Введение
Глава 1. Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления в России
1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления
1.2. Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы
Глава 2. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация
2.1. Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ
2.2. Определение границ и преобразование муниципальных образований
2.3. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность проблемы исследования. Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ.
В ходе реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» возникает большое количество проблем, что в большинстве случаев является результатом формального следования нормам закона в вопросах территориальной организации местного самоуправления. Определение оптимальных размеров территории муниципальных образований — вопрос актуальный сегодня для каждого субъекта РФ. Любое территориальное преобразование требует изменения структуры управления и содержания процесса реализации властных полномочий тех органов, которые на данной территории расположены, и, следовательно, представляет собой ресурс повышения эффективности управления.
Степень научной разработанности проблемы исследования. Вопросы организации местного самоуправления в РФ изучали различные авторы, среди которых можно выделить таких как, Акмалова А.А., Бабун Р.В., Гончаров В.И., Джагарян А.А., Кудилинский М.Н., Кутафин О.Е. и другие.
Особенности территориальной организации местного самоуправления нашли отражение в трудах таких авторов, как Газизова Л.И., Кокотов А., Пешин Н.Л., Трубников В.В., Шугрина Е.С.
Объект исследования — территориальные основы местного самоуправления.
Предмет исследования — теоретические вопросы организации территории местного самоуправления, процесс правового обеспечения развития и трансформации территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ.
Цель курсовой работы — исследовать особенности территориальной организации местного самоуправления в России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. рассмотреть понятие территориальной организации местного самоуправления;
2. представить муниципальное образование как объективированную форму территориальной организации местного самоуправления и выделить его типы;
3. изучить правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ;
4. проанализировать процесс определение границ и преобразование муниципальных образований ;
5. выделить особенности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Методы исследования: анализ, синтез, сравнение, систематизация, структуризации.
Структура работы включает введение, две главы, заключение, список литературы и приложение.
Глава 1. Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления в России
1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления
Понятие территориальной основы местного самоуправления не имеет законодательного закрепления. В связи с этим в научной и учебной литературе встречаются различные определения этого понятия.
По мнению Н.В. Постового, под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.
Территориальные основы местного самоуправления — институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.
Рассмотрим принципы территориальной организации местного самоуправления. Под принципами территориальной организации местного самоуправления следует понимать законодательно установленные нормы и положения, в соответствии с которыми муниципальные образования создаются и преобразовываются, их границы устанавливаются и изменяются, определяется состав территории муниципальных образований.
Основные принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ закреплены во второй главе федерального закона №131-ФЗ. Все их условно можно разделить на три группы: принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований; принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований; принципы, определяющие состав территории муниципальных образований. Первую группу принципов составляют следующие:
местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях;
территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории;
в муниципальных иные районах года применяется акты двухуровневая этом системы мало территориальной иные организации года местного вида самоуправления;
мнение один населения, а также было его численность нему учитывается всех при преобразовании вида муниципального всех образования.
Ко второй если группе нему относятся виде такие вида принципы иные как:
территория года субъекта один РФ разграничивается один между всех поселениями;
границы вида поселений всех и муниципальных виде районов, в состав иные которых один входят мало несколько мало населенных было пунктов, устанавливаются виде с учетом мало пешеходной пути и транспортной этом доступности было соответственно;
сохранение иные целостности иные населенного пути пункта этом при установлении если границ;
учет мнения иные населения вида при изменении пока границ иные муниципального года образования.
Так, наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями и городскими округами.
2) территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
3.1) территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения — менее 3000 человек каждый);
6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, городских округов;
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу;
10) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы городского округа, муниципального района — с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений (населенных пунктов), входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
11) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, городского округа;
12) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
13) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
14) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
15. границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Третья всех группа пути принципов вида включает пути следующие этом принципы:
при определении вида состава если территории один муниципального пути образования было учитываются года исторические мало традиции виде землепользования было населенных года пунктов;
в состав иная территории было муниципального года образования этом включаются года территория было населенного вида пункта, прилегающие года к нему земли виде общего всех пользования, территории было традиционного иные природопользования мало населения, рекреационные виде земли, земли если для развития пути поселения.
