ВВЕДЕНИЕ
Глава 1 Теоретико-методологический аспект проблемы оценки эффективности государственных управленческих решений
1.1 Классификация государственных решений
1.2 Особенности управленческих решений
Глава 2 Проблемы оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития
2.1 Основные проблемы государственных решений в области инновационного развития
2.2 Методика оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Проблема недостаточной эффективности представляется весьма важной в контексте современного этапа реформирования государственного управления в России. Повышению эффективности государственного сектора сейчас уделяется значительное внимание на высшем уровне власти. Эффективность государственного управления в немалой степени обуславливается конечной эффективностью государственных управленческих решений (ГУР), которые, приобретая форму законов, постановлений, приказов, распоряжений, являются нематериальным воплощением деятельности представителей власти. Посредством решений органы государственного управления вовлекают в хозяйственный оборот мощные потоки природных, трудовых, финансовых и информационных ресурсов для реализации задач государственной политики.
Одну из первых попыток выделить основные типы собственно политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изучение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Еще Р. Акофф отмечал, что изменение проблем, на устранение которых направлены решения, под воздействием внешних, неподвластных нам факторов происходит достаточно быстро, а скорость таких изменений определяет период времени, в течение которого будут верны принятые решения. По мнению зарубежных экспертов, необоснованное затягивание или отказ от принятия государственных решений влечет за собой не только значительные потери доходов государства, но и тенивизацию отношений собственности. Иерархичность государственного управления приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне власти, оказываются зависимыми от решений других уровней. В связи с этим некоторые исследователи говорят о необходимости определения эффективности управления объектами государственной собственности на микро- и макроэкономическом уровнях.
Наиболее развернутый анализ механизмов обеспечения инноваций содержится в работах В.А.Колоколова, в которых представлена общая характеристика системы инновационных механизмов, выделяются и раскрываются такие ее элементы как механизм организации, механизмы разработки и внедрения, механизмы финансирования и стимулирования инновационной деятельности, механизмы технологического трансферта и механизмы реализации интеллектуальной собственности. Особенным и ценным в подходе Колоколова В.А. является не только сама типология инновационных механизмов, но и определение их как открытого множества, изменение которого является закономерным.
Государственные решения в области инноваций являются специфическим объектом исследования, что влияет на содержание методики оценки прежде всего в части применяемых методологических подходов, используемых инструментов анализа и выдвигаемых критериев эффективности.
Предмет исследования – Особенности предназначения и функционирования представительных (законодательных) органов государственной власти, влияющие на направленность вид и формы государственных решений, разрабатываемых и принимаемых в области инноваций.
Цель исследования – проанализировать основное содержание и особенности подготовки государственных решений в области инноваций и разработать предложения по совершенствованию этого процесса.
Задачи исследования:
— изучить предназначение, состав и особенности функционирования представительных органов власти в Российской Федерации;
— рассмотреть сферы, для управления которыми принимаются государственные решения в представительных государственных органах власти;
— проанализировать общие процедуры и механизмы разработки и принятия государственных решений в области инноваций;
— проанализировать конкретные процедуры и механизмы разработки и принятия государственных решений в области инноваций и разработать рекомендации по повышению результативности этой работы.
Методология исследования – работа основана на трудах российских и зарубежных ученых в области государственного и муниципального управления, а также на нормативно-правовой базе Российской Федерации.
Глава 1 Теоретико-методологический аспект проблемы оценки эффективности
государственных управленческих решений
Несмотря на долгую историю исследования проблем эффективности в государственном секторе, налицо отсутствие единой терминологии и методологии ее определения. Анализ современной литературы, посвященной проблемам управления, свидетельствует, что не существует общепринятого подхода к интерпретации категории «эффективность» (efficiency), а определение «эффективности государственных управленческих решений» вообще отсутствует. Что касается «эффективности», то для объяснения данной категории многие авторы используют такие понятия, как «мера достижения целей», «экономичность» и «результативность». Наилучшим образом сумятицу и неопределенность вокруг данного понятия иллюстрирует дефиниция Р. Л. Акоффа: «Эффективность – это оцененная производительность, продуктивность, умноженная на ценность, результативность оцененного результата». Согласно Г.А. Саймону, решение эффективно, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.
По моему мнению, эффективность государственных управленческих решений – это максимально возможная степень достижения целей принятия государственного решения в соответствии со стандартами и нормами государственного управления при минимально возможных затратах на его разработку и реализацию. В качестве основных ее элементов выделим: продуктивность как соотношение потребляемых ресурсов и получаемых результатов, результативность как способность достигать цели независимо от количества используемых ресурсов и качество государственного управленческого решения как степень достижения целей данного решения при определенном его соответствии общепринятым требованиям и стандартам государственного управления. Принято рассматривать также различные виды эффективности государственных решений согласно природе анализируемых последствий. При этом основной задачей государственного управления является максимизация различных видов эффективности решений при заданных параметрах доступных ресурсов (финансовых, социальных, организационных и др.). Полагаем, что для государственных решений важна прежде всего экономическая (Ээкон), социальная (Эсоц), экологическая (Ээкол), законодательная (Эзакон) и организационная (Эорг) эффективность. В большинстве случаев экономическая эффективность решений характеризует их продуктивность, социальная, экологическая и законодательная – качество, а организационная – результативность. Отсюда вытекает требование сбалансированности показателей, характеризующих различные виды эффективности в рамках каждого управленческого решения.
