Введение.
1. Теоретические основы института президентства.
1.1. Понятие и сущность президентства как института публичной власти.
1.2. История возникновения института президентства
1.3. Становление и развитие института президентства в России.
2. Президент России как субъект государственного управления.
2.1. Президент России как глава государства.
2.2. Роль президента России в системе государственного управления
2.3. Проблемы и перспективы развития института президентства в России
Заключение.
Список использованной литературы
Введение
Многообразные модификации воздействующие на институт президентства как в России, так и в других странах, оказывают значительное влияние на текущие в государстве процессы. При этом, необходимо отметить, необходимость совершенствования и адаптирования данного института к меняющимся политическим условиям, аналогично других институтам государственной власти.
Сравнительно небольшой опыт существования института президентства в России, президентская власть имеет уже колоссальное значение. Президент России играет решающую роль в развитии государства, задает направление проводимых преображений и реорганизаций, от его действий зависит благополучие всего народа страны.
Изучение истории возникновения и становления института президентства, с учетом опыта других стран мира, позволяет выявить насущные проблемы, а так же определить направления оптимизации всей системы государственной власти в России. Учитывая роль данного института, в жизни страны, можно сказать, что от его развития зависит успех всей российской государственности, что обосновывает актуальность выбранной темы курсовой работы.
Целью написания курсовой работы является рассмотрение становления и особенностей института президентства в России.
Исходя из поставленной цели были сформулированы задачи, структурно повторяющие содержание работы:
рассмотреть понятие и сущность президентства как института публичной власти;
изучить историю возникновения института президентства;
рассмотреть становление и развитие института президентства в России;
определить роль президента России в системе государственного управления;
выделить проблемы и перспективы развития института президентства в России.
Объектом исследования курсовой работы выступает институт президентства в России.
Предметом исследования является нормативно-правовое регулирование и особенности становления института президентства.
Базу исследования в курсовой работе составляет законодательство Российской Федерации, а научную основу — учебники, монографии и научные труды различных российский авторов, таких как Богданов С.В., Елисеев Б.П., Ищанова Г.Т., Орлов А.Г., Осипян И.В., Степанов И.М., Трофимова Г.А., Фомиченко М.П., Шулькина А.Л.
При написании использовались методы: исторический, анализа, синтеза и другие.
Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
1. Теоретические основы института президентства
1.1. Понятие и сущность президентства как института публичной власти
Говоря об институте президентства, необходимо в первую очередь выяснить понятие самого «института».
Институт (от латинского institutum — установление) — устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные области политической деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих политическую систему [12, c. 32].
В научной юридической и общественно-политической литературе понятие «института» рассматривается в различном смысле этого слова. Наиболее распространённые названия «институт государственности», «институт главы государства», «институт чрезвычайного положения», «институт марксизма-ленинизма», «социальный институт», «политический институт», «институт президентства» и многие другие.
Каждый из этих институтов имеет свою сущность, понятие, цель, задачи, социальные функции и основные направления в политической системе общества. Но прежде чем дать конкретный анализ социальной сущности, места и роли института президентства, необходимо проанализировать понятие политического института. В этой связи следует отметить, что одной из сложных и трудных проблем являются вопросы взаимосвязи и взаимоотношений между политическим институтом и институтом президентства. Поэтому, было бы целесообразно поговорить, прежде всего, о политическом институте.
В зависимости от сферы действия и функции политические институты подразделяется на реляционные, определявшие ролевую структуру политической системы; регулятивные, указывавшие допустимые рамки независимых по отношению к общепринятым политическим нормам политических действий во имя личных целей и карательными санкциями за выход за эти рамки; культурные, связанные с политическими ролями, ответственными за обеспечение интересов той или иной социально-политической общности, как целого.
Наиболее устойчивым консервативным элементом является оценка политической реальности, которая влияет решающим образом на характер политических институтов.
Российский юрист И.Д. Хутинаев с целью определения понятия «институт президента» проводит анализ более широкого понятия — «социальный институт», в пределах которого вычленяются институты различных видов, в том числе и правовые. Институт президента — один из них. Он является предметом исследования различных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент», а, следовательно, и различные акценты в его содержательной характеристике [25, c. 269].
Другой российский юрист Б.П. Елисеев определяет институт Президента как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти [9, c.59]. В юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти.
В науке институт президентства должен рассматриваться в первую очередь как правовой (властный) институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным «прочтением» Конституции Президентом.
Особый интерес представляет собой анализ понятий «институт президента» и «правовой статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Ученый отмечает первичность института президента и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом Президента. В отличие от последнего институт президента определяет не только функционирование, но и избрание Президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус — как бы часть правового института, определяющая президентскую деятельность
Очень важным для понимания сущности института президентства является определение основных черт, характеризующих данный институт. Б.П. Елисеев выделяет следующее: Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения власти на ветви; в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов; пост Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами.
1.2. История возникновения института президентства
В современных условиях типичным главой государства с республиканской формой правления является президент. Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в 150 странах мира [15, c. 21].
Он существует во многих странах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время, каждое из этих государств характеризуется своими специфическими особенностями, своей разновидностью республиканской формы правления, и в зависимости от этого качественно различными будут статус и полномочия президента в этом государстве.
Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что означает «сидящий впереди», то есть председательствующий на собрании. Президентство — это должность, звание, председательство. Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный глава государства, а институт Президента — это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления [19, c. 35].
Исторически родиной президентства были США, где президент в одном лице являлся и главой государства, и главой правительства. Здесь в 1788 году должность Президента была закреплена на конституционном уровне. Из США институт президентства распространился в страны Латинской Америки, а среди европейских стран первыми должность президента ввели одновременно Франция и Швейцария в 1848 г. Наибольшее распространение институт Президента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия.
