ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МОНИТОРИНГА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и задачи мониторинга
1.2 Элементы и принципы мониторинга в государственном управлении
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Организация мониторинга в Российской Федерации
2.2. Мониторинг экономической ситуации в России
2.3 Проблемы при проведении мониторинга государственного управления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Существенную роль в обеспечении режима законности и правопорядка в любом государстве, в совершенствовании функционирования государственного аппарата играет контроль. Контроль нередко рассматривается как одна из правовых форм осуществления функций государства, так как нормативная формализация контрольных действий всегда сопровождает управление и нормотворчество, что приводит к разработке и принятию административных регламентов.
Современные исследователи определяют понятие «правовой контроль» и его виды в системе понятий (надзор, оценивание правового регулирования, мониторинг, экспертиза), рассматривают правовой мониторинг как вид правового контроля, в том числе на примере мониторинга муниципальных правовых актов и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Мониторинг опирается на теорию управления, учение о развитии, концепцию циклов, кризисов и катастроф и т.п. Это позволяет:
— посредством сравнения выявлять происходящие в объектах наблюдения изменения;
— на основе корреляций между переменными устанавливать механизмы происходящих в объектах наблюдения процессов и явлений;
— посредством статистических заключений обогащать знания, повышая тем самым достоверность представлений об исследуемом объекте.
Полученные с помощью мониторинга данные активно используются в различных областях теории и практики.
Объективные предпосылки и возможности проведения мониторинга заключаются в органическом единстве прошлого, настоящего и будущего, прерывности и непрерывности развития, усиливающихся взаимосвязях — материального и нематериального, экономического и социального, экологического и материального и др.
Мониторинг — технология управления, отличающаяся повышенной наукоемкостью; он предполагает наличие квалифицированных специалистов, способных к теоретическому переосмыслению сложных явлений. Его применение сопряжено со все более масштабным использованием новейших научных сведений о глобальных природных, геополитических процессах, о социально-экономических и научно-технических тенденциях.
Цель работы – рассмотреть мониторинг системы государственного управления.
Поставленная цель может быть реализована с помощью следующих задач:
— рассмотреть сущность и функции мониторинга в системе государственного управления;
— изучить задачи и принципы мониторинга в государственном управлении;
— исследовать предмет и объект мониторинга;
— рассмотреть организацию мониторинга в России.
Объектом курсовой работы является мониторинг в системе государственного управления.
Предмет работы – комплекс мер по проведению мониторинга в России.
При написании курсовой работы были использованы частно- и общенаучные методы.
В структурном отношении настоящая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МОНИТОРИНГА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и задачи мониторинга
Совершенствование качества государственного управления невозможно без эффективного мониторинга всех процессов, происходящих в России. Важно научиться отслеживать все дисфункции ещё на стадии их зарождения, оперативно ликвидировать их, не дожидаясь их накопления до кризисного состояния.
Под мониторингом понимается технология анализа и наблюдения за изменениями объектов управления, характеризуемая регулярностью и постоянством проведения на протяжении всего цикла управления.
Систему мониторинга в целом можно разделить на три уровня его осуществления:
микроуровень, на котором осуществляется проектный мониторинг;
мезоуровень, на котором осуществляется программный мониторинг;
макроуровень, на котором осуществляется мониторинг государственной политики [8, с.11].
Мониторинг используется для решения управленческих задач, относимых к типу слабоструктурированных. Такие задачи характеризуются превалированием качественных характеристик, у них нет четкого алгоритма разрешения. Для их решения необходим творческий подход, а также применение оригинальных способов разрешения.
Учитывая то положение, что управление, это деятельность, направленная на повышение функциональности систем, эффективный мониторинг процессов, происходящих в системе должен отвечать, на наш взгляд, следующим требованиям:
Должен быть целостным, то есть, обеспечить возможности управления всей управляемой системой, начиная с её микро уровня (и до её макро уровня (масштаба министерства).
Причём, важно понимать, что, качество деятельности управленца любого уровня определяется, в конечном счёте, качеством функционирования каждого «изначального» элемента, так как именно этим уровнем и только на этом уровне, обеспечивается общее предназначение системы (то, для чего она создаётся: детский сад, чтобы воспитывать детей, поликлиника – чтобы их лечить и так далее).
Быть оперативным, то есть мог отслеживать дисфункции по мере их возникновения, на любом уровне системы, тем самым обеспечивал возможность оперативной коррекции деятельности муниципальных органов управления
Должен обеспечивать «чистоту» информации, то есть, важно минимизировать возможности её искажения, а тем более, не допускать возможности манипуляции ею.
Должен предоставлять возможности эффективной работы с этой информацией, получать возможности оперативно делать «срезы»:
— о деятельности любого уровня системы, вплоть до одного конкретного ДОУ до деятельности министерства образования.
— о любом, произвольно выбранном направлении деятельности системы, процессе, происходящем в ней .
Должен быть достаточно экономным, не затрачивать много сил и времени на его обслуживание, так как сам мониторинг, в принципе, не обеспечивает, напрямую функциональных предназначений системы, а является вспомогательным фактором (по сути, инструментом, управления), отвлекающим людей от основных функций системы.
