

 

Бюджетный кредит – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (ст. 76 Бюджетного кодекса РФ) [1].

Под бюджетным кредитованием понимается предоставление финансовых ресурсов юридическим лицам и бюджетам другого уровня на условиях срочности, платности и возвратности финансовых ресурсов в целях обеспечения выполнения задач и функций бюджетами различных уровней, а также предприятиями и учреждениями [20, с. 10].

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный кредит определяется как денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. При утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Предоставление бюджетного кредита осуществляется на основании заключения соответствующего гражданско-правового договора. По общему правилу бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, срочности, платности, возвратности и обеспеченности.

Основным условием предоставления бюджетного кредита является отсутствие у заемщика просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично- правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Кроме того, в отношении юридического лица — заемщика обязательно проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя. Проверка финансового состояния, целевого использования бюджетного кредита, а также учет основного и обеспечительных обязательств ведется в течение срока действия договора о предоставлении бюджетного кредита [21, c. 42].

В рамках управления бюджетными кредитами на основании положений закона (решения) о бюджете, соответствующих нормативных правовых актов и соглашения между кредитором и заемщиком допускается реструктуризация обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту в виде отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Ряд особенностей бюджетного кредитования имеют бюджетные кредиты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

Так, максимальный срок предоставления бюджетного кредита бюджету субъекта Российской Федерации составляет три года, более длительный срок допускается только при предоставлении бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и в случаях реструктуризации обязательств (задолженности) в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Отметим, что бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) предоставляются Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам в соответствии с программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, сумма предоставляемого бюджетного кредита, срок кредитования, конечный получатель бюджетного кредита.

При неисполнении обязательств бюджетом субъекта Российской Федерации по возврату кредита сумма задолженности, проценты и штрафные санкции взыскиваются за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

В отличие от бюджетных кредитов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетные кредиты местным бюджетам могут предоставляться из бюджета субъекта Российской Федерации на срок не более трех лет, а взыскание задолженности по просроченным платежам и штрафные санкции взыскиваются за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. В свою очередь, максимальный срок предоставления бюджетных кредитов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов также составляет три года [4, c. 85].

Во всех перечисленных случаях основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами.

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет:

1) удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

2) взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам) [6, c. 13].

Исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации в рамках предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий. Уполномоченным органом по взысканию задолженности выступает Минфин России.

 

1.2 Законодательное урегулирование бюджетных кредитов в РФ

 

Отношения, связанные с функционированием бюджетного кредита, нуждаются в государственном регулировании.

Важнейшими нормативными актами в этой сфере являются:

— Конституция РФ;

— Бюджетный кодекс РФ;

— Налоговый кодекс РФ;

— Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ»;

— другие нормативные акты, включая законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах на очередной год [4, c. 88].

Основополагающим документом, безусловно, является БК РФ, по которому бюджетный кредит– это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В настоящее время в соответствии со ст.93.2 БК РФ бюджетные кредиты юридическим лицам выдаются в двух случаях: 1) Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, в случаях, 2) за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, для целей закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, в соответствующие субъекты Российской Федерации.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита указанной группе юридических лиц является проведение предварительной проверки их финансового состояния. Проверка осуществляется финансовым органом или по его поручению иным уполномоченным органом. Бюджетный кредит предоставляется только юридическим лицам, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Правовое оформление бюджетного кредита негосударственным или немуниципальным юридическим лицам осуществляется в виде гражданско-правового договора [6, c. 14].

Основные условия предоставления бюджетных кредитов определяются при утверждении бюджета на очередной финансовый год (цели кредитования, порядок, лимиты, сроки предоставления, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов).

