Введение
1. Теоретические аспекты административно-правовых норм
1.1. Понятие административно-правовой нормы
1.2. Классификация административно-правов
2. Административно-правовые нормы и их реализация
2.1. Реализация административно-правовых н
2.2. Формы выражения административно-правовых норм
Заключение
Библиографический список
Приложение
Введение
Актуальность исследования. Существование социальных норм яв-ляется объективной исторической необходимостью. Уже на ранних этапах существования общества возникли определённые правила поведения, пер-вые правила организации быта, охоты и общения людей между собой. Нормативность в виде наличия правил поведения свойственна человече-скому обществу, поскольку без обеспечения определённого порядка, ста-бильности общества и согласованности действий отдельных личностей и социальных групп, общество обречено на хаос и отсутствие всякого про-гресса.
Люди живут в тесном взаимодействии друг с другом, поэтому им необходимо координировать и согласовывать свои действия, объединять усилия. В процессе развития человеческой цивилизации возникла необхо-димость в более совершенной форме человеческого общежития, в более эффективной форме самоорганизации людей. Появившаяся в результате общественного прогресса государственная организация характеризуется более высоким по сравнению с первобытным обществом уровнем упоря-дочения отношений между людьми, что в свою очередь требует качествен-но новых, государственно-волевых и нормативных правил поведения, из-дающихся от имени государства и распространяющихся на всех членов общества. Для этого особый слой людей — аппарат государства — наделяет-ся властью, то есть возможностью методом принуждения подчинить дру-гие слои населения своей воле, обеспечить достижение тех или иных целей, в числе которых — повышение эффективности государственного управле-ния во всех сферах общественной жизни.
В данной работе раскрывается понятие административно-правовой нормы, рассматриваются их особенности, структура и виды, а также мето-ды административно-правового регулирования, даётся краткая характери-стика источников действующего административного права России.
Объект исследования – административно-правовые нормы.
Предмет исследования — административно-правовые нормы и их формы реализация.
Цель исследования – изучить формы реализации административно-правовых норм.
Указанные цели определяют задачи исследования:
1) полное раскрытие понятия административно-правовые нормы и составляющих его характеристик;
2) изучение признаков административно-правовых норм;
3) рассмотреть классификацию административно-правовых норм;
4) анализ реализации административно-правовых норм;
Как показывает анализ современной юридической литературы, тема «административно-правовые нормы» была предметом внимания известных российских ученых, среди которых следует назвать имена: Липатова Э.Г., Чаннова С.Е., Петрова М.П., Честнова И.Л.. Не смотря на актуальность и изученность данной проблемы, мне бы хотелось все-таки конкретнее ис-следовать именно эту область правовой системы.
Методы исследования. Во время написания работы использовались как общие научные (методы анализа и синтеза), так и частные научные (сравнительно-правовой метод) методы.
Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.
1. Теоретические аспекты административно-правовых норм
1.1. Понятие административно-правовой нормы
Любое общество в целях самосохранения вынуждено создавать пра-вила, обеспечивающие его существование и развитие. Эти правила утвер-ждают определённый порядок во взаимоотношениях членов общества, предписывают варианты действий для них и тем самым предопределяют должную упорядоченность этого общества. Поэтому социальные нормы являются не только объективно необходимым, но и целесообразным усло-вием обеспечения организованности в общественных отношениях.
Социальными нормами являются общепризнанные правила, образцы поведения и стандарты деятельности, обеспечивающие упорядоченность, устойчивость и стабильность социального взаимодействия индивидов и групп. Как видно из определения, социальные нормы имеют общий харак-тер, поскольку они регулируют не отдельные случаи, а типичные и много-кратно повторяющиеся жизненные обстоятельства, факты и события .
Наиболее распространённым видом социальных норм являются пра-вовые нормы. Они являются общеобязательными, устанавливаются (или санкционируются) государством и обеспечиваются его принудительной силой в лице правоохранительных органов. Правовые нормы являются наиболее формальными в силу их закрепления в нормативно-правовых ак-тах государства и чёткого определения ими юридических прав и обязанно-стей всех субъектов правоотношений. С их помощью регулируются наиболее значимые и потому заслуживающие правовой защиты обще-ственные отношения — экономические, политические, социально-культурные и др.