Суть мониторинга как управленческой технологии выражается в осуществлении постоянного или периодического контроля конкретных параметров, сохранение которых должно находиться в определенных пределах.
Мониторинг государственного управления, как правило, ориентирован на наблюдение за ходом социально-экономических процессов. Мониторинг представляет собой пассивную часть управления. Однако постепенно его использование меняется: повышается активность применения данных, полученных в результате мониторинга государственного управления для анализа и прогнозирования будущих состояний социально-экономических процессов и систем. Особенно новое видение мониторинга государственного управления проявляется в контексте стратегического планирования социально-экономического развития государства и общества[11, с.19].
К числу основных задач мониторинга государственного управления относятся:
во-первых, получение объективных данных относительно социально-экономических и общественно-политических процессов в государстве и ее отдельных территориальных единицах;
во-вторых, проведение анализа и всесторонней оценки угроз общественного развития на текущий момент и перспективу, информирование о полученных результатах органов государственного управления и гражданам страны;
в-третьих, разработка и обоснование мер, направленных на ускорение позитивных изменений системы государственного управления;
в-четвертых, выработка мер, направленных на гарантию безопасности системы жизнеобеспечения граждан.
1.2 Элементы и принципы мониторинга в государственном управлении
Мониторинг государственного управления осуществляется в соответствии с определенными принципами:
принцип комплексности, сущность которого выражается в обеспечении наблюдения за всеми без исключения основополагающими общественно-политическими и социально-экономическими процессами, осуществлении учета основных параметров развития территориальных единиц, таких как регионы, города, районы;
принцип системности оценки полученных результатов, сущность которого состоит в наличии иерархической взаимосвязи обобщающих и частных показателей развития территориальных единиц и государства в целом; принцип однородности систематически исследуемых объектов;
принцип адаптивности мониторинговой системы к существующей системе статистической отчетности;
принцип стандартизации мониторинговых оценок.
Состав объектов и предметов мониторинга государственного управления определяется под влиянием функции, цели, задачи государственного управления, а также состояния базы его проведения – научно-методического, организационно-правового, информационного характера.
Для систем мониторинга характерен высокий уровень взаимодействия друг с другом, так система мониторинга национального уровня предоставляют данные глобальным системам мониторинга, реализуемым международными организациями, для проведения международных исследований в сфере развития различных направлений жизнедеятельности общества[12].
Процесс осуществления мониторинга государственного управления можно разделить на определенный ряд мероприятий, к числу которых относятся:
выбор объектов, в отношении которых проводится мониторинг государственного управления, к примеру, мониторинг эффективности оказание государственных услуг;
установление значений критического уровня для каждого объекта мониторинга;
оценивание тенденций изменения параметров объекта мониторинга;
выбор и обоснование способов осуществления управленческих воздействий на изменение параметров объектов мониторинга.
Мониторинг государственного управления является самостоятельной частью управленческого процесса, которая может рассматриваться в следующем контексте:
во-первых, в качестве специфической технологии управления;
во-вторых, в качестве способа контроля ситуаций, выявления причин наличия расхождений между фактическими и запланированными показателями или состояниями;
в-третьих, в качестве фактора снижения рисков при формировании стратегии развития и подготовки к осуществлению хозяйственной деятельности.
Система мониторинга государственного управления включает в себя ряд элементов:
во-первых, информационную систему, которая позволяет осуществлять сбор и передачу необходимой информации.
Наибольшее значение для этого элемента имеет проблема определения минимума и максимума необходимых данных.
Основу мониторинга составляет система индикаторов, то есть показателей, характеризующих конкретную меру изменения определенного явления или процесса;
во-вторых, аналитическую систему, позволяющую принять собранную информацию, обобщать и анализировать.
Целью функционирования данной системы является определение степени, в которой тот или иной государственный орган справляется с реализации своих полномочий;
в-третьих, оперативную систему, позволяющую на основе собранных и обработанных результатов мониторинга выработать систему изменений для государственной политики, обеспечивающих ликвидацию ее недостатков.
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Организация мониторинга в Российской Федерации
В 90-е годы ХХ века, которые по сути являлись переходным периодом в развитии Российского государства, основной импульс организации мониторинга исходил из федерального Центра. Так, например, в 1994 году была разработана программа Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.», в которой предусматривалось повышение предсказуемости экономической и социальной ситуации. Такие же задачи содержались в Программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах».
В 1995 г. Аналитическое управление Администрации Президента РФ опубликовало «Концепцию региональной стратегии России» и проект «Программы помощи депрессивным районам». В них отмечалось, что региональный мониторинг (т.е. слежение за региональным развитием для своевременного предупреждения граждан о тревожных тенденциях, корректировок курса и т. п. целей), по существу, приобрел статус приоритетного.
На протяжении всего переходного периода шло формирование правовой базы государственного мониторинга. Приняты были, в частности, постановления Правительства РФ: «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» (18 июня 1994 г.); «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» (6 октября 1994 г.); «О мониторинге социально-экономического потенциала семей» (14 января 1994 г.) и др.