Программирование сбалансированности возможно только в процессе оценки ожидаемой эффективности на этапе разработки решения. Практика реализации приводит к несбалансированности фактических показателей эффективности различных видов, что служит сигналом для корректировки решения или подготовки следующего, направленного на устранение сложившегося дисбаланса. Это приводит к сбалансированности различных видов эффективности принимаемых государственных управленческих решений в долгосрочном периоде. Мировой опыт доказывает, что формирование методик оценки эффективности государственных решений является длительным процессом. В наиболее развитых странах он занял почти столетие. Основными методиками оценки эффективности государственных решений, используемыми в мировой практике, являются: функциональные обзоры, оценивание политик и программ, бюджетирование по результатам, аудит эффективности государственных расходов и анализ эффективности регулирующих актов. Они представляют собой наборы апробированных инструментов анализа ожидаемых результатов и последствий решений определенного типа, применяемых на различных стадиях их разработки и принятия. Зачастую выбор конкретного инструмента анализа отдается на откуп эксперту-оценщику. Некоторые методики лишены системности в рассмотрении последствий реализации государственных решений, сфокусированы на оценке эффектов определенного вида (например, функциональные обзоры и аудит эффективности расходов).
1.1 Классификация государственных решений
Если рассматривать принятие государственных решений в соответствии с целями, на которые ориентированы государственные органы и функциями, которые они реально выполняют, можно говорить о существовании трёх уровней и трех типов решений: политического, макроэкономического и административного.
Политический уровень характеризуется ориентацией государства как субъекта принятия государственных решений на «механизмы властной легитимации, идейной или персональной лояльности граждан к выдвигаемым целям или лидерам». Политические решения принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими вспомогательное значение.
Задача управленческих структур заключается в установлении некоего консенсуса, снижении противоречий между государством и обществом. Таким образом, политический уровень принятия государственных решений формирует некий вектор, направление деятельности государства вместе с его обоснованием легального использования власти.
Принятие политических решений центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Коротко говоря, принятие решений — это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами. Политическое решение это и способ реализации интересов каких-либо участников политических событий.8
На макроэкономическом уровне органы государственного управления действуют путем регулирования конкретного поведения граждан, применяя методы контроля и стимуляции. Здесь главным действующим субъектом становятся исполнительные органы государственной власти, в частности, правительство, основной функцией которого является исполнительно-распорядительная. При этом действующее законодательство играет роль основного регулятора постановки и реализации общественных целей.
Административный уровень, обеспечивает деятельность двух предыдущих уровней принятия государственных решений, поскольку задачей данного уровня является осуществление и поддержание регулярных контактов государства и его граждан, а также осуществление функционирования всей системы государственных органов как единого целого. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов.
Р. Макридиса выделял три типа политических решений. Первый был назван им фундаментальным, этот вид решений затрагивает всю схему принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких решениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему. Р.Макридис говорит о двух способах принятия данных решений легитимном (в виде конституционных реформ) и нелегитимном (в виде революций). Второй тип политических решений решения законодательные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органами законодательной власти. Третий тип решений решения, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям.
Кроме рассматриваемых трёх уровней принятия государственных решений, существует также несколько центров принятия решений. Если выделять основные, то можно говорить о всенародных референдумах, федеральных, региональных и местных центрах принятия государственных решений.
При классификации решений необходимо учитывать принципы взаимоотношений между субъектами и объектами. Здесь, прежде всего, важны характеристики обратной связи.
Также можно выделить типы решений по другим основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Таким образом, государственные решения можно классифицировать следующим образом.
1. По субъектам принятия (ЛПР лицу, принимающему решение):
• общенародные (выборы, референдум);
• законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти;
2. По количественной характеристике ЛПР:
• единоличные,
• коллегиальные.
3. По целям и времени действия:
• стратегические (долгосрочные);
• тактические (среднесрочные);
• оперативные (краткосрочные).
4. По масштабу действия:
• общегосударственные;
• локальные (в пределах административно-территориальной единицы);
• внутриведомственные; межведомственные.
5. По нормативной природе —
• общие (нормативные);
• частные (ненормативные).
6. По юридической силе:
• высшие (конституционные),
• законодательные;
• подзаконные.
7. По видам государственного управления:
• гражданские,
• военные.
8. По формам правовых актов:
• законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации);
• указы (царские, президентские);
• постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);
• распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти);
• приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда);
• санкции (следственных, прокурорских органов);
• декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.
9. По порядку принятия:
• способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.);
• вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).
10. По методам разработки:
• типичные (аналогичные);
• нетипичные (оригинальные).
11. По содержанию:
• политические;
• административные;
• экономические;
• организационные;
• технологические и др.
12. По форме изложения:
• письменные;
• устные.
13. По механизму действия:
• прямого (непосредственного) действия;
• рамочные (отсылочного характера).
14. По значимости для исполнения:
• обязательные;
• рекомендательные.
15. По характеру воздействия:
• стимулирующие;
• протекционистские;
• мотивационные;
• ограничительные;
• запретительные и др.
16. По степени публичности (открытости):
• общего пользования;
• служебного пользования;
• секретные,
• совершенно секретные.
17. По степени юридической значимости:
• письменные (нормативные и ненормативные правовые акты);
• устные (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).