Целевое использование бюджетного кредита контролируется уполномоченными государственными или муниципальными органами. Не целевое использование бюджетного кредита образует состав правонарушения и влечет применение к заемщику мер финансовой ответственности. Так, ст. 73 указанного Федерального закона применительно к данной ситуации устанавливает санкцию в виде штрафа в размере двойной учетной ставки Центрального банка РФ. БК РФ устанавливает меры ответственности должностных лиц финансовых органов за нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов, а также за выдачу кредита под обеспечение низколиквидным имуществом.

Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям выделяются также на условиях возвратности и срочности, но не всегда на условиях платности. Названные заемщики обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления соответственно.

Бюджетный кредит, предоставляемый бюджету другого уровня, является не только формой финансирования расходов бюджета, но и одновременно формой финансовой помощи (ст. 133 БК РФ). Впервые правовое оформление межбюджетного кредитования в РСФСР было осуществлено в 1961 г. Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов народных депутатов» (ст. 76) [1].

Правовое содержание межбюджетных кредитов устанавливается БК РФ с последующей детализацией в соответствующем законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений — Российской Федерации в лице Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. В то же время инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п.’З » ст. 104, п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия договоров определяются Правительством РФ [1].

Элементом правовой характеристики межбюджетного кредита является целенаправленность привлекаемых средств. Органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов бюджетов субъектов РФ по погашению возникших долговых обязательств (п. 1 ст. 104 БК РФ) [1].

Правовое оформление межбюджетного кредитования осуществляется в виде договоров и соглашений, представляющих собой форму долговых обязательств Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а объем основного долга по названным обязательствам включается в объем государственного (муниципального) долга заимствующей территории (п. 3, 4 ст. 99 БК РФ) [1]. Сведения об осуществленных заимствованиях вносятся в соответствующую государственную (муниципальную) долговую книгу (ст. 121 БК РФ) [1].

Законодательством не определяется срок возврата бюджетного кредита. Б К РФ и бюджетные правовые акты субъектов РФ устанавливают только максимальный срок погашения долговых обязательств субъекта РФ 30 лет, предоставляя сторонам по договору (соглашению) займа право самостоятельно определять сроки погашения бюджетного кредита (п. 4 ст. 99 БК РФ)[1].

В современных условиях финансирование расходов бюджетов на возвратной основе приобретает существенное значение, поскольку, с одной стороны, позволяет государству (муниципальному образованию) материально поддерживать юридических лиц всех форм собственности и территориальные образования, а с другой — сохранять право собственности на бюджетные денежные средства.

 

1.3 Формы и механизмы бюджетных кредитов

 

В настоящее время в России законодательством предусматривается достаточно сложный механизм государственного кредитования.

При этом, характеризуя его, мы будем исходить из общих положений механизма правового регулирования.

Так, общей теорией права закрепляются следующие элементы правового аспекта правового регулирования:

— нормы права;

— юридические факты, в том числе и акты (факультативный элемент) правоотношения; правоотношение;

— акты реализации прав и обязанностей;

— правоприменительный акт, носящий охранительный характер [7, c. 20].

Кроме того, тот или иной способ государственного кредитования, а также выбор источника кредитных средств, зависит от круга субъектов, которым предоставляются государственные кредиты.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) выделяет следующих субъектов кредитования:

— Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование или юридическое лицо (ст. 93.2 БК РФ);

— иностранное государство и (или) иностранное юридическое лицо — применительно к государственному финансовому кредиту и (или) государственному экспортному кредиту (ст. 125 БК РФ) [6, c. 15].

Таким образом, можно говорить о двух механизмах бюджетного кредитования:

— механизм внутреннего кредитования;

— механизм внешнего кредитования.

По большей части нормы, устанавливающие порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, закрепляются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет следующие элементы бюджетного кредитования применительно к внутреннему кредиту, без существования которых бюджетный кредит предоставлен быть не может (ст. 93.2 БК РФ):

1. Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативно-правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. Бюджетный кредит предоставляется на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующими законами (решениями) о бюджете.
3. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием).
4. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности.
5. Имеет целевой характер.
6. Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком являются Российская Федерация или ее субъект.
7. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя [9, c. 77].