Все это способствовало превращению мониторинга в институт государственного и муниципального управления, фактор стабилизации общества, эффективной пространственной стратегии и региональной политики.
На современном этапе развития Российской Федерации, мониторинг осуществляют
— федеральные органы власти и управления;
— отраслевые министерствами и ведомствами, Администрация Президента;
— региональные структуры власти и управления, органы местного самоуправления;
— научные государственные и негосударственные организации, независимые структуры, выполняющие аналитические разработки.
С 2010 г. Правительство РФ ввело в практику ежемесячный и ежеквартальный мониторинг. В его основу положен контроль и оценка показателей социально-экономического развития отраслей и регионов. С 2011 г. Минэкономики России представляет Правительству РФ ежемесячные и ежеквартальные доклады о ситуации в России и тенденциях на ближайшую перспективу. Это позволяет принимать оперативные меры, упреждать негативное развитие событий.
Данная модель мониторинга осуществляется с использованием 22 социально-экономических показателей: объемных (характеризующих абсолютные величины), относительных (показывающих удельные веса в общих объемах), а также показателей уровня жизни населения.
В число первых входит показатель «объем промышленной продукции (с учетом объемов производства малых, совместных предприятий и промышленных подразделений при непромышленных организациях)». Из него выделяется показатель промышленной продукции, произведенной крупными и средними предприятиями, что дает, в частности, представление о развитии малого предпринимательства в регионах.
Используются также показатели «инвестиции в основной капитал за счет всех источников», «платные услуги населению», большая группа показателей по внешнеэкономической деятельности, включая «внешнеторговый оборот», «экспорт в государства — участники СНГ», «экспорт в страны вне СНГ», «иностранные инвестиции», в том числе доля прямых и портфельных.
C января 2015 г. начался выход в свет новых аналитических обзоров под общим названием «Оперативный мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития». Их задачей является отслеживание текущих тенденций и изменений в экономике России. С сентября 2016 г. исследование стало называться «Мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития».
В подготовке мониторинга принимают участие эксперты Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Председатель редколлегии – ректор РАНХиГС Владимир Мау.
РАНХиГС и Институт Гайдара – крупные экспертно-аналитические центры по консалтингу органов государственной власти РФ, обладающие уникальной экспертизой по социально-экономическим вопросам.
2.2. Мониторинг экономической ситуации в России
В феврале 2019 года составлен очередной отчет Мониторинга экономической ситуации в России №86. Согласно данному отчету, позитивные оценки макроэкономической стабильности одновременно с негативными оценками бизнес-климата – таково сочетание характеристик российской экономики, вполне проявившее себя и в последние дни. Благоприятные для России недавние решения международных рейтинговых агентств основаны, в первую очередь, на демонстрируемых ею макроэкономических показателях.
Судя по президентскому посланию Федеральному собранию, задача не допускать их ухудшения по-прежнему рассматривается в числе наиболее актуальных. Однако решение другой актуальной задачи – повышение темпов роста за счет, прежде всего, роста инвестиций – вызывает куда больше вопросов. В том числе в связи со слабой инвестиционной активностью бизнеса. Поэтому не выглядит загадкой и острая реакция бизнеса на события вокруг инвестфонда Бэринг Восток.
Цена улучшения либо ухудшения качества внутреннего бизнес-климата лишь возрастает по мере того, как традиционные для России внешние источники доходов по объективным (конъюнктура, технологии) либо субъективным (геополитика) причинам подвергаются растущему давлению. Так, ЕС и США в итоге добились того, что «Северный поток-2» должен будет эксплуатироваться на весьма невыгодных условиях для «Газпрома», которому станет теперь еще сложнее вести и неизбежные переговоры о транзите с Украиной. Углеводородные поступления перестают быть тем, что «падает с неба».
Оценивая текущее состояние и ближайшие перспективы российской экономики, эксперты провели декомпозицию темпов роста ВВП РФ. В качестве сценарных условий были использованы соответствующие прогнозы Минэкономразвития.
Анализируя составляющие роста ВВП за 2018 г. (2,3%, согласно первым данным Росстата), они оценили вклад структурных факторов (труд, капитал, совокупная факторная производительность) в 1,6 п.п., внешнеторговых (условия торговли) – в минус 0,5 п.п. и конъюнктурных (под ними подразумеваются внутренний деловой цикл и случайные шоки) – в 1,2 п.п. роста. По их мнению, результаты декомпозиции не свидетельствуют о том, что рост минувшего года был вызван набором каких-либо разовых внутренних факторов – скорее, на эту динамику повлияло улучшение ситуации на внешних товарных рынках. Что касается 2019 г., то прогноз Минэкономразвития (рост ВВП на 1,0–1,3%), по их оценкам, говорит о таком торможении, к которому мог бы привести лишь серьезный внешний и внутренний отрицательный шок. При отсутствии таких негативных шоков рост ВВП в 2019 г. будет находиться в пределах 1,7–2,0%. Рассматривая итоги исполнения федерального бюджета за 2018 г., эксперты обращают внимание на то, что его доходы выросли на 2,4 п.п. ВВП (в том числе нефтегазовые поступления – на 2,2 п.п. ВВП), а расходы сократились на 1,7 п.п. ВВП по сравнению с предыдущим годом.
