ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и основные признаки Администрации Президента Российской Федерации
1.2. Конституционно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации
2. АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Состав и структура Администрации Президента Российской Федерации
2.2. Компетенция Администрации Президента Российской Федерации
2.3. Основные тенденции развития конституционно-правового статуса Администрации Президента Российской Федерации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Специалистами по публичному праву подчеркивается, что Администрация Президента реализует важные функции власти и управления, координирует деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ , вопросы ее компетенции и влияния всегда находились не только в поле зрения юридического сообщества, но и активно оцениваются политологами и социологами.
Представляется, что, на сегодняшнем этапе развития отечественного конституционного права, масштабы которого затрагивают основы системы публичной власти, теоретико-правовая проработка конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ представляется наиважнейшей задачей для доктрины конституционного права.
Актуальность исследования обусловлена тем что изучаемая тема имеет огромное значение для всех публичной-правовых отношений в РФ, однако не имеет четкой проработанности и нуждается в теоретико-правовом осмыслении, в том числе, имеющим значение для конституционно-правового определения обновленной системы публичной власти, а также дополняется тем что в п. «и» ст.83 Конституции РФ внесены изменения уточняющие статус Администрации Президента РФ.
Цель работы заключается в проведении комплексного анализа исследуемой темы, направленного на выявление общих и особенных черт теоретических и правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ.
При написании работы для достижения поставленной цели ставится несколько задач:
— рассмотреть понятие и основные признаки Администрации Президента РФ;
— изучить конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ;
— охарактеризовать состав и структуру Администрации Президента РФ;
— рассмотреть компетенции Администрации Президента РФ;
— изучить основные тенденции развития конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений образующих конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты и иные официальные документы РФ, юридические теоретические конструкции, доктрины, юридическая практика, раскрывающие конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ.
Степень научной разработанности. Конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ в науке конституционного права исследовался фрагментарно. Фундаментальных предметных работ по этому направлению не существует, тема, в основном, освещена специалистами по публичному праву в рамках научных статей, учебных изданий, докладов, косвенно в диссертационных исследованиях. Особое внимание заслуживают публикации О.М Валуевой и А.В Зуйкова, исследовавших генезис конституционно-правового статуса Администрации Президента, в том числе, опираясь на материалы (стенограммы и документы) Конституционной комиссии Съезда народных депутатов и Конституционного совещания РФ и поднимающих проблемные вопросы. Заслуживают внимания публикации В.Н. Прокофьева, попытавшегося систематизировать существующие подходы к пониманию конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ . В целом, представляется, что исследуемая тема все еще является недостаточно изученной, в особенности, подлежат исследованию отдельные вопросы конституционного-правового статуса Администрации Президента РФ, в частности, взаимодействие Администрации Президента РФ и Федерального собрания РФ, сравнительный анализ структурных подразделений Администрации Президента РФ, место полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе публичной власти РФ и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ (имеют первостепенное значение для исследуемой темы), определения Конституционного суда.
В приведенном исследовании используются следующие научные методы: 1) общенаучные: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, экстраполяция, обобщение; 2) системно-функциональный подход; 3) методы правовой науки: объективность, конкретность; 4) синергетический метод (конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ выступает сложным организованным явлением, влияющим на многие факторы (сферы) общественной жизни, которые в свою очередь влияют на него).
Научная значимость обуславливается комплексным и обобщающим характером исследования; практическая значимость заключается в наличии конкретных предложений по изменению законодательства, решении проблемных вопросов, формулировке новых концепций в рамках исследуемой темы.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и основные признаки Администрации Президента Российской Федерации
Однозначного подхода к определению понятия Администрации Президента РФ и, как следствие ее признаков, а также понимания природы ее статуса, прежде всего, конституционно-правового, до недавнего времени не существовало. Однако, теперь после обновления Конституции РФ и, в особенности, ст. 83, на высшем конституционном уровне регламентируется статус Администрации Президента РФ, что с учетом подзаконных актов, регулирующих ее деятельность, а также имеющихся в доктрине концепций, позволит сформулировать легальное исчерпывающие определение этого органа.
Безусловно, это стало итогом долгой дискуссий, которая насчитывает порядка двадцати семи лет, имеет несколько этапов своего развития и, в которой учувствовало как научное сообщество, так и представители законодательной и исполнительной власти, а также самой Администрации.
В положении об Администрации Президента РФ от 06.04.2004 г. № 490 дается следующее определение: «Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации» .