Итак, бюджетное кредитование имеет по своей природе гражданско-правовую основу -гражданско-правовой договор. Несмотря на наличие акта органа государственной власти о выделении кредита, с получателем заключается договор. Тем самым государство перестает выступать как властный субъект и приобретает черты равнозначного с получателем кредита лицом.

Возможно, применительно к частным организациям этот подход и логичен. Но законодательно закрепляется положение о предоставлении бюджетного кредита иным публичным формам организации — субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Однако такое положение дел дает возможность к злоупотреблениям со стороны указанных получателей. Речь идет о возможном неисполнении гражданско-правового договора и наступлении ответственности для данных субъектов.

Если применительно к частному капиталу, получившему государственный кредит, у государства имеется целый комплекс мер, от гражданско-правовой до уголовной ответственности, целая система органов, обеспечивающих правоохранительную защиту интересов государства, то публично-правовые субъекты выпадают из данной системы.

К указанным субъектам могут лишь применяться меры финансовой ответственности, связанной с ограничением поступления финансовых средств из федерального бюджета. Но в конечном итоге пострадает население того или иного публично-правового образования, не получившего необходимой финансовой поддержки. Особо остро данный вопрос стоит в отношении дотационных субъектов [10, c. 20].

Поэтому мы считаем, что распространение гражданско-правовой составляющей на вышеуказанные отношения является не совсем правильным. В данном случае речь идет об одном государстве, в котором, конечно, существуют различные виды субъектов со своими, индивидуальными, характеристиками. Но, как нам видится, механизм бюджетного кредитования неприменим к данным отношениям.

Необходимо выстроить отношения между федеральным центром и регионами таким образом, чтобы федерацией предоставлялись не бюджетные кредиты, а применялся принцип властеотношений, который в конечном итоге в наибольшей степени гарантировал бы возврат переданных финансовых средств.

Наша позиция подтверждается и существующей судебной практикой. Так, п. 9 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» по данному вопросу представлено следующее разъяснение:

— при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, судам необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ч. 1 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), п. 1 ст. 76 БК РФ (имеется в виду ранее действовавшая редакция) носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой;

— к публично-правовым образованиям нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ч. 1 ГК РФ);

— с учетом этих особенностей БК РФ установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК РФ, п. 2 ст. 854 ч. 2 ГК РФ) [9, c. 78].

В связи с тем, что бюджетный кредит предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на данные цели, предполагается планирование предоставления кредитов получателям. И это планирование должно завершиться принятием Федерального закона о федеральном бюджете, в котором будет предусмотрена возможность предоставления кредита определенному получателю.

Особенностью бюджетного кредита, предоставляемого субъекту Российской Федерации либо муниципальному образованию, Бюджетный кодекс называет следующее положение: основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации (абз. 2 п. 1 ст. 93.3 БК РФ).

Таким образом, в отношении публичных субъектов законодательство закрепляет формулу: решение о предоставлении кредита — федеральный закон — постановление Правительства — гражданско-правовой договор.

Что касается частных субъектов, то законодательно установлен следующий порядок бюджетного кредитования: целевой иностранный кредит (заимствования) — федеральный бюджет — решение о предоставлении кредита — гражданско-правовой договор.

2. Влияние бюджетных кредитов на экономику РФ

 

2.1 Роль бюджетных кредитов в экономике РФ

 

Важнейшим шагом в исполнении бюджета является открытие бюджетных кредитов. Оно предопределяет направление и обусловливает эффективность всей последующей работы, связанной с бюджетным финансированием мероприятий, предусмотренных планом социально-экономического развития Российской Федерации по подъему экономики народного хозяйства, инвестированию наиболее приоритетных отраслей, обеспечению социальной защиты, улучшению социально-культурного обслуживания населения, повышению качества воспроизводства рабочей силы, развитию рынка труда, укреплению обороноспособности страны и осуществлению других функций, возлагаемых на государство.