Рост поступлений при ограничении расходов на основе бюджетных правил обеспечил профицит в 2,7% ВВП (по сравнению с дефицитом в 1,4% ВВП в 2017 г.). Государственный долг относительно ВВП сократился (с 12,6 до 12,1%).
Динамика и структура федерального бюджета, по заключению экспертов, являются приемлемыми для обеспечения финансовой устойчивости.
Экспертный анализ конкуренции российской и импортной продукции в таком сегменте аграрного сектора, как производство томатов, обоснован тем, что в импорте овощей они занимают ведущее место (более трети), намного опережая любую иную продукцию. За последнее пятилетие овощной импорт сильно упал (на 36% по сравнению с 2013 г.), однако доля томатов изменилась незначительно. Этой зимой подтвердился тренд на сокращение разрыва в ценах на импортные и российские помидоры. Однако российские помидоры закрытого грунта все еще остаются дороже импортных, несмотря на новые проекты, ослабление рубля и хороший урожай. Летом же и осенью основную роль в снижении цен на российские томаты играют хозяйства граждан.
Эксперты еще раз возвращаются к демографическим факторам повышения пенсионного возраста, которое произошло в 2018 г. Они отмечают, что соотношение между численностью населения в трудоспособном и пожилом возрасте в России значительно превышает аналогичный показатель стран с сопоставимым уровнем ВВП на душу населения. Причем в России это соотношение будет и дальше расти, ускоряясь в пользу пожилой части населения.
Правда, они обращают внимание и на те исследования, где в данное соотношение включается и наиболее молодая часть населения.
И тогда картина – показатель так называемой общей демографической нагрузки – становится несколько иной: совокупная доля детей и пожилых относительно трудоспособного населения в России оказывается даже ниже, чем во многих других странах. При рассмотрении демографической нагрузки на трудоспособное население не следует объединять детей, молодежь и пожилых в одну группу иждивенцев.
2.3 Проблемы при проведении мониторинга государственного управления
В последнее время, осуществлён ряд значительных мер в направлении совершенствования государственного мониторинга. Президент ориентирует Правительство Р.Ф. на создание систем мониторинга и электронного документооборота, как условие динамичности и прозрачности деятельности управляемых систем.
Однако ожидаемого эффекта эти меры пока не принесли. Мониторинг, который сейчас осуществляется Правительством РФ пока недостаточно эффективен. При наличии столь эффективного инструмента в России по прежнему становятся возможны факты многомиллионных хищений, существующий мониторинг не смог своевременно отразить процессы, протекающие в «Русгидро» или в Министерстве обороны. По сути, мониторинг и нужен для этого, это инструмент для выявления таких ситуаций. Факт наличия таких явлений, свидетельствует о неэффективном мониторинге. В связи с этим становится актуальным изменение процедуры мониторинга, совершенствование ее под реалии российского государства.
В настоящее время система мониторинга в России осуществляется при помощи системы ГАС «Управление».
ГАС «Управление» обеспечивает выполнение следующих функций:
1. Сбор данных, предназначенных для принятия управленческих решений в сфере государственного управления от ведомственных и региональных информационных систем и иных информационных систем, необходимость интеграции которых в ГАС «Управление» определяется функциональными требованиями к ней.
2. Систематизация и анализ:
— информации об уровне социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сопоставлении с мировой статистикой;
— информации об эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— информации о ходе реализации программ, проектов, комплексов мероприятий, реализуемых за счет средств федерального бюджета;
— информации о бюджетных проектировках и об исполнении федерального бюджета, включая информацию о кассовом исполнении федерального бюджета и бюджетную отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета;
— государственной официальной статистической информации, собираемой в соответствии с федеральным планом статистических работ;
— картографической информации и связанных с ней данных об объектах и ресурсах на территории Российской Федерации;
— нормативно-справочной информации, содержащейся в ведомственных информационных системах;
— иной информации, требующейся пользователям ГАС «Управление».
ГАС «Управление» – это комплекс информационных систем и информационных ресурсов в виде трехуровневой структуры:
— первый уровень (центральная информационная система) – комплекс информационных систем, производящих сбор, обработку, хранение и распространение информации, поступающей со второго и третьего уровней ГАС «Управление»;
— второй уровень (ведомственный) – входящие в ГАС «Управление» информационные системы федеральных органов исполнительной власти, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений в сфере государственного управления, и информационные ресурсы иных информационных систем, необходимость интеграции которых в ГАС «Управление» определяется функциональными требованиями к ней;
— третий уровень (региональный) – информационные ресурсы информационных систем органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимость интеграции которых в ГАС «Управление» определяется функциональными требованиями к ней.