Но самое широкое распространение этот институт получил в ХХ веке, в период распада колониальных империй и образования множества независимых государств, большинство из которых выбрали президентскую форму правления.
Зарубежная практика свидетельствует об особой значимости института президентства в политической жизни государства. Прерогативы Президента позволяют ему оказывать огромное влияние на общественно-политические процессы в стране. В демократических странах на него возлагается функция ведущего гаранта стабильности основ конституционного строя. В соответствии с особым статусом и полномочиями Президента, на нем лежит и особая ответственность за сохранение законности и общественного благополучия.
Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в историческом анализе института президентства в современной России.
1.3. Становление и развитие института президентства в России
История становления и развития института президентства в России уникальна и неповторима, но ей так же характерны общие черты, схожие для целой группы стран, оставивших своё социалистическое прошлое.
Первые действительные шаги к учреждению должности Президента в отечественной практике были сделаны вскоре после прихода к власти Горбачёва, при этом следует отметить, что вопрос о введении поста президента в СССР обсуждался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 года, однако должность президента не была учреждена [18].
Позже Хрущёв Н.С. в 1962 году предложил учредить пост Президента в ходе подготовки новой Конституции СССР. Но эта попытка также потерпела неудачу. Обращение к идее создания поста Президента в СССР было продиктовано драматическими событиями того времени, а главным образом кризисом советского федерализма, который проявился после объявления курса на обновление федерализма в СССР.
На III съезде народных депутатов СССР после достаточно оживлённых прений 14 марта 1990 года был принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР».
В Конституцию СССР 1977 года была введена глава 15 «Президент СССР». Президент СССР объявлялся главой государства и избирался гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Но в Законе оговаривалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов. На данный пост был избран Михаил Сергеевич Горбачёв, сохранивший за собой при этом высокую партийную должность Генерального Секретаря ЦК КПСС.
Особенности становления института президентства в России тесно связаны с непосредственными причинами появления данного института в нашей стране в рассматриваемый период — рисунок.
Рисунок — Причины появления института президентства
Учреждение поста Президента СССР, по мнению многих, способствовало упорядоченности дел в стране. Фактически Президент СССР изначально был сильной политической фигурой, но это обеспечивалось не только Конституцией СССР, но и личным авторитетом первого Президента СССР, М.С. Горбачёва. По началу были попытки Президента самому возглавить Правительство, но в 1990 году в Конституцию СССР включается положение, согласно которому Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, а Правительство подчиняется Президенту, который формирует кабинет министров по согласованию с Верховным Советом СССР.
Таким образом, в данный период модель института президентской власти находилась в динамике. Следовательно, полной ясности в вопросе о том, что же должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста не было, что в принципе и обусловило его характерные особенности.
Но очевидным оставался тот факт, что Президент необходим России как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о его представительстве как внутри страны, так и на международной арене, защищать государственные интересы.
Решение вопроса об учреждении поста Президента в России также проходило с большими трудностями. При подготовке проекта новой Конституции России одной из ключевых проблем стал выбор наиболее оптимальной модели института президентства. Суть спора, возникшего в Конституционной комиссии и её рабочей группе, состояла в том, будет ли Президент главой исполнительной власти или исполнительная власть должна возглавляться Правительством. Но вариант президентской республики, который быль поддержан рабочей группой Конституционной комиссии, и далее воплощённый в Законе «О Президенте РСФСР» 1992 года в незначительной степени учитывал российские традиции и возможные последствия прихода к власти политического лидера с авторитарными амбициями, который в последствии мог стать первым Президентом России.
Закон о «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года №1098-1 содержал всего 11 статей, часть из которых сохранила своё практическое значение, а часть приобрела совершено иное юридическое и фактическое значение. Не смотря на это, именно с этим актом связана судьба президентской власти, её стоки и причины развития.
Предложенная на том этапе концепция института Президента РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица многим депутатам показалась даже более демократичной по сравнению с аналогичным институтом власти, только на союзном уровне. Скорее всего, сыграло то важное обстоятельство, что полномочия Президента не ограничивали парламентские привилегии.
Линия раскола во взаимопонимании среди российских правоведов обозначилась при оценке введения поста Президента России. Выступающие против учреждения данного поста считали, что тем самым создаются реальные условия для сосредоточения власти в одних руках. Данное утверждение имеет под собой достаточно сильное основание даже на современном этапе, так как уже сегодня российская власть столкнулась с проблемами, присущими именно президентской форме правления: глава государства воспринимается как «отец нации», на него возлагается ответственность за всё происходящее в стране, возникает опасность авторитаризма.
По мнению Окунькова Л.А., вероятно, большая часть депутатов разделяли мнение по поводу будущего приоритета парламента во взаимоотношениях с Президентом.
Закреплённые в Законе «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года (ст. 5) президентские полномочия заложили основу института президентства в России, которая сочетала в себе две составляющие статуса Президента: конституционного главы исполнительной власти и фактического главы государства. Однако в отличие от союзного Президент РСФСР в то время не был конституирован как глава государства и оставался только высшим должностным лицом РСФСР.
Можно сделать вывод, что введение поста Президента России стало следствием достаточно прогрессивных и демократических процессов в российском обществе.
После принятия Конституции 1993 года Закон «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года был признан недействительным. Но следует отметить, что в новую Конституцию включены большинство полномочий Президента из Закона «О Президенте РСФСР», а именно:
право законодательной инициативы;
право отлагательного вето на принятые палатами законы с возможностью преодоления его парламентом при повторном рассмотрении закона;
право назначения Председателя Правительства с согласия парламента и т.д.
