Введение
Глава 1. Теоретические основы органов местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Понятие местного самоуправления
1.2. Юридическая природа структуры органов местного самоуправления
Глава 2. Особенности структуры органов местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Представительный орган муниципального образования
2.2. Глава муниципального образования
2.3. Местная администрация муниципального образования
2.4.Контрольно-счетный орган как иной орган местного самоуправления
Заключение
Библиографический список
Введение
Местное самоуправление в Российской Федерации является предста-вителем демократии в нашей стране. Сегодня конституционная модель местного самоуправления предполагает, что высшей степенью демократи-ческого государства является право и способность граждан активно, само-стоятельно и под свою ответственность участвовать в решении вопросов местного значения.
Стабильность и эффективность функционирования органов местного самоуправления возможны только при наличии доверия со стороны жите-лей муниципального образования. Поскольку именно через муниципаль-ные органы власти граждане, проживающие на местах, осуществляют свое конституционное право на участие в решении вопросов местного значения. В свою очередь, муниципальные органы и должностные лица местного са-моуправления обязаны создавать все условия для реализации и защиты права населения на достойный уровень жизни.
Актуальность исследования заключается в первую очередь в воз-растающей роли местного самоуправления. В рамках процесса реформи-рование существенное внимание уделяется формированию эффективной структуры органов местного самоуправления, с учетом того, что населе-ние осуществляет решение своих вопросов именно через них. Несмотря на преобразования, по-прежнему существуют противоречия в законодатель-стве, в частности, затрагивающих способы замещения должности главы местной администрации, его принципа осуществления своих полномочий – единоначалия, а также пробелы в урегулировании должностей в кон-трольно-счетных палатах на местах.
Целью данной работы является исследование нормативно-правовых актов, закрепляющих положения о структуре органов местного само-управления, а также выявление проблем и пробелов в ней.
Для достижения поставленной цели будут решены следующие зада-чи:
1) рассмотреть юридическую природу структуры органов мест-ного самоуправления в Российской Федерации;
2) проанализировать нормативно-правовую базу;
3) рассмотреть формирование, состав, компетенцию представи-тельного органа муниципального образования;
4) рассмотреть способы избрания главы муниципального образо-вания, его правовой статус;
5) рассмотреть формирование, внутреннюю структуру местной администрации, способы замещения должности главы местной админи-страции, его компетенцию;
6) рассмотреть внутреннюю структуру, компетенцию контрольно-счетного органа муниципального образования;
7) обобщить судебную практику.
Объект исследования – общественные отношения в области местно-го самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования – нормативно-правовые акты, содержащее в себе нормы о структуре органов местного самоуправления, структура от-дельных органов муниципальных образования – представительного орга-на, главы, местной администрации, контрольно-счетный орган, а также практика применения законодательства в рамках выбранной темы иссле-дования.
Методологическую основу данного исследования составляют об-щенаучные и частнонаучные методы. Были использованы такие общена-учные методы, как диалектический метод познания, методы индукции, де-дукции, синтеза и анализа. Среди частнонаучных отметим формально-юридический метод, метод системного анализа, сравнительный и иные ме-тоды.
Теоретическую основу исследования составляют работы следующих ученых: Кокотов А.Н., Курганская О.В., Игнатюк Н.А., Кутафин О.Е., Фа-деев В.И., Павлович К.Е., Модникова Т.Н., Голушков Д.И. и другие.
Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
Глава 1. Теоретические основы органов местного самоуправле-ния в Российской Федерации
1.1. Понятие местного самоуправления
Понятие «самоуправление» для российской науки является сравни-тельно новой, поэтому оно до сих пор еще не нашло полного осмысления.
В прямом значении слово «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами». Таким образом, данный термин предполагает са-мостоятельность в выполнение действий по управлению.
Самоуправление — это утверждение, понимаемое как организация жителей, является вынужденной корпорацией публичного права жителей района, имеющей общие интересы и общественные потребности.
Органы местного самоуправления — это организация местного или регионального управления и в то же время форма государственной власти, при которой жители по закону формируют сообщество, относительно независимо принимают решения на своей территории и допускаются к ра-боте в соответствии с законами, под контролем государства.
В зависимости от типа организации, единицы самоуправления делят-ся на два вида.
Если система самоуправления сложилась в результате объединения одной политической программы, одного направления производственно-профессиональной работы, общими заботами и целями, то это корпора-тивное управление (например, профсоюз).
Если система самоуправления сформировалась по территориальной устойчивой общности людей, в результате их проживания на одной терри-тории, то такая единица самоуправления называется территориальная (например, город, село).