Комплекс существующих в государстве взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определённую сферу однородных общественных от-ношений, составляет отрасль права. Одной из таких отраслей является ад-министративное право [7].
Административно-правовой нормой является норма права, регули-рующая общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и пре-кращающиеся в сфере государственного управления, внутриорганизаци-онной деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления госу-дарственной службы. Сфера общественных отношений, которые регули-руются административно-правовыми нормами, составляет предмет отрас-ли административного права, а указанные отношения часто называют управленческими. При этом эти отношения можно разделить на три груп-пы — отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъекта-ми государственного управления своих задач, функций и полномочий вовне; внутриорганизационные отношения (отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных и су-дебных органов, связанные с организацией их деятельности и прохожде-нием в них государственной службы); отношения, связанные с организаци-ей административного судопроизводства .
Административное право состоит из многочисленных правовых норм, сгруппированных во многих случаях внутри самого администра-тивного права в определенные укрупненные группы, образующие админи-стративно-правовые институты, например, институты административной ответственности, государственной службы, форм исполнительной деятель-ности и др.
Начинаем анализ проблемы с характеристики первичной клеточки, своеобразного фундамента административного права — с рассмотрения по-нятия, структуры и других элементов административно-правовой нормы. В юридической литературе существуют разные варианты определения ад-министративно-правовой нормы .
Кратко охарактеризуем их, а затем сформулируем собственное определение административно-правовой нормы, разберем вопросы струк-туры, видов и реализации административно-правовых норм.
Профессор Ю.М. Козлов полагает, что административно-правовую норму можно определить как устанавливаемое государством правило, це-лью которого является регулирование общественных отношений, возни-кающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти (в широком смысле) государ-ственного управления .
Профессор Смоленский М.Б.: Норма административного права есть установленное государством правило, которое призвано регулировать от-ношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства .
Серков П. П.: нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государ-ственного управления .
Лунев А.Е.: Административно-правовая норма есть установленное или санкционированное государством (Федеральным Собранием Россий-ской Федерации, органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти) правило поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления) .
Выделим некоторые характерные черты, присущие административ-но-правовой норме.
Прежде всего, большая часть норм административного права носит императивный (повелительный) характер. Их нарушение влечет за собой юридическую ответственность, в том числе нередко на основе норм адми-нистративного права. В то же время, например, в КоАП РФ среди норм административного права значительный удельный вес имеют нормы о по-ощрении за хорошую работу, добросовестное выполнение своего долга. В литературе отмечается: нормы административного права определяют гра-ницы рекомендуемого или допускаемого должного поведения людей, дея-тельности органов исполнительной власти и их должностных лиц; уста-навливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления .
Профессор Ю.М. Козлов более развернуто характеризует админи-стративно-правовые нормы. По его мнению, административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организа-ции и функционирования всей системы исполнительной власти (как госу-дарственного управления в целом, так и его отдельных звеньев, рацио-нального их взаимодействия); определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций. Административно-правовые нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, служат интересам установления и обес-печения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Выделяется также вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворче-ства). Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административ-но-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим зако-нодательством закреплены полномочия пo самостоятельному установле-нию правовых норм, т.е. правотворчеству .
Исходя из имеющихся определений и основываясь на вышеприве-денных соображениях, касающихся характеристики административно-правовых норм, мы пришли к выводу, что нам наиболее близко следую-щее определение административно-правовой нормы: это санкционирован-ное государством и поддерживаемое в случае необходимости его принуди-тельной силой правило поведения (на этом моменте сходится большинство авторов определений), предназначением и непосредственными целями ко-торого являются регулирование общественных отношений в сфере испол-нительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, кон-троля за ее деятельностью и ответственности указанное власти перед обще-ством и гражданином. Это в известной мере условное определение, воз-можны и другие варианты.