Представляя президентский проект Конституции, один из её разработчиков, Алексеев С.С., следующим образом охарактеризовал содержание президентской власти: «Глава государства — это глава. Его ответственность — за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство…Каждый (то есть суды, Правительство и Федеральное Собрание) занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее».
Правовое положение Президента в Конституции РФ характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, а из этого следует, что он – первый среди государственных должностных лиц и единственный, кто избирается всем избирательным корпусом страны.
Таким образом, концепция президентской власти, принятая в Конституции РФ, существенно отличалась от прежней Конституции. Суть изменений главным образом состоит в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти и согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительная власть теперь осуществляется Правительством РФ.
Но всё же разработчики действующей ныне Конституции не смогли избежать невидимых на первый взгляд включений в текст главного закона страны механизмов власти, в результате которых Президент РФ превратился в вершину государственной пирамиды, осуществляя единоличное руководство внешней политикой, всеми силовыми министерствами и ведомствами.
Вообще в России сложился своеобразный тип президентского режима, существенные черты которого вытекают из самой Конституции РФ [1]:
президент избирается населением;
выборы проходят по двухтуровой системе;
имеет место самостоятельный пост главы Правительства;
президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, назначает и освобождает от должности членов Правительства, при этом согласия парламента не требуется. Президент в любой момент может отправить Правительство в отставку. Президент осуществляет назначения на множество государственных должностей;
президент может распустить Государственную Думу, если она три раза подряд отклонила представленных кандидатов на пост главы Правительства или в течение трёх месяцев дважды выразила недоверие Правительству. Государственная Дума не может быть распущена в период действия чрезвычайного положения, после начала возбуждения процедуры импичмента против Президента и в течение первого года своих полномочий;
одно и то же лицо может быть избрано Президентом не более двух раз подряд;
в случае если пост Президента оказывается свободным, назначаются досрочные президентские выборы, а исполняющим его обязанности становится глава Правительства.
Особенности становления и развития института президентства в России заложили черты, присущие только этой модели президентской власти, которые раскрываются через особенности конституционного статуса Президента РФ, объём его полномочий, цели и задачи данного института государственной власти, через отношения его с другими органами и так далее.
Существенные черты российской модели президентской власти, представленные выше, не является достаточными для чёткого и детального выявления особенностей института президентства в России на современном этапе, поэтому перейдём к более подробному описанию.
Конституционные положения, которые касаются статуса Президента, многим правоведам представляются фрагментарными, а его полномочия – недостаточно регламентированными. Но с этой точкой зрения трудно согласиться, так как институт президентства закреплён в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и главе 4 «Президент Российской Федерации». В целом из 137 статей Конституции непосредственно Президенту посвящено более 30 статей, влючая ряд принципиальных норм, которые касаются отношений Президента с Госудаврственной Думой, Советом Федерации и Правительством РФ.
Итак, основным источником, определяющим правовой статус, границы и объём полномочий института президентства, является конституция государства, в данном случае Конституция РФ 1993 года. Дополнительными правовыми источниками служат или конституционные законы или специальные законы, например «О выборах Президента Российской Федерации».
Несмотря на кажущуюся простоту, выделить конституционные основы института президентства России и представить их виде логической системы норм, далеко не так просто. Предварительно необходимо выделить в Конституции РФ нормы, имеющие отношение к исследуемому институту, так как её разработчики естественно не ставили перед собой цель последовательно изложить положения института президентства в тексте основного закона. Поэтому нормы, определяющие особенности данного института размещаются по всему тексту и на первый взгляд не имеют связи между собой. Большинство норм выделены в самостоятельные разделы или главы, как было отмечено ранее в данной работе, но всё равно приходится выделять те нормы, которые касаются только того или иного института: законодательной власти, института исполнительной власти и т.д.
Анализируя текст Конституции, можно прийти к выводу о том, что основой характеристики правового статуса Президента РФ являются:
установленное в Конституции РФ определение, то есть дефиниция, определящее функциональное назначение данного института;
место, которое отводится институту президентства в системе органов государственной власти.
В России конституционный статус Президента определяется как: Президент — Должностное лицо. Данный тезис может быть подтверждён следующими нормами:
«должность Президента Российской Федерации»;
«Президент Российской Федерации при вступлении в должность приносит народу присягу»;
«Президент Российской Федерации может быть отрешён от должности».
Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к анализу статуса Президента РФ являются ст. 80 Конституции РФ и место главы, посвящённой Президенту РФ, в тексте Конституции РФ.
Согласно Конституции РФ главенствующую роль в государственной системе играет Президент РФ. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объём его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, её эффективного функционирования в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. В.Е. Чиркин по новому трактует поставленную ещё Марксом проблему соотношения концепции разделения властей и «прозаического разделения труда» по управлению государством. Он утверждает, что Маркс был неправ, отвергая вообще идею разделения властей, которая несёт в себе огромный демократический заряд, но он верно констатировал разделение труда по управлению обществом и государством между различными органами.
Каждый из органов или институтов государственной власти лишь в части обеспечивает действие Конституции, но только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность, а поскольку в Российской Федерации происходит становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления, и ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, в той или иной мере взаимодействуя с Президентом как главой государства, то необходимым видится исследование института президентства России с учётом взаимодействия его с другими органами государственной власти.