Данные формы самоуправления имеют тесную взаимосвязь, хотя и значительно различаются между собой.
Принципиальной особенностью местного самоуправления является общность потребностей, интересов, целей людей, живущих на определен-ной территории.
Во главе каждой территориальной общности стоят ее обитатели и органы управления.
То есть, хозяйственными и иными делами определенной обществен-но-территориальной единицы управляют не центральные и местные муни-ципальные структуры, а люди, которые на ней живут. При этом вести местное самоуправление могут только те территориальные общества, ко-торые имеют конституционно-законодательной статус.
Орган муниципального образования возникает только в соответствии с национальным законодательством и действует в пределах закона. Все члены местного правительства являются резидентами местного органа власти. Он имеет свою демократическую организацию, определенную уставом. Администрация назначается для выполнения задач в области гос-ударственного управления в формах, соответствующих ей. Она ежегодно принимает собственный бюджет, который не является частью госбюджета и является субъектом как публичного права.
Именно законодатели СССР впервые за всю историю существования России дали наиболее полное и объективное толкование понятия «Местное (территориальное) самоуправление».
В законодательстве Советского Союза указано, что местное (терри-ториальное) самоуправление – это, когда люди самостоятельно организо-вываются для того, чтобы решать самим или через свои органы, которые выбираются этими людьми, вопросы и проблемы местного значения в ин-тересах обитателей и учитывая при этом особенности своих администра-тивно-территориальных единиц, нормы законов и имеющиеся веществен-ную и валютную базы.
Как видно из этого определения законодатели СССР конкретно определило, что является основными признаками местного (территори-ального) самоуправления, и то, как необходимо понимать суть этого поня-тия. И уже в соответствии с этим основным законом СССР все остальные республики, входящие в состав Советского Союза, законодательно за-крепляли свои определения этого понятия.
После перестройки, когда произошел распад СССР, и образовались новые государства, в РСФСР в 1991 году был принят закон о «О местном самоуправлении в РСФСР», в котором в ст. 1 было законодательно за-креплено, что местное (территориальное) самоуправление… — это система организации деятельности людей для того, чтобы они самостоятельно ре-шали вопросы, связанные с жизнедеятельностью своей территориальной единицы и проживающих на ней граждан в их интересах, учитывая при этом исторические, национально-этнические и остальные особенности, и основываясь на Конституции РСФСР и законах РСФСР, а также правовых актов республик, входящих в состав РСФСР.
Но произошедшие дальнейшие политические перемены в стране, ко-торые повлекли за собой устранение системы Советов, разработку и при-нятие новой Конституции, внедрение муниципального устройства также породили потребность в том, чтобы понятие самоуправление было рас-смотрено с новых политических демократических позиций.
И результатом этого процесса явилось принятие Общегосударствен-ного закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором и давалось полное определения понятия «местное самоуправление».
В этом законе в ст. 2 указано, что местное самоуправление в РФ – это самостоятельная деятельность жителей, которая признается и гарантирует-ся Конституцией РФ и которая позволяет самостоятельно решать непо-средственно самим или используя местные административные органы во-просы, связанные с жизнедеятельностью своей территориальной единицы и проживающих на ней граждан в их интересах, учитывая при этом их ин-тересы, исторические и другие местные традиции.
Такое же толкование этого определения содержится и в Конституции России, так как именно ее положения и лежат в основе норм законодатель-ства. Так в Конституции России написано, что в Российском государстве местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией, и что оно самостоятельно действует в пределах собственных возможностей (ст. 12); а местное самоуправление – это, когда жители самостоятельно решают вопросы местного значения, владения, использования и указания город-ской собственностью (п. 1. ст. 130), местное самоуправление должно учи-тывать «исторические и другие местные традиции» (п. 1 ст. 131) .
6 октября 2003 г. №131-ФЗ была принята новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в России», но в силу он только вступил с 1 января 2006 г., и в этом законе местное само-управление в России — это форма воплощения власти народа, обеспечива-ющая, чтобы в пределах границ, установленных Конституцией России, национальными законами, а также в тех вариантах, которые были уста-новлены национальными законами, законами субъектов РФ, жители могли самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного зна-чения конкретно и (или) через местные административные органы, исходя из интересов жителей, с учетом исторических и иных местных традиций.
Сравнивая все вышеперечисленные толкования определения «мест-ное самоуправление», можно сказать, что если взять законодательство 1995 года, то в нем местное самоуправление являются деятельностью оби-тателей административно-территориальной единицы, а если общегосудар-ственный закон 2003 г., то в нем местное самоуправление уже являются инструментом воплощения власти народа.