Структура административно-правовой нормы — это ее внутреннее строение, состав. В этом смысле в структуре различаются гипотеза, диспо-зиция, санкция .
Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии которых следует и можно действовать определенным образом. Обстоя-тельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими факторами. Они порождают, изменяют или пре-кращают административные правоотношения. Например, Закон о воин-ской обязанности и военной службе предусматривает, что граждане РФ, достигшие 18 лет, обязаны встать на воинский учет.
Диспозиция — основная часть административно-правовой нормы. Она определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.
Санкция предписывает меру конкретной ответственности для нару-шителя административно-правовой нормы. Наиболее распространенными санкциями являются меры дисциплинарной и административной ответ-ственности и меры пресечения .
Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях нормативного акта и даже в разных нормативных актах.
Таким образом, мы выяснили, что административно-правовая норма — это установленное государством или уполномоченным им органом обя-зательное правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти. В структуре административно-правовой нормы различают гипотезу, диспозицию и санкцию.
1.2. Классификация административно-правовых норм
В литературе существуют различные классификации административ-но-правовых норм.
Более важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержа-ния. На основе указанного критерия можно выделить следующие виды ад-министративно-правовых норм:
1) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Веления, которые со-держатся в такого рода административно-правовых нормах, могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на рабо-ту либо переводе на другую должность администрация обязана издать приказ; создающиеся общественные или коммерческие объединения долж-ны пройти регистрацию; ряд органов, учреждений и организаций, чтобы иметь право нa занятие определенной деятельностью, должны вначале по-лучить лицензию от соответствующей инстанции (органа), дающую право заниматься указанной деятельностью ;
2) запрещающие административно-правовые нормы, т.е. такие, кото-рые предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определенных данной нормой. Запреты могут носить либо об-щий, либо специальный характер. Например, действие (бездействие), со-ставляющее административное правонарушение, является общим запре-том. Милиции запрещено применять специальные средства и огнестрель-ное оружие в отношении женщин с явными признаками беременности, граждан с признаками инвалидности; должностным лицам таможенных органов (разновидность органов исполнительной власти) запрещается применять огнестрельное оружие в отношений женщин, граждан с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного, группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью работников тамо-женных органов РФ, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние люди (ст. 427 ТК PФ).
Перечисленные выше нормы — запреты специального характера;
3) уполномочивающие или дозволительные административно-правовые нормы. В этих нормах, разнообразных по наименованию, вы-ражается предусмотренная административно-правовой нормой возмож-ность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Нет прямых предписаний, как и запретов. Однако норма со-здает определенный правовой режим, в рамках которого участники регу-лируемых отношений действуют нe произвольно, а подчиняясь указанно-му режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного средства юридического воздействия, а именно — разрешения. Дозво-ление фактически означает разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия. Поэтому в административ-но-правовой литературе дозволительные нормы соответственно могут ха-рактеризоваться как разрешительные.
Помимо перечисленных и кратко охарактеризованных видов адми-нистративно-правовых норм, существуют стимулирующие (поощритель-ные) нормы и рекомендательные .
Первые обеспечивают с помощью соответствующих средств матери-ального или морального воздействия должное поведение участников регу-лируемых общественных отношений. В литературе отмечается: удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию, что связывается с использованием в процессе реализации ис-полнительной власти экономических рычагов (методов). Именно в таком аспекте говорится об установлении налоговых, таможенных и иных льгот, освобождении от налогового обложения, применении льгoтного кредито-вания.
Особенность вторых состоит в том, что даваемые ими рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера.
Таким образом, наиболее общей классификацией административно-правовых норм является деление их на материальные и процессуальные. Однако также важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержа-ния. На основе данного критерия выделяют обязывающие, запрещающие и уполномачивающие административно-правовые нормы. Кроме того также выделяют стимулирующие и рекомендательные административно-правовые нормы.