Федеральными пока законами было установлены пока некоторые иные особенности акты территориальной пути организации этом и осуществления этом местного этом самоуправления если для городов пути федерального всех значения года Москвы если и Санкт-Петербурга, закрытых было административно-территориальных вида образований, наукоградов и приграничных иные территорий. Территория, в пределах было которой было осуществляется один местное один самоуправление было населением вида непосредственно этом и (или) через иная выборные иная и иные органы нему местного вида самоуправления, именуется виде муниципальным всех образованием.
Все решения, связанные этом с образованием иная и преобразованием вида муниципальных года образований, наделением вида муниципальных иные образований всех соответствующим года статусом, установлением акты и изменением было границ было осуществляются этом субъектом один РФ путем пути принятия виде соответствующего года закона. Наделение вида муниципальных иные образований вида статусом нему городского, сельского виде поселения, муниципального один района, городского вида округа, городского года округа года с внутригородским вида делением, внутригородского было района, внутригородской иная территории пути городов вида федерального акты значения года осуществляется было законами всех субъектов иная Российской иные Федерации.
Итак, территориальная организация — один из ключевых и сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России, связанный с выбором оптимальных размеров территории на которой должно осуществляться местное самоуправление.
1.2. Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы
В научных виде исследованиях иные муниципального вида образования всех имеются если различные было точки нему зрения всех к определению иные его как объекта пока рассмотрения. Большинство было авторов этом и др. ограничиваются мало официальной, юридической пока трактовкой было данного пока понятия.
Термин иная «муниципальное всех образование» (далее иная — МО) был введен виде Гражданским было кодексом года РФ, в соответствии мало с которым пока муниципальные если образования было могут года участвовать всех в отношениях, регулируемых нему гражданским года законодательством, т.е. являются пути субъектами мало гражданских было правоотношений.
Однако виде в Гражданском года кодексе пока прямых мало определений акты данного нему понятия года нет. Первое мало определение иная МО как характеристики мало самоуправляемой пути территории нему было дано в Федеральном этом законе иная № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих вида принципах если организации нему местного вида самоуправления всех в Российской нему Федерации» (далее мало – Федеральный иные закон пока № 154-ФЗ).
МО представлено всех в нем как «городское, сельское этом поселение, несколько года поселений, объединенных вида общей если территорией, часть года поселения, иная населенная всех территория, предусмотренная было Федеральным всех законом, в пределах если которой года осуществляется пока местное вида самоуправление, имеется нему муниципальная года собственность, местный акты бюджет всех и выборные пока органы если местного года самоуправления. В данном всех определении этом четко пока названы всех атрибуты вида МО — неотъемлемые если свойства, без которых акты оно не может нему существовать, в числе если которых: территория; население, обладающее всех правом года осуществления года местного один самоуправления; выборные было органы; муниципальная этом собственность пути и местный вида бюджет.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существовало 5 видов муниципальных образований:
сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Данный тип муниципальных образований был предусмотрен в законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и введён в ходе муниципальной реформы. Зачастую сельское поселение соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях слово «сельсовет» сохраняется как синоним всей сельскому иные поселению один или используется всех в названиях, например, сельское году поселение были Новинский ряде сельсовет виде в Богородском один районе один Нижегородской лишь области.
В состав были территории лишь сельского ходе поселения года могут были входить, как правило, один сельский один населённый пункт иным или посёлок с численностью либо населения иных более либо 1000 человек года (для территории один с высокой выше плотностью этой населения года — более года 3000 человек) и (или) объединённые общей ходе территорией один несколько либо сельских всей населённых пунктов иных с численностью года населения иным менее году 1000 человек выше каждый году (для территории иных с высокой ходе плотностью виде населения иные — менее всей 3000 человек были каждый).
Сельское были поселение один имеет ходе административный ходе центр дать — населённый пункт, который года определён с учётом местных один традиций иным и сложившейся были социальной либо инфраструктуры года и в котором иным в соответствии выше с законом года субъекта были Российской один Федерации либо находится иных представительный иные орган либо данного иных сельского иные поселения.
Границы этой сельского иных поселения, в состав виде которого году входят года два и более один населённых пункта, как правило, устанавливаются виде с учётом пешеходной виде доступности года до его административного года центра крае и обратно года в течение года рабочего года дня для жителей этой всех населённых пунктов, входящих иные в его состав. Исключение иных составляют ходе территории один с низкой крае плотностью были населения, а также один отдалённые и труднодоступные году местности.
Численность всей населения иной сельского один поселения, как правило, варьируется иные от нескольких стал десятков виде человек этой до 15—20 тысяч всей жителей. Есть сельские либо поселения стал с населением виде более один 30 тысяч ходе человек, а в Орджоникидзевском один сельском виде поселении иных (Ингушетия) в 2013 году проживали лишь более года 60 тысяч лишь человек.
городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское выше поселение всей — один из типов либо муниципального иные образования этой в России; город всей или посёлок городского ходе типа, в которых иных местное один самоуправление один осуществляется года населением один непосредственно иные и (или) через иные выборные стал и иные органы виде местного выше самоуправления.
Городские году поселения, не являющиеся года городскими всех округами, входят всей в состав лишь муниципальных стал районов.
Данный один тип муниципальных всей образований дать был предусмотрен один в законе лишь 2003 года «Об общих ряде принципах один организации года местного крае самоуправления один в Российской виде Федерации» и введён в ходе муниципальной крае реформы.
В состав ходе территории были городского один поселения один могут стал входить крае один город всей или один посёлок, а также дать в соответствии дать с генеральным иной планом либо городского иные поселения стал территории, предназначенные крае для развития были его социальной, транспортной иным и иной инфраструктуры виде (включая всех территории один посёлков и сельских лишь населённых пунктов, не являющихся всех муниципальными года образованиями).
муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В России были муниципальный иные район всех — один из типов года муниципального либо образования, форма либо местных ходе органов иным самоуправления, объединяющая года несколько иным городских, сельских были поселений году и, возможно, межселенных были территорий, объединённых общей один территорией.
Административным года центром виде муниципального иным района были является ходе населённый пункт, который иных определён с учётом местных иных традиций виде и сложившейся были социальной один инфраструктуры были и в котором ходе находится дать представительный всех орган были соответствующего либо муниципального года образования.
Понятие ходе «муниципальный либо район» появилось ходе после один принятия иным Федерального один закона один от 6 октября один 2003 года № 131-ФЗ «Об общих были принципах дать организации всей местного иные самоуправления были в Российской один Федерации».
Как правило, муниципальные иные районы ходе созданы один в границах один административных всей районов, существующих году в рамках года административно-территориального стал устройства один субъектов года РФ и образованных года в основном иные с 1920—1950-х годов выше в РСФСР. В ряде случаев один на территориях один районов были были образованы этой городские были округа, что сопровождалось года либо упразднением виде административных ряде районов года в пользу либо городов году областного стал (краевого, республиканского, окружного) подчинения крае (например этой в Московской крае области), либо при сохранении либо административных всей районов этой в их границах один образовывались всех городские ходе округа всей (как например года в Магаданской иные области). В Свердловской иных области либо на территориях ряде некоторых иные административных один районов ходе были созданы года по два муниципальных либо образования: и муниципальный года район, и городской либо округ. В Пермском всей крае муниципальные иных районы ходе были образованы этой на территориях ряде некоторых либо городов стал краевого иных значения.
городской округ — один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статус всей городского года округа, как муниципального образования определён Федеральным года законом либо от 6 октября года 2003 года № 131-ФЗ «Об общих всех принципах один организации один местного либо самоуправления были в Российской были Федерации», согласно иных которому ходе городской всех округ — один или несколько всей объединенных один общей году территорией выше населенных иные пунктов, не являющихся всех муниципальными либо образованиями, в которых иных местное года самоуправление года осуществляется году населением ходе непосредственно лишь и (или) через либо выборные один и иные органы были местного года самоуправления, которые ряде могут иные осуществлять этой отдельные иные государственные были полномочия, передаваемые один органам иным местного года самоуправления были федеральными всех законами иным и законами один субъектов этой Российской выше Федерации.
Закрытые административно-территориальные образования также лишь имеют один статус иных городского один округа.
Статус иные городского года округа иных с внутригородским были делением, как муниципального виде образования крае определён Федеральным ходе законом ряде от 6 октября иные 2003 года № 131-ФЗ «Об общих года принципах иных организации ходе местного дать самоуправления дать в Российской года Федерации» с поправками, введёнными иные Федеральным иной законом либо от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, согласно были которому всей городской иные округ иные с внутригородским один делением всей — городской либо округ, в котором года в соответствии стал с законом были субъекта либо Российской один Федерации всей образованы один внутригородские один районы иной как внутригородские один муниципальные иных образования.
Первым года городским ряде округом иных с внутригородским всей делением ходе стал город один Челябинск. По состоянию один на 1 января ходе 2016 года, в России один насчитывалось лишь три городских года округа один с внутригородским иные делением: Челябинск, Самара, Махачкала.
Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований:
городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В некоторых ходе городах были России иной внутригородской стал район всей представляет один собой всей также всей внутригородское выше муниципальное году образование, входящее ходе в состав иных городского года округа этой с внутригородским иных делением. В таких года субъектах либо РФ городские всей районы один признаются выше единицами ряде местного один самоуправления, муниципальными всей образованиями. В других года субъектах были РФ они являются всей лишь базой года для организации один управления ряде городом, и здесь лишь создаются стал только ходе подразделения года городских всей органов либо управления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.
внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В каждом этом субъекте виде Федерации иные создаются всех собственные иная муниципальные виде образования, границы вида которых этом не могут акты пересекать было границ было субъектов года РФ. Муниципальные года образования один охватывают вида всю территорию этом соответствующих вида субъектов, за исключением нему территорий пока с низкой было плотностью года населения.
Таким этом образом, в Российской было Федерации акты установлены иная два основных этом вида территориальной пока организации пока местного виде самоуправления: поселенческий виде и территориальный. Территориальная организация местного самоуправления является одним из институтов муниципального права, который включает совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ с учетом мнения населения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ.
Глава 2. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация
2.1. Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ
Территориальная один основа всей местного иных самоуправления году как институт ходе муниципального иным права года решает были важнейшую ходе задачу года — увязывает дать в единое всей и неразрывное стал целое всех муниципальное один образование либо и его территорию, пространственные один границы были проживания были населения были муниципального виде образования иные и осуществления были им местного виде самоуправления, общеобязательные крае правила года использования года территории виде муниципального ходе образования либо в интересах один его населения, создания либо новых этой муниципальных иных образований, преобразования всей и ликвидации года существующих.
При этом, как следует один из приведённой выше статьи были ч. 1 ст. 131 Конституции иные РФ, учёт исторических года и иных местных один традиций ходе является либо императивным ряде конституционным либо требованием иных при определении были территории один муниципального иным образования.
Понятно, что основной один закон иной многонационального один федеративного один государства один не в состоянии года дать подробную иные инструкцию один территориального году обустройства года муниципальных года образований иные всей страны. Именно всей по этой причине иной конституционные виде нормы один не закрепляют либо детальных один характеристик иных территориальной года организации один местного дать самоуправления. Такие года нормы иных должны ходе устанавливаться иной текущим виде законодательством, причём преимущественно года региональным, а не федеральным. Это обусловливается ходе необходимостью иной адаптации года выбираемой иным модели всех местного выше самоуправления иным и границ года муниципальных либо образований выше к историческим один и иным местным были особенностям иной и традициям.
Такой один подход были имеет всей особое этой значение года для регионов один с компактным стал проживанием года населения, имеющего один полиэтнический состав. Нарушение ходе границ иных традиционного были проживания году исторических выше этносов, необоснованное ряде их объединение лишь в границах лишь единого были муниципального один образования один могут либо приводить года к серьёзным межэтническим выше противоречиям дать и конфликтам.
Административно-территориальное устройство представляет собой деление территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на части в целях наиболее эффективной организации государственного управления.
В свою очередь муниципально-территориальное устройство, представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части в целях эффективной организации местного самоуправления. В результате такого деления создаются универсальные территориальные единицы, которые выступают основой существования публично-властной организации — муниципального образования.
Правовую этой основу стал территориальной иные организации один местного года самоуправления всех формируют выше Конституция были Российской иной Федерации, федеральные иные законы, конституции ходе (уставы) и законы один субъектов года Российской ходе Федерации.
Территориальные дать правовые иных основы виде местного виде самоуправления ходе в общем один виде определены лишь ч. 1 ст. 131 Конституции крае РФ и гл. 2 Федерального стал закона один от 6 октября ходе 2003 г. «Об общих были принципах ряде организации один местного году самоуправления были в Российской ходе Федерации». Указанная году статья иных Конституции были устанавливает, что «местное этой самоуправление иные осуществляется иных в городских, сельских года поселениях либо и на других виде территориях года с учетом стал исторических один и местных этой традиций». Таким года образом, Конституция года РФ в качестве всей территориальной были основы были местного этой самоуправления иным определила, прежде либо всего, городские либо и сельские года поселения, допуская стал одновременно были осуществление всей местного иной самоуправления один и на других иные территориях.
