Курсовая работа на тему «Взаимоотношения России с ОЭСР»

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ОЭСР: НАПРАВЛЕНИЯ РАБОТЫИ ИСТОРИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ  С РОССИЕЙ

1.1. Краткий обзор деятельности и принципов  работы и порядка вступления страны в ОЭСР

1.2. Россия и ОЭСР: история взаимодействия и текущий этап

Глава 2. РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ ПЛАНОВ РАБОТЫ РОССИИ ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С ОЭСР (2019—2020 И 2021—2022 ГГ.)

2.1. Оценка неопределенности целеполагания

2.2. Оценка задач по категории значимости

2.3. Сравнение Плана работы на 2021—2022 гг.  с планом за предыдущий период

2.4. Оценка связанности отдельных направлений Плана работы с правовыми инструментами ОЭСР

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Взаимодействие России и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) началось в середине 1990-х гг.[1], когда Россия, так же как и ряд других постсоветских стран, заявила о своем стремлении стать членом ОЭСР. Достаточно большое количество требований к членству в организации привело к тому, что только в 2007 г. Россия и ОЭСР начали официальные переговоры о присоединении^[2]. К концу 2013 г. существенная часть комитетов ОЭСР в своих заключениях указывали^[3] на готовность России к вступлению. Тем не менее в марте 2014 г. на фоне кризиса вокруг Украины ОЭСР самостоятельно приостановила процесс присоединения России к организации^[4].

Несмотря на паузу в переговорах по вступлению, у российского Правительства остался интерес к сотрудничеству с ОЭСР. В 2019 г. министр экономического развития М.С. Орешкин выступал за усиление сотрудничества, отказ от «формального подхода» при работе России с ОЭСР и предложил несколько новых инициатив^[5]. После смены Правительства в начале 2020 г. активизация диалога с ОЭСР была поддержана поручением премьер-министра М.В. Мишустина, который тесно взаимодействовал с ОЭСР на должности главы ФНС и с 2014 по 2017 г. являлся вице-председателем Бюро Форума по налоговому администрированию, одного из важных рабочих органов ОЭСР^[6].

В ноябре 2020 г. Правительство РФ утвердило новый двухлетний комплексный План работы по взаимодействию с ОЭСР на 2021—2022 гг. Этот документ содержит перечень задач, которые российские органы власти должны реализовать для развития отношений с ОЭСР. Кроме двухлетних планов также принимаются иные документы: План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР и План участия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в заседаниях рабочих органов ОЭСР.

Несмотря на то что двухлетние комплексные планы, а также сопровождающие их документы принимались и ранее (на 2019—2020 гг., на 2017—2018 гг. и т.д.), в связи с более выраженным акцентом на сближение России и ОЭСР в 2020 г. следует ожидать, что комплексный план на 2021—2022 гг. будет содержать больше инициативных действий со стороны России и ориентацию на достижение конкретного результата в проектах с ОЭСР.

Цель работы – рассмотреть особенности взаимоотношений России с ОЭСР.

По итогам проведения анализа для российских органов власти были сформулированы рекомендации, направленные на повышение качества планирования взаимодействия России и ОЭСР и обеспечения более успешной диффузии лучших практик и стандартов ОЭСР с российской системой государственного управления.

Работа состоит из двух глав. В первой приведено базовое описание деятельности ОЭСР, инструментов организации и принципов работы, а также дана краткая характеристика истории взаимодействия России и ОЭСР. Во второй главе приведены ключевые результаты оценки Плана работы по неопределенности целеполагания, по включению в план мероприятий, направленных на имплементацию правовых норм ОЭСР, и по сравнению текущего и предыдущего планов между собой.

ОЭСР: НАПРАВЛЕНИЯ РАБОТЫ И ИСТОРИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ  С РОССИЕЙ

1.1. Краткий обзор деятельности и принципов  работы и порядка вступления страны в ОЭСР

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — международная организация, которая занимается разработкой международных стандартов на основе фактов (evidence-based), поиском решений для экономических, социальных и экологических проблем. 37 стран — членов ОЭСР осуществляют обмен опытом, лучшими практиками, данными и рекомендациями по реализации государственной политики в различных областях.

ОЭСР, как и любая другая международная организация, выступает переговорным форумом по различным вопросам международного сотрудничества. Эта работа проходит в рамках заседаний органов ОЭСР, а также встреч стран-членов на уровне министров. Такие встречи проходят ежегодно в рамках Недели ОЭСР, которая также включает в себя Форум ОЭСР, проводимый с участием представителей бизнеса^[7]. На последнем Форуме ОЭСР, прошедшем в мае 2019 г., обсуждались вопросы взаимоотношений общества и государства, миграции, занятости, гендерного равенства, здравоохранения и другие темы^[8]. Последняя министерская встреча ОЭСР прошла 31 мая — 1 июня 2021 г. По ее итогам был принят ряд программ, рекомендаций и инициатив в нескольких областях, в том числе в области экономического восстановления после пандемии COVID-19 и борьбы с изменением климата.