Как отмечается в различных трудах по административному праву, наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов админи-стративно-правовых норм: материальные и процессуальные. Главная осо-бенность административно-правовых норм состоит в том, что они в юри-дическом порядке закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также от-ветственность субъектов регулируемых административным правом обще-ственных отношений, часто именуемых управленческими отношениями. В материальных нормах находит свое проявление тот правовой режим, в рамках которого призвана функционировать система исполнительной вла-сти. Такие административно-правовые нормы устанавливают статус орга-нов исполнительной власти, их. структуру, компетенцию, организацион-ные формы деятельности, основы взаимодействия субъектов исполнитель-ной власти и гражданина, контроль за органами исполнительной власти и их ответственность перед гражданином и обществом, взаимосвязь с раз-личного рода объектами, а также органами исполнительной власти раз-личных видов и уровней .
К числу процессуальных административно-правовых обычно отно-сят нормы, регламентирующие динамику функционирования органов ис-полнительной власти, связанные с ней и обусловленные ею отношения. Процессуальные административно-правовые нормы не всегда имеют чет-кие рамки и границы, однозначно определяющие их процедурно-процессуальный характер, что на практике затрудняет разграничение ма-териальных и процессуальных прав. Например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, имеют аспекты не только процессуального, но и материального админи-стративного права.
Административно-правовые нормы классифицируются на опреде-лённые виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм админи-стративного права и их юридические свойства позволяет их классификация по нескольким основаниям.
Деление по назначению имеет наиболее общий характер, поэтому ос-новными видами административно-правовых норм являются материаль-ные и процессуальные. Материальные нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей участников административно-правовых от-ношений, их ответственность и их административно-правовой статус, определяют правовой режим, в рамках которого должна функционировать система государственного управления. Поэтому подобные нормы часто называют статичными. К примеру, это нормы, определяющие основы ком-петенции того или иного субъекта исполнительной власти или обязанность соответствующих должностных лиц выдать в установленный срок доку-мент. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов управленческих отношений, а их исполнение, применение и соблюдение обеспечиваются в необходи-мых случаях мерами государственного принуждения .
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процедуру реализации материальных норм, т.е. процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Поэтому по-добные нормы можно назвать динамичными. Например, эти нормы опре-деляют порядок производства по делам об административных правона-рушениях или по жалобам граждан. Они определяют порядок реализации в рамках регулируемых управленческих отношений юридических прав и обязанностей, установленных материальными административно-правовыми нормами.
По методу воздействия на поведение субъектов и по характеру предусмотренных правил поведения административно-правовые нормы делятся на предписывающие, управомочивающие и запретительные. Они по-разному воздействуют на поведение участников правоотношений. Для примера можно рассмотреть статью 30.2 КоАП РФ, в которой говорится о порядке подачи жалобы на постановление по делу об административных правонарушениях. Предписывающей нормой является часть 2 данной ста-тьи, где говорится, что жалоба на постановление судьи о назначении ад-министративного наказания в виде административного ареста либо адми-нистративного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы (предписывает совершить действие). Управомочи-вающей нормой будет считаться часть 3 статьи, где говорится, что жалоба может быть подана непосредственно в суд, в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу, уполномоченному её рассматривать (управомочивает совершить действие по выбору). Запретительной нормой является статья 29.2 КоАП, в которой перечислены обстоятельства, ис-ключающие возможность рассмотрения дела об административном право-нарушении судьёй, членом коллегиального органа либо должностным ли-цом (запрет совершать действие) .
По форме предписания административно-правовые нормы делятся на императивные, рекомендательные и диспозитивные. Императивные нормы содержат правила, которые однозначно определяют поведение субъектов при наступлении описанных в норме условий, при этом другие правила поведения по усмотрению сторон правоотношения возникать не должны. Рекомендательные нормы содержат рекомендации по поводу це-лесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Диспозитивные нормы предоставляют субъектам правоот-ношения возможность самостоятельно определять свои права и обязанно-сти в рамках нормы, но в административном законодательстве из-за спе-цифики государственного управления они встречаются редко.