Но эти две характеристики понятия местного самоуправления с нашей точки зрения являются наиболее важными. Но почему то в новой редакции этого закона акцент в основном делается на то, как должна реа-лизовываться власть народа, а другая не менее важная составлявшая часть этого определения, то есть самостоятельность органов местной власти по-чему- то меньше всего нашло свое отражение в этом новом законе.
Если рассматривать определения понятия местного самоуправления на уровне международной демократии, то оно нашло свое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ко-торую приняли многие страны Европы. В этой Хартии местное само-управления — это право и реальная способность местных административ-ных органов решать под свою ответственность почти все муниципальные дела и осуществлять управление на основе норм закона, учитывая интере-са местных жителей.
Если сравнивать определения местного самоуправления с точки зре-ния законодательства Российской Федерации и Европейской Хартии, то можно сказать следующее: в нашем российском варианте этого определе-ния на первом месте стоит власть народа, а только потом органы админи-страции, а в Хартии на пером месте стоят местные административные ор-ганы, к которым могут обращаться жители этих территории.
Страны Европы определяют местное самоуправление почти одина-ково.
Так в ФРГ местное самоуправление — это деятельность под свою от-ветственность территориальных органов, на которые возложены муници-пальные возможности. В Финляндии – это «право коммун на то, чтобы управляет своими делами, используя помощь городских органов» .
Во Франции – это то, что местные территориальные общества реша-ют посредством выборных органов дела и вопросы местного характера, основываясь на своих средствах.
Сравнивая все эти определения этого понятия можно сделать следу-ющие выводы о том, что все эти формулировки обладают общими призна-ками, такими как то, что:
а) местное самоуправление — это муниципальное устройство, которое является признаком наличия современного демократического общества;
б) местное самоуправление — это публичные отношения, которые формируются на конкретной территории и связанны с самоорганизацией жителей для того, чтобы самостоятельно решать вопросы местного значе-ния;
в) субъект местного (территориального) самоуправления – это всегда жители территории, которая образует единую общественно-финансовую общность, то есть село, город и так далее; реализация местного само-управления происходит через органы, которые выбирают местные жители.
1.2. Юридическая природа структуры органов местного само-управления
Местное самоуправление – это один из основных элементов демокра-тического государства. Конституция Российской Федерации в ст. 3 закреп-ляет, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления . Из этого следует, что население в муниципальных образованиях реализовы-вает свою власть через органы местного самоуправления. Для эффективно-го решения вопросов местного значения необходимо грамотно подходить к формированию ядра – структуры этих органов.
Впервые, законодательное закрепление местного самоуправления как правового явления, в частности, составляющих структуры органов на ме-стах, получило в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . В соответствии с ним, в структуру органов местного самоуправления входили местные Советы народных депутатов – представительный орган на местах, состав-ляющий основное звено системы местного самоуправления.
Дальнейшее развитие системы местного самоуправления было за-фиксировано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» . В соответствии с ним на местах были образо-ваны представительные и исполнительные органы местного самоуправле-ния. Однако в силу отсутствия правовых, материальных, финансовых ре-сурсов потребовалось вновь корректировка законодательства.
28 августа 1995 года был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , которым, в частности, было введена новая организационно-территориальная структура органов местного самоуправления. Согласно его положениям, в состав органов на местах входили выборные органы, а также иные органы, не являющиеся обязательными, которые утверждались в уставе соответствующего муниципального образования. После того как нормы закона были претворены в жизнь, стало очевидным, что он оказал-ся не приспособлен к реальным условиям. А.Н. Кокотов отмечал, что ор-ганы самоуправления на местном уровне оказались территориально отда-ленными от граждан, более того, на них был возложен значительный объ-ем государственных полномочий, которые не были обеспечены достаточ-ными финансовыми ресурсами . Стало очевидным, что необходимо кар-динальное решение проблемы, а именно проведение глобальной реформы местного самоуправления.
Значительные преобразования местного самоуправления, а именно в системе органов на местах в Российской Федерации начались со вступле-ния в силу Федерального закона от 3 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее-Федеральный закон № 131-ФЗ) .
В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ в со-став органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, мест-ная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципаль-ного образования), контрольно-счетный орган муниципального образова-ния и иные органы, в частности избирательные комиссии, а также выбор-ные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уста-вом муниципального образования и имеющие собственные полномочия по решению вопросов местного значения. Закон предусматривает, что струк-тура органов местного самоуправления определяется населением на мест-ном референдуме или представительным органом муниципального обра-зования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Итак, организация системы местного самоуправления имеет суще-ственное значение для обеспечения полноценной жизни граждан в муници-пальных образованиях. Проведение реформы обусловило правильное функционирование, организацию важного элемента осуществления власти на местах – органов муниципальных образований. Юридическая природа структуры органов отображается как на федеральном уровне – Федераль-ный закон от 03.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и на местном – в уставах соответствующих муниципальных образований.