Однако даже более важной составляющей работы ОЭСР является ее межфорумная деятельность, проходящая в ежедневном режиме. Ключевым результатом такой работы ОЭСР являются разрабатываемые организацией стандарты (правовые инструменты), которым страны-члены обязуются следовать. Согласно сайту ОЭСР стандарты и правовые инструменты организации помогают создавать единое международное пространство правил и принципов в различных сферах общественной жизни, расширять международное сотрудничество и поддерживать участников в вопросах повышения эффективности деятельности государственных органов^[9]. Кроме того, многие рекомендации ОЭСР предписывают странам-членам иметь и развивать системы оценки, отчетности и мониторинга государственной политики, что позволяет принимать решения по реализации государственной политики на основе данных.

Рисунок 1 – Классификация правовых инструментов ОЭСР

За 55 лет работы в ОЭСР было принято более 450 стандартов в форме решений, рекомендаций, деклараций и других документов[10]. По состоянию на 2021 г. действует 246 правовых актов ОЭСР, из них 170 относятся к рекомендациям, следование которым носит добровольный характер[11].

Таблица 1. Распределение правовых актов ОЭСР по направлениям[12]

Другим важным форматом деятельности ОЭСР является оценка странами мер государственной политики друг друга (peer review). Такой подход позволяет выявить недостатки государственной политики и предложить варианты для развития.

Правила и особенности исследований формата peer review определяются на уровне отдельных органов и комитетов ОЭСР. Например, в рамках Комитета по содействию развитию ОЭСР каждая страна-член должна проходить процесс такой оценки один раз в четыре года. Цель проведения оценки — проверка деятельности и стратегии исследуемой страны в сфере оказания официальной помощи на соответствие стандартам, устанавливаемым Комитетом по содействию развитию, а также распространение лучших практик и повышение эффективности оказываемой помощи среди всех стран — членов ОЭСР^[13]. Другие комитеты и органы ОЭСР имеют похожие практики проведения периодических исследований по конкретным странам.

Рисунок 2 — Пример оценки деятельности (peer review) в рамках Комитета по содействию развитию ОЭСР (Бельгия)

Кроме того, для стран — членов ОЭСР и стран — партнеров ОЭСР важным направлением работы является обязательство предоставления в ОЭСР официальных статистических данных по различным направлениям. Такие данные используются, в числе прочего, для составления индексов, докладов и исследований, которые позволяют сравнивать и оценивать деятельность государств — членов ОЭСР. Обязательство предоставлять данные и участие в подобных индексах дополнительно стимулирует страны развивать системы оценки, отчетности и мониторинга государственной политики, что в свою очередь увеличивает возможности принятия взвешенных решений, основанных на данных.

В рамках ОЭСР на регулярной основе готовятся следующие доклады и исследования:

— сравнение стран по отдельным приоритетным показателям (например, «Индикаторы зеленого роста», «Индекс лучшей жизни ОЭСР» и др.);

— исследования «At a glance», проводимые один раз в два года и рассматривающие конкретную проблему социально-экономического развития;

— ежегодные публикации с оценкой текущих тенденций и проблем  в различных сферах (например, «Economic Outlook», «Employment Outlook» и др.);

— отдельные исследования по срочным проблемам и вызовам.

Важную роль играют обзоры деятельности стран — членов ОЭСР в различных областях, в которых выделяются успешные практики и предлагаются конкретные рекомендации по развитию государственной политики. Например, серия публикаций «Лучшая политика» (Better Policies Series) фокусируется на рекомендациях по проведению реформ и на конкретных приоритетах стран-членов^[14].

Для того чтобы государство полностью могло использовать преимущества и инструменты ОЭСР, необходимо являться членом организации. Процесс вступления страны в ОЭСР разделяется на (1) фазу оценки и (2) само вступление, осуществляемое в соответствии с выработанной для конкретной страны дорожной картой.

Решение о начале переговоров по вступлению зависит от следующих критериев:

• готовности к вступлению (приверженности правилам и инструментам ОЭСР или сближение с ними, готовности к участию в программах и органах ОЭСР);
• приверженности ценностям и обязанностям члена ОЭСР.
• уровня развития институтов в стране (ОЭСР проводит оценку Правительства страны и других органов власти);
• соответствия ключевым экономическим индикаторам (оценивается экономическое положение в стране за последние пять лет и сравнивается со средними показателями по ОЭСР);
• поддержания отношений с органами ОЭСР (имеет ли страна статус участника или ассоциированного члена в различных комитетах ОЭСР, придерживается ли правил и норм, не являясь членом).

Список актов и инициатив ОЭСР, принятие и/или сближение с которыми необходимо для вступления (п. 1 критериев выше):

— Декларация по международным инвестициям и многонациональным предприятиям;

— Рамочная концепция ОЭСР в области инвестиций;

— Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций;

— стандарты ответственного ведения бизнеса;

— членство в Глобальном форуме по прозрачности и обмену информацией в налоговых целях;

— многосторонняя Конвенция по выполнению мер, предусмотренных планом BEPS;

— Кодекс либерализации движения капиталов;

— Кодекс либерализации текущих невидимых операций;

— рекомендация по лучшим практикам в сфере статистики;

— рекомендация по принципам проведения политики в сфере Интернета.