Представляется, что этот термин с одной стороны отражает конституционную природу Администрации Президента РФ как обеспечивающего государственного органа, а с другой стороны подтверждает конституционную природу решений Президента РФ (указов и распоряжений): обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации и, соответственно, нуждающихся в особом контроле, который возлагается на орган, обеспечивающий реализацию полномочий Президента РФ. Однако, необходимо отметить, что тут речь идет об особом виде административного контроля: контроль Администрации Президента РФ за исполнением решений Президента РФ, но не надзорной деятельности.
Ввиду утверждения поправки в Конституцию РФ, уточняющей статус Администрации Президента РФ, существовавшие до этого в доктрине подходы к ее определению нуждаются в переосмыслении. Однако представляется важным привести в исследовании некоторые из них, которые наиболее распространены в научном сообществе.
А.В. Зуйков и О.М. Валуева предлагают определять Администрацию Президента РФ как симбиотическое образование на стыке конституционного и административного права, которое выступает как элемент института президентства, органически связанный и представляющий собой единое целое с иными элементами института. По мнению авторов, «действующее определение ставит Администрацию в один ряд с иными вспомогательными структурами, такими как Аппарат Правительства ».
Необходимо отметить, что между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ есть существенное различие: первый орган –формируется, второй – образовывается. Это можно объяснить органической связанностью Президента РФ и его Администрации: каждый новоизбранный Президент РФ будет формировать свою собственную Администрацию с особенным составом, отличающейся компетенцией и руководством.
В.Н. Прокофьев считает, что необходимо особо подчеркнуть, что основная проблема определения нормативного статуса Администрации Президента состоит в том, что Конституция Российской Федерации не определяет Администрацию Президента как государственный орган . Автор утверждает, что государственный орган — это исключительно орган одной из ветвей власти. Однако, это утверждение можно считать некорректным, поскольку в теории конституционного права органы ветвей власти именуются органами государственной власти, а не входящие в них – органами государства, но все они считаются государственными органами. Помимо Администрации Президента РФ это Прокуратура РФ, Счетная Палата РФ, ЦИК РФ, Следственный комитет РФ. Единственное уточнение, что по каждому из них существует федеральный закон, закрепляющий их правовой статус.
Соответственно, основными признаками Администрации Президента РФ являются следующие:
1. Государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти;
2. Создается путем формирования, но не образования, что связано с возможностью Президента РФ менять состав, руководство и компетенцию Администрации, в целом, ее правовой статус.
3. Деятельность ограничена исключительно обеспечением реализации конституционных полномочий Президента РФ;
4. Компетенция связана с исполнительно-распорядительными и координационными полномочиями во всех сферах, необходимых для обеспечения деятельности Президента РФ.
5. Осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.
Таким образом, руководствуясь нынешнем положением Конституции РФ, положением об Администрации Президента РФ, доктринальными позициями и позицией автора исследования можно сформулировать следующее определение Администрации Президента РФ. Администрация Президента РФ – это государственный орган, сформированный Президентом РФ в целях обеспечения реализации своих конституционных полномочий, который обеспечивает деятельность Президента РФ, путем исполнительно-распорядительной и координационной деятельности, и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации.
1.2. Конституционно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации
Во главе правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ стоят положения Конституции РФ.
Прежде всего речь идет о ст.83, в обновленной редакции обозначающей, что Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий . Эта норма регламентирует основы ее конституционно-правового статуса.
Кроме этого, существенное значение имеет, в целом, глава 4 «Президент Российской Федерации», регламентирующая его конституционно-правовой статус. Так, Администрацией, в рамках ст. 80 Конституции РФ обеспечивается реализация таких фундаментальных полномочий Президента РФ как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Уже в последующих статьях происходит конституционная конкретизация этих полномочий.
Ст. 83-85, 87, 88 Конституции РФ устанавливаются полномочия Президента РФ, которые обуславливают его место внутри государства: его положение в системе разделения властей и иных публичных институтов, утверждения военной доктрины, собственной Администрации, организации Верховного Суда Российской Федерации, законодательной инициативы Президента РФ, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, ведение Президентом РФ согласительных процедур, введения чрезвычайного положения и пр. Безусловно, что для обеспечения реализации таких существенных, прежде всего с точки зрения организации публичной власти, полномочий, Администрация Президента РФ имеет особую компетенцию по взаимодействию с Федеральным Собранием, Правительством РФ, иными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ. Эти президентские полномочия отражаются и в составе Администрации, в частности, наличии таких структурных подразделений как Государственно-правовое и Экспертное управления Президента РФ, Управление Президента РФ по внутренней политике и др., а также таких должностей как полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального собрания РФ и др. .
Для обеспечения реализации полномочий Президента РФ, установленных ст. 86, 89 Конституции РФ, первостепенное значение имеет компетенция Управления Президента РФ по внешней политике.
