ВВЕДЕНИЕ
1 Социально-экономическая сущность государственного заказа в системе управления государством
1.1 Государственный заказ как способ удовлетворения государственных нужд: понятие, признаки, функции
1.2 Рынок государственных заказов, его особенности
1.3 Принципы формирования и формы размещения государственного заказа
1.4 Правовое регулирование сферы государственных закупок
2 Государственный заказ как инструмент управления экономикой
2.1 Влияние государственного заказа на стимулирование экономического роста
2.2 Государственный заказ в механизме эффективного использования бюджетных средств
2.2.1 Государственный заказ как инструмент антикризисного управления
2.2.2 Государственный заказ как форма поддержки предпринимательства
2.3 Проблемы и риски, связанные с организацией и управлением системой государственного заказа
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Система государственных закупок в современной России должна выполнять функцию консолидации и эффективного использования ресурсов для решения стратегических задач и выполнения приоритетных социальных и экономических целевых программ как в отраслях материального производства, так и в сфере инновационной, научно-технической и социальной политики, направленных на повышение материального благосостояния государства. В современной смешанной модели экономики государство играет роль крупнейшего заказчика и потребителя товаров и услуг ряда отраслей, что позволяет ему, используя государственные закупки как инструмент регулирования экономики, влиять на ее структуру и динамику развития.
Государственный заказ призван обеспечить централизацию управления затратами, сокращение расходных статей государственного бюджета, контроль за эффективностью расходования бюджетных средств.
В условиях роста расходной части государственного бюджета, наиболее остро встает проблема эффективного использования имеющихся ресурсов. Контроль за эффективностью расходования средств становится важным приоритетом в государственной политике. В сложившейся социально-экономической ситуации в стране особое значение приобретает создание таких условий функционирования контрактной системы, которые с одной стороны обеспечивают повышение эффективности расходов бюджетов всех уровней управления, а с другой ‒ помогут стимулировать развитие реального сектора отечественной экономики. Вышеуказанные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной темы научного исследования.
В процессе написания настоящей работы были изучены научные труды следующих отечественных ученых и специалистов-практиков в сфере государственных закупок: А.А. Храмкина, С.С. Шувалова, И.И. Смотрицкой, Н.В. Нестерович, К.В Кузнецова, Н.С. Масловой, Т.П. Демидовой, В.В. Мельникова и др.
Объектом исследования настоящей работы является стимулирующее влияние государственного заказа на развитие экономики.
Предметом исследования выступает государственный заказ и особенности его осуществления.
Целью исследования настоящей работы является исследование сущности государственного заказа и его воздействия на экономику.
Для реализации цели исследования в работе необходимо решить следующие задачи:
— рассмотреть понятие государственного заказа как способа удовлетворения государственных нужд, его особенности, принципы формирования и размещения;
— изучить правовые основы функционирования системы государственного заказа в России;
— исследовать современное состояние рынка государственных закупок, определить его особенности;
— определить степень и механизмы влияния государственного заказа на экономику;
— определить существующие риски, связанные с осуществлением государственных закупок и пути их минимизации.
В данной работе используется метод анализа литературы, нормативно-правовой документации по теме курсовой работы, методы системного научного синтеза и анализа, методы экономической оценки эффективности методов и инструментов анализа и оценки закупочных процедур.
Практическая значимость данной работы заключается в возможности использования результатов исследования в повседневной деятельности заказчиками, осуществляющими свою деятельность в рамках Федерального закона о контрактной системе.
Настоящая работа состоит из введения, двух глав и заключения.
1 Социально-экономическая сущность государственного заказа в системе управления государством
1.1 Государственный заказ как способ удовлетворения государственных нужд: понятие, признаки, функции
Государственный заказ является одной из разновидностей закупок. Закупки, или закупочная деятельность являются важнейшей функцией, обеспечивающей деятельность любой организации.
Для частных компаний, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, понятие «закупки» теснейшим образом связано с понятием «материально-техническое снабжение», которое представляет собой процесс обеспечения предприятий сырьем, материалами, комплектующими и оборудованием, то закупки являются составляющей данного процесса, включая поиск на рынке требуемых для производства компонентов, их покупку и поставки на предприятие .