Рисунок 3 — Практика партнерства с органами ОЭСР

В ОЭСР нет конкретного списка индикаторов, позволяющих оценить приверженность страны ценностям ОЭСР (п. 2 критериев выше), однако в Рамочной структуре для оценки потенциальных членов как пример приводятся следующие индикаторы:

— индекс барьеров, препятствующих прямым иностранным инвестициям (The OECD FDI Restrictiveness Index);

— индикаторы правопорядка в рамках Всемирного проекта по справедливости (The Rule of Law Indicators of the World Justice Project);

— индекс человеческого развития ПРООН (The Human Development Index of UNDP);

— система индексов ООН, связанных с ратификацией странами договоров в области прав человека (The United Nations Human Rights Dashboard);

— индекс восприятия коррупции, публикуемый «Трансперенси Интернешнл» (The Corruption Perceptions Index of Transparency International).

Критерий, связанный со статусом страны в отдельных комитетах ОЭСР (п. 5 критериев выше), определяет возможность стран выбирать для себя подходящую форму партнерства с определенным комитетом, если при этом они не являются постоянными членами ОЭСР. Получение статуса участника или ассоциированного члена означает принятие ряда правовых инструментов ОЭСР, определяемых комитетами на индивидуальной основе.

1.2. Россия и ОЭСР: история взаимодействия и текущий этап

Взаимодействие России и ОЭСР началось фактически сразу после распада СССР^[15]. В 1994 г. в Москве открылся офис (представительство) ОЭСР²⁰. В 1996 г. вместе с Эстонией, Латвией и Литвой Россия подала заявку на вступление в организацию, однако из-за изначально низкого соответствия критериям процесс двигался небыстро. Только в 2007 г. Россия и ОЭСР начали официальные переговоры о присоединении^[16], была развернута активная работа российских ведомств по сближению с необходимыми инициативами и нормами ОЭСР. К концу 2013 г. существенная часть комитетов ОЭСР в своих заключениях указывали^[17] на готовность России к вступлению. Тем не менее в марте 2014 г. на фоне кризиса вокруг Украины ОЭСР самостоятельно приостановила процесс присоединения России к организации^[18].

Несмотря на паузу в переговорах по вступлению, у России остался интерес к сотрудничеству с ОЭСР. Взаимодействие различных российских органов государственной власти с комитетами ОЭСР в 2014— 2020 гг. продолжалось.

Россия внедряла и продолжает внедрять стандарты ОЭСР. Например, согласно отчетам Минэкономразвития России, в 2017 г. было принято пять федеральных законов с учетом практик ОЭСР^[19].

Российские ведомства участвуют в работе органов ОЭСР и предоставляют информацию по России для отражения в индексах ОЭСР. К 2020 г. Россия являлась участником (c различным статусом) 26 органов и трех проектов ОЭСР, в том числе:

— Рабочей группы по борьбе с дачей взяток иностранным  государственным должностным лицам;

— Комитета по цифровой экономической политике; o Комитета по ответственному ведению бизнеса; o Комитета по регуляторной политике и т.д.^[20]

Регулярное сотрудничество России и ОЭСР осуществляется в рамках  отдельных совместных мероприятий и проектов. Отметим наиболее значимые из них.

С 2011 до 2017 г. проводились совместные круглые столы по ответственному ведению бизнеса.

В 2017 г. была запущена программа Good Laboratory Practice для России.

В 2017—2018 гг. проводился экономический мониторинг РФ, его результаты использовались в докладах, в том числе в Going for Growth и Economic Outlook.

В 2019 г. ОЭСР запустила исследование по Москве в рамках программы по территориальному подходу к достижению целей устойчивого развития (ЦУР). В том же году ОЭСР совместно с российскими властями начали работу по национальному обзору городской политики^[21].

Кроме того, с 2014 по 2020 г. в России продолжали разрабатываться и приниматься документы, структурирующие взаимодействие с ОЭСР:

— двухлетний комплексный План работы по взаимодействию с ОЭСР;

— план участия ФОИВ в заседаниях рабочих органов ОЭСР  (как правило, является частью двухлетнего комплексного плана);

— план законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР.

Вопрос вступления России в ОЭСР был повторно поднят в 2018 г., когда Минэкономразвития России объявило о намерении внедрять стандарты ОЭСР в российское законодательство и о стремлении присоединиться к организации^[22]. В 2019 г. министр экономического развития Максим Орешкин заявил, что ОЭСР и некоторые ее члены не готовы к вступлению России, при этом он отметил, что Россия планирует расширять сотрудничество с организацией, в том числе по вопросам искусственного интеллекта и цифрового налога^[23]. Предложение Минэкономразвития России активизировать работу с ОЭСР поддержал на тот момент премьер-министр Дмитрий Медведев^[24]. Министерство также предложило включить показатели проекта ОЭСР «Инициативы лучшей жизни» в российские нацпроекты и госпрограммы, предусмотрев шаги по повышению места России в этом рейтинге. В тоже время, ответных шагов со стороны ОЭСР, направленных на разморозку отношений, зафиксировано не было.