Глава 2. Особенности структуры органов местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Представительный орган муниципального образования
Ведущая роль в структуре органов местного самоуправления, реа-лизации местного самоуправления, в решении важнейших вопросов обес-печения жизнедеятельности населения на всей территории муниципального образования принадлежит представительному органу муниципального образования.
Представительные органы муниципальных образований формиру-ются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. В состав представительного органа входят депутаты. В поселении, с чис-ленностью избирателей менее 100 человек, представительный орган не со-здается, сход граждан осуществляет полномочия представительного орга-на. В поселении, с численностью избирателей от 100 до 300 человек уста-вом может быть предусмотрено, что представительный орган не создается, сход граждан осуществляет полномочия представительного органа .
Федеральным законом №131 ФЗ определена минимальная числен-ность депутатов в зависимости от статуса муниципального образования и численности населения, обеспечивая тем самым реализацию конституцион-ной гарантии граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Исходя из норм законодательства:
в муниципальном районе численность депутатов не может быть менее 15 человек;
в городском округе, городском поселении, сельском поселении численность депутатов не может быть менее 7 человек при численности населения менее 1 000 человек, не менее 20 человек с численностью насе-ления от 30 000 до 100 000 человек и не менее 35 человек с численностью населения свыше 500 000 человек .
В городском округе, городском и сельском поселении представи-тельный орган формируется путем избрания депутатов на муниципальных выборах. В муниципальном районе представительный орган может фор-мироваться двумя способами. Кроме избрания депутатов на муниципаль-ных выборах, также путем делегирование глав поселений и депутатов этих поселений, избираемых из их состава в соответствии с нормой равного представительства, независимо от численности населения поселения, опре-деляется в установленном порядке .
Норма о делегировании полномочий была введена Федеральным за-коном «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона» Об об-щих принципах организации законодательных (представительных) и ис-полнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014 N 136-ФЗ (далее-Федеральный закон) .
Система делегирования полномочий и система прямых выборов мо-гут быть установлены и впоследствии изменены законом субъекта Россий-ской Федерации для любого конкретного муниципального района, для не-скольких или для всех муниципальных районов. Избрание (делегирование) депутатов представительных органов муниципального района из состава депутатов представительных органов поселений осуществляется в соответ-ствии с нормой представительства, равной для всех поселений и независи-мой от населения (обычно-1-2 депутата от поселения), либо в соответствии с нормой представительства, установленной законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним-Уставом муниципального района и уставами поселений.
На практике известно не мало случаев, связанных с делегированием полномочий главы муниципального образования главе местной админи-страции муниципального образования. К примеру, 15.07.2018 г. Верхов-ный Суд Республики Северная Осетия-Алания рассмотрел административ-ное дело, в соответствии с которым 15 декабря 2017 года Правительство Республики Северная Осетия-Алания издало постановление № 337 «о цен-трализации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципаль-ных нужд в Республике Северная Осетия — Алания». Настоящим постанов-лением установлено, что Департамент Республики Северная Осетия-Алания по государственным закупкам является уполномоченным органом исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания по определе-нию поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных нужд. 2 этого же указа утвержден порядок взаимодействия органов управления Республики Северная Осетия-Алания по закупкам для государственных нужд и органов местного самоуправления муниципальных районов и го-родских округов — города Владикавказа при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных нужд, а также формиру-ется соглашение о передаче правительству Республики Северная Осетия-Алания полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, испол-нителей) для муниципальных нужд.
Исходя из преамбулы названной формы соглашения о передаче пол-номочий, муниципальное образование в лице главы администрации, с од-ной стороны, и Правительство Республики Северная Осетия-Алания в лице премьер-министра, с другой стороны, руководствуются статьей 26 Феде-рального закона от 5 апреля 2015 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и постановлением Правительства Республики Се-верная Осетия-Алания от — Алания «о централизованных закупках това-ров, работ и услуг для муниципальных нужд в Республике Северная Осе-тия — Алания», в целях повышения эффективности и результативности за-купок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности при осуществлении таких закупок с целью предупреждения коррупции и иных злоупотреблений, компетентные органы в сфере таких закупок заключают договор, условия которого представляются в его форме.
Глава муниципального образования город Владикавказ ссылается на противоречие оспариваемых положений пункта 1 части 4 статьи 36 Феде-рального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому в отношениях с органами государственной власти муниципаль-ное образование является главой муниципального образования, а не гла-вой администрации муниципального образования. .