Процесс принятия решений определяется индивидуальными качествами лидера (политика) и стилем лидерства. Под стилем принятия политических решений понимаются, таким образом, индивидуальные методы принятия решения. Стиль принятия решений составляют несколько компонентов:
• подход к получению новой информации
• характеристики мышления;
• предпочтение определенной величины риска;
• когнитивная сложность, то есть способность к анализу и синтезу;
• информационные процессы.
Подход к получению информации о политических объектах является очень важной характеристикой лидера, определяющей остальные познавательные процессы. Здесь возможны различные варианты подходов к информации, но, главным образом, выделяются три.
• склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения;
• склонность получать максимальную информацию о всех сторонах вопроса, отсутствие боязни противоречащей его точке зрения информации;
• склонность получать любую, как позитивную, так и негативную информацию о проблеме, но в сжатой до предела, схематической форме.
Первый подход опасен и непродуктивен, способен привести политика к провалу. Второй подход является самым продуктивным. Он позволяет политическому лидеру иметь наиболее объемный образ проблемной ситуации или же какого-либо объекта. Такой образ может максимально приблизить политического лидера к реальности. Противоречащая его позиции информация еще раз заставит проанализировать ситуацию, скорректировать собственную точку зрения. Третий тип информационного подхода является весьма распространенным, но не слишком продуктивным для политического лидера. Подобный подход встречается у людей, привыкших к взаимодействию с пирамидой бюрократического аппарата, доверяющего людям, профильтровывающим информацию на нижних уровнях.
В оценке стиля принятия решения политическим лидером очень важным критерием является когнитивная сложность, то есть уровень дифференциации и интеграции, который характеризует информационный процесс политического лидера. Она проявляется в письменных и речевых текстах.
Когнитивная сложность имеет два взаимосвязанных аспекта: концептуальную сложность и интегративную сложность. Концептуальная сложность представляет собой степень дифференциации, которую политический лидер демонстрирует при описании или обсуждении других людей, политики, идей или вещей. Чем более концептуально прост политический лидер, тем сильнее у него тенденция классифицировать объекты и идеи с помощью двумерных измерений, хорошо-плохо, черное-белое, или-или; тем сильнее его нежелание видеть двойственность в окружении и реагировать скорее однообразно на объекты и идеи. Интегративная сложность означает способность соотносить различные элементы и измерения проблемы или ситуации путем созданий комбинаций, синтеза, интеграции. Различные уровни дифференциации и интеграции в информационном процессе имеют результатом различные стратегии решения.
Характеристики мышления политического лидера могут быть paccмотрены как собирательное понятие. Здесь, скорее, надо говорить о конкретных свойствах мышления: гибкости, продуктивности, скорости, аналитичности.
Гибкость мышления политического лидера тесно связана с его подходом к получению информации. Если он получает широкую и разностороннюю информацию, то он оперирует более адекватными объемными образами, позволяющими мыслить большим набором категорий. В то же время жесткость мышления нередко определяется большим количеством политических стереотипов, однако стереотипность мышления не может рассматриваться однозначно как препятствие к изменению политического курса, повороту его в иное русло. Стереотипность суживает эту способность, но все же политик, оперирующий в основном в своем мышлении политическими стереотипами, может трансформировать свое поведение в мире, придать ему другую направленность.
Продуктивность мышления отражает способность лидера к рождению новаторских и оправданных реальностью политических идей. Политический лидер весьма часто стоит перед задачей быстрого решения, принципиально нового подхода к проблеме, без опоры на советников и экспертов. В таких ситуациях непродуктивность мышления может привести политического лидера к серьезным затруднениям и даже кризисам.
Скорость мышления политического лидера очень существенная характеристика как для выживания его государства в момент военно-политического кризиса, так и его самого в качестве главы правительства. Считается, что у политического лидера скорость мышления должна быть достаточно высокой, но все же некоторые политические лидеры демонстрируют особо быстрое мышление. Обычно это описывают как скорость мыслительной реакции в ответ на проблемную ситуацию. Такой политик реагирует, быстро выдавая оценку событию с точки зрения его причин и последствий, оставляя за собой право переоценить его в случае дополнительной информации.
Аналитичность мышления лидера существенно влияет как на формирование долгосрочной политической стратегии, так и на принятие экстренных решений в острых политических и международных кризисах. Способность выявить все составные элементы ситуации, их взаимосвязь, структуру в целом позволяет лидеру увидеть причинно-следственные связи в политических явлениях.
Стиль принятия политических решений индивидуален для каждого политического лидера. Он может быть
• гибким со склонностью к риску;
• гибким со склонностью к осторожности;
• жестким со склонностью к риску;
• жестким со склонностью к осторожности.
Политический лидер с гибким стилем принятия решений и со склонностью к риску тщательно взвешивает аргументы «за» и «против» той или иной альтернативы. При этом риск не является сдерживающим фактором, что может привести в случае неблагоприятного исхода к отрицательным последствиям.
Гибкий и со склонностью к осторожности стиль принятия политических решений является наиболее предпочтительным для лидера. Принятие смелых политических решений сопровождается обстоятельным анализом их последствий.
Политический лидер с жестким стилем принятия политических решений и ее склонностью к риску, как правило, не рассматривает аргументы, которые не совпадают с его мнением и не пересматривает решения даже под воздействием новой существенной информации.