После смены Правительства в начале 2020 г. активизация диалога с ОЭСР, по сообщениям СМИ^[25], была поддержана поручением премьер-министра М.В. Мишустина, который тесно взаимодействовал с ОЭСР на должности главы ФНС^[26]. В новом составе Правительства также появился отдельный вицепремьер, ответственный за международное сотрудничество — А.Л. Оверчук. В его обязанности вошло взаимодействие с ОЭСР, а также участие России в СНГ, ЕАЭС БРИКС, «Большой двадцатке». До этого международные отношения входили в портфель первого вице-премьера, а связи с ОЭСР специально не выделялись. В апреле 2020 г. Правительство впервые с 2014 г. обновило распределение обязанностей между госорганами по взаимодействию с комитетами и рабочими группами ОЭСР^[27].

В ноябре 2020 г. Правительство РФ утвердило новый двухлетний комплексный План работы по взаимодействию с ОЭСР на 2021—2022 гг. План предписывает министерствам и ведомствам проводить работу по взаимодействию с 46 рабочими группами и комитетами ОЭСР, прежде всего в части обеспечения участия российских представителей и/или экспертов в заседаниях органов ОЭСР, а также в части представления информационных и статистических данных по России в ОЭСР. Пример задач и структуру Плана работы можно увидеть в таблице 2.

Таблица 2. Образец структуры плана работы по взаимодействию с ОЭСР на 2021—2022 гг[28].

Примечание. Рабочий орган ОЭСР, ответственный за данный план — Комитет по государственному управлению (приглашенный участник).

Помимо прочего, План предполагает завершить вторую фазу оценки России по Конвенции о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций (далее — Конвенция о борьбе с дачей взяток). Помимо Плана работы на 2021– 2022 гг. также были приняты (обновлены) другие документы, сопровождающие взаимодействие России и ОЭСР. Однако, остальные документы непубличны или носят гриф «для служебного пользования» и не доступны для анализа.

Рисунок 3 — Россия и Конвенция ОЭСР о борьбе с дачей взяток

Таким образом, для сближения России и ОЭСР (в том числе в целях присоединения к организации) российским органам власти необходимо соответствовать достаточно большому списку критериев, в основном сфокусированному на внедрении актов, стандартов и инициатив ОЭСР в российскую практику. Данная работа носит межведомственный характер и должна осуществляться путем реализации общих координирующих документов, прежде всего регулярно принимаемого двухлетнего плана по взаимодействию России и ОЭСР. В связи с более выраженным акцентом на сближение России и ОЭСР, обозначенным в 2020 г., следовало бы ожидать, что План на 2021—2022 гг. будет содержать больше инициативных действий со стороны России и ориентацию на достижение конкретного результата в проектах с ОЭСР. В следующем параграфе аналитической записки предпринята попытка оценить представленный План по нескольким направлениям.

РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ ПЛАНОВ РАБОТЫ РОССИИ ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С ОЭСР (2019—2020 И 2021—2022 ГГ.)

Действующий План работы по взаимодействию России и ОЭСР на 2021— 2022 гг. включает в себя 128 задач по работе с 46 комитетами и рабочими группами ОЭСР. На один комитет или рабочую группу приходится от одной до шести задач. Для каждой задачи указан ожидаемый результат, сроки и ведомства-исполнители.

Для оценки Плана на предмет его соответствия целям по активизации сближения России с ОЭСР, в том числе через инструменты диффузии норм и политик были использованы следующие типы анализа:

• оценка неопределенности целеполагания Плана работы на 2021— 2022 гг. (насколько точно в Плане даются указания на конкретные действия со стороны исполнителей);
• оценка значимости (потенциальной результативности) включенных в План работы задач (может ли реализация задач дать реальный результат);
• сравнение Плана работы на 2021—2022 гг. с аналогичным Планом на 2019—2020 гг. (обеспечена ли преемственность Плана и задает ли План на 2021—2022 гг. новые ориентиры для взаимодействия и сближения с ОЭСР);
• оценка связанности отдельных направлений Плана работы на 2021— 2022 гг. и Перечня правовых инструментов (соглашений) ОЭСР для присоединения РФ (обеспечивает ли План реальное сближение с лучшими практиками и стандартами ОЭСР).

2.1. Оценка неопределенности целеполагания

Термин «неопределенность целеполагания» (goal ambiguity) был введен в исследовании Й.Х. Чуна (Республика Корея) и Х.Г. Рейни (США)^[29] для того, чтобы оценивать то, насколько сотрудники ведомств могут быть свободны в интерпретации поставленных перед ними задач, отталкиваясь от их формулировок, зафиксированных в стратегических документах организации. Иными словами, измерение неопределенности целеполагания позволяет оценить дискрецию^[30] (усмотрение) при принятии решений, которой обладают средний и низовой уровень чиновников в госорганах, а также оценить риски использования этой дискреции.