Уставом О вышесказанном можно сделать вывод о правомерности передачи полномочий главе местной администрации, так как ч. 1 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ при условии, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) обладает Уставом муниципального образовательного учреждения решени-ем вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению от-дельных государственных полномочий, переданных органам местного са-моуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация управляется главой местной админи-страции на принципах единоначалия.
В соответствии с частью 1 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации и иные должностные лица местного само-управления могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности от имени муниципального образования, а также яв-ляться в суд без доверенности в соответствии с Уставом муниципального образования. Так, глава администрации муниципального образования может быть уполномочен Уставом этого муниципального образования за-ключить и подписать от имени муниципального образования договор о передаче ему всех полномочий по определению поставщиков (подрядчи-ков, исполнителей) для муниципальных нужд.
Исследователи неоднократно указывали на то, что система делегиро-вания полномочий позволяет добиться сбалансированности и взаимного учета интересов поселений и муниципальных районов в деятельности ор-ганов местного самоуправления . Однако отрицательным моментом в данном правовом явлении является то, что предусматривается рассматри-вается возможность отмены прямых выборов муниципальных органов и тем самым вытеснения Демократической сущности местного самоуправле-ния как территориальной самоорганизации населения для решения вопро-сов местной жизни.
Деятельность представительного органа муниципального образова-ния организуется главой муниципального образования, но если рассмат-риваемое должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования из-бирается из числа депутатов представительного органа.
Компетенция представительного органа местного самоуправления закреплена в Уставе соответствующего муниципального образования. По-мимо полномочий по правлению, данный орган утверждает структуру ор-ганов местного самоуправления, принимает решения о назначении сити-менеджера, а также прекращать его полномочия, формирует местную ад-министрацию, утверждает ее структуру, осуществляет контроль за дея-тельностью исполнительно-распорядительного органа и должностных лиц местного самоуправления. Кроме этого, представительный орган муници-пального образования обладает правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации.
Итак, представительный орган местного самоуправления занимает главенствующее положение в системе органов местного самоуправления. Именно он обладает правом представлять интересы населения и прини-мать от его имени решения.
2.2. Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, обладающим собственными полно-мочиями по решению вопросов местного значения. Федеральный закон № 136-ФЗ предполагает, что региональные органы власти в законах субъек-тов Российской Федерации определяют порядок избрания глав муници-пальных образований путем прямых, всеобщих, равных выборов либо пу-тем избрания их представительными органами .
На сегодняшний день глава муниципального образования может быть избран несколькими способами. Таким образом, глава муниципаль-ного образования может быть избран:
1. Представительным органом муниципального образования, изби-рается из числа его членов и осуществляет полномочия его председателя или руководителей территориальных администраций.
2. В населенном пункте, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются собранием граждан — на собрании граждан и осуществляет полномочия главы местной админи-страции.
3. Представительным органом муниципального образования из чис-ла кандидатов представленных конкурсной комиссией по результатам кон-курса и возглавлять местную администрацию .
Для последнего способа характерны специфические черты, касающи-еся самой организации процедуры выборов. Федеральным законом от 2 июня 2016 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федераль-ного закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » установлены требования к кандидатам на долж-ность главы муниципального образования, которые предлагаются кон-курсной комиссией .
В муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутренним городским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального обра-зования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Рос-сийской Федерации. В поселении городского округа половина членов кон-курсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина-главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делени-ем .
Помимо общих требований к кандидатам на должность главы мест-ного образования, существуют также дополнительные, содержанием кото-рых является рекомендации к уровень профессионального образования или профессиональных знаний и умений, которые могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования контролируется и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
2.3. Местная администрация муниципального образования
Местная администрация в системе органов местного самоуправления занимает место как исполнительно-распорядительный орган, осуществля-ющий управленческие функции в социально-экономической и финансовой сферах на территории муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается руководителем представительного органа муниципального образования. В его состав входят: глава администрации, заместитель главы администрации, отрасле-вые и территориальные структурные подразделения администрации — управления, отделы, департаменты и иные структурные подразделения, которые являются органами администрации.
Местная администрация управляется главой местной администрации по принципу единоначалия, что подразумевает, что глава может непосред-ственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации или назначать руководителей этих подразделений; изда-вать приказы об организации работы местной администрации; определять структуру местной администрации, хотя она и утверждается представи-тельным органом местного самоуправления. .
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ существует два возможных варианта заполнения вакансии:
1. Глава муниципального образования является также главой адми-нистрации.
2. Лицо на должность главы местной администрации назначается по договору, заключенному по результатам конкурса на срок, определенный Уставом муниципального образования .