С необходимостью осуществлять закупки сталкиваются не только коммерческие организации. Довольно значимым участником рынке товаров, работ и услуг является государство, которому материально техническое обеспечение необходимо для выполнения своих социально-экономических и политических функций. Эта задача удовлетворения государственных нужд в товарах, работах и услугах решается с помощью государственных заказов (закупок) — приобретения необходимых ресурсов на рынках товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд.
Согласно современному экономическому словарю государственные закупки — это часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета .
Термин «государственный заказ» является тождественным понятию «государственные закупки» и будет употребляться в рамках настоящей работы в качестве синонима последнего.
Анализируя понятие «государственных закупок», можно прийти к выводу, что основополагающим в понимании данного термина является тождество экономических и юридических составляющих, которые в равной степени значимости выполняют главное предназначение — государственное регулирование экономики для развития хозяйственного сектора страны.
В условиях современной российской экономики государство выступает как крупный заказчик на внутреннем рынке, поэтому государственный заказ является мощным инструментом регулирования экономики страны.
Государство, участвуя в процессе общественного воспроизводства, оказывает влияние на пропорции развития отдельных отраслей экономики и её общую динамику. Государство является крупнейшим потребителем продукции и услуг ряда отраслей экономики. Некоторые сферы производства в отсутствии государственного заказа не выжили бы на рынке, так как их продукция востребована только со стороны государственных структур.
Государственные закупки как инструмент финансового регулирования экономики выполняют ряд важнейших функций, основными из которых являются:
– воспроизводственная функция, которая заключается в участии государства в обеспечении правильных пропорций воспроизводства с помощью удовлетворения государственных нужд в товарах, работах, услугах в целях реализации социально-экономических функций, присущих государству;
– функция ценового регулирования, которая выражается в косвенном влиянии государственных закупок на ценообразование на рынке той или иной продукции, работ или услуг;
– стимулирующая функция государственных закупок заключается в увеличении общего спроса на рынке за счет спроса государственного сектора экономики. Это, в свою очередь, является стимулирующим фактором развития отечественных товаропроизводителей, позволяет регулировать региональную и отраслевую экономики;
– социальная функция государственных закупок состоит в необходимости закупок для реализации социально-экономической политики государства;
– инновационная функция позволяет с помощью инструмента государственных закупок создавать предпосылки для внедрения наиболее наукоемкой продукции и современной технологии, т.е. стимулировать инновационное развитие отраслей экономики.
Используя государственные заказы и закупки как инструмент финансового регулирования экономики, науки и техники, государство привлекает и потенциал частного предпринимательства для обеспечения устойчивости экономического развития, решения актуальных социально-экономических задач. В этом случае в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект .
Таким образом государственный заказ представляет собой закупку необходимых ресурсов на рынках товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд. Основными признаками государственно заказа являются экономическая и юридическая составляющие государственного регулирования экономики. Государственные закупки выполняют воспроизводственную, стимулирующую, социальную, инновационную функции и функцию ценового регулирования.
1.2 Рынок государственных заказов, его особенности
Не только в нашей стране, но и в экономически развитых странах механизм государственных заказов широко используется при формировании внутренней экономической политики государства с целью налаживания финансово-хозяйственных связей между государством и предприятиями. Государственные закупки способствуют формированию рынка государственных заказов.
Государство и бизнес оказывают друг на друга взаимное влияние посредством системы государственных закупок. При этом рынки государственных закупок призваны обеспечивать потребности государства, которые определяются государственным спросом, а общенациональные рынки обслуживают общенациональные потребности, основанные на совокупном спросе [55].
Система государственных и муниципальных закупок является в своем роде «квазирынком», т.е. в данной системе рыночные отношения не возникают естественным путем, а создаются государством искусственно в целях наиболее эффективного удовлетворения государственных потребностей за счет конкуренции между участниками .
Рассматривая систему государственных закупок с точки зрения современного институционализма, мы видим, что этот рынок состоит из институтов и механизмов, организованных в определенную структуру и действующую в соответствии с нормативно-правовой базой.
Институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом широкого спектра форм собственности: частной, государственной, акционерной. В этой связи государство, с одной стороны, является гарантом исполнения контрактов, а с другой — само становится равноправным субъектом контрактных отношений .
При этом роль государства в системе имущественных и договорных (контрактных) отношений является определяющей в связи с большими масштабами государственной собственности и закупок.
В контексте сказанного можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на рынке государственных заказов.