2. Президент России как субъект государственного управления
2.1. Президент России как глава государства
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 80) [1] Президент России является главой государства. Как глава государства он представляет Российскую Федерацию как внутри страны, так и в международных отношениях. Наделение Президента России такими обширными полномочиями прямо вытекает из конституционной нормы о том (п. 2 ст. 80), что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент Российской Федерации оказывает самое непосредственное влияние на организацию деятельности исполнительной власти. Это проявляется прежде всего в праве Президента России определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства.
Кроме того, Президент России активно участвует в определении персонального состава Правительства и организации его работы. Так, согласно п. «а», «б», «в», «г», «и» и «к» ст. 83 Конституции [1] Президент России:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства;
принимает решение об отставке Правительства;
Президент России обладает весьма значительными полномочиями учредительного характера в отношении других государственных органов;
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка;
представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора.
Президент России осуществляет ряд функций, связанных с обеспечением деятельности парламента и принятием федеральных законов. Так, в соответствии с положениями ст. 84 Конституции РФ, Президент России:
назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
вносит законопроекты в Государственную Думу,
подписывает и обнародует федеральные законы;
назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Президент России обращается также к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Президент России наделен Конституцией РФ (ст. 85) правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, а также между органами государственной власти субъектов.
Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент обладает в сфере реализации внешнеполитических функций. Президент осуществляет руководство внешней политикой государства; ведет переговоры и подписывает международные договоры и так далее.
Содержание полномочий Президента России в области организации обороны страны определяется тем, что получая власть от народа Российской Федерации, он обязан в силу Конституции Российской Федерации и в соответствии с присягой (ст. 80, 82 Конституции РФ) принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости, безопасности и территориальной целостности государства.
Президент России формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 87) Президент России является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, утверждает Положение о Министерстве обороны России и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, утверждает по представлению министра обороны РФ планы дислокации войск и размещении военных объектов.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозе агрессии Президент России вводит на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Президенту России присущ и ряд полномочий, характерных для главы любого государства (ст. 89 Конституции РФ), среди которых:
решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
награждение государственными наградами Российской Федерации;
присвоение почетных званий Российской Федерации;
осуществление помилования и другое.
По вопросам своей компетенции Президент России издает указы и распоряжения. Указы Президента России по своей юридической силе бывают нормативными (то есть имеющими общеобязательный характер и содержащие предписания общего характера) и ненормативными, индивидуальными (то есть распространяющими свое действие на конкретных субъектов правоотношений и рассчитанных на одноразовое применение). К нормативным указам Президента России относится, например, указ о введении чрезвычайного положения, а к ненормативным — о назначении руководителя того или иного министерства или ведомства.
С целью успешного осуществления своих многообразных полномочий Президент России формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Возглавляет ее назначенный президентом Руководитель Администрации, который координирует деятельность управлений, отделов и служб Президента России или его Администрации [13, c. 38].
Важную роль в Администрации Президента России играет Главное государственно-правовое управление. Оно призвано осуществлять разработку предложений по концепции правовой политики и правовому обеспечению осуществляемых социально-экономических реформ, обеспечивать формирование программ законопроектных работ и др.
В соответствии с Конституцией (ст. 91) Президент обладает неприкосновенностью. Это означает, что личность главы Российского государства, его достоинство и правовой статус охраняется в особом, установленном законом порядке. Конституцией (ст. 92, 93) установлен и особый порядок прекращения полномочий Президента России.
Существуют следующие основания прекращения полномочий Президента России:
а) истечение сроков его пребывания в должности (4 года). Временем истечения срока является момент принесения присяги вновь избранным Президентом России;
б) досрочно в случае его отставки, то есть в случае добровольного сложения Президентом России своих полномочий в силу каких-либо политических, личных или иных обстоятельств (причин);
в) досрочно в случае стойкой неспособности Президента России по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. В соответствии с законодательством в этом случае создается независимая медицинская комиссия, заключение которой является основанием для прекращения полномочий главы государства;
г) в случае отрешения Президента России от должности на основании его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Порядок отрешения детально регулируется Конституцией Российской Федерации (ст. 93). Правом выдвигать обвинения в совершении вышеуказанных преступлений обладает нижняя палата парламента России — Государственная Дума. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента России должно быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее одной третей депутатов этой палаты и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
Кроме того, при выдвижении обвинения необходимо соблюсти ряд условий: оно должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента России признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении Президента России от должности принимает верхняя палата парламента — Совет Федерации большинством не менее двух третей от общего числа членов этой палаты. При этом решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента России считается отклоненным.
Конституция Российской Федерации (ст. 92 п. 3) устанавливает правила, что во всех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. При этом он не обладает правом распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Выборы нового Президента России должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий главой государства.
2.2. Роль президента России в системе государственного управления
Конституция на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм «в условиях правового нигилизма и апатии» было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти – власти главы государства [14, c. 42]. Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция, порядок выборов – Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [2]. Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
В России в настоящее время складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов, краткая характеристика которых представлена ниже.
Конституционным органом, который осуществляет подготовку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его деятельности – федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» [4], иные правовые акты Президента РФ.
Широкий спектр функций и задач этого органа сводится к работе в двух направлениях – формирование стратегии внутренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по должности им является Президент РФ), который руководит его работой; Секретарь (входит в число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и исключение которых из состава осуществляет Президент РФ. Основная форма деятельности – заседания; решения принимаются постоянными членами простым большинством от их общего числа, оформляются протоколом заседания и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности РФ. Оперативность в обсуждении вопросов национальной безопасности – неотъемлемый элемент эффективного государства. Другая форма деятельности Совета – совещания. Оперативные совещания проводятся Председателем Совета с его постоянными членами, как правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому планированию является прерогативой Секретаря Совета с постоянными членами и членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, создаваемые по функциональному или региональному признаку, и временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и государстве и пр. Персональный состав комиссий по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета. Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.