Однако функционирование исполнительных органов местного само-управления сопряжено с рядом проблем как организационного, так и пра-вового характера, которые не позволяют в полной мере использовать по-тенциал этих органов на местном уровне. В частности, противоречие каса-ется именно вышеуказанных принципа и способов замещения должности главы местной администрации.
Не соответствие принципу заключается во внутренней структуре ор-гана, а именно в том, что в составе администрации имеются коллегиальные структуры, например, комиссия по землепользованию, а также временные комиссии.
Далее, что касается способов замещения должности главы местной администрации, то них полномочия будут разниться. Этот вопрос в теории и тем более в практике пока не находит своего оптимального решения. На мой взгляд, глава муниципального образования, избираемый населением на муниципальных выборах, должен в обязательном порядке возглавлять местную администрацию. С этой целью, необходимо убрать альтернатив-ный вариант и внести поправки в законодательную норму п.2 ч.1 ст. 36 Федерального закона №131-ФЗ следующей формулировкой: «в случае из-брания на муниципальных выборах глава местной администрации воз-главляет местную администрацию».
Таким образом, местная администрация является важной составля-ющей в структуре органов местного самоуправления. Данный орган явля-ется главным распорядителем бюджетных средств на местах.
2.4. Контрольно-счетный орган как иной орган местного само-управления
Муниципальный финансовый контроль выступает одним из состав-ных элементов бюджетного процесса. Правовой основой функционирова-ния системы внешнего муниципального финансового контроля на сего-дняшний день являются, в частности, Бюджетный кодекс Российской Феде-рации, Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон № 6-ФЗ от 7 февраля 2011 года «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований».
Статья 38 Федерального закона № 131-ФЗ содержит положение о контрольно-бухгалтерском органе муниципального образования, согласно которому целью формирования такого органа является осуществление внешнего муниципального финансового контроля. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной самостоятельно-стью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Их деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекра-щением полномочий представительного органа. Наименование, полномо-чия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муници-пального образования устанавливаются Уставом муниципального образо-вания и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством.
В структуру контрольно-счетного органа входят председатель и штат сотрудников, который состоит из инспекторов и других штатных со-трудников. Также Уставом соответствующего муниципального образова-ния могут быть предусмотрены должности председателя и аудиторов. Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа назначаются представительным органом на определенный срок. К ним предъявляются одинаковые квалификационные и иные требования, заместитель председателя подписывает представления и поручения от име-ни контрольно-счетного органа, а аудиторам может быть предоставлено право подписывать представления.
Вопросы, связанные с замещением вышеназванных должностей, от-несены к введению субъектов Российской Федерации, что вызвало ряд проблем. Следует отметить, что не все субъекты имеют должности предсе-дателя, его заместителя и аудиторов в контрольно-бухгалтерском органе. А в тех регионах, где такое право предусмотрено локально, отсутствует единый подход к определению категорий должностей, подлежащих запол-нению на муниципальной службе . Например, в Самарской, Оренбург-ской, Ивановской областях председатель, заместитель председателя, ауди-торы ревизионной комиссии по муниципальной службе замещают руково-дящие должности муниципальной службы, а в Архангельской, Липецкой, Ульяновской областях-председатель замещает высшие должности муници-пальной службы, заместитель начальника, аудитор — ведущие суммы.
Также отсутствует единый подход к определению статуса инспекто-ров контрольно-счетных органов муниципальных образований. В одних регионах законодательство предусматривает, что инспекторы занимают основные и руководящие должности муниципальной службы; в других, например, в Краснодарском районе, на них возлагается ответственность за организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля .
На практике очень часто возникают ситуации, связанные со злоупо-треблением контрольно-счетных органов своим правом на осуществление финансового контроля в муниципальном образовании. Так, 10.05.2018 г. в Арбитражном суде Ханты-Мансийского автономного округа рассматри-валось дело, содержание которого следующее: в 2017 году Счетная пала-та, исходя из плана работы на 2017 год, утвержденного Решением Думы от 22.12.2016 N 576-V РД, провела контрольное мероприятие » Проверка осуществления финансово-хозяйственной деятельности» за 2016 г. в отно-шении открытого акционерного общества «Информационнорасчетный центр» (далее ОАО «Информационнорасчетный центр»). По результатам проверки счетной палатой выявлены допущенные обществом нарушения в финансово-бюджетной сфере при осуществлении деятельности в 2016 году, что зафиксировано в акте проверки от 16.10.2017. Обществу выдано пред-ставление от 03.11.2017 N 163 об устранении выявленных нарушений .