1.2 Особенности управленческих решений
Особенности управленческих решений в данной области можно классифицировать по трем группам: организационные, содержательные и результатные.
Порядок подготовки и принятия проекта правительственного нормативно-правового акта (далее: законопроекта или нормативного акта) согласно действующему законодательству включает три блока: разработка и утверждение концепции законопроекта, разработка его текста и согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, анализ и утверждение .
– Разработка концепции законопроекта является одним из основных этапов законопроектной работы. Она может осуществляться самостоятельно федеральным органом исполнительной власти или с привлечением научно-исследовательских организаций. К разработке концепции законопроекта привлекаются высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями действующего законодательства и практикой его применения. Концепция нормативно-правового акта включает основную идею законопроекта, аргументированное обоснование необходимости и цели его принятия, предмет регулирования, круг лиц, на которых распространяется его действие, место будущего закона в системе действующего законодательства, общую характеристику механизма действия законопроекта и его основные параметры.
Варианты решений изначально жестко определены концепцией законопроекта. Деятельность исследовательской организации или творческого коллектива регламентирована контрактом о предоставлении услуг федеральному органу исполнительной власти и концепцией законопроекта; не проводятся расчеты по альтернативным вариантам комбинаций изменяемых параметров. Значительное влияние на концепцию законопроекта при ее утверждении оказывает Правительство, оно же затем принимает окончательное решение. Такая ситуация сводит к формальности обоснование целесообразности и разработку качественных социально- и финансово-экономических обоснований принимаемых решений.
– На втором этапе на основе представленной концепции проект решения включается в план законопроектной деятельности Правительства России, определяются исполнители и соисполнители, лица, ответственные за разработку и представление законопроекта, формулируется его рабочее название. Главный исполнитель готовит проект нормативно-правового акта в соответствии с разработанной концепцией. Законопроект согласовывается со всеми соисполнителями и заинтересованными органами, которые выносят заключения с рекомендациями по итогам согласований проекта. Согласование может проходить в форме выдачи резолюции и визирования проекта главного исполнителя. Практика показывает, что и на этапе проведения согласительных процедур существуют некоторые злоупотребления: недостоверно ведется протоколирование совещаний, из подшивки документов к резолюции убираются замечания. В результате позиции участников согласований зачастую игнорируются.
– Третий этап включает правку законопроекта в соответствии с полученными замечаниями и заключениями, подготовку сопроводительных документов к законопроекту, представляемому в Правительство Российской Федерации. Далее законопроект с пакетом приложений (пояснительной запиской, финансово-экономическим обоснованием, заключением Минюста России и проектом распоряжения Правительства РФ) направляется в Правительство РФ, затем в Государственную Думу РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации РФ. После одобрения Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту, который либо накладывает вето, либо подписывает его. Фактически основными документами, удостоверяющими целесообразность и обоснованность государственного решения в форме нормативно-правового акта, являются пояснительная записка и финансово- или социально-экономическое обоснование.
Пояснительная записка содержит краткое обоснование необходимости разработки законопроекта: предмет, цели, основные положения и условия его реализации; прогноз социально-экономических и иных последствий реализации законопроекта; место решения в системе действующего законодательства и вытекающие из него последствия для нормативно-правовой базы.
Подготовка финансового и социально-экономического обоснований принимаемого решения законодательно определена лишь в случае острой необходимости, а также в случае анализа законопроектов, предусмотренных частью 3 статьи 104 Конституции РФ. Содержание данных документов не регламентируется, а ответственность за их подготовку возложена на Министерство финансов и Министерство экономического развития РФ соответственно. Анализ рабочих документов органов государственной власти показал, что финансово-экономические обоснования даются в сжатом виде, при этом отсутствуют даже простейшие расчеты оценки экономической, правовой и социальной эффективности. В редких случаях проводится расчет ожидаемого бюджетного эффекта от реализации проектируемого решения.
Вывод:
Таким образом, основными стадиями, на которых определяется содержание законопроекта, а также происходит его оценка, являются разработка концепции, согласование проекта с соисполнителями, подготовка пояснительной записки и финансово-экономического обоснования. В то же время именно на этих стадиях сосредоточены самые значительные недоработки, которые ведут к принятию по большей части политических (особенно в сфере управления землей), а не экономических решений. Кроме этого, затягивается процедура принятия решений, поскольку регламентирован только период времени на ту или иную стадию разработки и принятия законопроекта. В целом этап согласований может происходить сколько угодно раз. Таким же образом может меняться и концепция проекта. Это приводит к тому, что ко времени его принятия решение утрачивает свою актуальность.
Итак, важнейшими типами государственных решений являются политические, макроэкономически и административные решения. По различию центров принятия решений важно разделение на всенародные референдумы, федеральные, региональные и местные решения. Также классификация решений проводится по ряду других оснований. Для идентификации государственных и политических решений важна их характеристика с точки зрения стилей принятия решений.
Глава 2 Проблемы оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития
Успех экономического развития во многом предопределяется существенными структурными изменениями, основанными на инновациях. Следовательно, динамическое инновационное развитие должно иметь адекватную инновационную структуру. Их постоянное соответствие обеспечивается согласованным инновационным взаимодействием реального и финансового секторов локальных и глобальных экономических систем. Методологическая обоснованность данных процессов осуществлена нами в предыдущих исследованиях, в которых введена в научный оборот политэкономическая категория «инноватизация».