Новый порядок формирования верхней палаты российского парламента инициировал поиск путей участия глав российских регионов в разработке государственной политики, что привело к созданию нового органа при Президенте РФ – Государственного Совета РФ. Это совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Основания его формирования: ст. 80 и 85 Конституции, предложения обеих палат Федерального Собрания РФ. Правовые основы деятельности – федеральное законодательство, указы и распоряжения Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и являющийся председателем Президент РФ. Решение оперативных вопросов возлагается на Президиум Госсовета (семь членов). Форма деятельности Госсовета РФ – заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца и являются правомочными при присутствии большинства от общего числа членов. Госсовет наделен правом создания временных и постоянных рабочих групп, правом привлечения ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Решения Госсовета носят рекомендательный характер, оформляются протоколом, при необходимости указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ либо вносятся в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Обязанности секретаря Госсовета, не входящего в его состав, возлагаются Руководителем Администрации Президента РФ на одного из помощников Президента РФ. В целом, выполняемые Госсоветом РФ задачи позволяют выделить этот орган в качестве субъекта государственной политики и одного из способов ее формирования.
В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот институт пришел на смену представителям Президента РФ в субъектах Федерации в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Полпред Президента в федеральном округе как федеральный государственный служащий входит в состав Администрации Президента, назначается и освобождается от должности по представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно подчиняется главе государства. Аппараты полномочных представителей – самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, их структуру и штатную численность определяет Руководитель Администрации.
При полномочных представителях Президента РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, повышения эффективности института представительства, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах», функционируют совещательные органы – советы (за исключением Южного федерального округа). Членами совета по должности являются: высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, входящих в состав федерального округа; представитель Министерства регионального развития РФ (по решению Минрегиона России); заместитель Генерального прокурора РФ по федеральному округу (по согласованию); могут входить иные лица. Персональный состав совета по предложению полпреда утверждается Руководителем Администрации Президента РФ.
Рабочим аппаратом Президента РФ является Администрация Президента РФ – это государственный орган, сформированный в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции в целях обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его решений на основании Указа Президента РФ от б апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», иными указами и распоряжениями Президента РФ. Состав Администрации представлен обширным кругом должностных лиц и структурных подразделений.
В состав Администрации Президента РФ входят: Должностные лица — Руководитель Администрации, первый заместитель и два заместителя Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, полномочные представители в федеральных округах, палатах парламента и Конституционном Суде РФ, советники Президента РФ, старшие референты, референты Президента РФ, иные должностные лица Администрации. Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 в состав Администрации введена новая должность — Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации [5]. Субъектам РФ рекомендовано ввести аналогичную должность в структуру региональной системы государственной власти: 2. Управления Президента РФ: государственно-правовое; канцелярия; контрольное; по внешней политике; по внутренней политике; по государственным наградам; по вопросам государственной службы и кадров; по обеспечению конституционных прав граждан; информационного и документационного обеспечения; по работе с обращениями граждан и организаций; протокола; экспертное; по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами; референтура Президента РФ; секретариат руководителя Администрации Президента РФ; управление пресс-службы и информации. Управления состоят из департаментов; 3. Иные самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ — Аппарат Совета Безопасности; Аппарат советников Президента РФ; Аппараты полномочных представителей в федеральный округах.
Администрация обеспечивает исполнение полномочий Президента РФ как субъекта законодательного процесса (готовит законопроекты для внесения в Государственную Думу, предложения о подписании или отклонении Президентом РФ федеральных законов, обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск правовых актов Президента РФ); готовит проекты поручений, обращений, аналитических докладов, справок, материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействуя их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами, государственными органами иностранных государств, их должностными лицами и пр.
При Президенте РФ функционируют консультативные органы — комиссии (по вопросам гражданства; по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов; по вопросам реформирования и развития государственной службы и др.) и советы (по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; по противодействию коррупции; по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; геральдический совет и прочие).
2.3. Проблемы и перспективы развития института президентства в России
Россия, являясь республикой с ярко выраженной смешанной формой правления, имеет свою особенность. Ее суть — «в откровенном дисбалансе системы сдержек и противовесов, делающем невозможной самостоятельность иных институтов власти, кроме Президента РФ».
Президент России, как того требует логика смешанной (или полупрезидентской) республики, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции — «высший представитель государства и символ нации»; во-вторых, для охраны конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, для независимого политического арбитража.
Именно в третьей функции состоит преимущество модели смешанного типа. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями политические кризисы и конституционные тупики особой опасности не представляют. В государствах же, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому миротворческая, стабилизирующая роль президента тут неоценима.
Вопрос только в том, как такая роль трактуется, не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Такое опасение кроется в самой Конституции РФ, в ст. 10 которой провозглашается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А так как Президент РФ не является составной частью ни одной из этих ветвей власти, то он официально не входит в систему разделения властей и как бы стоит над всеми ветвями власти. К тому же, несмотря на то что Президент России не входит в классическую «триаду ветвей власти», он назван первым среди институтов, которые осуществляют ее согласно ст. 11 Конституции РФ [1], государственной власти в стране. А не означает ли это положение некой надынституциональности Президента, теоретическое основание его права на контроль за деятельностью всех других институтов? Ответ — нет, не означает [23].
Во-первых, потому, что само провозглашение принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти говорит о том, что никто, в т.ч. и Президент РФ, не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти.