Конституция стал Российской были Федерации всех устанавливет: местное один самоуправление один осуществляется года на всей территории иные Российской либо Федерации года в городских, сельских всей поселениях были и на иных территориях ряде (ч. 1 ст. 131). Тем самым года городские, сельские этой поселения иные Конституция один рассматривает один прежде были всего виде именно один как территории.
Федеральные года законы ходе устанавливают либо общие всей принципы иные территориальной один организации были местного года самоуправления, полномочия иной органов один местного иным самоуправления году в сфере года землепользования либо (Земельный года кодекс один РФ) и иных сферах всей в целях виде использования один территории либо муниципального года образования всей для её комплексного один развития иные в интересах либо населения года муниципального иные образования.
Глава всей 2 Федерального были закона всей № 131-ФЗ выделяет ходе следующие один вопросы либо территориальной стал организации либо местного года самоуправления:
— территории всей муниципальных иных образований ходе (статья года 10);
— границы один муниципальных ходе образований один (статья года 11);
— изменение ряде границ всех муниципального года образования были (статья года 12);
— преобразование года муниципальных года образований один (статья всей 13).
Законы иные субъектов иных Российской крае Федерации года устанавливают были региональные года особенности выше местного году самоуправления года, осуществляют один разграничение стал территории один субъекта всех РФ между ходе муниципальными стал образованиями один .
Итак, основными номативно-правовыми актами, регулирующими вопросы территориальной организации местного самоуправления являются Конституция РФ и ФЗ от 6 октября ходе 2003 г. «Об общих были принципах ряде организации один местного году самоуправления были в Российской ходе Федерации».
2.2. Определение границ и преобразование муниципальных образований
Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса
муниципальных образований, существующих на день такого разделения должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.
К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.
Таким образом, преобразование муниципальных образований включает в себя: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения, либо лишение его статуса.
2.3. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Одной из особенностей системы местного самоуправления в Российской Федерации является то, что правовое регулирование этой сферы общественных отношений осуществляется одновременно федеральными органами государственной власти и субъектов Российской Федерации (п.«н» ч.1 ст.72 Конституции РФ). Если первые определяют общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, то вторые обладают полномочиями регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; (ч.1 ст.5, ч.1 ст.6 Федеральный закон № 131-ФЗ), тем самым делая систему местного самоуправления многообразной, «исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». В ряде случаев федеральный законодатель прямо указывает на наличие особенностей в организации местного самоуправления, в частности, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения.
Перечень этих особенностей достаточно обширен, он не ограничивается только теми, которые приведены в статье 79 Федерального закона № 131-ФЗ. Несомненно, одним из выразительных проявлений их служит особая территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения, например, в Санкт- Петербурге.
Согласно части 1 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ «в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления» на внутригородских территориях (внутригородские муниципальные образования) — частях территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ч.1, ст.2). Это означает, что изначальное отличие территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения связано исключительно с особым статусом данного вида субъектов Российской Федерации.
Обращаясь к нормативному правовому акту, обладающему высшей юридической силой и являющемуся исходным для организации местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга, можно заметить, что статья 59 Устава Санкт-Петербурга дословно воспроизводит положения Федерального закона № 131-ФЗ о внутригородских муниципальных образованиях. В Законе Санкт-Петербурга № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» определение внутригородского муниципального образования повторяется, но с одним новым и важным уточнением, что внутригородские муниципальные образования состоят из муниципальных округов, городов и поселков (ч.1 ст.2); эти же виды муниципальных образований указаны в части 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга». В настоящее время в Санкт-Петербурге насчитывается 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок. С 2005 года город Петергоф является наукоградом и обладает статусом городского округа.
Вместе с тем ни одни из вышеуказанных законов субъекта Российской Федерации не содержит определения данных видов муниципальных образований, которые бы указали на специфику правового статуса того или иного вида. В лучшем случае в качестве правового обоснования выделения видов муниципальных образований можно указать «основанные на объективных характеристиках территориальные, географические, культурные, экономические и иные особенности муниципального образования, установленные в целях определения перечней вопросов местного значения для каждого муниципального образования исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства на основании социально-экономической, технологической и иной взаимозависимости территорий муниципальных образований, единства рынка товаров и услуг коммунального назначения, требующих согласованного принятия решений органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей одного или нескольких муниципальных образований» (ч.1 ст.2 Закона Санкт-Петербурга № 420-79). Иными словами, это означает, что разделение муниципальных образований Санкт-Петербурга на виды сложилось исторически и, прежде всего, основано на особенностях территориального устройства этого субъекта Российской Федерации. Те муниципальные образования, которые были созданы в рамках исторических границ Санкт- Петербурга, получили статус муниципальных округов, остальные муниципальные образования, расположенные пригородной зоне Санкт-Петербурга, — статус городов и поселков.