Данный мониторинг охватывает три уровня. Совершенно очевидно, что из него выпадает самый важный, фундаментальный уровень, уровень конкретного предприятия, фирмы, организации. Полное отсутствие этого уровня в анализируемой нами системе вполне логично в рамках используемой авторами методологии организации мониторинга. Организаторы мониторинга исходят из следующей логики: существует реальное распределение полномочий. Поэтому и в самом мониторинге есть соответственные уровни, которые обеспечивает информацией соответствующее ведомство, а государственная система должна только «собрать» эти данные воедино. Управление же самыми «низшими» ячейками вообще не имеет отношения к глобальному мониторингу, так как для этого есть мониторинг микросистем [12].
Мы же изначально, исходим из того, что мониторинг: «Должен быть целостным, то есть, обеспечить возможности управления всей управляемой системой, начиная с её микро и до её макро уровня (масштаба министерства). Причём, важно понимать, что, качество деятельности управленца любого уровня определяется, в конечном счёте, качеством функционирования каждого «изначального» элемента, так как именно этим уровнем и только на этом уровне, обеспечивается общее предназначение системы (то, для чего она создаётся: детский сад, чтобы воспитывать детей, поликлиника – чтобы их лечить и так далее)».
Изначально неверный посыл усиливается тем, что на «местах» во первых, не умеют эффективно собирать и обрабатывать исходную информацию так, чтобы дисфункция каждого конкретного учреждения была очевидна, во вторых, часто просто не хотят качественно это делать, например в случаях, когда надо получить возможности «свободного» манипулирования этими средствами.
В результате такой «логики», логики искусственного разделения целостной системы, мы получаем уже вполне искажённую картину, имеющую мало общего с реальностью.
Проблема мониторинга социально-экономического развития (СЭР) городов связана, в первую очередь, с проблемой разработки адекватной системы показателей/индикаторов, позволяющих сформировать полноценный цикл управления (планирование – учет – анализ) и обеспечить принятие адекватных управленческих решений.
Первые попытки сформировать перечень индикаторов предприняли в конце 1960-х гг. Всемирный Банк, Агентство США по международному развитию, Организация объединенных наций. До формирования единой системы индикаторов, позволяющих сопоставлять и оценивать уровни развития городов и регионов, управленческие решения часто являлись недостаточно эффективными, что замедляло социально-экономический рост. Отсутствовала возможность сформировать стандарты оказания услуг, обмениваться опытом, повышать эффективность управления городским хозяйством и др. Это напрямую влияло на качество стратегического планирования. Например, невозможно было получить из единого источника информацию о таких важных экономических показателях как уровень инвестиций, различия в доходах населения, уровень прироста населения, городской и сельской миграции.
В настоящее время при формировании систем показателей социальноэкономического развития используются показатели трех типов:
Показатели эффективности деятельности – (performance indicators), предназначенные для измерения различных аспектов эффективности организаций, отраслей или городов и определения того, какие из департаментов, районов или областей управления работают эффективнее;
Показатели мониторинга «по направлениям» — (issue-based indicators), предназначенные для описания ситуации в определенных областях, таких как безопасность, занятость, транспортная доступность, экология и др.;
«Стратегические» показатели – (needs indicators), описывающие и измеряющие проблемные зоны, на которых необходимо сосредоточить ресурсы, и задающие целевые ориентиры по решению основных задач.
При разработке системы показателей используют разные концептуальные подходы.
К ним относятся:
«политический» подход, разработанный в конце 1960-х гг. Заключается в выработке всеобъемлющего списка социальных целей и норм, а также в разработке показателей, способных проследить их динамику. Характерна комплексность охвата и взаимосвязь показателей на уровне города, районов, отраслей.
Был видоизменен и развит программой показателей WB/UNCHS и впоследствии Всемирныммониторингом городов.
Многие последующие разработки показателей были основаны именно на этом подходе.
«проектный» подход, используемый Программой Развития ООН (UNDP) и для формирования Отчетов по охране окружающей среды. Ориентирован на построение системы показателей, увязанных с решением конкретных проблем и достижением определенных результатов;
«системный» подход, выдвинутый Организацией экономического сотрудничества и развития (OECD) и широко используемый для формирования Отчетов по охране окружающей среды, других вопросов устойчивого развития. Предполагает разностороннее описание всех значимых аспектов социальноэкономического развития. На практике применяется большое количество показателей, формируемых в рамках или вне этих концепций.
Один из методов классификации показателей основывается на анализе шести базовых вопросов:
1. Для кого предназначены показатели? Существует множество потенциальных потребителей и пользователей каждого конкретного класса показателей, в том числе городские и государственные власти, горожане, исследователи, частный сектор, международные организации. Необходимо знать, какой класс потребителей в наибольшей степени будет использовать в своей деятельности эти показатели.
2. Цель формирования системы показателей. Определяется, что является главным мотивом для разработки показателей и для чего они используются.
3. Каковы перспективы для города? Рассматривается ли город в большей степени как:
политическая единица взаимодействующих заинтересованных сторон;
развивающаяся единица, связанная общими целями и задачами;
физическая система, в которой работают заинтересованные лица;
система, проводящая контроль и мониторинг хозяйствующих субъектов;
набор процессов и их участников, нацеленных на достижение наилучших результатов.