По субъектам (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие деятельность государственных органов, предприятий и организаций, регулирующие поведение граждан, регулирующие деятель-ность общественных и религиозных организаций и регулирующие дея-тельность государственных служащих. При этом административно-правовые нормы распространяются также на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории РФ.
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее установленным сроком действия) и бессрочные. В качестве примера срочных норм можно привести акты о чрезвычайном положении, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами (стихийными бедствиями, эпидемиями и т.п.), в качестве примера бессроч-ных — любые нормы, действующие вплоть до своего официального измене-ния или отмены (например, Правила дорожного движения). Администра-тивно-правовые нормы приобретают юридическую силу с момента подпи-сания содержащих их нормативных актов либо в предусмотренный для их вступления в силу срок. Административно-правовые нормы делятся также на длительные и кратковременные, вне зависимости от их срочности или бессрочности .
По действию в пространстве административно-правовые нормы де-лятся на нормы, предусмотренные многосторонними соглашениями и дей-ствующие на территории нескольких государств (например, нормы СНГ), нормы федерального законодательства (действующие на всей территории РФ) и нормы субъектов РФ (действующие на территории субъектов РФ).
По объёму регулирования административно-правовые нормы делят-ся на общие, межотраслевые и отраслевые. Действие общих норм распро-страняется на все сферы и отрасли государственного управления. Они ре-гламентируют наиболее важные стороны процесса реализации исполни-тельной власти и обычно содержатся в законодательстве, указах Прези-дента и постановлениях Правительства РФ. Межотраслевые нормы регла-ментируют общие для всех или многих отраслей государственного управ-ления аспекты управленческой деятельности и имеют при этом специаль-ный характер. В качестве примера можно привести антимонопольное или экологическое законодательство. Отраслевые нормы регулируют управ-ленческие отношения, возникающие в пределах сферы, закреплённой за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, мини-стерствами).
Таким образом, как следует из вышесказанного, административно-правовые нормы являются разновидностью правовых (и в целом социаль-ных) норм, возникающих в сфере реализации исполнительной власти и определяющих основные параметры государственно-управленческой дея-тельности. Как и любые правовые нормы, они являются полностью фор-мальными — для них характерна закреплённость в нормативных актах, наличие определённой процедуры их принятия и отмены, а также ясно обозначенные санкции, применяющиеся уполномоченными органами и должностными лицами .
2. Административно-правовые нормы и их реализация
2.1. Реализация административно-правовых норм
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регули-рования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но, естественно, по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.
Известны два основных способа реализации административно-правовых норм: исполнение и применение.
Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От ка-чества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в cфepe госу-дарственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим сред-ством обеспечения должного правопорядка и государственной дисципли-ны в сфере реализации исполнительной власти .
В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты из-даются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, реги-страция общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется нe в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граж-дане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Правоприменение в административном порядке в случаях, специаль-но предусмотренных действующим российским законодательством, возла-гается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое ху-лиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц) .
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юри-дической силе. Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь юридиче-скую силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в про-странстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в неко-торых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспорт-ных министерств и ведомств). Возможен их выход и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют дея-тельность российских организаций (например, различного рода предста-вительств) и граждан, находящихся и зарубежных странах. Иногда адми-нистративно-правовые нормы действуют на территории нескольких госу-дарств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглаше-ниями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимо-отношений между суверенными государствами — членами Содружества Не-зависимых Государств (СНГ).
В пределах России административно-правовые нормы распростра-няются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, нe ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они дей-ствуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).
3аконную силу административно-правовые нормы приобретают ли-бо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов Президента или постановлений Правительства PФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в си-лу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения ад-министративно-правовых норм до исполнителей .
В Российской Федерации действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ.
Законы и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей этой Консти-туции.
Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут приме-няться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).