Из вышеизложенного следует, что представление является необосно-ванным и составлено с нарушением положений действующего законода-тельства, а именно: в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ кон-трольно-счетные органы муниципальных образований являются органами внешнего муниципального финансового контроля и не имеют полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) в финансово-бюджетной сфере. Следовательно, деятельность Счетной палаты по прове-дению проверочных мероприятий в отношении ОАО » Информационно-Бухгалтерский центр «на предмет законности финансово-хозяйственной деятельности должна осуществляться в соответствии с положениями Феде-рального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ» О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государ-ственного контроля (надзора) и муниципального контроля» , причем в полном соответствии с установленным им порядком.
Так, Счетной палатой в отношении ОАО «Информационно-расчетный центр» допущены грубые нарушения законодательства об ор-ганизации и проведении проверок, а именно проведение плановых прове-рок, не включенных в годовой план плановых проверок; не издан соответ-ствующий приказ, распоряжение о проведении проверки; не выдано уве-домление о проведении проверки обществу, не дано направление; превы-шен установленный законом срок проведения проверки, свидетельствую-щий о незаконности оспариваемых мнений.
Контрольно-счетные органы муниципальных образований являются неотъемлемой частью системы внешнего финансового контроля в Россий-ской Федерации. Они призваны выполнять важную функцию, связанную с обеспечением эффективного контроля за целевым и эффективным исполь-зованием средств местного бюджета и Управлением муниципальной соб-ственностью.
Заключение
Структура органов местного самоуправления является основным со-ставляющим грамотного функционирования системы органом муници-пальных образований. Проанализировав законодательство Российской Федерации, учебную литературу, монографии, научные статьи, судебную практику можно сделать вывод о значительном усовершенствовании си-стемы органов местного самоуправления, но также, следует отметить о пробелах и противоречии некоторых положений в нормативно-правовых актах сегодняшним реалиям.
Для комплексного изучения структуры органов местного само-управления в Российской Федерации мною были выполнены соответству-ющие задачи. Проанализировано законодательство, содержащее в себе нормы об органах местного самоуправления, прослежен период реформи-рования и определена юридическая природа структуры органов местного самоуправления.
Рассмотрена структура представительного органа муниципального образования. Исследованы существующие способы его формирования, а также отдельное внимание уделено такому варианту как делегирование полномочий, что вызывает множество отрицательных отзывов, поскольку наблюдается в нем предпосылка отмены прямых выборов, что противоре-чит принципу демократизма в стране.
Изучен правовой статус главы муниципального образования, рас-смотрены способы избрания кандидатов на данную должность. Законода-тель предусматривает неравные варианты избрания глав муниципальных образований, когда, например, всенародно избранный глава муниципаль-ного образования может стать председателем представительного органа, а глава муниципального образования, избранный в представительные орга-ны, также может быть председателем этого органа. Мандат доверия насе-ления совершенно иной, и статус населения тот же самый. Очевидно, что законодателю необходимо уменьшить вариативность способов формиро-вания главы муниципального образования с учетом сложившейся практи-ки. Считаю целесообразным исключить из закона норму, содержащуюся в пункте 2 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно ко-торой всенародно избранный глава муниципального образования может осуществлять полномочия председателя представительного органа муни-ципального образования с правом решающего голоса. Далее также необ-ходимо исключить вариант формирования главы муниципального образо-вания, предусмотренный пунктом 5 части 2 статьи 36 Федерального зако-на № 131-ФЗ.
Так, Часть 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается изложить в следующей редакции: «2. глава муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования:
1) в случае избрания на муниципальных выборах возглавляет мест-ную администрацию;
2) при избрании представительным органом муниципального обра-зования осуществляет полномочия его председателя;
3) в населенном пункте, где полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются собранием граждан, глава муниципального образования избирается на собрании граждан и осу-ществляет полномочия главы местной администрации;
4) не может одновременно осуществлять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.»
В дальнейшем муниципальная политика должна быть направлена та-ким образом, чтобы постепенно преобладал вариант, когда глава муници-пального образования избирается народом и он возглавляет исполнитель-ную ветвь власти на местном уровне.
Рассмотрена структура местной администрации, а также способы из-брания главы местной администрации. В процессе анализы были выявле-ны противоречия, которые касаются принципа единоначалия. Также, был предложен вариант исключения альтернативы из п.2 ч.1 ст. 36 Федераль-ного закона №131-ФЗ, и замена формулировки нынешней нормы на сле-дующую: «в случае избрания на муниципальных выборах глава местной администрации возглавляет местную администрацию».