Также, обеспечение реализации полномочий Президента РФ в рамках ст. 89 отведено Управлению Президента РФ по государственным наградам, Управлению Президента по обеспечению конституционных прав граждан и др.
Контрольную деятельность Администрации Президента РФ обуславливают положения ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» .
Одной из особенностей правовых основ конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ является широкое подзаконное регулирование в рамках указов Президента РФ.
Помимо, упоминаемого выше, базового Указа Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» , Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» , Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» , более поздние: Распоряжение Президента РФ от 25.06.2012 № 281-рп (не опубликовано в открытых источниках), обязывающее согласовывать с Администрацией Президента РФ кандидатуры руководителей, топ-менеджеров и представителей Правительства РФ в наблюдательных советах (советах директоров) целого ряда государственных корпораций, государственной компании, государственных информационных структур, Указ Президента РФ от 11. 07. 2013 № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ», в соответствии с которым по поручению Президента РФ руководитель либо иное должностное лицо президентской Администрации может проводить консультации с политическими партиями в части кандидатур, предложенных ими Президенту РФ на должность высшего должностного лица субъекта Федерации и др.
Таким образом, следует признать, что на сегодняшний день функционал Администрации Президента РФ не только чрезвычайно объемен, но и распылен по целому ряду нормативных правовых актов, однако первостепенное значение имеют положения Конституции РФ, регламентирующие институт Президента РФ и его полномочий. Подзаконные акты, регулирующие статус Администрации Президента РФ можно дифференцировать на регламентирующие организацию этого органа: состав и структуру, компетенцию Администрации, компетенцию самостоятельных подразделений Администрации, отдельные вопросы взаимодействия Администрации и других публичных субъектов, гражданского общества.
2. АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Состав и структура Администрации Президента Российской Федерации
В Указе Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» категория состав применяется непосредственно в отношении самой Администрации Президента РФ, а категория структура в отношении ее структурных подразделений.
Состав Администрации Президента РФ – это совокупность сформированных Президентом РФ должностей и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ и Управления Президента РФ.
Использование категории «состав» подчеркивает исключительную возможность Президента РФ, как единственного инициатора формирования Администрации, в любое время менять ее ключевые организационно-управленческие элементы.
Функции Администрации Президента РФ, связанные с такой существенной деятельностью как обеспечение реализации полномочий Президента РФ, обуславливают необходимость в особой оптимизации и эффективной организации ее состава.
В рамках критерия образующих элементов состав Администрации Президента РФ можно систематизировать следующих образом. В состав Администрации Президента РФ входят должностные лица (федеральной государственной гражданской службы РФ):
1. Руководитель Администрации Президента РФ;
2. Два первых заместителя Руководителя Администрации Президента РФ;
3. Три заместителя Руководителя Администрации Президента РФ;
4. Заместитель Руководителя Администрации Президента РФ — пресс-секретарь Президента РФ;
5. Помощники Президента РФ (большинство из них также руководители подразделений Администрации);
6. Руководитель протокола Президента РФ;
7. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
8. Полномочные представители Президента РФ в Федеральном собрании РФ, Конституционном суде РФ;
9. Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка;
10. Советники Президента РФ;
11. Специальные представители Президента РФ;
12. Старшие референты Президента РФ;
13. Референты Президента РФ;
14. Иные должностные лица Администрации Президента РФ .
Указанные должностные лица перечислены в указе Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации». Представляется что тут перечислены наиболее ключевые, наиболее значимые с точки зрения своей компетенции и организации Администрации Президента РФ, должностные лица; также в рамках положения об Администрации их отличает непосредственное подчинение Президенту РФ. Необходимо учитывать, что иные должностные лица Администрации Президента РФ перечисляются уже в Указе Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
К проблемному вопросу нужно отнести принадлежность к составу Администрации Президента РФ ряда государственных должностей:
1. Заместитель Председателя Совета Безопасности РФ;
2. Секретарь Совета Безопасности РФ;
3. Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.
Относительно первых двух должностей положение об Администрации Президента РФ закрепляет, что они непосредственно подчиняются Президенту РФ, а ФЗ от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» регламентирует что лица, замещающие эти должности, назначаются и освобождаются от их замещения Президентом РФ . Таким образом, по своему правовому статусу они могут войти в состав Администрации Президента РФ: назначаются и освобождаются Президентом РФ, ему непосредственно подчиняются.