Отсутствуют критерии видового разделения муниципальных образований также и в муниципальных нормативных правовых актах — Уставах муниципальных образований. Так, Устав муниципального округа Оккервиль содержит указание на официальное наименование муниципального образования без какой-либо конкретизации (ч.1 ст.1, ст.3); аналогичная ситуация сложилась в муниципальных образованиях — город и поселок, например в городе Ломоносов (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования город Ломоносов) и в поселке Усть-Ижора (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования поселок Усть-Ижора).
В научной литературе вопрос разделения внутригородских территорий на виды не является предметом рассмотрения, причем как в общетеоретических работах по муниципальному праву, так и в узкоконкретных исследованиях, посвященных вопросам особенностей территориальной организации местного самоуправления, встречаются отдельные замечания по данному вопросу. Е. С. Шугрина в одной из своих статей отметила, что термину внутригородская территория законодателем субъекта Российской Федерации придается иной смысл, чем вложенный в него федеральным законодателем; он рассматривается только как указание на часть городской территории и используется для введения новых видов муниципальных образований (муниципальный округ, город и поселок), вопреки федеральному закону, который не предоставлял субъектам России права вносить изменения в перечень видов муниципальных образований, установленный на федеральном уровне.
Для нашего рассмотрения не является важным вопрос, имел ли место выход регионального законодателя за пределы установленных для него полномочий и нарушение федерального закона, тем более, что оспаривания и отмены соответствующих норм законов Санкт-Петербурга не было. Это обстоятельство может указывать, что подразделение внутригородских территорий на виды находится в рамках особенностей территориальной организации местного самоуправления в городе федерального значения.
Гораздо важней поставить вопрос об обоснованности выделения существующих видов внутригородских территорий, наличия рациональных и логичных критериев для их дифференциации, ответ на который как в нормативных правовых актах, так и в научной литературе отсутствует. По-видимому, из всех существующих в Санкт-Петербурге видов муниципальных образований наиболее обоснованным является муниципальный округ, представляющий часть исторической городской территории и обладающий в силу этого территориальной, социальной, экономической и культурной целостностью и своеобразием. В отношении же города и поселка подобного сказать нельзя: их правовая связь с Санкт-Петербургом оформилась относительно недавно. Целесообразность использования для обозначения таких внутригородских территорий терминов «город» и «поселок» представляется сомнительной.
В российском праве указанные понятия используются в строго определенном смысле как обозначение разных видов населенных пунктов и соответствующих административно-территориальных единиц. Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке решения вопросов административно- территориального устройства РСФСР» было проведено разделение населенных пунктов на сельские и городские, и в отношении последних установлено разделение на категории — города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки — в зависимость от количества населения и степени развитости инфраструктуры. При проведении муниципальной реформы в России в основу «сети» создаваемых муниципальных образований было положено сложившееся административно-территориальное устройство. Несмотря на это отождествлять муниципально-территориальное и административно-территориальное деление, муниципальные образования и административно-территориальные единицы нельзя. Подобное отождествление имеет место в случае понимания «города» и «поселка» как внутригородских территорий — муниципальный образований. С учетом сказанного в нормативные правовые акты Санкт-Петербурга следует внести изменения, отказавшись от таких видов муниципальных образований вообще или заменить их единым термином «городское поселение» в соответствии со смыслом, который вложил в последний федеральный законодатель (ч.1 ст.2 Федеральный закон № 131-ФЗ).
Следует заметить, что сложившуюся ситуацию в территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге можно рассмотреть и в другом ключе. Вопрос об особых видах внутригородских территорий был поставлен в научной литературе, в частности, Е.С. Шугриной, а региональный законодатель собственно понятие «вид внутригородских территорий» не использует. В таком случае термины «город» и «поселение» следует понимать не как вид муниципального образования, а как обозначение категории населенного пункта. Возможность такого подхода прослеживается в упомянутых выше Уставах города Ломоносов и поселка Усть-Ижора. Вместе с тем признать такое решение вопроса о видах муниципальных образований удовлетворительным нельзя. На смену вопросам о статусе «города» и «поселка» приходит вопрос о «муниципальных округах» и диспропорциональности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. По- видимому, окончательно решить данную ситуацию возможно только через установление единообразной системы муниципальных образований в городах федерального значения с учетом опыта территориальной организации местного самоуправления в подобных публично-правовых образованиях за рубежом.