Первая особенность связана со спецификой финансирования государственных закупок. Финансирование государственных структур всегда жестко регламентировано имеет строгие законодательные рамки процедур выделения финансирования, постановки на учет бюджетного обязательства, его оплаты. При этом строго контролируется соответствие направления расходования денежных средств заказчиками целевому назначению . Поэтому государственный заказчик не вправе распоряжаться бюджетными средствами по своему усмотрению, а исполнитель по контракту не вправе выполнять контракт несоответствующим образом.
Вторая особенность государственных закупок состоит в том, что в контрактах, особенно крупных, детально прописываются характеристики поставляемой продукции, её соответствие законам, стандартам, техническим условиям. При этом условия заключаемых контрактов позволяют заказчику контролировать процесс исполнения контракта и качество продукции, поставляемой исполнителем. Таким образом, государственные структуры, закупающие продукцию, в определенной степени оказывают влияние на процесс производства товара, выполнения работы или оказания услуги, то есть выполняют часть функций управленческого персонала частного предприятия.
Третьей особенностью является четкая регламентация основных условий контракта, вплоть до детального прописания их в типовых контрактах, отступление от которых неприемлемо. Данное обстоятельство также дисциплинирует заказчика и поставщика в плане исполнения каждым своих обязательств по контракту.
В-четвертых, государственные заказы иногда сопровождаются определенными ограничениями, служащими для реализации социально-экономической политики (например, обязанность заказчика осуществлять закупку определенных видов товаров у организаций инвалидов, уголовно-исполнительных структур, привлекать к участию в закупках субъекты малого предпринимательства и т. д.).
Таким образом, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, имеет целенаправленное государственное регулирование, в том числе и финансовое.
В связи с этим, наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами, рынок государственных заказов имеет специально созданные институты, регламентирующие и регулирующие особенности хозяйственных отношений: специальную нормативно-правовую базу, институт финансового обеспечения и контроля на разных уровнях рынка (федеральном, региональном, муниципальном) .
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что рынок государственного заказа является «квазирынком» с искусственно создаваемой конкуренцией. Отличительными особенностями данного рынка являются специфика финансирования, регламентации, регулирования и контроля.
1.3 Принципы формирования и формы размещения государственного заказа
Для достижения основных целей и выполнения возложенных на них функций государственные заказы должны формироваться в соответствии со следующими важнейшими принципами:
— равное и справедливое отношение к участникам,
— открытость и прозрачность,
— эффективное расходование средств,
— подотчетность.
Принцип справедливости заключается в том, что все участники должны иметь равный доступ к закупкам . Законодательство выстроено таким образом, что не позволяет менять существенные условия в процессе осуществления процедуры определения поставщика. Все изменения должны быть отражены на этапе планирования закупок. Данное обстоятельство позволяет обеспечить отсутствие дискриминации при осуществлении закупок.
Принцип открытости и прозрачности при осуществлении закупок обеспечивается тем, что все этапы осуществления закупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением контракта отражаются в единой информационной системе. Это – публикация плана закупок, плана-графика закупок, извещения об осуществлении закупки и закупочной документации, протоколов рассмотрения заявок участников, сведений о заключении контракта и сведений и отчетов об исполнении контракта.
Принцип эффективности подразумевает достижение максимального соотношения «цена-качество товара, работы, услуги», то есть по результатам определения поставщика, заключения и исполнения контракта должна быть произведена закупка товара, работы или услуги с заданными критериями качества, соответствующих стандартам по минимально возможной цене . При этом эффективность определяется не только исходя из цены самого товара, но и включает оценку будущих эксплуатационных расходов и срок службы товара.
Принцип подотчетности подразумевает под собой в первую очередь, ответственность заказчика за соблюдение условий законодательства как при определении поставщика, так и при исполнении контракта.
Перечисленные выше принципы должны содействовать свободной конкуренции участников закупок.
Законодательством о государственных закупках установлен исчерпывающий перечень форм, или способов размещения государственного заказа, которые делятся на две большие группы – конкурентные и неконкурентные.
Преимущество при осуществлении закупок должно отдаваться конкурентным способам, которые призваны обеспечивать наибольшую результативность и реализацию принципа конкуренции.
Конкурентные виды закупок представлены следующими способами:
— конкурс (открытый, закрытый, двухэтапный, с ограниченным участием);
— аукцион (электронный, закрытый);
— запрос котировок;
— запрос предложений .