Во-вторых, Конституция РФ закрепляет за Президентом его собственные властные прерогативы — функции и полномочия, перечисленные в главе 4.
В-третьих, фактическое нахождение Президента в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов власти и граждан обжаловать в суде акты главы государства.
И все-таки институт Президента РФ в смешанной модели, закрепленной в Конституции, действительно особый. Здесь российский Президент не только глава государства, что предполагает выполнение им фундаментальной роли хранителя государственности, но и активный политический фактор. Благодаря существующей конструкции Президент возвышается над всеми институтами власти уже не как глава государства, а как активный политический игрок. Все иные его полномочия начинают «работать» на моносубъектность Президента [13, c. 469].
2. Наличие у Президента страны права отправить Правительство в отставку не только без всякого внешнего повода, но и без всяких консультаций с представителями иных властных институтов.
Рычаги, обеспечивающие монопольное положение Президента РФ в системе органов государственной власти, предусматривает российская Конституция:
1. Порядок формирования Правительства. Прежде всего это согласование кандидатуры премьера (Председателя Правительства). Статья 111 Конституции РФ гласит: «1) Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. 2) Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. 3) Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. 4) После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Однако при осуществлении этой процедуры возникают три «но»:
Первое. Это, по существу, неприемлемая для депутатов статья, так как после их третьего отказа Президент РФ обязан распустить Государственную Думу.
Второе. Это возможность вынести вотум недоверия или не поддержать вотум доверия. По существу, это положение является безальтернативным для народных избранников, т.к. право выбирать между отставкой Правительства и роспуском Государственной Думы предоставлено Президенту РФ. И нет сомнений, что будет распущена Дума, т.к. главе государства не грозят никакие политические последствия.
Третье. Это то, что возможный роспуск Государственной Думы кардинально для самих народных избранников проблемы не решает. Новый состав Думы, избранной в результате досрочных выборов, вновь окажется перед лицом того же Правительства, которое будет напоминать новому составу нижней палаты российского парламента (пусть даже более оппозиционному Президенту РФ) об институциональном бессилии нижней палаты.
Таким образом, в России Правительство не может не быть исключительно президентским, так как все его члены своим высоким статусом обязаны только Президенту. Аппаратные договоренности не меняют институционального дисбаланса.
2. Наличие у Президента страны права отправить Правительство в отставку не только без всякого внешнего повода, но и без всяких консультаций с представителями иных властных институтов.
3. Обязанность Правительства слагать с себя полномочия перед вновь избранным Президентом.
При рассмотрении перспектив развития института президентства в России проявляются как минимум три проблемы. Обозначим их и возможные варианты решения каждой.
Проблема первая — существующая в Конституции проблема дисбаланса во властном «треугольнике»: Президент — Правительство — Парламент. Смысл проблемы заключается как раз в системе взаимного влияния и соотношении политического веса этих институтов.
Рассматриваемый институциональный «треугольник» в России никогда не был «равнобедренным», поскольку парламент и Правительство всегда будут на разном уровне и не будут равноудалены от Президента. Даже «теоретическая примерка» парламентской и президентской моделей показывает, что в современной России негативные последствия их введения перевесят возможные преимущества. Да и вероятность такого рода конституционной реформы весьма низка».
Следует согласиться с мнением известного французского правоведа М. Лесажа о том, что «сильный» президент — только тот, который опирается на правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, т.к. оно сформировано парламентским большинством. Конфликт между президентом и правительством неизбежно подрывает всю систему государственной власти, но и абсолютно «бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию», что тоже может привести к непредсказуемым последствиям [8, c. 203]. В этом контексте российская Конституция «не столько сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская» [7]. Так, например, И.М. Степанов отмечает, что «президентский объем полномочий в 4 раза превышает парламентские, и у Президента в 4 раза больше возможностей распустить Государственную Думу, чем парламенту отрешить Президента от должности» [20, c. 13].
Решение данной проблемы видится в соответствующем изменении баланса отдельных элементов президентской и парламентской моделей — в создании ответственного Правительства (или Правительства парламентского большинства), занимающего как бы серединное положение между главой государства и народным представительством.
При этом следует иметь в виду, что само законодательное закрепление процедуры формирования Правительства на основе парламентского большинства еще не означает автоматического перехода к парламентской республике. Как показывает международный опыт, «классическая» парламентарная республика (Австрия, Венгрия, Италия, Чехия) предполагает наличие «слабого» президента, избираемого либо парламентом, либо специально им созданным органом. К тому же в классической парламентарной республике президент, являясь главой государства, обладает гораздо меньшими полномочиями, чем председатель правительства [11, c. 174].
Для воплощения этой идеи в жизнь определенные шаги уже сделаны — внесены соответствующие поправки в ст. 103 Конституции РФ, отнеся к предметам ведения Государственной Думы контрольные функции в отношении исполнительной власти, и в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», возложив на Правительство корреспондирующую обязанность [3]. Но этого недостаточно, необходимо непосредственно перейти к системе, при которой партия, получившая большинство мест на выборах в Государственную Думу (или коалиция), получает право предлагать Президенту кандидатуру на пост Председателя Правительства и формировать состав Правительства.
Принятие в 1993 г. Конституции РФ стало серьезной попыткой ограничения исполнительной власти на основе четких правовых предписаний. Однако и здесь мы наблюдаем, как практика не оставляет попыток отодвинуть барьеры, установленные текстом Конституции, и расширить полномочия исполнительной власти.
Примером является Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П (по Чеченской Республике), в котором установлено, что ст. 80 Конституции РФ, характеризующую Президента как «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», следует толковать как общее положение, позволяющее Президенту совершать любые, прямо не запрещенные Конституцией действия. Таким образом, конституционный подход, ограничивающий власть Президента определенными перечисленными полномочиями, был радикально изменен.