Однако, представляется, что логика законодателя заключается в следующем: государственные должности Совета Безопасности РФ как конституционного совещательного органа при Президенте РФ должны входить в состав Совета Безопасности РФ, а не Администрации Президента РФ, но в связи с тем, что это органы при Президенте РФ их должности имеют такие общие характеристики как назначение и освобождение Президентом РФ, непосредственное подчинение Президенту РФ. В тоже время статус и организация деятельности Совета Безопасности РФ в значительной степени зависит от Администрации Президента РФ и в доктрине, зачастую, его вообще не считают самостоятельным органом. Так аппарат Совета Безопасности Российской Федерации на правах управления является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ , а гражданские служащие аппаратов при Заместителе Председателя Совета Безопасности РФ и Секретаре Совета Безопасности РФ в реестре федеральных гражданских служащих перечисляются в разделе посвященному Администрации Президента РФ .
Должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей не упоминается в положении об Администрации ни в каком контексте. Согласно ФЗ от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ»: «Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом». Несмотря на то что это должность при Президенте РФ законодатель не стал относить эту государственную должность в состав Администрации Президента РФ, сделав ее частью отдельного органа (хотя называть это государственным органом спорно). Представляется, что это связано с намерением сформировать независимую систему бизнес-омбудсменов по всей стране, однако необходимо учитывать, что уполномоченный назначается Президентом РФ с учетом мнения предпринимательского сообщества сроком на пять лет и Администрация Президента РФ в этом процессе, безусловно, является активной стороной.
1. Самостоятельные подразделения:
2.1 Управления Президента РФ:
2.1.1 Государственно-правовое управление;
2.1.2 Контрольное управление;
2.1.3 Управление протокола;
2.1.4. Управление по внешней политике;
3 Управление информационного и документационного обеспечения;
4 Экспертное управление;
5 Управление по внутренней политике;
6 Управление по обеспечению конституционных прав граждан;
7 Управление пресс-службы и информации;
8 Управление по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами;
9 Управление по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации;
10 Управление по вопросам государственной службы и кадров
11 Управление по государственным наградам;
12 Управление по работе с обращениями граждан и организаций
13 Управление по приграничному сотрудничеству;
14 Управление по общественным связям и коммуникациям
15 Управление по научно-образовательной политике;
16 Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии;
17 Управление по общественным проектам.
18 Управление по вопросам противодействия коррупции;
19 Иные самостоятельные подразделения Администрации:
19.1. Аппарат Совета Безопасности РФ (на правах управления);
19.2. Аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления);
19.3. Канцелярия Президента РФ (на правах управления);
19.4. Референтура Президента Российской Федерации (на правах управления);
19.5. Секретариат Руководителя Администрации Президента РФ (на правах управления) .
Данное перечисление подразделений Администрации содержится в базовых для нее указах Президента РФ. Представляется, что самыми значимыми для ее выступают именно Управления Президента РФ, также, перечисление управлений идет в рамках иерархии, начиная с наиболее существенных с точки зрения обеспечения реализации полномочий Президента РФ.
Как уже отмечалось категория структура в указе Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от 07.03.2020) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» применяется к подразделениям Администрации.
Таким образом, Структура Администрации Президента РФ – это строение и внутренняя форма организации самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ.
В указе отмечается, что самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.
В.Н. Прокофьев считает, что Администрация, де юре не будучи коллегиальным органом и выступая строгой иерархической управленческой конструкцией, де факто является «констелляцией» должностных лиц и подразделений «команды Президента», обладающих административно-политической независимостью от руководителя Администрации и по отношению друг к другу. Это положение подкрепляется: практикой прямого руководства Президента высокопоставленными сотрудниками Администрации; положениями о самостоятельных подразделениях Президента, которые утверждаются его указами (уникальный случай прямого правового регулирования деятельности не только самого органа, но и его подразделений на федеральном уровне); отсутствием четких регламентных норм субординации и внутриведомственного контроля деятельности гражданских служащих, замещающих должности категории «руководителя» и «помощники» советники, которые относятся к высшей группе .
Можно заключить, что формируемый состав, как категория, является определяющей по отношению к Администрации Президента РФ, а категория структура характеризует ее самостоятельные подразделения (управления Президента РФ и пр.).
2.2. Компетенция Администрации Президента Российской Федерации
Компетенция Администрации Президента РФ – это совокупность ее полномочий в сферах, связанных с обеспечением реализации полномочий Президента РФ.
В положении об Администрации не указывается конкретный перечень ее полномочий, они обуславливаются целями формирования Администрации. В.Н. Лесных считает, что это и есть ее полномочия и что компетенция Администрации тем самым не определена: «Это обстоятельство свидетельствует о том, что Администрация может реализовывать свои полномочия практически во всех сферах общественной и государственной жизни, не имея при этом четко ограниченной сферы своей компетенции…Не имеют законодательного закрепления и такие обязательные элементы правового статуса как права и обязанности Администрации ».
Цели формирования Администрации Президента РФ:
1. Обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства;
2. Осуществление контроля за исполнением решений Президента РФ;
3. Содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;
4. Содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
5. Содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
6. Обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ полномочий и др. .