Особую значимость процесс реализации административно-правовых норм приобретает в связи с особенностями современного федеративного устройства России, поскольку к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено самостоятельное установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует нема-ло фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов РФ устанавлива-ются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соот-ветствующие федеральному законодательству. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ (ч. 5) установлено, что в случае противоречий между нормативными правовыми актами субъектов РФ и федеральными приори-тет отдается федеральным. В соответствии с Фeдеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-полнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации от 6 октября 1999 г. с последующими изменениями и дополнени-ями, нормативные правовые акты субъектов РФ, признанные судом проти-воречащими федеральному и региональному законодательству, подлежат приведению в соответствие с законом в течение шести месяцев.
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Особое значение имеет во-прос о пространственных и временных границах административно-правовых норм, а также о их юридической силе в отношении различного круга лиц.
2.2. Формы выражения административно-правовых норм
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выраже-ния, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. в акты государственных и муниципальных орга-нов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источни-ками права, внешними формами его выражения.
Источниками административного права являются акты государ-ственных органов, в которых содержатся административно-правовые нор-мы. Четвёртой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предме-том отрасли: разнообразием и большим числом административных управ-ленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децен-трализации исполнительной власти .
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Ho много и смешанных, многоотраслевых; в кото-рых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового; административного и гражданского).
На наш взгляд наиболее полную классификацию источников админи-стративного права приводит Д.Н. Бахрах.
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы; а зна-чит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:
I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
1. Акты Президента Российской Федерации;
2. Акты государственной администрации;
3. Акты муниципальных органов;
V. Публичные договоры;
VI. Акты правосудия;
VII. Административные обыкновения.
I.В первой группе источников можно различать:
1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Со-брания Российской Федерации
а) Конституция Российской Федерации;
б) Федеральные Конституционные законы (Федеральный Конститу-ционный закон «О Правительстве Российской Федерации, Об уполномо-ченном пo правам человека в Российской Федерации и др.);
в) Федеральные законы (ФЗ О системе государственной службы Рос-сийской Федерации; Кодекс об административных правонарушениях и др.);
г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания Российской Федерации (Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ).
2. 3аконодательные акты субъектов Федерации:
а) конституции; уставы субъектов Федерации (Устав Республики Башкортостан);
б) законы субъектов Федерации (Закон Саратовской области О гу-бернаторе Саратовской области).
II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. По-скольку Конституция Российской Федерации нe отнесла Президента ни к одной из трёх ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник адми-нистративного права.
Акты Президента Российской Федерации — это:
а) указы Президента (Указ Президента РФ О проведении аттестации государственных гражданских служащих);
б) распоряжения Президента().
III. Третья гpyппa — акты государственной администрации — самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.
1. Административные акты федеральных органов и организаций:
а) постановления и распоряжения Правительства Российской Феде-рации (Постановление Правительства РФ О завершении реализации феде-ральной целевой программы Формирование установок толерантного со-знания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005));
б) постановления, приказы, инструкции министерств и других цен-тральных федеральных органов специальной компетенции (Приказ Мино-бразования РФ О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможно-сти обучать детей вне рамок образовательных программ);
в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Прави-тельства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
д) акты Банка России.
2. Административные акты субъектов Федерации:
а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав админи-страций);
б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федера-ции;
в) приказы; постановления центральных органов специальной компе-тенции субъектов Федерации;
г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
д) приказы, инструкции администраций, государственных предприя-тий, учреждений субъектов Федерации.
IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы администра-тивного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся ис-точниками отраслевых норм.
V.В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публич-ных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида догово-ров.
1. Международные договоры.
В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: Если международным до-говором Российской Федерации установлены иные правила, чем преду-смотренные законом, то применяются правила международного договора. Конечно, правительство, министерство нe вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.
2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 договоров Рос-сийской Федерации е ее субъектами.
3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с ор-ганами исполнительной власти субъектов Федерации, только между феде-ральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т, д.
4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов; работодателей и Прави-тельством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, за-ключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, пред-принимателями и администрациями субъектов Федерации.
VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками администра-тивного права.
Известно, что нормативными являются нe только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют ста-рую.
Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действую-щие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, и тех случаях, когда законом установлено, что решения опреде-ленных судов являются обязательными для судов той же или низшей ин-станции.
В России акты правосудия нe считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высо-кую юридическую силу .
Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбит-ражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановле-ний Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые при-знаны источниками административного права, — постановления Конститу-ционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) су-дов субъектов Федерации: Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия пo разрешению дел о соответствии Конституции России феде-ральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда дру-гих актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положе-ния, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Конституционный Суд PФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции PФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, свя-занные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфиска-ции), закрепляющих полномочия органов государственной власти.
Реализацией административно-правовых норм является практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регули-рования управленческих общественных отношений. Реализация админи-стративно-правовых норм — это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами админи-стративного права, и выражаются в приобретении или использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей. Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выражен-ной в нормах государственной воли субъектами административного права. В теории административного права выделяется четыре формы реализации правовых норм — применение, соблюдение, использование и исполнение.
Применение административно-правовых норм осуществляется соот-ветствующими субъектами исполнительной власти. Оно практически вы-ражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индиви-дуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных ли-бо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкрет-ным административным делам (например, приказ о назначении на долж-ность или зачислении в учебное заведение, регистрация общественного объединения и т.п.). Применение в административном праве непосред-ственно связано с функционированием механизма исполнительной власти, оно носит активный, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодатель-ством процессуальном порядке. Поэтому граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. Применение админи-стративно-правовых норм в отдельных случаях возлагается также на су-дебные органы, которые осуществляют подобные действия как при нало-жении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотре-нии и разрешении ряда административных по своей сути споров (напри-мер, по жалобам граждан на неправомерные действия должностных лиц). Применение административно-правовых норм является организующей де-ятельностью субъектов государственного управления. Оно устанавливает чёткие организационные принципы взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений, осуществляется в рамках право-применительных отношений, в установленных законом формах и всегда сопровождается вынесением правоприменительного акта, исходящего от обладающего государственно-властными полномочиями субъекта право-применения. В этом заключаются отличия правоприменения от других форм реализации административно-правовых норм.
Соблюдение административно-правовых норм — это добровольное подчинение субъекта права их требованиям, его воздержание от соверше-ния действий, запрещенных этими нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные администра-тивно-правовые отношения.
Использованием административно-правовых норм является добро-вольное совершение субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления. При использо-вании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использо-вания предоставленного административно-правовой нормой субъективно-го права. Посредством использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы, нормы-дозволения. Невозможно, например, реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обра-щаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.
Исполнение административно-правовых норм заключается в актив-ных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписа-ний, содержащихся в этих нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным поведением субъекта, которым (в отличие от применения) могут быть любые участники правоотношений. В определён-ных случаях пассивное поведение может рассматриваться как халатность, недобросовестность или неправомерное поведение. Исполнение является главным средством обеспечения должного правопорядка в сфере реализа-ции исполнительной власти .
Заключение
Под административно-правовой нормой понимается общеобязатель-ное формально определённое правило поведения, установленное либо санкционированное государством в сфере реализации механизма исполни-тельной власти.
Признаки административно-правовой нормы:
1. административно-правовая норма – это правило поведения, те правовые возможности и обязанности, которые установлены в отношении субъектов права;
2. признак общеобязательности – это обозначает, что данное прави-ло поведения обязательно для неопределённого круга лиц;
3. нормы права всегда исходят от государства, по этой причине правило поведения может устанавливать только государство, либо по санкции государства иные лица в строго определённых случаях;
4. признак формальной определённости – под этим понимается то, что норма права должна быть закреплена в писаном акте.
5. административно-правовые нормы создают правило поведения в сфере реализации механизма исполнительной власти, речь идёт о том, что административно-правовые нормы создают только такие правила поведе-ния, которые непосредственно направлены на реализацию исполнительной власти; как правило, нормы регламентируют организационные отношения.
Вообще, учитывая характер административно-правовой нормы, од-ной из особенностей их является наличие одновременно двух составных частей: правотворчество и правоисполнение (правоприменение).