Планом социально-экономического развития и бюджетом как основным финансовым планом предусматриваются конкретные задания по хозяйственному строительству, размещению капитальных вложений, структурной перестройке экономики, содержанию органов управления и др., каждый из которых имеет самостоятельное значение. Все направления и виды расходования бюджета обеспечиваются необходимыми источниками финансирования, которыми могут быть собственные сродства субъектов хозяйствования, кредиты банков, государственные или частные инвестиции, бюджетные ассигнования. Определение конкретных источников финансирования (собственные, заемные или бюджетные) должно производиться в процессе бюджетного планирования [10, c. 21].

Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений, установленных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности). Каждый бюджетный кредит имеет строго целевое назначение.

Кредиты предоставляются распорядителям кредитов не автоматически под годовой план, а в соответствии с квартальными распределениями, по мере выполнения производственных планов, заданий и при соблюдении заранее оговоренных условий. Обязательным условием открытия кредита является наличие утвержденных финансовых планов для хозяйствующих субъектов и смет затрат для бюджетных учреждений.

Бюджетные кредиты открываются, как правило, на квартал в пределах предусмотренных финансовых ассигнований. Кредиты открывают отдельно на каждый раздел, характеризующий ту или иную отрасль (здравоохранение, просвещение, управление, прокуратура и суд и др.).

Открытие кредитов производится по специальным формам – расходным расписаниям.

В практической деятельности имеются три типа расходных расписаний:

1. Расходное расписание по финансированию учреждений, состоящих на бюджете.
2. Расходное расписание по финансированию хозяйствующих субъектов.
3. План финансирования (для финансирования капитальных вложений или геологоразведочных работ) [11, c. 220].

При открытии кредитов бюджетным организациям в расходном расписании осуществляется распределение кредитов по параграфам (характеризующим типы учреждений), а также по некоторым статьям расходов (заработная плата, стипендии, приобретение медикаментов, приобретение оборудования) в соответствии с бюджетной классификацией.

Для предприятий и хозяйственных организаций кредиты открываются отдельно расходным расписанием по каждой статье расходов – целевому назначению средств.

 

2.2 Роль бюджетных кредитов в экономике субъектов РФ

 

Предоставление из федерального бюджета средств бюджетам субъектов РФ на возвратной основе до недавнего времени рассматривалось в качестве неэффективного инструмента межбюджетного регулирования. И, следует признать, для этого имелись достаточно веские основания.

Еще в 2001 г. в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. бюджетные ссуды критиковались за неформализованность процедур и критериев предоставления бюджетам субъектов РФ этой финансовой помощи. А сама возможность пролонгации или реструктуризации соответствующей задолженности перед федеральным бюджетом вообще понималась как исключительная мера для «региона, находящегося в финансовом кризисе», что предусматривало ограничение соответствующих налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» бюджетные ссуды были заменены на бюджетные кредиты.

Интересно отметить, что и для ссуд, и для бюджетных кредитов устанавливались в целом достаточно жесткие условия их предоставления и погашения. В частности, непогашенная задолженность должна была быть компенсирована за счет финансовой помощи конкретному субъекту РФ из федерального бюджета, а в случае ее недостаточности (или отсутствия) – за счет налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет. Также было определено, что ссуды и кредиты носят именно временный характер, т.е. должны быть возвращены в тот же финансовый год, когда состоялось предоставление данных средств. То есть, получение данных займов не должно было приводить к увеличению дефицита региональных бюджетов по итогам их исполнения за год (данные средства должны были быть возвращены ранее).

Однако на практике указанные нормы соблюдались редко, а сами ссуды в действительности превращались в безвозвратную форму финансовой поддержки (буквально – в дотации). Случаи погашения задолженности за счет налогов и сборов, поступающих в бюджеты субъектов РФ в начале 2000-х гг. (то есть, до отмены бюджетных ссуд) зафиксированы не были.