Приоритетным среди конкурентных закупок является открытый конкурс, который может применяться во всех случаях, когда не установлен запрет на его применение. Запрет на проведение открытого конкурса устанавливается в следующих случаях:
— если закупаемая продукция, товар или услуга входит в аукционный перечень, утверждаемый Правительством ;
— сведения закупки составляют государственную тайну (в данном случае проводятся закрытые процедуры).
Конкурсы с ограниченным участием и двухэтапные конкурсы проводятся в случае закупки технически сложной или инновационной продукции и при необходимости установления дополнительных квалификационных требований к участнику закупки.
Процедура электронного аукциона является наиболее открытой и конкурентной из всех способов. Электронный аукцион может проводится заказчиком во всех случаях, кроме случая, когда сведения закупки составляют государственную тайну (проводится закрытый аукцион).
Принципиальное различие между процедурами открытого конкурса и электронного аукциона заключается в порядке определения победителя. В случае электронного аукциона единственным критерием является наименьшая цена контракта, определяемая путем многократной подачи ценовых предложений участниками. В случае открытого конкурса применяются как критерии цены, так и критерии условий контракта (качественные характеристики товара, работы, услуги; опыт и квалификация поставщика; сроки исполнения контракта и т.п.).
Запрос котировок является процедурой определения поставщика, которая состоит в однократной подаче предложения о цене и условиях исполнения контракта в форме котировочной заявки .
Запрос предложений может использоваться заказчиком в строго определенных законом случаях, включающих закупку после несостоявшихся конкурсов и аукционов и в некоторых других .
Неконкурентным способом закупки является закупка у единственного поставщика, случаи который регламентированы в законодательстве.
Следует также отметить, что по степени автоматизации процесса закупки способы размещения заказа (способы закупки) делятся на закупки в электронной форме и закупки в обычной форме. При осуществлении закупок в обычной форме сведения о закупке размещаются в сети интернет и в других общедоступных источниках информации. Прием заявок, заключение контракта и прочий обмен документами осуществляется в обычной, бумажной форме. Определение победителя процедуры закупки осуществляется заказчиком без использования автоматизированных систем.
В случае осуществления закупки в электронной форме и размещение информации о закупке и последующий обмен документами осуществляется посредством специализированных сайтов сети Интернет – Единой информационной системы в сфере закупок и электронных торговых площадок. На электронных торговых площадках определение победителя происходит посредством автоматизированной системы торгов без непосредственного участия заказчика.
В настоящее время в электронной форме осуществляется только процедура электронного аукциона. Остальные закупки осуществляются в «бумажной» форме. С 1 июля 2018 года в связи с изменением законодательства о государственном заказе все конкурентные процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) будут переведены в электронную форму.
Таким образом, принципы формирования государственного заказа включают: равное и справедливое отношение к участникам, открытость и прозрачность, эффективное расходование средств и подотчетность. Размещение государственного заказа может проводиться в электронной или в обычной форме конкурентными или неконкурентными способами. К конкурентным способам закупки относятся: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений. Неконкурентным способом размещения заказа является закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
1.4 Правовое регулирование сферы государственных закупок
Государственные и муниципальные закупки регулируются нормативно-правовыми актами на нескольких уровнях:
— на международном уровне (международные законы и соглашения);
— на федеральном уровне (федеральные законы, постановления правительства, распоряжения президента и т.д.);
— на региональном уровне (региональные законы, постановления региональных правительств, распоряжения и т.п.);
— на муниципальном уровне (нормативные акты местных администраций).
Главным документом, регулирующим закупки на мировом уровне, является Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Он аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики, Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности .
Основными принципами данного закона являются:
— достижение максимальной экономичности и эффективности закупок;
— содействие расширению количества участников закупок вне зависимости от их государственной принадлежности;
— развитие конкуренции между участниками закупок;
— проявление объективности и беспристрастности на всех стадиях проведения закупки;
— обеспечение открытости и прозрачности проведения закупок;
— противодействие коррупции.
Типовым законом ЮНСИТРАЛ регламентированы следующие основные вопросы осуществления государственных закупок:
— требования к ведению отчетности о закупках:
— основные принципы установления требований к участникам закупки;
— способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя): открытый конкурс (в качестве основного способа закупок), закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг;
— механизмы урегулирования разногласий и обжалования результатов закупки .