Таким образом, изменение территориальных основ местного самоуправления является одним из основных направлений преобразований системы местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Заключение
Территориальная вида организация было местного года самоуправления нему — центральный вида вопрос иные российской пока муниципальной акты реформы. Закон виде от 6 октября акты 2003 г. решает акты его в соответствии всех со следующими всех принципами.
Во-первых, пространством иная осуществления всех местного всех самоуправления виде является вида вся территория пути Российской если Федерации. Местное года самоуправление всех осуществляется пока исключительно мало в границах года муниципальных было образований, под которыми пока теперь нему понимаются пути любые пока городское акты и сельское иная поселения, муниципальный пути район, городской пока округ, внутригородская всех территория акты города один федерального было значения. Муниципальные если образования иные создаются если во всех регионах если России виде в обязательном виде порядке.
Во-вторых, территории если муниципальных года образований этом могут вида не совпадать года с административно-территориальным один устройством было субъектов года федерации. Перечень пути муниципальных мало образований пути по законодательству вида является года открытым.
В-третьих, территориальная пути организация виде местного иная самоуправления этом в России если традиционно иная имеет мало двухуровневую нему структуру: на первом этом уровне года — поселение, на втором пока — муниципальные было районы. Второй один уровень, видимо, является акты высшим нему уровнем пути местного один самоуправления. Наличие нему обоих один уровней виде обязательно. Городской один округ вида охватывает всех своей было компетенцией иная первый один и второй года уровни этом местного всех самоуправления. Однако было все муниципальные года образования пути в пределах один своей всех компетенции виде самостоятельны.
В-четвертых, при создании вида муниципальных было образований мало учитываются всех исторически было сложившееся пока деление было территории, размеры всех территории, природные виде условия, численность иные и плотность иные населения, тяготение этом территории акты к определенным всех экономическим один центрам, характер года путей года сообщения, перспективы иные экономического года развития, максимально этом возможное было приближение вида органов всех местного года самоуправления было к населению.
В-пятых, образование, преобразование, упразднение пока муниципального пути образования, установление иные и изменение виде их границ вида и наименований пути относятся вида к исключительному этом ведению мало субъектов года Федерации, которые виде решают года данные иные вопросы всех в своих мало региональных всех законах.
В-шестых, территориальные года изменения года осуществляются иная всегда пока с учетом всех мнения всех или с согласия виде населения акты того муниципального пути образования, интересы всех которого один они затрагивают.
Таковы мало наиболее года существенные иные нововведения нему в территориальной нему организации года местного вида самоуправления года в Российской пути Федерации.
Список литературы
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп.// СПС-Консультант плюс
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СПС-Консультант плюс
Основная литература
3. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. — Москва: РАГС, 2010. — 96 с.
4. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учеб. пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2013.
5. Газизова Л.И. Парадоксы российской муниципальной власти: опыт системной экспликации: Монография. М.: МАКС Пресс, 2013. 252 с.
6. Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Монография. М.: Проспект, 2015. 272 с.
7. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: Автореф. … докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2012. 60 с.
8. Кудилинский М. Н. Муниципальное право России / М. Н. Кудилинский, И. А. Шевелева. — Санкт- Петербург: С.-Петерб. гос. ун-т, 2005. — 224 с.
9. Кокотов А. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. С. 46 — 55.
10. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — 3-е изд. — Москва: Проспект, 2011. — 672 с.
11. Муниципальное право России / Под ред. Н. С. Бондаря. — 4-е изд. — Москва: Юрайт, 2014. — 794 с.
12. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. — 4-е изд. — Москва: Юрайт, 2014. — 567 с.
13. Пешин Н.Л. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. – 2014. – № 8. – С. 105-109
14. Система муниципального управления: учеб. для вузов / под ред. В.Б. Зотова. – 4-е изд., испр. и доп. – СПб. Питер, 2008.
15. Трубников В.В. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления как способ повышения его эффективности: муниципально-правовое исследование: Автореф. … канд. юр. наук. Тюмень, 2012. 34 с.
16. Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е. С. Шугрина // Муниципальное право. — 2012. — № 4. — С. 7 — 14.