А вместо сокращения размеров финансовой поддержки для регионов-должников применялся иной механизм.

В целом к недостаткам бюджетных ссуд как формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета можно было отнести следующие.

1. Сугубо индивидуальный характер использования. То есть, даже несмотря на ряд предпринятых попыток по формализации системы определения потребностей конкретных субъектов РФ в ссудах, на деле средства предоставлялись на не вполне прозрачной основе и, как минимум, не публично. Даже полностью сопоставимые по уровню бюджетной обеспеченности, ходу и перспективам исполнения бюджетов регионы могли получить либо ссуду, либо отказ в ее предоставлении. Исходя из этого, наличие подобного инструмента межбюджетного регулирования противоречило одному из главных элементов реформирования межбюджетных отношений – формализации системы формирования и предоставления финансовой поддержки и применение общих, единых подходов ко всем регионам.
2. Негативное влияние на эффективность иных межбюджетных трансфертов.

Иначе говоря, параллельное существование, например, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и бюджетных ссуд (по факту – не возвращаемых, то есть тех же дотаций) вносило искажения во всю систему межбюджетного регулирования.

Так, становилось полностью неясным, почему, например, конкретный субъект РФ, не имеющий права на получение искомой величины «обычной» финансовой помощи, может на деле получить ее, но уже в форме ссуды, впоследствии «прощаемой». Справедливо и обратное.

Ослабление бюджетной дисциплины и рост иждивенческих настроений органов государственной власти субъектов РФ. Очевидно, что федеративная система отношений подразумевает высокий уровень самостоятельности федеральных, региональных и местных властей. Но в условиях, когда снижение доходов или увеличение расходов может быть компенсировано за счет ссуд из федерального бюджета, главным ориентиром для субнациональных властей становится не собственная эффективность, а умение получить эту неформализованную помощь.

Система, таким образом, поддерживала территории, допустившие ухудшение своего финансового положения, и, напротив, не оказывала поддержку субнациональным властям, ориентировавшимся в первую очередь на собственные силы.

Искажение долговой политики субъектов РФ, одни из которых были вынуждены привлекать заемные средства на кредитных рынках и путем размещения ценных бумаг, а другие – получать беспроцентные (и затем списываемые) ссуды из федерального бюджета [13, c. 29].

Начиная с 2005 г., замена бюджетных ссуд на бюджетные кредиты была во многом направлена именно на устранение этих недостатков и в целом – успешна. В частности, за счет введения пусть небольшой, но платы за пользование бюджетными кредитами и реального ужесточения (фактически – просто исполнения) требований по своевременному возврату получаемых займов кредитование регионов практически прекратилось. Займы федерального бюджета субнациональным властям вновь стали рассматриваться как исключительная мера, подкрепляемая жесткостью исполнения двусторонних отношений по оплате пользования и срокам возврата займов.

Однако финансово-экономический кризис привел к полному восстановлению и даже более активному использованию бюджетных ссуд-кредитов. Антикризисная политика правительства в 2008–2011 гг. включала в себя широкий набор специальных мер в части межбюджетных отношений с субъектами РФ [15, c. 82]. И кредиты, причем на срок, превышающий финансовый год, вновь стали нормой межбюджетного регулирования.

 

Таблица 2.1 — Объемы задолженности по предоставленным бюджетным ссудам (бюджетным кредитам) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ за 2002–2013 гг.

 

Снова, как и до 2004 г., регионам стали предоставляться займы, которые хотя и были возмездными (за исключением кредитов, связанных с ликвидацией стихийных бедствий), но срок их возврата был установлен уже за рамками одного финансового года.

За последние несколько лет объемы предоставленных (и не возвращенных) кредитов превысили 400 млрд руб. и одновременно – годовой размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Иначе говоря, для целого ряда субъектов РФ стало гораздо важнее получить бюджетный кредит на 3–5-летний срок, чем получить право на финансовую поддержку на основании отставания уровня расчетной бюджетной обеспеченности от среднероссийского.