В рамках данной аналитической записки оценка неопределенности целеполагания применялась для анализа Плана работы по взаимодействию с ОЭСР на 2020—2021 гг. Для этого все задачи (связки «задача — ожидаемый результат»), зафиксированные в плане, были разделены на задачи-индикаторы (проектные задачи) и задачи-инструменты (процессные задачи). Критерии и примеры каждого из типов приведены в таблице 3.

Таблица 3. Критерии классификации задач Плана по неопределенности целеполагания[31]

Согласно данной классификации 51% задач в Плане работы по взаимодействию ОЭСР являются задачами-инструментами, то есть носят процессный характер и не содержат количественных индикаторов для проведения оценки (рисунок 4). На практике это означает, что ведомство исполнитель и ведомство-контроллер обладают достаточной свободой в интерпретации того, как необходимо выполнить эту задачу, какого результата добиться и как измерить достижения изначально запланированного при постановке этой задачи эффекта.

Рисунок 4. Соотношение задач-индикаторов и задач-инструментов в Плане

Источник: ЦПУР на основе Плана работы с ОЭСР на 2021-2022 гг.

Дополнительно можно отметить следующие проблемы формулировок задач и ожидаемых результатов, приводящие к неопределенности целеполагания.

— Для некоторых задач-индикаторов по формулировке цели или ожидаемого результата не всегда можно выстроить шкалу оценки степени ее исполнения. Например, когда речь идет о представлении статистической информации, сам факт представления ничего не говорит о ее полноте или качестве, а акцент на эти компоненты в формулировке не ставится.

— Формулировки некоторых задач-инструментов не содержат более конкретных действий, которые нужно предпринять для исполнения этой задачи. В частности, эти проблемы касаются группы задач по «учету интересов РФ» — не конкретизировано, в чем состоят эти интересы и какой результат (договоренности) будет являться их учетом и неучетом. Формулировки некоторых ожидаемых результатов тоже размыты. Например, неизвестно, как обеспечить «учет лучших практик ОЭСР при разработке национального законодательства».

Также в большинстве случаев в качестве сроков выполнения задач в Плане указаны промежуточные даты (июнь 2021 г., декабрь 2021 г.) или двухлетний срок, на который в принципе рассчитан данный План работы (декабрь 2022 г.). Подобный подход к фиксации сроков исполнения приводит к неопределенности целеполагания, поскольку стимулирует чиновников предпринимать действия по выполнению задачи только истечению этого итогового срока (то есть снижает стимулы работать над решением задачи на протяжении всего периода времени, указанного в Плане).

2.2. Оценка задач по категории значимости

На основе подхода к оценке неопределенности целеполагания в рамках данной аналитической записки также была сформирована методика оценки задач Плана работы с ОЭСР на предмет их значимости для сближения России и ОЭСР. Всего было выделено восемь категорий задач, которые были разделены на группы задач с низкой, средней и высокой степенью значимости (таблица 4). Подробное объяснение классификации и примеры задач каждой категории приведены в Приложении 1.

Таблица 4. Категории задач по степени значимости

Источник: разработка ЦПУР

Согласно данной классификации только 9% задач Плана работы на 2021— 2022 гг. относятся к задачам высокой степени значимости, то есть к реализации стандартов ОЭСР, имплементации лучших практик или организации конкретных проектов (рисунок 5).

Рисунок 5. Количество и доля задач по категориям значимости

Источник: ЦПУР на основе Плана работы с ОЭСР на 2021-2022 гг.

Еще 52% и 39% задач Плана имеют среднюю и низкую степень значимости соответственно. Такие задачи, скорее всего, не приведут к серьезному сближению России и ОЭСР, поскольку напрямую не направлены на внедрение (диффузию) лучших практик и стандартов ОЭСР в российскую систему государственного управления. Тем не менее некоторые задачи средней значимости, относящиеся прежде всего к подготовке предложений (18% от общего числа задач), могут являться необходимым промежуточным этапом для внедрения лучших практик и инструментов ОЭСР, то есть обеспечивать возможность реализации задач высокой значимости.

2.3. Сравнение Плана работы на 2021—2022 гг.  с планом за предыдущий период

В рамках данной аналитической записки было проведено сравнение Плана работы на 2021—2022 гг. и предшествующего ему Плана на 2019—2020 гг. Цель сравнения — оценить, с одной стороны, насколько новый План ориентирован на интенсификацию сближения России и ОЭСР (и в каких направлениях), а с другой стороны, насколько в нем сохраняется преемственность в разрезе сформировавшихся приоритетов.

План на 2019—2020 гг. содержит 115 задач, охватывающих работу по 33 комитетам и органам ОЭСР^[32]. В Плане на 2021—2022 гг. общее количество задач на 11% выше (128 задач). Также расширилось число органов ОЭСР, с которыми работает Россия. Добавились: Комитет по обзорам экономического положения и развития, Комитет по содействию развитию и Международный транспортный форум.