4. Каковы границы применения показателей? Возможно ли применение отдельных данных для определенных организаций или целевых групп, отраслевого сектора или всего города в целом? Включен ли город в центральную систему управления, подведомственен ли он федеральному центру или региону? Насколько широка область покрытия показателей?
5. Каков контекст разработки показателей? Являются ли они инструментом политического диалога? Предназначены они для измерения и оценки процессовсоциально-экономического развития? Или же они подразумевают изучение внутренних организационных процессов, таких как анализ эффективности деятельности органов государственного управления, формирование бюджета, совершенствование процессов управления?
6. Кем показатели разработаны и внедрены? Были ли они изданы указом, выработаны группой экспертов, или сгенерированы путем консультаций с участием заинтересованных сторон.
Инициирована выработка «снизу» или «сверху»? Таким образом, укрупненно можно выделить три типовых подхода к формированию и использованию системы показателей для мониторинга социальноэкономического развития.
«Стратегический» подход – система показателей, увязанная с системой стратегических целей. Иерархия индексов и индикаторов строится на базе «дерева целей».
«Сравнительный» подход – мониторинг показателей для сопоставления уровня развития различных городов и выработке политики и принятия решений по отдельным направлениям (отраслям).
Основа – унифицированная база статистических данных, например, используемая Европейским союзом в рамках программы Urban Audit.
— «Управленческий» подход – система показателей для оценки деятельности органов власти и принятия организационных решений (кадровых, бюджетных, инфраструктурных).
Примером такого подхода является «Метод оптимальной эффективности», применяемый в Великобритании (DFID-DTLR).
Азиатский Банк Развития (Asian Development Bank, ADB) взял на себя обязательство усовершенствовать систему индикаторов для развивающихся стран региона в июне 1999 года. Были предприняты меры по уточнению индикаторов и стандартов управления быстрорастущих городов в регионе, а также, совместно с этими городами, по повышению эффективности их деятельности. Проект был запущен с целью устранения специфических индикаторов, не свойственных всем городам региона, а также применения этих показателей на практике.
Перечень индикаторов был сведен в единую базу данных (CDB) и опубликован в «Cities Data Book: Urban Indicators for Managing Cities» [3].
В сентябре 1999 года на общем форуме, где были представлены 18 городов-участников, наблюдатели и представители Азиатского Банка развития, была достигнута договоренность о применении единых индикаторов для сбора данных в разных городах.
При формировании системы показателей ADB-CDB применен т.н. «стратегический» подход – система показателей увязана с системой стратегических целей. Иерархия индексов и индикаторов строится на базе «дерева целей».
При этом основное внимание уделяется формированию показателей верхнего уровня (индексов), каждый из которых характеризует определенные цели и задачи и рассчитывается на основе набора универсальных индикаторов (показателей второго уровня)
Сформированный перечень показателей ориентирован на формирование политики по управлению городом, проведения исследований социально-экономических процессов, контроль за осуществлением мероприятий в рамках развития городского хозяйства. Были также сформулированы методология и критерии оценки эффективности оказания городских услуг, а также общая база для обмена информацией о качестве и эффективности оказания услуг и управления городским хозяйством между городами Азиатско-Тихоокеанского региона.
Система показателей может быть использована также и на региональном уровне для планирования и оценки деятельности по достижению стратегических целей, однако, в основном показатели ADB-CDB используются международными финансовыми институтами и правительствами стран-участниц для выработки политики и принятия стратегических решений.
Urban Audit Программа Urban Audit началась в 1999 году с экспериментального проекта, в котором было задействовано 58 европейских городов. В 2003/2004 гг. была выполнена первая крупномасштабная программа Urban Audit, которая включала уже 258 городов.
В 2005 году было принято решение о включении системы показателей Urban Audit в базу данных Евростат (официальная статистическая система Европейского союза). Вторая крупномасштабная программа Urban Audit была выполнена в 2006/2007 гг. при участии 367 европейских городов. Следующая крупномасштабная программа Urban Audit стартовала в 2009 году.
Для получения сопоставимых данных Urban Audit работает с административными границами, которые приблизительно соответствуют функциональному городскому региону. Для устранения несоответствий между городами, анализируемые Urban Audit города подразделены на районы, население которых составляет от 5 тыс. до 40 тыс. жителей.
В существующей структуре программы список Urban Audit содержит 333 показателя, приводящих примерно к 270 индикаторам по 9 направлениям:
1. Демография – 51 показатель
2. Социальные аспекты – 47 показателей
3. Экономическая активность – 72 показателя
4. Социальная активность – 18 показателей
5. Обучение и образование — 19 показателей
6. Окружающая среда – 53 показателя 7. Перемещение и транспорт – 37 показателей
8. Информационное общество – 15 показателей
9. Туризм и культура– 21 показатель Политический контекст, в рамках которого были разработаны индикаторы Urban Audit, является необычным. Urban Audit был задуман как инструмент сбора и анализа эмпирических знаний относительно европейских городов, служащий дополнением к информации относительно городов, полученной из инициативных программ Европейского Сообщества (Urban I и Urban II).