Эта тенденция получила свое наиболее яркое выражение в изменениях, внесенных в Основной Закон страны. В трех из четырех Законов о поправке к Конституции РФ Президенту представлены совершенно новые полномочия, не предусмотренные Конституцией и подрывающие баланс распределения власти в рамках федеральной системы. В результате данных изменений Президент получил не только увеличение срока полномочий с 4 до 6 лет, но и значительно большие возможности влиять на судебную власть и прокуратуру, на Совет Федерации.
Изменения, внесенные в конституционную систему, превратили изначально задуманную модель в ее противоположность. По мнению многих экспертов, полупрезидентская система была трансформирована в «суперпрезидентскую».
В отечественной юридической литературе предлагается выделить такую разновидность формы правления, как «суперпрезидентская» республика». Но если президентская республика характеризуется наиболее последовательным проведением в жизнь принципа разделения власти, то «суперпрезидентская» республика должна отличаться от других форм правления суперпоследовательным проведением в жизнь принципа разделения власти. А какой же смысл вкладывают в этот термин авторы концепции (сами употребляют его в кавычках)? Один из ее разработчиков, известный юрист А.Г. Орлов, пишет: «Суперпрезидентская» форма правления — это фактически такая система государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть» [17, c. 112]. Но неконтролируемая президентская власть характерна для монократической республики, причем эта разновидность формы правления объединяет все республики, где власть сосредотачивается в руках единоличного лидера вне зависимости от названия поста, который он занимает.
Единственно возможным решением в данной ситуации является совершенствование нормативно-правовой базы института президентства. Речь идет о назревшей необходимости разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Президенте РФ» — своеобразного кодекса президентской власти, расшифровывающего во всех нюансах его конституционные и иные положения. Для этого в Конституцию должна быть внесена соответствующая поправка, предусматривающая обязательное принятие такого акта.
Проблема третья. Разрыв между Президентом (и всем властным механизмом) и обществом.
Очевидно, что нормальное функционирование любых правовых конструкций возможно только при одном обязательном условии: глава государства, равно как и Правительство, и парламент, должен находиться под контролем общества, нести юридическую ответственность за злоупотребление властью. Обеспечение этого условия реально только тогда, во-первых, когда само общество будет испытывать потребность осознанно делать выбор, транслировать свои потребности, контролировать происходящее, делать выводы, реагировать на отклонения, призывать к ответственности и тому подобное, во-вторых, когда властные структуры во главе с Президентом будут ощущать свою зависимость от народа и ответственность перед ним, а также создавать эффективные механизмы контроля и ответственности в отношении самих себя. Для решения этой задачи необходимо:
1. Обеим «сторонам» — россиянам и власть предержащим — преодолеть специфику исторических, ментальных и национально-культурных особенностей, не предопределяющих, но легитимирующих тип властных отношений. Так, любое беззаконие «наверху» воспринимается как сигнал к тому, чтобы пренебрегать законом «внизу» [16, c. 76].
Для россиян по отношению к властным институтам это, с одной стороны, изжитие элементов неуверенности в собственной возможности что-нибудь изменить, преклонения, возвеличивания, подобострастного подчинения, упования на необходимость сохранения иллюзорной стабильности, граничащей с консерватизмом; с другой стороны, переход исключительно к цивилизованным и организованным формам реализации своих прав и интересов.
Для управляющей (властной) элиты по отношению к народу это стремление к некой высшей ступени нравственного и интеллектуального развития, проникновение к демократическим идеалам, сознательное создание механизмов, ведущих к реальному народовластию, но способных подорвать основы ее же стабильного положения.
2. Определить гибкую систему усиления ответственности главы государства перед народом. С этой целью:
а) предусмотреть механизм изменения правового статуса института главы государства, обязательный элемент которого — учет мнения народа.
Это касается, прежде всего президентских полномочий и их сроков. Оптимального срока в мире объективно не существует. Единственная закономерность, которая прослеживается: срок полномочий главы государства, как правило, тем короче, чем более широкими полномочиями он располагает. К примеру, во Франции Президент избирался на 7 лет, в настоящее время он избирается на 5 лет, но его полномочия увеличены. При необходимости может быть увеличено и количество президентских сроков. Так, в США специально под Франклина Делано Рузвельта была отменена норма, запрещающая занимать президентский пост более двух сроков подряд, и автор «Нового курса» избирался главой США четырежды.
Видимо, определенные изменения допустимы и в Российской Федерации. При снижении реальной политической конкуренции, недоверии к выборам и неэффективности существующих механизмов конституционной и политической ответственности, в условиях всемирного экономического кризиса Россия должна быть мобильной и властные приоритеты должны меняться в зависимости от меняющихся запросов общества. Но длительность восприятия одного лица в качестве руководителя страны, особенно если его действия находят определенную поддержку, в России имеет свою особенность. Она заключается в формуле «от любви до ненависти…». И это необходимо учитывать. Чего, к сожалению, нет. Если увеличение длительности и количества президентских сроков главы государства во Франции и США происходили с санкции народа, то в России его (народ) никто не спрашивал. Решение «увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно» обосновано и принято без учета его мнения <24>. Глас народа в этой ситуации должен быть обязательно услышан по вопросу необходимости убрать слово «подряд» в п. 3 ст. 81 Конституции РФ, внеся соответствующую поправку;
б) четко определиться с перераспределением политических функций между Президентом и Председателем Правительства (и Правительством в целом), Администрацией Президента и Аппаратом Правительства. Предложения некоторых ученых об упразднении должности Председателя Правительства РФ и возложении этих функций на Президента РФ не несут конструктивного начала, а имеют только эмоциональный подтекст [22, c. 426]. Все должно происходить не за счет сужения сферы президентских полномочий, а посредством более полного раскрытия конституционного потенциала Правительства и исполнительной власти в целом.