В этих условиях является по меньшей мере наивным рассчитывать на ежегодно подтверждаемый ориентир на «стимулирование субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала» или же на высокий эффект от предоставляемых субсидий, поскольку нарушение со стороны субъектов РФ правил получения этой финансовой помощи в худшем (для регионов) случае будут означать недополучение незначительной суммы субсидий, которая с лихвой будет покрыта в случае положительного решения о получении бюджетного кредита. На этом же основании можно поставить под сомнение эффективность нового вида финансовой помощи в сумме 10 млрд руб. на поощрение субъектов РФ, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов [13, c. 30].

Необходимо указать, что именно активная политика по средне- и долгосрочному кредитованию бюджетов субъектов РФ в 2010–2013 гг. привела к резкому росту долгов субнациональных бюджетов, что не может не отразиться не только на финансовой устойчивости бюджетов территорий, но и на сокращении их возможностей по привлечению кредитов и займов на рыночных условиях у частных компаний и кредитных учреждений. Только за период с начала 2008 по май текущего года долг субъектов РФ возрос почти на 650 млрд руб., или увеличился в 2,4 раза (см. рис. 2.1).

Рисунок 2.1 — Динамика объемов государственного долга субъектов в 2009–2013 гг., млрд. руб. кредит механизм ссуда

Организация и методологическая основа принятия решений о предоставлении бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ, определение достаточного, необходимого и возможного объема таких кредитов, как и в отношении бюджетных ссуд, явно недостаточны для их признания в качестве прозрачных, обоснованных и эффективных.

Так, Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов регулируют указанные вопросы следующим порядком. Основой для рассмотрения вопроса о предоставлении бюджетного кредита является обращение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ в Министерство финансов РФ, в котором содержатся сведения о поступивших доходах и произведенных расходах консолидированного бюджета субъекта РФ за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита консолидированного бюджета субъекта РФ на месяц, в котором предполагается предоставление бюджетного кредита, и (или) на текущий финансовый год, а также источники и сроки погашения бюджетного кредита.

Сам бюджетный кредит для частичного покрытия дефицита предоставляется, если «прогнозируемые расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (с учетом источников финансирования дефицита бюджета)».

Наконец, размер кредита определяется, исходя из «величины дефицита консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации», а решение о его предоставлении с указанием сроков возврата и размера бюджетного кредита принимает министр финансов РФ.

Но данные правила позволяют их весьма произвольное, неформализируемое применение. Дело в том, что «прогнозируемые расходы» консолидированного бюджета субъекта РФ – величина ненадежная. Точно спрогнозировать, определить объем таких обязательств вряд ли возможно. Единственный источник исходных данных для «прогнозирования» такой величины – это отчетность об исполнении бюджетов регионов за отчетные периоды. То есть, даже в самой исходной базе для прогноза с необходимостью присутствуют искажения, связанные либо с очевидным недофинансированием соответствующих расходов в отчетные годы, либо, напротив, с переизбытком трат на эти цели. И в первом, и во втором случаях принять эффективное решение крайне затруднительно: если отчетные расходы малы, то почему это должно являться поводом для неоказания субъекту РФ финансовой поддержки, а если чрезмерны (относительно других территорий), то почему федеральный бюджет должен компенсировать эти дополнительные затраты [20, c. 14].

Следует отметить, что отказ от использования в рамках межбюджетного регулирования отчетных данных о фактически произведенных расходах или поступивших доходах в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты являлся одним из непременных условий совершенствования межбюджетных отношений, начиная еще с Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. Кроме того, тот же принцип закреплен в Бюджетном кодексе РФ3, поскольку его применение по определению делает несопоставимыми налогово-бюджетные параметры субъектов РФ и, следовательно, приводит к усилению субъективизма при распределении финансовых ресурсов.