На федеральном уровне регулирования государственных закупок главенствующее положение занимает Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд».
При разработке и принятии данного закона были учтены все действовавшие на тот момент международные соглашения и документы: Типовой закон о закупках ЮНСИТРАЛ, Договор о зоне свободной торговли. Также в законе были учтены основные принципы Соглашении по правительственным закупкам ВТО, кроме обеспечения национального режима в отношении иностранных товаров.
Согласно части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе правовую основу закупок товаров, работ и услуг на территории Российской Федерации образуют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, собственно Закон о контрактной системе, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1 Федерального закона о контрактной системе 44-ФЗ содержит указание на то, что данный закон регулирует отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд, «в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок» .
Федеральный закон о контрактной системе регулирует закупочный процесс на всех его стадиях:
1) планирование закупки товаров, работ, услуг;
2) определение поставщика (подрядчика, исполнителя);
3) заключение контракта;
4) исполнение контракта;
5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроль за соблюдением законодательства.
Наряду с Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ, деятельность всех участников контрактной системы регулируется целым рядом подзаконных актов, которые при этом не должны противоречить закону о контрактной системе, а призваны развивать и конкретизировать его положения. К данным документам относятся:
— нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о контрактной системе;
— нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти о контрактной системе в сфере закупок (Министерство экономического развития, ФАС, Минфин, Управление Федерального казначейства РФ и т.д.);
— нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» о контрактной системе в сфере закупок (принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности по вопросам, относящимся к его компетенции);
— нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
— нормативные правовые акты органов местного самоуправления о контрактной системе в сфере закупок.
Таким образом, правовую основу государственных закупок составляют: Типовой ЮНСИТРАЛ, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон о контрактной системе, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
Государственный заказ является средством удовлетворения государственных нужд путем закупки товаров, работ и услуг с соответствующими характеристиками. Особенностями рынка государственного заказа является высокая степень регламентации, регулирования и государственного контроля. При формировании государственного заказа должны в обязательном порядке соблюдаться принципы равноправия и справедливости, открытости и прозрачности, эффективности, подотчетности.
Размещение государственного заказа осуществляется конкурентными, либо неконкурентными способами в электронной или обычной форме.
2 Государственный заказ как инструмент управления экономикой
2.1 Влияние государственного заказа на стимулирование экономического роста
Как уже было отмечено ранее, государственный заказ является мощным инструментом регулирования экономики страны. Рассмотрим особенности социально-экономической ситуации в России за последнее десятилетие.
После восстановления основных экономических и социальных показателей докризисного развития (показатели 2007–2008 гг.) в результате ежегодного экономического роста в среднем по 4% в 2010–2012 гг. в 2013–2014 гг. произошел переход к стагнации, а с IV квартала 2014 г. и в 2015 г. положение ухудшилось и началась рецессия, т. е. снижение основных экономических и социальных показателей – валового внутреннего продукта, инвестиций, реальных доходов и др. Переход к стагнации и рецессии сопровождался ускорением инфляции – ростом потребительских цен. В годовом выражении эти цены выросли с 5,1% в 2012 г. до 6,5% – в 2013 г. и 7,8% – в 2014 г. В конце 2014 г. – начале 2015 г. индекс потребительских цен повысился до 11,4%. В результате возник негативный процесс стагфляции .
Значительное влияние на ухудшение экономического положения России, особенно по привлечению дополнительного финансирования, оказали санкции против России, прежде всего со стороны США и Европейского сообщества. Однако эти санкции повлияли на снижение основных экономических показателей, как показывают расчеты, не более чем на 20–30%. Основные причины ухудшения социально-экономического развития – внутренние, связанные с отсутствием адекватной экономической политики – денежно-кредитной и финансово-бюджетной, политики государства в инвестиционной сфере и стимулировании экономического роста, в регулировании валютного рынка и осуществлении структурных реформ.
В 2016 и 2017 годах экономическая ситуация несколько стабилизировалась. В 2017 году объем валового внутреннего продукта вырос по сравнению с 2016 годом на 1,5%. В то же время бизнес-климат и геополитические факторы, во многом его определяющие, характеризуются противоположным образом .
По итогам 2017 г. сократилось количество регионов, в которых наблюдался промышленный спад, наблюдался рост инвестиций (в основном за счет города Москвы и двух ведущих нефтегазодобывающих регионов — Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого).