Далее, подробно изучена внутренняя структура контрольно-счетного органа муниципального образования. Дан анализ должностных лицам, и рассмотрены проблемы, касающиеся отсутствия единого подхода к поряд-ку замещения должностных лиц данного органа, а также определения их правового статуса.
Таким образом, структура органов местного самоуправления долж-на быть более усовершенствована, урегулированы вопросы, касающиеся пробелов в данной сфере. Так как именно правильное формирование, ор-ганизации структуры является залогом успешного функционирования ор-ганов местного самоуправления, а значит и своевременного решения во-просов населения.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным го-лосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о по-правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). //
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016). // Российская газета, 2018.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции». //
4. Федеральный закон от 3 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017). //
5. Федеральным законом «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель-ных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» от 27.05.2014 N 136-ФЗ (последняя редакция).
6. Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и пра-ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Феде-ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» от 03.02.2015 N 8-ФЗ (последняя редак-ция).
7. Федеральный закон от 2 июня 2016 года № 171-ФЗ «О внесе-нии изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
8. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местно-го самоуправления и местного хозяйства в СССР // Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, N 44, ст. 914)
Судебная практика
9. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Фе-дерации от 14 декабря 2018 г. N 22-АПГ18-2 // СПС Консультант Плюс.
10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 304-КГ19-677 // СПС Консультант Плюс.
11. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 10.05.2018 по делу N А75-1701/2018 // СПС Консуль-тант Плюс.
Монографии, учебники, учебные пособия
12. Голушков, Д.И. Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Моно-графия. / Д.И. Голушков. – Омск: Переплёт, 2016. — 110 с.
13. Кокотов, А.Н. Муниципальное право России: 4-е издание. Учебник для бакалавров. / А.Н. Кокотов. – М., 2016. – 567 с.
Статьи
14. Бозиева, Е.А. Порядок замещения и соотношения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации / Е.А. Бозиева // Сборник: Право и государство: проблемы методо-логии, теории и истории материалы V Всероссийской научно-практической конференции. – 2018. – С.322-324
15. Быков, Е.Н. Контрольно-счетный орган муниципального обра-зования как орган внешнего муниципального контроля / Е.Н. Быков // Сборник: Конституционные и административно-правовые основы россий-ской государственности: история, современность и перспективы развития Сборник материалов заочной Международной научно-практической кон-ференции. Под общей редакцией В.В. Андреева, А.Г. Петрова. – 2017. С.44-48.
16. Гладких, Н.М. Некоторые вопросы совершенствования модели организации структуры органов местного самоуправления / Н.М. Гладких // Сборник: Наука XXI века: проблемы, поиски, решения. Материалы XXXIX научно-практической конференции с международным участием, посвященной 70-летию Победы в Великой Отечественной войне. Под ре-дакцией А. Г. Бент; ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный универ-ситет», Миасский филиал. – 2019. – С.224-230.
17. Карасев А.Т., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как системная категория: вопросы структуры и содержания / А.Т. Караса-ев, А.В. Елькина // Известия высших учебных заведений. Уральский реги-он. – 2018. — №1. – С.7-13.
18. Михнева С.В., Митячкина Е.С. Особенности правового поло-жения главы местной администрации в структуре органов местного само-управления в Российской Федерации / С.В. Михнева, Е.С. Митячкина // Сборник: Актуальные вопросы юриспруденции Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. – 2016. – С.37-40.
19. Широких, Н.Н. О некоторых подходах к определению понятия и структуры органов местного самоуправления / Н.Н. Широких // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. – 2018. — №4. – С.109-111.
Диссертации
20. Жамборов, А.А. Институт главы муниципального образования: организационные и функциональные аспекты: дис. … канд. юрид. наук. Специальность: 12.00.02 / А.А. Жамборов.; Краснодар, Крас-нодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2016 г. – 245 стр.
21. Модникова, Т.Н. Правовое регулирование деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения: дис. … канд. юрид. наук. Специальность: 12.00.02 / Т.Н. Модни-кова.; [Место защиты: Белгородский государственный национальный ис-следовательский университет]. – Белгород, 2014. – 169 с.
22. Павлович, К.Е. Трансформация организационных моделей местного самоуправления в Российской Федерации: дип. работа. Специ-альность: Направление подготовки: 38.03.04 / К.Е. Павлович.; ТГУ, доц. Лиманская Н.В., Томск, 2016, 90 с.
Интернет-ресурсы
23. СПС «Консультант Плюс» // Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 16.03.2017).
24. Сайт «Все для студента» // Режим доступа: http://www.twirpx.com/ (дата обращения 26.04.2020).
25. Научная электронная библиотека elibrary.ru // Режим доступа: http://elibrary.ru/defaultx.asp (дата обращения 26.04.2020).