Инноватизация как экономическая категория, на наш взгляд, представляет собой процесс накопления, сохранения, использования и развития инновационного потенциала хозяйствующих субъектов экономической системы. Она проявляется и реализуется в двух основных формах экономической деятельности хозяйствующих субъектов: инновационности и инновативности.
Инновативность — это креативные возможности и способности хозяйствующих субъектов транслировать, мультиплицировать различные типы инноваций посредством заимствования их из другой технико-технологической, организационно-управленческой, социо-эколого-эко-номической, институциональной и иной внешней среды своего обитания. Ускорение социально-экономического развития осуществляется посредством различных методов стратегирования основных форм инноватизации, которые являются основой повышения коммуникативно-синергетической эффективности экономической деятельности и влияют на инновационное насыщение структур экономического развития.
2.1 Основные проблемы государственных решений в области инновационного развития
Инноватизация структур экономического развития требует изучения проблемы механизмов инвестиционного обеспечения инновативности и инновационности. Это обусловлено тем, что «какой бы ни была привлекательной инновационная идея, какую бы эффективность она не прогнозировала в будущем, так или иначе вопросы по созданию и реализации инноваций (т.е. инноватизации — М.П.) замыкаются на проблеме механизмов их обеспечения». Механизмы обеспечения инноватизации, в том числе инвестиционные, инструменты её активизации и повышения эффективности разработаны недостаточно.
Изменение системы механизмов обеспечения инновационных процессов допускает ее «достраивание» в различных направлениях, добиваясь расширения глубины ее проработки как системной полезности, в том числе по сопровождению жизненного цикла инноваций, обеспечению их взаимодействия, трансформации и диверсификации с традициями на различных уровнях, этапах, а также в различных сферах подсистемы «Бизнес — Власть — Социум». Сам процесс достраивания и совершенствования системы механизмов обеспечения инноваций должен вестись в органической взаимосвязи с проработкой и раскрытием особенностей содержания и осуществления ее элементов, то есть анализом отдельных механизмов обеспечения инноваций. Среди актуальных проблем данного направления является разработка теоретико-методологических основ исследования механизмов инвестиционного обеспечения инноватизации структур экономического развития.
Особая теоретическая и практическая значимость разработки и обоснования механизмов инвестиционного обеспечения инноватизации структур экономического развития, на наш взгляд, объясняется, во-первых, редкостью инвестиционных ресурсов, присущей современной экономической ситуации; во-вторых, высокой полезностью этого вида деятельности в экономической системе; в-третьих, необходимостью создания эффективных форм инвестиционного обеспечения инноватизации структур экономического развития, опосредующих каждый этап инновационной деятельности.
На сегодняшний день неинновационный характер государства выражается в следующих показателях.
1. Недостаточный объем финансирования научной и инновационной сферы.
2. Недостаточно развита система партнерства частного и государственного секторов в части реализации инновационных проектов. Доля организаций, получающих финансирование из бюджета на данные цели, в России составляет 0,8% (в Германии — 8,8%, в Бельгии — 12,7%).
3. Недостаточна поддержка малого инновационного бизнеса.
В США объем программ Small Business Innovation Research (SBIR) Program и Small Business Technology Transfer (SBTT) Program составляет 2 млрд долл., тогда как в России “инновационный” компонент федеральной программы поддержки малого инновационного бизнеса составляет около 67 млн долл., а размеры Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере — около 113 млн долл.
Еще одной проблемой является неприспособленность системы государственной статистики к целям управления инновационным развитием. На сегодняшний день актуальное представление об инновационной активности российских предприятий можно составить преимущественно по результатам опросов и исследований, инициируемых общественными организациям и частными компаниями.
Также существенной проблемой инновационной активности российских предприятий, требующей отдельного внимания, являются сложности в единовременном финансовом обеспечении, текущей производственной и перспективной инновационной деятельности. В связи с данной проблемой в современной литературе все чаще используется такое понятие как “овертрейдинг”, т. е. сокращение предприятиями своих финансовых резервов ниже разумного уровня вследствие неадекватного увеличения объема текущих инвестиционных вложений, в результате чего организация может оказаться в положении банкрота. Избежать негативных результатов может помочь лишь приведение в соответствие текущей производственной и перспективной инновационной деятельности организаций, поэтому первоочередной необходимостью становится разработка специальных технологий определения на практике эффективных направлений инновационного развития
Помимо финансовых и информационных факторов, сдерживающих процесс разработки и освоения инноваций, специалисты в области инновационной деятельности выделяют следующий круг проблем:
— недостаточное развитие законодательства в области инновационной деятельности;
— дефицит специалистов в области разработки и внедрения новых и усовершенствованных продуктов в рыночных условиях;
— отсутствие эффективных методик вовлечения новых технологий в хозяйственный оборот.
2.2 Методика оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития
В работе показано, что особенности инновационной деятельности обуславливают невозможность разработки универсальной методики для оценки эффективности государственных решений в данной области. В этой связи повышению качества оценки будет способствовать критическое изучение существующих практик и их гибкое применение, исключающее формальный подход. При этом необходимым условием является обеспечение возможности не только внутренней, но и внешней оценки
Управленческие решения направлены на целенаправленное преобразование объекта управления. В случае государственного решения объектом управления могут выступать все сферы общественных отношений. Государственно-управленческое решение — это осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме.