Доходы консолидированных бюджетов регионов выросли на 8,8% по сравнению с 2016 годом, увеличился оборот розничной торговли, на5,3% сократился уровень безработицы .
Далее рассмотрим, каким образом государственные закупки могут влиять на рост экономики.
Государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, они являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения.
Государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост валового внутреннего продукта (ВВП). Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций . Степень влияния государственного заказа на экономику можно оценить, анализируя объемы закупок и их удельный вес в ВВП. Так, за 2017 год объем государственных закупок составил 6,31 трлн. рублей. Данный показатель ниже уровня 2016 года на 2,6% . Размер ВВП в 2017 году составил 92,08 трлн. рублей. Таким образом, удельный вес государственных закупок в ВВП составил 6,9%.
Кроме указанного выше универсального способа влияния на рост экономики, государственные закупки обеспечивают стимулирование отечественной экономики также следующими методами:
1) Стимулирование инноваций. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует инновационному развитию экономики, улучшению качества оказываемых социальных услуг . Тем более, что одним из основополагающих принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип стимулирования инноваций. Так, заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Среди приоритетных направлений социально экономического развития в Прогнозе социально-экономического развития России на 2018-2020 годы упоминается о «цифровизации экономики» основной целью которой является развитие и внедрение цифровых технологий во все сферы экономической деятельности. Развитие данного направления будет осуществляться в том числе в сфере государственного заказа.
2) Поддержка малого бизнеса. Согласно прогнозу социально-экономического развития страны на период 2018-2020 годов наиболее важными факторами роста будут являться инструменты бюджетной и денежно-кредитной политики . Ускорение экономического роста будет обеспечиваться в первую очередь увеличением инвестиций в основной капитал, одним из направлений которого является льготное кредитование малого бизнеса.
3) Применение национального режима при осуществлении закупок и поддержка отечественного производителя. Ориентация на импортозамещение призвана постепенно укреплять позиции отечественной промышленности на внутреннем и международном рынках
Таким образом, влияние государственного заказа на рост экономики страны наблюдается по четырем основным направлениям: увеличение расходов на государственные закупки с целью стимулирования спроса, стимулирование инноваций, поддержка малого бизнеса, применение национального режима в целях стимулирования отечественного производителя.
2.2 Государственный заказ в механизме эффективного использования бюджетных средств
2.2.1 Государственный заказ как инструмент антикризисного управления
Одной из основных целей осуществления закупок для государственных нужд, обозначенных в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ является «обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг» .
Согласно статье 12 Федерального закона о контрактной системе № 44-ФЗ принцип эффективности заключается в достижении «заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Принцип эффективного использования бюджетных средств закреплен также и в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии со статьей 34 эффективность и результативность использования бюджетных средств определяется, как достижение участниками бюджетного процесса заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств .
В мировой практике основными критериями эффективности являются: насколько государственные заказчики достигли целей, установленных в рамках национальной системы государственного прокьюремента; уровень конкуренции в торгах, а также уровень мошенничества и коррупции. В России же пока понимание эффективности управления закупками сводится к экономии, полученной по результатам определения поставщика. Система должна признаваться эффективной в том случае, если полностью удовлетворяются государственные потребности при условии максимальной выгоды как для заказчика, так и для исполнителя.
При условии эффективного и экономного расходования бюджетных средств государственный заказ в современных сложных внешнеполитических и экономических условиях служит залогом стабильности, гарантом благополучия и условием выживания как бизнеса, так и самого государства.
2.2.2 Государственный заказ как форма поддержки предпринимательства
В течении последних десяти лет в России произошло формирование основных элементов системы государственной поддержки малого бизнеса, общепринятых в тех странах, рыночная экономика которых по праву считается достаточно развитой и успешно функционирующей. Но несмотря на этот факт, существующие в российской экономике проблемы, связанные с развитием малого бизнеса, а также сложная экономическая ситуация в сфере условий хозяйствования выявили, что меры государственной поддержки являются малоэффективными. В нашей стране доля малого предпринимательства не превышает 22%, в то время как в США она равняется 50%, а в Китае — 60%. Поэтому в этих государствах развитие и поддержка бизнеса — приоритетные направления . На основании этих данных можно заключить, что для положительной динамики развития малого предпринимательства в Российской Федерации, системе государственной поддержки малого предпринимательства необходимо дальнейшее развитие и усовершенствование .