Администрация в целях обеспечения реализации полномочий Президента РФ осуществляет следующие полномочия:
1. Организует работу Президента РФ с Федеральным собранием: организация подготовки законопроектов; подготовки поправок к законопроектам; подготовка проектов заключений на законопроекты; подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных конституционных законов и федеральных законов либо об их отклонении;
2. Подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений (перечней поручений) и обращений Президента Российской Федерации, в том числе подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и для его программных выступлений;
3. Обеспечение обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных Президентом РФ;
4. Осуществление контроля за исполнением актов Президента РФ;
5. Организационное обеспечение реализации РФ его конституционных полномочий по осуществлению помилования, по решению вопросов гражданства РФ;
6. Подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;
7. Подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов;
8. Содействие развитию местного самоуправления, совершенствованию общих принципов организации местного самоуправления;
9. Обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, торгово-промышленными палатами, организациями предпринимателей и иными организациями, институтами гражданского общества;
10. Обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями;
11. Обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ и др. .
Администрация при реализации своих полномочий:
1. Взаимодействует с публичными органами;
2. Подготавливает предложения Президенту РФ;
3. Осуществляет функции учредителя средств массовой информации;
4. Осуществляет учет лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или по представлению Президента РФ;
5. Принимает меры по профилактике коррупции;
6. Исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента РФ;
7. Запрашивает и получает необходимую информацию от публичных органов;
8. Пользуется государственными банками данных, использует государственные, в том числе правительственные, системы связи;
9. Организует проведение научных и исследовательских работ, в том числе с привлечением на договорной основе научных организаций, ученых и экспертов;
10. Осуществляет руководство организациями, находящимися в ее ведении;
11. Осуществляет во взаимодействии с Управлением делами Президента Российской Федерации финансовое, материально-техническое, организационное и иное обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (в установленных законодательством Российской Федерации случаях), лиц, замещающих в Администрации должности федеральной государственной гражданской службы, и их социально-бытовое обслуживание, а также обеспечение деятельности Администрации, в том числе единого порядка документооборота в Администрации и комплектования архивного фонда.
Как отмечает И.В. Борискова: «Администрация реально обладает более широкими возможностями влиять на механизм реализации властных полномочий органами государственной власти, чем это законодательно предполагается. Данное обстоятельство, учитывая важность решаемых Президентом России задач на современном этапе государственного строительства, вполне объяснимо и целесообразно. С точки зрения имеющихся полномочий современная Администрация Президента России давно вышла за рамки границ, определяемых понятием термина «Администрация» ».
Представляется, что компетенция Администрации обуславливается ее целями, функциями и то чем она руководствуется при реализации своих функций, а конкретизируется в положениях, регламентирующих компетенцию ее самостоятельных подразделений. Так, Контрольное управление Президента РФ вправе: «Вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ »
Весьма существенной проблемой является вопрос о пределах компетенции Администрации Президента РФ и ее ответственности .
В.Н. Прокофьев, в своей публикации посвященной этой проблеме, делает следующий вывод: «Администрация Президента России является сегодня государственной структурой, определяемой в рамках системы общественно-публичной власти, поэтому в таких ситуациях становится непререкаемым тот факт, что она формируется и функционирует именно в совокупности «пределов», установленных Конституцией Российской Федерации» .
Автор также отмечает, что наиболее полно вопрос ответственности Администрации Президента РФ урегулирован в доктрине административного права.
Так, Е.А. Лесных считает, что «законодательно не закреплен такой элемент административно-правового статуса Администрации как юридическая ответственность самого органа и его должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей. В Положении об Администрации этот элемент фактически не упоминается. Единственно, где можно найти хоть какое то упоминание об ответственности сотрудников Администрации, это п.6 Указа Президента РФ от 27.12.2004 № 1603, регламентирующем деятельность Администрации по представлению кандидатов на должность руководителей субъектов Российской Федерации, где указано дословно следующее: «Должностные лица Администрации Президента Российской Федерации, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры ». Из данного положения можно сделать вывод, что речь идет о сугубо дисциплинарной ответственности, поскольку нормы об ответственности сотрудников Администрации или иных лиц, представляющих сведения Президенту России о кандидатах на должность губернаторов в уголовном и административном законодательстве нет ».
Нужно отметить, что в административном законодательстве нет и такого правонарушения как воспрепятствование деятельности Администрации Президента РФ (здесь возможно применение ст. 19.7 КоАП «Непредставление сведений (информации)»). Однако существует такое правонарушение как «Воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка»: ст. 17.2.1 КоАП.