Однако для достижения стратегических задач социально-экономического развития страны необходимо не только государственное воздействие на управляемую систему, но использование инструментария, позволяющего оценить последствия такого воздействия. Поэтому оценка эффективности государственных решений является важным элементом государственного управления, выполняя контролирующую, стимулирующую и корректирующую функцию.
Проведение оценки эффективности государственных решений позволяет определить:
– соответствие принимаемых решений стратегическим социально-экономическим ориентирам;
– соответствие принимаемых решений общественным интересам, т.е. выступает как средство общественного контроля;
– рациональность использования экономических и организационных ресурсов;
– стандарты и критерии, применяемые при разработке, реализации и оценке последующих государственных решений;
– эффективные государственные решения для распространения положительного опыта;
– отклонения от целевых ориентиров и их причины;
– пути корректировки при выявлении неэффективности государственного решения.
В настоящее время как в зарубежной, так и в отечественной практике широко применяется программно-целевой метод государственного управления. В Российской Федерации федеральный бюджет формируется на основе утвержденных Правительством программ, начиная с 2014 года, в 2015 году доля программных расходов в структуре федерального бюджета превышала 50%. В этой связи, государственные решения по приоритетным направлениям развития страны разрабатываются и реализуются в форме государственных целевых программ, что обуславливает необходимость совершенствования методик оценки их эффективности.
При этом в Российской Федерации история методик оценки эффективности государственных программ имеет непродолжительную историю. Данная сфера регулируется двумя нормативно-правовыми актами: в Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ», и Методическим указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.
В соответствие с указанными нормативно-правовыми актами методика оценки эффективности государственной программы учитывает необходимость проведения следующих оценок:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
Использование единых стандартов оценки направлено на унификацию подходов и обеспечение возможности сопоставления результатов различных программ. Однако применительно к оценке результатов государственного регулирования инновационной сферы такой подход ограничен и может быть во многом формален.
В международной практике накоплен обширный опыт оценки эффективности государственных решений и государственных целевых программ, выражающийся в большом разнообразии методик, моделей, инструментов, алгоритмов, показателей. Оценка эффективности государственных программ эволюционирует параллельно с развитием мер государственной поддержки объекта управления. Этим объясняется, почему в такой стратегически важной и динамичной области как государственное регулирование инновационной деятельности невозможно существование универсальной методики и необходим постоянный поиск оптимальных способов оценки эффективности государственных решений. При этом обобщение накопленного опыта, гибкость в применении наиболее целесообразных инструментов оценки позволяет оценить программу инновационного развития многопланово и выявить ограничения разного характера.
В качестве общих сложностей оценки государственных программ можно выделить: трудоемкость и ресурсоемкость учета всех результатов реализации программы; сложность определения результата в виде прибыли, что затрудняет сопоставление; сложность выявления и оценки косвенных результатов реализации программы.
При этом оценка эффективности программ инновационного развития имеет ряд особенностей, которые связаны со специфическими чертами инновационной деятельности:
– поддержка инновационной деятельности многоаспектна, ее объектом могут являться развитие венчурного финансирования, создание технопарков, формирование инновационных кластеров, развитие экспорта высокотехнологичной продукции и т.д. Для использования в качестве целевых индикаторов программ на практике разработаны несколько десятков показателей. Поэтому сложность представляет выбор правильных показателей и критериев оценки для конкретного мероприятия государственной программы;
– несмотря на активное развитие государственных программ в области инновационной деятельности не существует единого определения термина «инновация». Это снижает объективность оценки;
– инновационные проекты носят уникальный, экспериментальный, а порой и случайный характер, что делает неприменимым жесткое целеполагание. В этих условиях может быть сложно оценить соответствие результатов поставленным целям;
– значительное распределение эффекта во времени. Эффект от реализации проекта по созданию объекта инновационной инфраструктуры может появиться через десятилетие после создания объекта. При оценке государственных программ в области инновационного развития возрастает необходимость оценки долгосрочных эффектов от их реализации, метод изучения истории проектов (historical tracing). Например, для оценки эффективности государственной программы в области поддержки инновационного предпринимательства значение имеет не только показатель «Количество вновь созданных малых инновационных предприятий», но сколько из этих предприятий останется на рынке и перспективы их роста — долгосрочную стабильность результатов программы;
– в ходе осуществления инновационной деятельности образуется несколько видов эффектов, которые необходимо учитывать при оценке эффективности государственных программ: экономический (включая бюджетный и коммерческий), социальный, научно-технический, экологический. В основе инновационной деятельности лежит взаимодействие между субъектами инновационных систем, в этой связи важно оценить эффект для каждого участника программы. Возникают сложности оценки синергетического эффекта их взаимодействия.
При оценке эффективности государственных решений в области инновационного развития возрастает важность адресного применения инструментов, позволяющих наиболее полно количественно и качественно охарактеризовать программные мероприятия.
При выборе показателей для оценки эффективности программ, обычно используют выделение их четырех групп в соответствие с логической моделью программы: ресурсы (inputs); непосредственные результаты (outputs); конечные результаты (outcomes); влияние (impact).
Наиболее объективны, доступны для измерения и сопоставления количественные показатели, которые могут быть:
– абсолютные (объем отгруженной инновационной продукции);
– структурные (доля предприятий, осуществляющих технологические инновации);
– относительные (объем инновационной продукции на душу населения).