Таким образом, повышение эффективности института президентства в Российской Федерации видится в изменении взаимоотношений между Правительством и парламентом и корректировке сроков легислатуры основных конституционных институтов государственной власти [24, c. 75].
Заключение
Рассмотрев тему исследования, можно выделить, что история государственности России, подчеркивает неизменную значительную роль главы государства. От деятельности данного института власти зависели все положительные и отрицательные преобразования в стране.
Несмотря на схожесть устройства президентской власти в России с другими странами, она имеет специфичный характер, отражающий российские условия политических течений. На данный момент, институт президентства, ввиду необходимых преобразований в различных сферах деятельности, просто необходим.
Ввиду затяжного процесса принятия необходимых для России законов, комитетами и комиссиями Парламента, роль президента как субъекта государственного управления является высокой. При этом, так же возрастает необходимость еще более тщательного контроля деятельности Президента, со стороны всех ветвей власти.
Среди проблемы и перспективы развития института президентства в России стоит отметить:
При рассмотрении перспектив развития института президентства в России проявляются как минимум три проблемы. Обозначим их и возможные варианты решения каждой.
Существующая в Конституции проблема дисбаланса во властном «треугольнике»: Президент — Правительство — Парламент. Смысл проблемы заключается как раз в системе взаимного влияния и соотношении политического веса этих институтов. Рассматриваемый институциональный «треугольник» в России никогда не был «равнобедренным», поскольку парламент и Правительство всегда будут на разном уровне и не будут равноудалены от Президента. Даже «теоретическая примерка» парламентской и президентской моделей показывает, что в современной России негативные последствия их введения перевесят возможные преимущества. Да и вероятность такого рода конституционной реформы весьма низка».
Конфликт между президентом и правительством неизбежно подрывает всю систему государственной власти, но и абсолютно «бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию», что тоже может привести к непредсказуемым последствиям.
Решение данной проблемы видится в соответствующем изменении баланса отдельных элементов президентской и парламентской моделей — в создании ответственного Правительства (или Правительства парламентского большинства), занимающего как бы серединное положение между главой государства и народным представительством. При этом следует иметь в виду, что само законодательное закрепление процедуры формирования Правительства на основе парламентского большинства еще не означает автоматического перехода к парламентской республике.
Единственно возможным решением в данной ситуации является совершенствование нормативно-правовой базы института президентства. Речь идет о назревшей необходимости разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Президенте РФ» — своеобразного кодекса президентской власти, расшифровывающего во всех нюансах его конституционные и иные положения. Для этого в Конституцию должна быть внесена соответствующая поправка, предусматривающая обязательное принятие такого акта.
Вторая глобальная проблема связана с разрывом между Президентом (и всем властным механизмом) и обществом, что можно решить посредством определения гибкой системы усиления ответственности главы государства перед народом. С этой целью необходимо предусмотреть механизм изменения правового статуса института главы государства, обязательный элемент которого — учет мнения народа, а так же необходимо четко определиться с перераспределением политических функций между Президентом и Председателем Правительства, Администрацией Президента и Аппаратом Правительства. Все должно происходить не за счет сужения сферы президентских полномочий, а посредством более полного раскрытия конституционного потенциала Правительства и исполнительной власти в целом.
Применив указанные меры для повышения эффективности института президентства в России должны позитивно отразиться на качестве работы государственных органов, что является одной из приоритетных задач Российского государства.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О выборах Президента Российской Федерации» // «Российская газета», N 6, 16.01.2003.
3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 2.
4. Указ Президента РФ от 07.06.2004 N 726 (ред. от 06.05.2011) «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 14.06.2004, N 24, ст. 2392.
5. Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // «Собрание законодательства РФ», 07.09.2009, N 36, ст. 4312
6. Богданов, С.В. Формирование и развитие института президентской власти в СССР (1990-1991) / С. В. Богданов // Вестн. Моск. университета. Сер. 21, Упр. — 2011. — № 3. — С. 106-125.
7. Ведомости. 2008. 14 ноября.
8. Дегтев, Г.В. Становление и развитие института президентства в РФ. М., 2005. — 232 с.
9. Елисеев, Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации.- М.: Юрист, 2009. — 357 с.
10. Елисеев, Б.П. Интститут президенства и традиции власти // Общественно-политический журнал Федерального собрания — парламента РФ, №4, 2014.
11. Зуйков, А.В. Институт президентства в России // Конституционный вестник. Специальный выпуск. № 1 (19), 2012. — 232 с.
12. Ищанова, Г.Т. Институт президентства. Журнал Аестник КазНПУ, Алматы, 2013.
13. Конституционное право России: учебник для студентов вузов // Б.С. Эбзеев и др.; под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДДНА, 2014. — 687 с.
14. Конституционное право Российской Федерации. Практикум: Учебное пособие // Н.Е. Таева. — М.: ИЦ РИОР: 2012. — 106 с.
15. Кутафин, О.Е. Глава государства. Монография. — М.: Проспект, 2015. — 560 с.
16. Максимов, А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. Иваново, 2013. — 121 с.
17. Орлов, А.Г. «Суперпрезидентская» республика латиноамериканского типа // Современное буржуазное право. Т. 2. М., 1987. С. 112