В настоящее время, в целях поддержки малого бизнеса законодательные акты, регламентирующие государственные закупки, содержат требования о закупке определенной доли от годового объема заключенных контрактов у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций (не менее 15%) . Кроме того, законодательством о закупках предусмотрены разнообразные льготы для субъектов малого предпринимательства, включая пониженные размеры обеспечения заявок на участие в процедурах закупки, более короткие максимальные сроки оплаты за поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги по контрактам.
В настоящее время разрабатывается законопроект, предусматривающий освобождение субъектов малого предпринимательства от уплаты обеспечения контракта в случае наличия необходимого опыта выполнения аналогичных контрактов .
Таким образом, государственный заказ может являться действенным механизмом антикризисного управления экономикой страны и осуществления поддержки малого предпринимательства при условии эффективного и экономного расходования бюджетных средств на закупки.
2.3 Проблемы и риски, связанные с организацией и управлением системой государственного заказа
Процесс управления рисками представляет собой системный подход к минимизации рисков явлений, которые могут каким-либо образом воздействовать на достижение ключевых целей проекта закупок.
Общий концептуальный подход к методам управления рисками в системе государственных закупок заключается в следующем:
• выявление возможных последствий хозяйственной деятельности в рисковой ситуации;
• разработка мер, не допускающих, предотвращающих или уменьшающих (минимизирующих) ущерб от воздействия непредвиденных рисковых факторов;
• реализация такой системы адаптирования заказчиков к рискам, при помощи которой могут быть не только нейтрализованы или компенсированы вероятные негативные последствия, но и максимально использованы шансы на получение максимального эффекта
Большинство ошибок и коррупционных схем в системе государственного заказа связаны с установлением ограничительных требований к участнику закупки, некорректным описанием объекта закупки, порядком определения победителя и особенностями исполнения контракта.
Рассмотрим наиболее распространенные виды рисков, возникающих на стадии планирования закупок.
1) Необоснованная закупка, искусственное формирование потребности, не учет имеющихся запасов. Включает нарушения, связанные с недостаточным обоснованием, или отсутствием обоснования закупки.
2) Несвоевременная закупка. Здесь имеются в виду проблемы, связанные с неправильным определением срока проведения закупки и нарушением сроков формирования и размещения плана закупок и плана-графика закупок.
3) Взаимосвязанные работы и услуги. Правильный подход должен состоять в том, что взаимосвязанные закупки, являющиеся стадиями одного и того же процесса должны планироваться и осуществляться взаимосвязано во избежание лишних трат времени и бюджетных средств.
4) Некорректное определение условий выполнения контракта
5) Неправильная оценка будущих расходов на поддержание работоспособности предмета закупки (эксплуатационных расходов).
6) Неверное определение начальной (максимальной) цены контракта. Опасность в данном случае может представлять, как завышение, так и занижение цены по причине использования некорректных данных, например, розничных, а не оптовых цен при закупке большого объема.
7) Субъективное описание объекта закупки
8) Неконкурентная форма закупки
9) Сокрытие закупки
10) Скрытые выгоды для поставщика
11) Повторные закупки.
Минимизация рисков планирования Основные механизмы по предотвращению возникновения вышеописанных проблем уже предусмотрены законодательством, однако пока не работают. Комплекс мер должен включать в себя как минимум:
• обоснование необходимости закупки, способа выбора поставщика, условий исполнения контракта (не формальное, как это бывает порой). Заявка на закупку должна подтверждаться ссылками на объективные, конкретные и проверяемые данные в разумных пределах расходов. При необходимости даже следует проводить независимую экспертизу;
• нормирование (установление требований и ограничений к техническим и иным характеристикам, начальной (максимальной) цене и так далее);
• обратную связь от конечного потребителя продукции, который оценивает эффективность полученного им решения, что позволит в дальнейшем учесть выявленные недостатки при очередном этапе планирования закупок;
• развитие библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, разработка типовых документаций закупки, требований к участнику закупки;
• учет и контроль приобретаемых товаров, работ и услуг.
Таким образом, большинство рисков при осуществлении закупок связаны с установлением ограничительных требований к участнику закупки, некорректным описанием объекта закупки, порядком определения победителя и особенностями исполнения контракта и возникают на стадии планирования закупок.