Таким образом, можно заключить, что компетенция Администрации Президента РФ как совокупность полномочий в сферах, связанных с обеспечением реализации полномочий Президента РФ обусловлена целями, функциями и то чем руководствуется при реализации этих функций Администрация и конкретизирована в положениях о ее самостоятельных подразделениях.
Пределы компетенции Администрации Президента РФ обусловлены ее правовым статусом, а ответственность, в настоящее время, существует только в виде дисциплинарной .
2.3. Основные тенденции развития конституционно-правового статуса Администрации Президента Российской Федерации
Замысел о создании Администрации Президента РФ и его изначальное воплощение, в конституционно-правовом понимании, действительно, могли вызывать чувство гордости у его основателей, поскольку удалось не только уйти от аналогий со всемогущим Аппаратом ЦК КПСС, но и организовать команду, обеспечившую интеграцию института президентства в систему управления государством и его довольно успешное функционирование. Как ни странно, но Администрация Президента стала той структурой, в которой эффективно сочетались сохранение выработанных аппаратных традиций и применение новых либеральных, порой креативных начал в работе.
Осуществляемые в 2021 г. изменения положений Конституции РФ затронули и статус Администрации, который стал уточнен. Безусловно, инициатива Президента РФ о поправках в Конституцию РФ была проработана самой Администрацией как органа, обеспечивающего реализацию полномочий Президента РФ (что и отражено в поправке к п. «и» ст. 83 Конституции РФ). Таким образом, Администрация оказалась в ситуации, когда в научном и гражданском сообществе постоянно говорят о необходимости уточнения ее статуса, но, поскольку инициатива поправок исходит от Президента РФ, Администрация, по сути, сама должна была уточнить свой статус на конституционном уровне. Безусловно, что она сделала это весьма «лаконично», не создавая себе рамок, тем более на уровне Конституции РФ.
Однако сказанное отнюдь не означает, что в дискуссии о правовом статусе президентской Администрации должна быть поставлена точка. Наоборот, обновление конституционно-правового статуса Администрации является началом нового этапа в развитии законодательства, регламентирующего деятельность этого органа. Если оставить попытки найти способ повысить прозрачность и ответственность данной структуры, это, как ни парадоксально, может привести к дискредитации самого института президентства. Ведь у Администрации по природе своей нет собственных полномочий, и все то, что делают ее сотрудники, рассматривается как воля Президента. Однако далеко не всегда бурная деятельность тех, кто замещает должности Администрации Президента РФ, вызывает положительную реакцию в обществе: президентская Администрация, смысл работы которой состоит в обеспечении деятельности Президента, по мнению большинства экспертов, превратилась de facto в теневое правительство . И во избежание ситуации, когда тень от теневого кабинета накроет все государственные и негосударственные структуры, представляется своевременным всерьез задуматься о более четкой регламентации основ правового статуса Администрации Президента. Учитывая роль, которую играет данный орган, это крайне актуально и для аппарата государственного управления, и для страны в целом.
Дальнейшее конституционно-правовое развитие Администрации Президента РФ на этом этапе должно идти по уже намеченному пути уточнения ее статуса, что придаст этому органу правовую прозрачность. В частности, представляется оправданным принять положение о первом заместителе руководителя Администрации по вопросам внутренней политики, утвердить регламенты взаимодействия управлений Президента РФ с публичными органами, бизнесом, партиями. Очевидно, что объем дискреционных полномочий у ответственных работников Администрации уменьшится.
Возможно, что предстоящее формирование Государственного совета РФ как нового государственного органа в системе федеральных государственных органов окажет оптимизирующее воздействие на компетенцию Администрации: некоторые ее полномочия, в том числе координационные будут сокращены.
Особое тенденциозное развитие конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ обусловлено и административной реформой, насчитывающей уже несколько этапов своего существования.
Прежде всего Администрация Президента является одним из ключевых факторов административной реформы, поскольку ее инициатива принадлежит Президенту РФ.
В настоящее время развитие конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ в контексте административной реформы осуществляется по двум направлениям:
1. Развитие федеральной государственной гражданской службы РФ;
2. Развитие системы рассмотрения обращений граждан, поступающих на имя Президента РФ.
О роли Администрации Президента РФ в развитии федеральной государственной гражданской службы и совершенствовании кадрового состава Администрации, путем применения инновационных решений, неоднократно упоминал руководитель Администрации Президента РФ А.Э. Вайно.
Необходимо отметить, что еще не учрежден предусмотренный ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» специальный орган по управлению государственной гражданской службой РФ. Несмотря на некоторые дискуссии по этому вопросу де-факто этим субъектом, на сегодня, является Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, которое является не государственным органом, а самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, однако, оказывающем существенное влияние на реформирование гражданской службы.