Одним из особенно важных стратегических документов для европейских городов является Лейпцигский Устав об устойчивом развитии европейских городов (принятый в 2007 г.). Этот документ рекомендует все большее и большее использование интегрированных подходов к городскому развитию, ведущих к созданию и обслуживанию высококачественных общественных пространств, кмодернизации сетей инфраструктуры и к улучшению энергетической эффективности, а так же к введению инноваций и развитию сферы образования.
Особое внимание было обращено в Уставе на недостаток внимания к провинции по сравнению с городом при улучшении физической среды, укреплении местной экономики и проведении в жизнь новых образовательных стратегий для детей и молодежи и обеспечении эффективным и дешевым городским транспортом. Городские индикаторы являются полезными как для мониторинга эволюции городов, так и для мониторинга работы государственных стратегий, примененных в городах. Города сами по себе являются очень динамичной категорией, а так же конкурируют друг с другом. Поэтому очень важно, чтобы городские индикаторы принимали во внимание все появляющиеся новые возможности и проблемы, с которыми сталкиваются города, а также отношение жителей, пользователей сектора государственных услуг, предприятий, инвесторов и т. д. к городским стратегиям.
Системный подход, примененный в рамках Urban Audit, позволил инициировать исследование более 30 крупных городов ЕС с целью изучения их функциональной специализации.
Выделены три направления функциональной специализации городов:
— «Деловой» город, в котором находятся материнские фирмы и компании;
— «Инновационный» город, с высокой долей экономики знаний;
— «Культурный» город, представляющий интерес для туристов и для отдыха.
Разработаны две категории индикаторов: результирующие индикаторы развития городов и индикаторы, представляющие будущий потенциал крупных городов в контексте глобализации.
Данные индикаторы используются, чтобы построить три типа интегральных индексов:
— Индексы результатов деятельности или успеха крупного города в его функциональной специализации (индексы объединены с небольшим количеством индикаторов текущего уровня квалификации каждой функции).
— Абсолютные индексы потенциальной специализации. Это результирующие индикаторы, указывающие на существующую инерцию основных инфраструктур, облегчающих специализацию.
— Индексы относительной потенциальной специализации, являющиеся результатом сравнения абсолютных потенциальных индексов для каждой функции со средними значениями, полученными для трех специализаций региона.
DFID – DTLR Подходы, применяемые Министерством международного развития (DFID) и Министерством транспорта, местных властей и регионов (DTLR) Великобритании для оценки деятельности местных правительств, содержатся в документе «Показатели деятельности по достижению оптимальной эффективности» и в т.н. Белой Книге 1 «Соглашение об оказании общественных услуг». Метод оптимальной эффективности является ключевым элементом правительственной программы по модернизации местных органов власти и обязывает их искать постоянные возможности улучшения выполнения ими своих функций. Закон о местных органах власти 1999 г. устанавливает законодательную структуру метода, а Правительство опубликовало документы, разъясняющие его детали.
В основе методики лежит предписанная законом структура управления деятельностью местных органов власти. В её рамках местные правительства обязаны в годовых отчётах предоставлять информацию об установленных на национальном уровне показателях деятельности и стандартах, которые были предписаны Правительством и утверждены в Приказе в соответствии с частью 4 Закона 1999 г. Определяя показатели и цели отчетности, Правительство пыталось обеспечить их сбалансированность и полноту охвата всех видов услуг, чтобы предотвратить перевес в сферу с большим количеством показателей.
Оно также стремилось обеспечить, чтобы показатели отражали ключевые политические приоритеты и, таким образом, соответствовали существующим и предстоящим соглашениям об оказании общественных услуг между Правительственными департаментами и Казначейством. Набор показателей для оценки оптимальной эффективности (Best Value Performance Indicators – BPVI), включённых в этот документ, был рассчитан на то, чтобы представить широкую сбалансированную картину деятельности. Он сформирован в стремлении отразить ресурсы, задействованные для оказания услуг, эффективность, с которой эти ресурсы используются, качество услуг, а также впечатление пользователей от результата[10].
Существует два типа показателей:
Показатели Качества управления предоставляют общую информацию о деятельности государственных органов. Эти показатели отражают работоспособность и деятельность органов власти и государственных учреждений, а также организаций со значительной долей расходования бюджетных средств.
Показатели качества предоставления услуг характеризуют национальные интересы в оказании местных услуг. Эти показатели используются для сравнения деятельности различных государственных органов между собой и одного органа за разные периоды времени. Органы власти устанавливают целевые уровни в отношении всех показателей, относящихся к оказываемым ими услугам.