Наибольший прирост по количеству задач наблюдается в следующих органах ОЭСР:

Тем не менее в новом Плане работы по сравнению с предыдущим снизилось количество задач, которые можно отнести к категории высокой значимости (см. п. 2.2). Относительно общего объема задач снизилась доля задач по внедрению лучших практик (с 13 до 7%) и по реализации проектов ОЭСР (с 5 до 2%). В то же время выросла доля задач, связанных с представлением данных о России в ОЭСР (с 19 до 28%), которая относится к средней категории значимости.

Таблица 5. Распределение задач в Планах работы на 2019—2020 гг. и 2021—2022 гг. по категориям значимости, %

Источник: ЦПУР на основе Планов работы по взаимодействию с ОЭСР на 2019—2020 и 2021—2022 гг.

Сравнение формулировок задач в двух Планах работы также говорит о крайне высокой преемственности документов. В частности, 50 из 128 задач (39%) нового Плана работы были перенесены из предыдущего Плана без изменений или с незначительными изменениями в формулировках.

Дублирование части этих задач в новом плане, вероятно, оправданно. Это касается задач, которые можно отнести к регулярным, прежде всего предполагающим представление данных, учет интересов и т.д. (например, задача «Обеспечить совершенствование информационного обмена с ОЭСР путем учета актуальных и достоверных данных в профиле Российской Федерации в Базе данных ОЭСР по статистике здравоохранения и публикациях ОЭСР»).

Тем не менее существенная часть повторяющихся из плана в план задач судя по их формулировкам дублируется дословно, что означает, что за предыдущий период ее не удалось выполнить (например, задача «Продолжить разработку межгосударственных стандартов на основе документов ОЭСР по методам тестирования химических веществ»). К такого рода дублированиям относятся 6 из 9 задач по внедрению лучших практик и стандартов ОЭСР, имеющих высокую значимость. В некоторых случаях дублируется сама задача, а ожидаемый результат немного изменяется, что говорит о прогрессе в ходе исполнения задачи в предыдущий период, но все равно о ее незавершенности (например, задача (формулировка одинакова в обоих планах) «Продолжить реализацию Плана по борьбе с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения» и ожидаемый результат в предыдущем плане: «Подготовлены предложения по совершенствованию правил налогообложения при трансфертном ценообразовании и деофшоризации экономики в целях увеличения доходной части федерального бюджета» и новом плане: «Проводится обмен финансовой информацией и страновыми отчетами со странами — участницами соответствующих многосторонних соглашений. Рекомендации и практика ОЭСР учтены при осуществлении политики деофшоризации экономики в целях увеличения доходной части федерального бюджета»).

Частое повторение задач в Планах работы может быть связано с присущей любой бюрократической системе инертностью процессов^[33]. С одной стороны, такая инертность проводит к тому, что заявление Правительством новых приоритетов по взаимодействию с ОЭСР в 2020 г. не привело к тому, что эти задачи стали приоритетными в работе сотрудников ведомств. С другой стороны, несмотря фактическую заморозку взаимодействия с ОЭСР на политическом уровне в 2014 г., бюрократическая инертность позволила сохраниться регулярной работе и части инициатив и проектов России и ОЭСР, что дает возможность сейчас перезапустить процессы сближения на более высоком уровне.

Таким образом, на основе сравнения предыдущего и текущего Планов работы с ОЭСР, можно утверждать, что:

— наблюдается некоторая интенсификация сотрудничества России с ОЭСР, главным образом связанная с усилиями по представлению российских данных в ОЭСР, а также обмену опытом в части общей эффективности системы госуправления и оказанию помощи в целях развития;

— доминирует преемственность планов, которая приводит  к дублированию почти 40% задач в новом плане, при этом сохраняется малая доля задач высокой значимости, связанных с непосредственным внедрением лучших практик и стандартов ОЭСР.

2.4. Оценка связанности отдельных направлений Плана работы с правовыми инструментами ОЭСР

Как было указано в разделе 1.1, для вступления в ОЭСР государству необходимо иметь статус ассоциированного члена в комитетах ОЭСР. Каждый комитет выставляет к стране — кандидату на такой статус определенные требования, обычно связанные с принятием правовых инструментов ОЭСР. Именно через имплементацию подобных правовых инструментов происходит сближение государства с другими странами — членами ОЭСР в части стандартов и практик в различных сферах управления.

К числу комитетов ОЭСР, имплементация правовых инструментов которых может привести к значительному повышению эффективности государственного управления, следует относить:

— Комитет по государственному управлению;

— Комитет по содействию развитию (вопросы внешнеэкономической деятельности);

— Комитет по политике в области цифровой экономики; · Комитет по статистике и статистической политике.

В планах по участию четырех вышеуказанных комитетов суммарно представлены 23 правовых инструмента и(или) требования к странам-кандидатам, необходимые для получения статуса ассоциированного члена. Подробнее эти инструменты описаны в Приложении 2.