Среди последних проектов Управления (под началом первого заместителя руководителя Администрации Президента РФ) проведение общероссийского конкурса «Лидеры России» по поиску наиболее эффективных менеджеров, которые по итогу замещают должности гражданской службы в самой Администрации и федеральных органах исполнительной власти.
Представляется, что развитие системы рассмотрения обращений граждан, поступающих на имя Президента РФ связано с тем, что Президент РФ, несмотря на его верховное положение в системе государственного управления, не только не отказывается рассматривать обращения граждан, но и, наоборот, стремится расширить каналы и возможности их подачи, повышая доступность конституционного права на обращение, в том числе к главе государства, то есть наполняет реальным содержанием положения Конституции РФ о том, что Президент РФ является гарантом прав и свобод граждан.
Именно глава государства и его Администрация являются авторами многочисленных начинаний в сфере работы с обращениями граждан. Речь идет и о практике использования систем видеоконференцсвязи, и о специальных электронных терминалах, и об общероссийских днях личного приема и о многом другом. Также глава государства еще занимается мониторингом рассмотрения всех обращений граждан во все органы государственной власти (независимо от принадлежности к той или иной ветви власти) и органы местного самоуправления .
Итак, представляется, что регулирование государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ нуждается в переосмыслении и унификации на подзаконном уровне – путем издания нового указа Президента РФ, посвященного этому вопросу. В нем должны быть устранены коллизии, связанные со статусом гражданских служащих Администрации по вопросам досрочного сложения Президентом РФ своих полномочий, обеспечения деятельности лица выбранного, но не вступившего в должность Президента РФ. Также, представляется, существенным вывести должность Руководителя Администрации Президента РФ из статуса гражданских служащих РФ в статус государственной должности РФ, ввиду своей значимости и наличия больших координационных полномочий по отношению ко всем публичным субъектам и определения политико-правовой ситуации в РФ, а также ввиду того что некорректно должности Заместителя Председателя Совета Безопасности РФ и Секретаря Совета Безопасности РФ относить к государственным тогда как их аппараты и сам Совет Безопасности РФ являются входящими и зависимыми от Администрации Президента РФ, возглавляемой гражданским служащим РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На сегодняшний день Администрацию Президента РФ можно обозначить как государственный орган, сформированный Президентом РФ в целях обеспечения реализации своих конституционных полномочий, который обеспечивает деятельность Президента РФ, путем исполнительно-распорядительной и координационной деятельности, и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации.
В тоже время функционал Администрации Президента РФ не только чрезвычайно объемен, но и распылен по целому ряду нормативных правовых актов, однако первостепенное значение имеют положения Конституции РФ, регламентирующие институт Президента РФ и его полномочий. Подзаконные акты, регулирующие статус Администрации Президента РФ можно дифференцировать на регламентирующие организацию этого органа: состав и структуру, компетенцию Администрации, компетенцию самостоятельных подразделений Администрации, отдельные вопросы взаимодействия Администрации и других публичных субъектов, гражданского общества. Пределы компетенции этого органа вытекают из конституционных полномочий Президента РФ.
Тенденции законодательного регулирования конституционно-правового статуса Администрации Президента РФ, на сегодня, идут по своему индивидуальному пути: конституционному регулированию с дальнейшим развитием в подзаконных актах, но не в федеральном законе как США или, исключительно административных актах, как во Франции.
Такая важная категория как состав Администрации Президента РФ – это совокупность сформированных Президентом РФ должностей и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, а категория структура Администрации характеризует ее самостоятельные подразделения (управления Президента РФ и пр.).
Компетенция Администрации Президента РФ как совокупность полномочий в сферах, связанных с обеспечением реализации полномочий Президента РФ обусловлена целями, функциями и то чем руководствуется при реализации этих функций Администрация и конкретизирована в положениях о ее самостоятельных подразделениях. Пределы компетенции Администрации Президента РФ обусловлены ее правовым статусом, а ответственность, в настоящее время, существует только в виде дисциплинарной.