Для получения на основе индикативных показателей сбалансированного представления о сфере государственных услуг, правительство выделило пять критериев:
Стратегические цели: почему существует данный вид услуги и на что он нацелен
Издержки/эффективность: издержки данного вида услуги и эффективность использования этих ресурсов
Результат предоставления услуги: насколько хорошо была выполнена услуга с точки зрения достижения стратегической цели
Качество: качество предоставленной услуги, жалобы пользователей услуги
Условие доступа: простота доступа к услуге Структура целей и задач, используемых DTLR, сформирована в соответствии с логикой «управленческого» подхода – в состав задач включаются только те, за которые отвечают или могут непосредственно влиять местные органы власти, а сами показатели носят предельно конкретный характер, например:
Образование – сократить число школьных прогулов на 10%;
Социальные услуги – увеличить на 40% процент усыновления детей, находящихся под опекой;
Жилищная сфера и смежные услуги – сократить на треть число жильцов домов социальной сферы, не соответствующих стандартам проживания;
Окружающая среда – обеспечить отправку на переработку не менее 17% отходов домохозяйств;
Безопасность общества – сократить число погибших в дорожных происшествиях на 40%;
Качество управления – обеспечить 100% работоспособность местных властей в электронном предоставлении услуг.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания формированию концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства. Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.
В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность. В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является актуальной и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня, Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления.
Мониторинг является универсальным методом управления, значение которого возрастает в связи с усиливающейся многовариантностью внешней и внутренней среды, усложнением причинно-следственных связей и отношений, опасностью возникновения и нарастания негативных процессов в системах жизнеобеспечения и социально-экономических комплексах.
Мониторинг позволяет не только отслеживать сложившуюся динамику и сигнализировать об отклонениях от желательной траектории, но и корректировать соотношения, добиваясь качественно новых результатов.
Все более широкое использование технологий мониторинга свидетельствует о росте наукоемкости управления. Овладение приемами мониторинга можно также рассматривать как средство повышения профессионализма специалистов государственного и муниципального управления, заключающегося в их способности обеспечивать раннее распознание надвигающихся событий, достоверную оценку открывающихся перспектив и возможных сценариев развития, разработку предложений о стратегических и оперативных мерах.
Становление нового качества мониторинга связано с осуществлением следующих действий переориентацией его на поиски путей радикального повышения эффективности, разработку технологий предупреждения о развитии нежелательных тенденций и особо — об опасности наступления необратимых разрушительных процессов; принятием в качестве мониторинговых явлений, критериев и показателей для систематического отслеживания, которые наиболее достоверно характеризуют признаки нового качества развития экономики и системы управления; разделением мониторинга кризисных процессов, мониторинга функционирования и мониторинга развития экономики и социальной сферы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. — М.: Юрлитинформ, 2017. – 69 с.
2. Бабичев И.В., Кодина Е.А. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / под ред. С.А. Авакьяна. -М.: Изд-во МГУ, 2018. – 154 с.
3. Баранов В.М. Теневое право. -Н. Новгород: Изд-во Нижегор. акад. МВД, 2016.
4. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демин А.В. Административное право России. -М.: Норма, 2012.
5. Бобылева А.З. К разработке концепции перехода государственных организаций на «управление по результатам». // Государственное управление. Электронный вестник ФГУ -МГУ. 2016. — № 9.
6. Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: «Третья волна» // Социс. 2017. № 10. С. 93-99.
7. Глазкова М.Е., Нанба С.Б. Оценка эффективности действия нормативно-правовых актов: современные подходы // Журнал российского права. 2016. № 9.- С.26-29.
8. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институционализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. -2015. -№ 7.- С.17-19.
9. ГулягинА.Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции. -М.: Юрист, 2016.
10. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский, А.В. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. – Москва, 2018.
11. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: информ.-аналит. отчет / координаторы: Г.Э. Бурбулис, М.С. Савин. -М., 2016.
12. Муниципальный контроль в Российской Федерации (аналит. докл.). -М.: Минэкономразвития России, 2017.
13. Осташков А.В. Концепция нового государственного управления как инструмент стратегического развития государственного администрирования.// Материалы V Всероссийской научно-методической конференции «Инновации в науке, образовании и бизнесе». – Пенза: РГУиТП, 2015.
14. Пожарский Д.В. Функции государства и государственный контроль в их системе (теоретико-правовой аспект). М.: Аккад. права и управления, 2016.
15. Толмачева Н.Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и экономика. 2016. № 7.-С. 11-15.
16. Федулов Ю.Г., Юсов А.В. Когнитивная модель реформы государственной службы Российской Федерации // Моделирование в соц.-полит. сфере. 2018. № 1.
17. Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как элемент «умного регулирования»: международная практика. Экспертная группа № 4 по обновлению «Стратегии-2020» Москва, 21 марта 2012 г.
18. Черепанова Е. В. Осуществление мониторинга в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права — 2014. — № 2. – С.19-22.
19. Черепанова Е.В. Вопросы правового мониторинга в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ // Журнал российского права. 2015. № 8.
20. Чуркина Л.М. Контроль как мера обеспечения постановлений Европейского суда по правам человека: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2012.
21. Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. — 2017. — № 8.- С.17-19.
22. Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты правового обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право.- 2017. -№ 3.- С.9-11.