И, по имеющимся оценкам, есть все основания для подтверждения высказанных предположений. Какие именно критерии, методологические подходы используются для определения прогнозируемых расходов и доходов, в результате детального исследования фактически предоставленных кредитов за период с 2008 г. по настоящее время выявить не удалось.

Конкретные решения о предоставлении бюджетных кредитов на 3-летний срок не являются даже предметом рассмотрения Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Если предположить, что при прочих равных условиях основной объем бюджетных кредитов на средне- и долгосрочный период должен хотя бы отчасти выполнять функцию поддержки наименее обеспеченных финансовыми ресурсами регионов, то в данном случае было бы разумно предполагать, что распределение этих займов будет в значительной мере совпадать с распределением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако фактически данные не позволяют признать это предположение достоверным.

То есть, наибольший объем бюджетных кредитов был сосредоточен отнюдь не в высокодотационных регионах. Разница между объемами кредитов 2010–2013 гг. и объемом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2013 гг. составляет около 278 млрд руб. Значит, можно предположить, что эти средства служили отнюдь не для поддержки наименее обеспеченных территорий, а выполняли совершенно иную задачу.

Возрождение системы кредитования регионов из федерального бюджета, особенно в таких масштабах, привело к возникновению и иной проблемы – проблемы возврата заемных ресурсов.

Иллюстрация масштабов этого явления продемонстрирована далее в графическом и табличном виде (см. рис. 2.2).

Рисунок 2.2 — Расчетные объемы возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета

Так, в период с 2012 по 2016 г. ухудшению сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут способствовать следующие обстоятельства (суммарно за указанный период)

— общее сокращение объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ – 280 млрд руб.;

— прирост расходов (за счет изменения разграничения полномочий и реализации ряда решений, включая повышение уровня оплаты труда работников образования) – 2 208 млрд руб.;

— увеличение дефицита, не компенсируемого ростом доходов – 887 млрд руб.;

— расходы на погашение бюджетных кредитов (без учета процентных платежей) – 427 млрд руб.;

— сокращение доходов за счет централизации части акцизов на крепкий алкоголь – 378 млрд руб.;

— отвлечение части доходов общего покрытия на формирование целевых дорожных фондов – 764 млрд руб. [13, c. 30].

В целом речь идет о суммах порядка 4,9 трлн руб.

Даже если рассчитывать на исключительную готовность федерального центра и бюджетов субъектов РФ к исполнению всех достигнутых договоренностей в части погашения бюджетных кредитов, исполнимость мероприятий по централизации полномочий по финансированию милиции, общественной безопасности при одновременной децентрализации ряда социально значимых полномочий и централизации части доходов от акцизов на алкоголь в федеральном бюджете все же представляется маловероятной.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Межбюджетное кредитование так или иначе должно быть признано экстремальным способом решения проблемы, а не нормой системы межбюджетного регулирования. В противном случае долговой кризис бюджетов субъектов РФ станет не потенциальной угрозой, а вполне ожидаемым вариантом развития событий.

Заключение

 

Подводя итог, отметим, бюджетный кредит – это не что иное, как форма финансирования расходов, относящихся к бюджетным, которая предполагает предоставление определенных средств юридическим лицам. Также данный вид кредита может быть предоставлен на возмездной или возвратной основе и другому бюджету. Все основные положения изложены в бюджетном кодексе.

В данной работе было изучено не только, сам фактор предоставления в виде бюджетного кредитования, но также было изучено и его влияние на экономику Российской Федерации. В следствии этого, необходимо сделать следующие выводы:

1. Кредиты появились после 2-й мировой войны и быстро превратились в активный инструмент государства по структурной перестройке экономики.
2. Бюджетный кредит — одна из форм финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
3. Планирование бюджетного кредита осуществляется в процессе формирования бюджета на очередной финансовый год. При рассмотрении проекта бюджета в законодательном (представительном) органе власти анализируются параметры проекта программы предоставления бюджетных средств на возвратной основе по каждому виду расходов.
4. При утверждении бюджета обязательно указываются: цели, на которые могут быть предоставлены бюджетные кредиты условия и порядок их предоставления; лимиты выделения бюджетных кредитов на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года; ограничения по субъектам использования бюджетного кредита.