Взаимодействие Администрации Президента РФ с органами публичной власти является многогранным явлением с одной стороны осуществляемое посредством легальной компетенции Администрации, с другой имеющей практику многих неформальных инструментов воздействия, которые можно обобщить как координацию, что обусловлено значимостью исполнения полномочий главы государства. Это взаимодействие отличается в зависимости от уровней публичной власти с которыми происходит взаимодействие. Взаимодействие Администрации Президента РФ с гражданским обществом также является сложным явлением, что обусловлено значимостью фигуры Президента РФ. Администрация обеспечивает создание и проведение общественных проектов, как политически значимых, так и воспитательных, патриотических, обеспечивает эффективное функционирование системы работы с обращениями граждан, поступающих на имя Президента РФ
Представляется, что регулирование государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ нуждается в переосмыслении и унификации на подзаконном уровне – путем издания нового указа Президента РФ, посвященного этому вопросу. В нем должны быть устранены коллизии, связанные со статусом гражданских служащих Администрации по вопросам досрочного сложения Президентом РФ своих полномочий, обеспечения деятельности лица выбранного, но не вступившего в должность Президента РФ. Также, представляется, существенным вывести должность Руководителя Администрации Президента РФ из статуса гражданских служащих РФ в статус государственной должности РФ, ввиду своей значимости и наличия больших координационных полномочий по отношению ко всем публичным субъектам и определения политико-правовой ситуации в РФ.
Дальнейшее конституционно-правовое развитие Администрации Президента РФ на этом этапе должно идти по уже намеченному пути уточнения ее статуса, что придаст этому органу правовую прозрачность.
Развитие системы рассмотрения обращений граждан, поступающих на имя Президента РФ связано с тем, что Президент РФ, несмотря на его верховное положение в системе государственного управления, не только не отказывается рассматривать обращения граждан, но и, наоборот, стремится расширить каналы и возможности их подачи, повышая доступность конституционного права на обращение, в том числе к главе государства, то есть наполняет реальным содержанием положения Конституции РФ о том, что Президент РФ является гарантом прав и свобод граждан.
Безусловно, что, на сегодня Администрация Президента РФ является центром принятия решений в политико-правовой сфере и дальнейшее развитие этого государственного органа должно быть эффективным и поступательным, однако, несмотря на то что изменение ее конституционно-правового статуса исходит именно от изменения Конституции РФ, во многом этот статус зависит от института Президента РФ, поскольку каждый новоизбранный Президент РФ, посредством принятия подзаконных актов выражает свое видение организации собственного аппарата.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации: (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2021. – № 31. – Ст. 4398.
2. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
3. О безопасности: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 01.02.2020) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
4. О мерах по оптимизации структуры Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14.06.2018 № 334 // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
5. О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций: Указ Президента РФ от 17.04.2017 № 171 // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
6. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 04.02.2021) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
7. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 29.10.2021) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2021. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
8. Об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
9. Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 (ред. от 26.11.2001) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
10. Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
11. Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе: Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 (ред. от 17.09.2020) // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
12. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2013 № 620 (ред. от 08.11.2021) // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2021. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
13. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от 07.03.2020) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «Консультант Плюс». – Версия 2020. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru – Загл. с экрана.
Научная литература
14. Биндер М.А. Роль Администрации Президента РФ в формировании статуса Президента РФ // статья в сборнике трудов конференции «Наука и образование в XXI веке». – 2020. – С. 125 – 130.
15. Блинов А.Б. Администрация Президента Российской Федерации // Труды Института государства и права РАН. – 2019. – № 5. – С. 57-66.
16. Борискова И.В. Формирование и полномочия Администрации Президента Российской Федерации // Территория науки. – 2020. – № 4. – С. 95 – 99.
17. Брянцев Н.А., Гуфельд К.И. Формирование Администрации Президента и некоторые вопросы ее административно-правового статуса // статья в сборнике трудов конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения». – 2018. – С. 63 – 67.
18. Валуева О.М., Зуйков А.В. О законодательном закреплении правового статуса Администрации Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2019. – № 3. – С. 37 – 41.
19. Валуева О.М., Зуйков А.В. О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе // Конституционное и муниципальное право. – 2019. – № 1. – С. 53 – 57.
20. Лесных Е.А. Вопросы административно-правового статуса Администрации Президента РФ // Балтийский гуманитарный журнал. – 2017. – № 4 (21). – С. 479 – 481.
21. Прокофьев В.Н. Администрация Президента Российской Федерации и политические партии // Право и государство: теория и практика. – 2018. – № 3 (159). – С. 107-113.
22. Прокофьев В.Н. К вопросу о конституционно-правовом статусе Администрации Президента Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. – 2020. – № 41 (выпуск). – С. 185 – 197.
23. Прокофьев В.Н. Пределы компетенции Администрации Президента Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. — М.: Юрист, 2019, № 12. — С. 49-54.
24. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. 1. М., 2017. С. 473.
Электронные ресурсы
25. Курская А., Селиванова М. Клон Правительства появится в Администрации Президента // Сетевое издание «РИА Новости» [Электронный ресурс]. – Электр. дан. – 2021. – Режим доступа: https:// ria.ru. – Загл. с экрана.
Иностранные источники
26. Ligot M. Un autre chemin pour la fonction publique // Rev. adm. P. 2014. a. 37. N 220.
27. Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. N.Y. 2010.