Речь идёт о том, что в отличие от норм конституционного права и гражданского права, которые закрепляют правовые отношения, нормы АП в первую очередь направлены на то, чтобы обеспечить реализацию за-креплённых отношений. Норма АП носит правоисполнительный характер.
Значительная часть административно-правовых норм с точки зрения иерархии являются подзаконными актами, они по своему характеру явля-ются правотворческими, но принимаются в целях исключительно исполне-ния законов.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации принятая всенародным го-лосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Россий-ской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правона-рушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. от 30 декабря 2018 г.) СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.
3. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» N 1-ФКЗ от 21 июня 1994 г. (ред. От 02 .06.2018) Собрание законодательства РФ», 25.07.1994, N 13, ст. 1447.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998г. Собрание законодательства РФ, N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
5. Постановлением Совета Министров — Правительства Россий-ской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 // «Собрание актов Прези-дента и Правительства РФ», 22.11.1993, N 47, ст. 4531.
Научная литература
6. Аверинa Е.А. Административное право России в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2015.
7. Агaпов А.Б. Административное право. М., 2019г
8. Административное право. Курс лекций. Учебное пособие для вузов / Под ред. С.Е. Чaннова, Э.Г. Липатова. М., 2016.
9. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: «ЗЕРЦАЛО ТЕИС», 2016.
10. Административное право России. Учебник. / под ред. Д.Н. Бахрах. — М.: НОРМА, 2017.
11. Административное право. /под ред. Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. – М.: Проспект, 2018.
12. Административное Право. Учебник для вузов./ под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. — М.:ЮРИСТЪ, 2019.
13. Административное право России с учетом КоАП. Конспект лекций. -М.: НОРМА, 2017.
14. Алехин А.П., Кaрмолицкий А.А., Козлов Ю.М. Администра-тивное право Российской Федерации. М.: Зерцало; Теис, 2016.
15. Бахрах Д.Н. Администрaтивное право М.: Изд-во. Норма, 2017г.
16. Бaхрaх Д.Н., Россинский Б.В., Стaрилов Ю.Н. Административ-ное прaво: Учебник для вузов. — М.: Изд-во Норма, 2015. — С. 531.
17. Беловa Л.В. Вина юридического лица по административному праву Вестник Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2017. № 4
18. Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. Полицейское право как подотрасль административного права // Гос. и право. 2016. N 12.
19. Бочаров С.Н., Зубач А.В., Костенников М.В., Куракин А.В., Сальников М.Г., Тюрин В.А. Административная юрисдикция: Учебное по-собие. М.: МосУ МВД России; Изд-во «Щит-М», 2015.
20. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Изд-во. Норма-Инфра. 2017г.
21. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник для юридических вузов. М.: Эксмо, 2015.
22. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право М.: Юрист, 2019г.
23. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях // Под. ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт-Издат, 2012. — С. 43.
24. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонару-шения. — М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2017. — С. 164-166.
25. Никоноров С.Ю. Проверка решений по делам об администра-тивных правонарушениях по новому законодательству Российской Феде-рации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. — 2016. — №5. — C. 94-104.
26. Овчарова Е.В. Административная ответственность юридиче-ских лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2018.
27. Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2018.
28. Серков П.П. Длящиеся административные правонарушения «Российская юстиция», 2017, № 7.
29. Смоленский М.Б. Административное право, 2015-346 с.
30. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права (в 2-х томах). М., Изд-во. Норма-Инфра. 2016г.
31. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс (полный курс). М., 2017г.
32. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2018г.
33. Тюрин В.А. Понятие, признаки и юридическая характеристика мер административного пресечения (теоретический аспект) // Следователь. — 2014. — №1(69)
34. Шергин А.П. Проблемы административного права // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. — 2019. — № 9.
Материалы судебной практики
35. Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. От 20.11.2018) О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» «Вестник ВАС РФ», 2018, N 10.
36. Определение Конституционного суда от 21 апреля 2017 г. N 119-О Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой си-стемы «КонсультантПлюс».