Однако при оценке эффективности программ в области инновационного развития с учетом неопределенности результатов инновационной деятельности возрастает роль качественных показателей и необходимость использования таких методов как бенчмаркинг. Использование качественных показателей позволяет выявить причинно-следственные связи в инновационной системе, определить причины возникновения положительных и негативных эффектов реализации программы, выявить перспективные направления государственной поддержки (например, как инновационные предприятия оценивают доступность к финансовым ресурсам).
В отличие от российской практики, анализ зарубежного опыта показывает, что оценке результатов программы сопутствует оценка процесса реализации программы. Ярким примером является методика PART (Program Assessment Rating Tool), применявшаяся в США до 2009 года. При оценке эффективности бюджетных программ оценка проводилась по четырем аспектам:
– цель и структура программы (Program Purpose and Design);
– планирование (Planning);
– управление программой (Management);
– результаты (Results).
Подобное разграничение позволяет более точно выявить факторы, обуславливающие эффективность или неэффективность мер государственной поддержки. Эффективность программы может быть снижена за счет неэффективной реализации предусмотренных мероприятий. И наоборот, упущения на этапе разработки программы могут привести к отсутствию положительного эффекта при реализации программы.
Поскольку участниками инновационной деятельности является широкий круг участников необходимо применять как внутреннюю, так и внешнюю оценку эффективности государственных программ в области инновационного развития. В качестве внешней оценки может применяться оценка государственной программы независимыми экспертами и населением. Может быть использован постоянный внешний мониторинг в сочетании с подробной внешней оценкой эффективности через определенные периоды времени, как это осуществляется в Рамочных программах Европейского Союза по развитию научных исследований и технологий.
По времени проведения оценки эффективности государственных программ можно выделить следующие виды оценки:
– предварительная оценка (ex-ante evaluation) проводится до начала реализации программы, на этапе разработки, является основой для определения целевых показателей программы
– промежуточная оценка (intermediate evaluation) предполагает оценку на промежуточных этапах реализации программы;
– оценка программы в реальном времени (real-time evaluation) близка к понятию мониторинга, представляет собой отслеживание результатов программы в ходе ее реализации;
– финальная оценка (ex-post evaluation) — оценка фактических результатов после завершения программы. Для оценки эффективности программ в области инновационного развития необходима возможность неоднократного выполнения данного вида оценки.
Заключительным этапом может выступать определение качества проведенной оценки. С учетом указанных выше сложностей, связанных с оценкой программ в области инновационного развития, данный этап, часто упускаемый на практике, представляется необходимым. Его задачи — определить, насколько качественно была проведена оценка, были ли учтены ее результаты в последующем. Отсутствие оценки препятствует распространению удачного опыта. Без последующего использования результатов весь процесс оценки представляет собой формальность. Результаты оценки должны учитываться при разработке последующих программ, обеспечивая гибкость государственного регулирования. Так, Дирекция по исследованиям и инновациям Европейской Комиссии ежегодно представляет отчет о проведенных в течение года оценочных процедурах.
Значительная методическая сложность обусловлена тем, что в работах как отечественных, так и зарубежных авторов еще не сложился четкий понятийный аппарат в отношении критериев, определяющих эффективность государственных программ (например, приравниваются понятия эффективности и результативности). В зарубежной практике при оценке эффективности программ эффективность (efficiency) и результативность (effectiveness) разграничиваются и относятся к показателям, отражающим соотношение цены и качества программы (value for money).
Под эффективностью понимается соотношение результатов и затрат. Критерием эффективности является максимизация результата при заданном объеме ресурсов или минимизация объема ресурсов при заданных результатах при условии сохранения качества.
Результативность трактуется более многопланово. Результативность понимается как:
– соответствие поставленных целей, объема общественных расходов и полученных с их помощью результатов;
– получение запланированных результатов в ходе выполнения мероприятий;
– степень достижения запланированных результатов.
В целом при оценке результативности речь идет о сопоставлении планируемых и фактических результатов. При этом результат может быть и отрицательной величиной.
К этой же группе критериев иногда относится экономичность, понимаемая как снижение стоимости ресурсов, используемых в ходе выполнения мероприятий, при условии сохранения качества.
В качестве других аспектов оценки эффективности можно выделить целесообразность (efficacy, appropriateness, strategic policy alignment) — насколько программа соответствует стратегическим целям и способствует их достижению. Оценку государственных программ в области инновационного развития необходимо выполнять не изолированно, а в системе стратегических целей социально-экономического развития страны. Например, создание объекта инновационной инфраструктуры в регионе не должно приводить к дисбалансу его территориального развития.
Однако главной целью оценки должен являться не расчет показателей, а выявление причин полученных результатов программы. При этом на формирование результатов программы могут влиять как внутренние (управление программой), так и многочисленные внешние факторы (взаимодействие участников инновационной системы, уровень развития технологий и т.д.).
Важным представляется определить, могли бы другие меры обеспечить более высокую эффективность государственной поддержки инновационного развития. Поэтому одним из ключевых вопросов оценки эффективности государственных программ в зарубежных исследованиях является оценка показателя дополнительности (additionality).
Показатель дополнительности отражает разницу между социально-экономическим развитием с учетом реализации государственной программы и социально-экономическим развитием в условиях отсутствия государственного вмешательства. Этот показатель позволяет оценить эффект, приращение социально-экономических показателей, полученное за счет реализации государственной программы. Например, Главное контрольно-финансовое управление США (US General Accounting Office) в рамках реализации программы развития передовых технологий (Advanced Technology Program) проводило оценку — получил бы поддержанный в рамках программы проект частное финансирование при отсутствии бюджетного финансирования?