5.Выделение из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ денежных сумм не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предоставления финансовой помощи на возвратной, срочной и (или) возмездной основах обуславливает необходимость финансовой поддержки региональных бюджетов. К числу таких методов кредитования и относятся бюджетный кредит.

При возникновении кризисных финансовых явлений и отсутствии реальных возможностей своевременного погашения долга возникает необходимость в его реструктуризации.

Целевые бюджетные ссуды являются источниками финансирования отраслевых программ инвестиционного характера, конверсии оборонной промышленности, пополнения оборотных средств предприятий и др.

Поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета. Расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Список используемых источников

 

Нормативно-правовые акты

1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017)
2. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // КонсультантПлюс
3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» // КонсультантПлюс

 

Учебные и научные издания

4. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации / И.М. Александров. – М.: Изд-во Дашков и К. – 2009. – 398с.
5. Бирюков А.Г. Бюджетные кредиты как инструмент межбюджетного регулирования // Финансовый бизнес. — 2012. — № 5 (160). — С. 31-37.
6. Бирюков А.Г. О практике предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ // Власть. — 2012. — № 1. — С. 12-21.
7. Голенкин Л.А. Бюджетный кредит как инструмент межбюджетных отношений // Вестник Московского финансово-юридического университета. — 2012. — № 3. — С. 18-21.
8. Громова А.С. Финансовая устойчивость и безопасность бюджетной системы как ключевые факторы развития национальной экономики / А.С. Громова // Вестник Томского государственного университета. Экономика. — 2012. — № 1. — С. 154-160.
9. Колесникова К.В. Бюджетные кредиты как форма финансирования охраны окружающей среды // Общество и право. — 2010. — № 5. — С. 76-78.
10. Лукашов А.И. О предоставлении бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах региональных бюджетов // Финансы. — 2014. — № 4. — С. 19-23.
11. Нечаев К.А. Кредит по российскому бюджетному праву: проблемы развития // Российский юридический журнал. — 2011. — № 4. — С. 219-221.
12. Образцова И.А. Бюджетная система как правовая категория / И.А. Образцова // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2013. — № 23. — С. 190-192.
13. Осипова О.Н. Бюджетный кредит как инструмент регулирования дефицита регионального бюджета // Наука и экономика. — 2010. — № 1. — С. 28-30.
14. Осипова О.Н., Клюшкин К.Е. Проблем теории и практики бюджетных заимствований в РФ // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. – 2013. — № 2 (34). – С. 77-84.
15. Поляк Г.Б. Финансы. Денежное обращение. Кредит / Г.Б. Поляк. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. – 512с.
16. Ронжина И.А. Механизм финансовой стабилизации национальных бюджетных систем / И.А. Ронжина // Вопросы экономики и права. — 2012. — № 52. — С. 116-121.
17. Самойлова С.С. Межбюджетные отношения как инструмент регулирования развития территорий / С.С. Самойлова, О.М. Шепелев // Социально-экономические явления и процессы. — 2012. — № 12 (046). — С. 274-277.
18. Соколова А.А. О проблемах несбалансированности в бюджетной системе Российской Федерации / А.А. Соколова // Финансы и кредит. – 2011. — № 38. – С. 17.
19. Шедина О.В. О бюджетных кредитах на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ // Советник бухгалтера бюджетной сферы. — 2014. — № 5 (137). — С. 8-22.
20. Шлекене Е.В. Межбюджетные отношения в России: проблемы и пути решения / Е.В. Шлекене // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. — 2012. — № 2. — С. 41.