.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Электронные торги являются одним из основных звеньев контрактной системы Российской Федерации, поэтому повышение их эффективности является стратегически важным вопросом.
В целях анализа эффективности электронных торгов и поиска путей ее повышения в рамках настоящей работы нами были изучены: теоретические и законодательные основы осуществления государственных закупок.
Выяснено, что нормативно-правовую основу государственных закупок составляют Типовой ЮНСИТРАЛ, Федеральный закон о контрактной системе №44-ФЗ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные акты субъектов РФ и муниципальных образований в сфере закупок.
Государственный заказ является средством удовлетворения государственных нужд путем закупки товаров, работ и услуг с соответствующими характеристиками. Особенностями рынка государственного заказа является высокая степень регламентации, регулирования и государственного контроля. При формировании государственного заказа должны в обязательном порядке соблюдаться принципы равноправия и справедливости, открытости и прозрачности, эффективности, подотчетности. Размещение государственного заказа может проводиться в электронной или в обычной форме конкурентными или неконкурентными способами. К конкурентным способам закупки относятся: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений. Неконкурентным способом размещения заказа является закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Влияние государственного заказа на рост экономики страны наблюдается по четырем основным направлениям: увеличение расходов на государственные закупки с целью стимулирования спроса, стимулирование инноваций, поддержка малого бизнеса, применение национального режима в целях стимулирования отечественного производителя.
В целях эффективного регулирования экономики посредством государственного заказа необходимо минимизировать возникающие при планировании и осуществлении закупок риски, связанные с установлением ограничительных требований к участнику закупки, некорректным описанием объекта закупки, порядком определения победителя и особенностями исполнения контракта и возникают на стадии планирования закупок.
.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках от 01.07.2011: Организация объединенных наций, Комиссия по праву международной торговли [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/499006229.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/.
4. Высоцкая Т.Р. Перспективы малого российского бизнеса в 2017 году / Т.Р. Высоцкая // Современная наука: актуальные проблемы и пути их решения. – 2016. — № 7 (29). – С. 26-28.
5. Демидова, Т.П. Госзаказ: задачи и перспективы / Т.П. Демидова // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2017. — №50. – С. 3-7.
6. Железовская О.С. Государственная поддержка малого бизнеса в России / О.С. Железовская, А.В. Полякова // Международный научный журнал «Символ науки». – 2017. — № 05. – С. 91-93.
7. Институт общественных закупок в современной российской экономике: Монография / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.И. Черных. – М., 2016. – 280 с.
8. Кузнецов К.В. Обеспечение прозрачности закупок: неиспользованные возможности и скрытые угрозы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2016. – №9. – С. 25-29.
9. Кузнецов К.В. Контрактная система риски и ошибки на этапе планирования / К.В. Кузнецов // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2016. — №8. – С.
10. Маслова Н.С. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд / Н.С. Маслова, И.В. Кузнецова [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/52262044.
11. Мельников, В.В. Становление системы правительственных закупок в России // Terra Economicus. – 2016. – Т. 14. — №4. – С. 54-72.
12. Мельников В.В. Факторы государственных закупок: оценка влияния в рамках международных сопоставлений / В.В. Мельников, Т.Б. Усманов, В.Ю.Щеколдин // Вопросы регулирования экономики. – 2016.- Т.7. — №2. – С. 81-93.
13. Нестерович, Н.В. Эффективность государственных закупок – конкуренция / Н.В. Нестерович // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2015. — №40. – С. 56-63.
14. Попова, О. А. Государственные закупки как эффективный инструмент регулирования развития экономики региона / О. А. Попова // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. – 2014. – N.6. – С. 61-69.
15. Управление закупками на предприятии / О.И. Карпеко, В.С. Протасень, П.П. Кит, А.А. Гуртова. – Минск : БГЭУ, 2007. – 197 с.
16. Храмкин, А.А. Настольная книга госзаказчика/ А.А. Храмкин. — М.: Юриспруденция, 2015. — 576 с.
17. Шувалов С.С. Государственные закупки как механизм стимулирования модернизации российской экономики. Научный доклад. – М.: Институт экономики РАН, 2015. – 50 с.
18. Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам I – IV кварталов 2017 г. [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ [сайт]. – Режим доступа: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/ contracts/purchases/.