Ответ на данный вопрос не может быть однозначным, так как на повышение инновационной активности могут влиять разнообразные внутренние и внешние факторы. Поэтому трудно оценить, какая часть результатов программы получена за счет реализации программных мероприятий, а какая часть результатов была достигнута за счет влияния независимых факторов. В этой связи измерение показателя дополнительности остается крайне сложной, но важной с методической точки зрения проблемой.
В соответствии с подходом ОЭСР выделяется три вида показателей дополнительности.
Дополнительность ресурсов (input additionality) характеризует степень, в которой регулирующее вмешательство обеспечивает привлечение дополнительных ресурсов или просто замещает ресурсы, которые могли быть получены из других источников (рынок, собственные ресурсы предприятия и т.д.)
Дополнительность результатов (output additionality) характеризует ту часть конечных результатов программы, которая не могла быть получена без регулирующего вмешательства.
Эффект от реализации программы может быть не только явным и доступным для количественного измерения (получение дополнительного финансирования), но и скрытым (развитие кооперационных связей). Причем именно эти скрытые, трудно поддающиеся однозначному измерению эффекты, могут быть наиболее значимыми. Их характеризует поведенческая дополнительность (behavioral additionality) — изменение поведения объекта управления после регулирующего вмешательства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На сегодняшний день проблема оценки эффективности реализуемых бюджетных программ до конца не решена в большинстве стран мира. Поэтому вопросы надежности и актуальности процедур оценки остаются одними из самых важных. При этом следует отметить, что показатели эффективности при поэтапном планировании должны включать в себя не только количественные, но и качественные аспекты.
Подводя итог, отметим также, что разработка адекватных способов определения эффективности государственных управленческих решений является актуальной и весьма важной задачей современной управленческой науки. Однако задача эта, несмотря на значительное продвижение вперед, все еще остается не решенной в теоретическом, так и в практическом аспекте и требует дальнейшего исследования
1. Инноватизация структур устойчивого развития экономических систем представляет собой процесс накопления, сохранения, использования и развития инновационного потенциала хозяйствующих субъектов экономической системы.
2. В состав синергетических эффектов входят рост имиджа бизнеса, власти и социума, степень обновления специальных ключевых знаний, деловых связей и управленческого опыта, рост конкурентного преимущества, динамическая трансформация и диверсификация партнерства власти, бизнеса и социума, традиций, инноваций и инвестиций, и другие.
3. Накопление, сохранение и развитие ценных системных эффектов в обществе свидетельствует о повышении социально-экономической эффективности его хозяйствующих систем, обеспечивающих рост благосостояния членов общества.
4. Реализация инновационной деятельности осуществляется через формирование инновационно-инвестиционного, институционального и инфраструктурного механизмов в экономических системах, а их влияние на эффективность инновационной деятельности обосновывается действием основных эффектообразующих системных факторов.
Как было отмечено, универсальной методики оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития не существует. В этой связи речь может идти только о накоплении положительного опыта оценки, корректного определения фокуса, метода, этапов оценки с учетом специфики программных мероприятий. Особенности инновационной деятельности и ряд неоднозначных методических вопросов требуют максимально гибкого подхода. При обеспечении гибкости развитие отчетности и внешней оценки способствуют сохранению качества оценки.
Совершенствование оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития будет способствовать повышению эффективности государственного управления и достижению стратегической цели инновационного развития страны.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Книги
Акофф Р. Акофф о менеджменте / Пер. с англ. под ред. Л.А.Волковой. – СПб.: Питер, 2018. – 448 с.
Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. – М.: Полиграфресурсы, 2015. – 336 с.
Харитонова Т.В. Стратегическое планирование: учеб. пособие. — М.: РГУТиС, 2007 — 182 с.
Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. — М: ИНФРА-М, 2016 — 384 с.
Нормативные правовые акты
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
Приказ Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 г. № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649, а также «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.
Статьи
Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. — № 3. — 2013. – с. 48-67
Бреусова А.Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. — 2015. — № 2. — С.128–136.
Егорова Н.Е., Иванов К.А., Лугин В.Г. Реализация метода последовательных уступок в системе управления ЖКХ // Теория и практика институциональных преобразований в России: Сб. научных трудов под ред. Б.А. Ерзнкяна. Вып. 31. — М: ЦЭМИ РАН, 2015. С. 139-144.
Evaluation of Innovation Activities. Guidance on methods and practices. European Union, 2015.
Evaluation. OECD Innovation Policy Platform. 2017. [Электронный ресурс] — URL: www.oecd.org/innovation/policyplatform С. 1–12.
Penny Jackson. Value for money and international development: Deconstructing myths to promote a more constructive discussion. OECD Development Co-operation Directorate. 2017.
Smart Innovation: A Practical Guide to Evaluating Innovation Programmes. ECSC-EC-EAEC Brussels-Luxembourg, 2016 — 196 с.
The Global Competitiveness Index [Electronic resource]. — Access mode: http://www.weforum.org/ reports/global-competitiveness-report-2016-2017.
Шаркова А.В. Совершенствование оценки эффективности государственного регулирования инновационного предпринимательства // Научное обозрение. — 2019. — № 3. — С. 297–305.