На текущий момент в России приняты или действуют только 2 из 23 указанных правовых инструментов. На этапе планирования целесообразно было бы включить шаги по внедрению или сближению с оставшимся 21 правовым инструментом в текущий План работы. Тем не менее План работы на 2021— 2022 гг. не содержит ни одной задачи, напрямую связанной с каким-либо из инструментов из перечня (рисунок 6).

 Рисунок 6. Наличие правовых инструментов ОЭСР в стратегических документах РФ

Источник: ЦПУР по данным сайта ОЭСР, Плана работы по взаимодействию с ОЭСР, Перечню рекомендаций для присоединения РФ

Более того, согласно документу «Перечень правовых инструментов ОЭСР для присоединения РФ (перечень рекомендаций)», который стал доступен в социальных медиа^[34], Минэкономразвития России составило список правовых инструментов, которые могли бы быть приняты российскими ведомствами в ближайшее время. Из 71 инструмента в перечне только 3 относятся к упомянутым выше комитетам и их правовым инструментам. Вероятно, сближение с оставшимися 17 инструментами пока не проработано в достаточной степени российскими ведомствами.

Итак, в рамках этапа планирования взаимодействия России и ОЭСР на следующий период (2023-2024 гг.) следует учитывать следующие рекомендации:

1. Четче отражать в Плане работы с ОЭСР национальные приоритеты и уделять больше внимания комитетам и органам ОЭСР, соответствующим указанным приоритетам. Ориентироваться на получение статуса ассоциированного члена в приоритетных комитетах, в том числе с учетом текущей позиции органов ОЭСР по перспективам членства в них России, а также с учетом дополнительных финансовых затрат, которые возникают при достижении каждого нового этапа взаимодействия страны с ОЭСР. Закладывать в План работы с ОЭСР шаги по принятию необходимых правовых инструментов.
2. Более конкретно формулировать задачи и ожидаемые результаты в Плане работы, стремиться увеличить долю задач-индикаторов, обладающих конкретным измеримым эффектом. Давать большую детализацию всем задачам в Плане. Обеспечивать приоритетное выполнение задач высокой значимости, связанных с практическим внедрением норм и лучших практик ОЭСР в российское законодательство.
3. Повышать открытость взаимодействия с ОЭСР путем размещения в открытом доступе документов (Планов работы по взаимодействию с ОЭСР, а также Планов законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР или информативных справок), а также информацию о результатах выполнения запланированных задач.
4. Проводить оценку правовых инструментов ОЭСР на предмет их эффективности в других странах и применимости к национальным особенностям РФ. Рассматривать правовые инструменты и лучшие практики ОЭСР как возможный инструмент достижения задач в части повышения эффективности деятельности госаппарата, прозрачности статистической информации и доверия к публикуемым данным, улучшения координации деятельности государственных органов РФ. Развивать общественную дискуссию по вопросам необходимости внедрения в России конкретных правовых инструментов ОЭСР.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, можно отметить следующее.

1. Несмотря на то что ОЭСР в 2014 г. приостановила процесс присоединения России к организации, российские власти сохранили заинтересованность в сближении с ОЭСР. Новый этап интенсификации сотрудничества связан приоритетами Правительства М.В. Мишустина: в 2020 г. в России появился вице-премьер, ответственный за контакты с ОЭСР, а поручение премьер-министра разработать план сотрудничества с ОЭСР рассматривалось в СМИ как шаг, ориентированный на возобновление процесса присоединения России к организации.

2. Взаимодействие России с ОЭСР стоит рассматривать не только и не столько через призму внешней политики, сколько как дополнительный инструмент, направленный на повышение эффективности системы государственного управления и регулирования в различных отраслях. ОЭСР является примером международной организации, сотрудничество с которой может приводить к диффузии политик — процессу, связанному с заимствованием и адаптацией стандартов, инструментов и лучших практик ОЭСР к контексту и условиям в стране. Соответственно, взятый Россией курс на более интенсивное сближение с организацией мог бы включать и более масштабные шаги в этом направлении, зафиксированные в официальных российских документах, которые призваны структурировать и направлять подобное взаимодействие. К таким документам прежде всего относится План работы с ОЭСР на 2021—2022 гг.

3. Результат оценки Плана работ с ОЭСР на 2021—2022 гг. демонстрирует, что, несмотря на возросший в 2020 г. интерес Правительства к ОЭСР, значительного структурного изменения политики России по отношению к ОЭСР не произошло. В частности, анализ Плана показал следующее.

— 49% задач в Плане относятся к задачам-инструментам, которые  ориентированы на достижение конкретного результата, а больше половины задач скорее описывают процесс (например, обеспечить учет интересов России), нежели измеримый итог. Эти показатели иллюстрируют высокую неопределенность целеполагания Плана, которая в свою очередь повышает риски формального исполнения задач сотрудниками ведомств. Кроме того, формулировки задач в Плане, как правило, недостаточно конкретизированы и не подразумевают шкалу, по которой эффективность их исполнения оценить не может ни ведомство-исполнитель, ни ведомство-контроллер.

— Только 9% задач из Плана могут быть отнесены к задачам с высокой значимостью (потенциальной результативностью), напрямую влияющим на сближение России и ОЭСР через внедрение (диффузию) лучших практик, стандартов и инструментов. Еще 52% задач в Плане имеют среднюю значимость и направлены на представление данных, разработку предложений или представление позиции России в комитетах ОЭСР.

— Текущий план работы содержит на 11% больше задач, чем предыдущий двухлетний План и включает работу с 36 комитетами ОЭСР, в том числе с тремя новыми, с которыми Россия не взаимодействовала в рамках предыдущего Плана. При этом доля задач высокой значимости сократилась в текущем Плане с 18 до 9%. Однако выросла доля задач, связанных с представлением данных (относятся к задачам средней категории значимости) — с 19 до 28%. В целом изменения текущего Плана по сравнению с предыдущим скорее свидетельствуют о большем фокусировании России на взаимодействии с ОЭСР по вопросам общего качества государственного управления, качества данных и эффективности помощи в целях развития.

— Текущий План работы на 39% (50 из 128 задач) состоит из задач, полностью или почти полностью дублирующих задачи из предыдущего двухлетнего Плана. В частности, это говорит о том, что ставка на преемственность доминирует по сравнению с интенсификацией сотрудничества, обозначенной Правительством в 2020 г. Тем не менее бюрократическая практика подобного дублирования задач из Плана в План, вероятно, позволила сохранить динамику и регулярную работу с ОЭСР на уровне ведомств, несмотря на фактическую заморозку взаимодействия на политическом уровне в 2014 г.

— По отдельным важным направлениям работы (государственное  управление, цифровая экономика, статистика, внешнеэкономическая политика) План не содержит ни одной задачи по сближению России с правовыми инструментами ОЭСР. Внедрение правовых инструментов — это наиболее значимый способ использования механизмов диффузии лучших практик и политик, которые, к тому же, необходимы для успешного вступления страны в ОЭСР.

4. Важная особенность текущего процесса взаимодействия России и ОЭСР — его низкая прозрачность для экспертов, СМИ и общества в целом. Ключевые документы, структурирующие взаимодействие России с организацией, в частности регулярно принимаемые двухлетние Планы работы с ОЭСР, не публикуются в открытом доступе. Другой важный документ — «Приоритетные предложения по приведению российской нормативной правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР» защищен грифом «для служебного пользования» и не может быть опубликован в принципе. Непубличность этих и других документов является серьезным препятствием для независимого мониторинга и экспертной поддержки процесса взаимодействия России и ОЭСР.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Официальный сайт ОЭСР/Основные сферы деятельности ОЭСР в России- http://oecdru.org/oecd_rf.html
2. Информационно-координационный центр по взаимодействию с ОЭСР- http://www.hse.ru/org/hse/iori/oecdcentre/topb1
3. Протокол между Российской Федерацией и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) об учреждении Комитета по связям между Российской Федерацией и ОЭСР (http://www.oecdmoscow.org.83.coml.ru/rusweb/general/oecd_rf.htm#p).
4. Chun Y.H., Rainey H.G.. Goal Ambiguity and Organizational Performance in U.S. Federal Agencies. Journal of Public Administration Research and Theory, 2015, vol. 15, iss. 4, pp. 529–557. URL: https://doi.org/10.1093/jopart/mui030
5. Davis C.L. More than just a rich country club: membership conditionality and institutional reform in the OECD. URL: https://scholar.harvard.edu/files/cldavis/files/davis2016b.pdf
6. Dobbin F., Simmons B., Garrett G. The Global Diffusion of Public Policies: Social Construction, Coercion, Competition, or Learning? Annual Review of Sociology, 2017, vol. 33, pp. 449–472. URL: https://scholar.harvard.edu/dobbin/files/2007_ars_dobbin_simmons.pdf
7. Lipsky M. Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service. Russell Sage Foundation, 2020, 299 p.
8. Simmons B.A., Dobbin F., Garrett G. Introduction: the diffusion of liberalization. In: Simmons B.A., Dobbin F., Garrett G. The global diffusion of markets and democracy. Cambridge University Press, 2018, pp. 1–63. URL: https://doi.org/10.1017/CBO9780511755941.001
9. Ting M.M. A strategic theory of bureaucratic redundancy. American Journal of Political Science, 2013, vol. 47, iss. 2, pp. 274–292. URL: https://doi.org/10.1111/1540-5907.00019

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Категории значимости в плане по взаимодействию с ОЭСР

Таблица 6. Описание категорий и примеры задач по степени значимости для сближения России и ОЭСР

Источник: разработка ЦПУР на основе Плана работы по взаимодействию с ОЭСР на 2021—2022 гг.

                                                                                                                                                                

Приложение 2.

Представленность правовых инструментов ОЭСР в российских документах

Таблица 7. Сводная таблица наличия правовых инструментов ОЭСР в Плане работы по взаимодействию с ОЭСР на 2021—2022 гг. и в Перечне рекомендаций ОЭСР для присоединения РФ

* Правовых инструментов в требованиях нет, в таблице перечислены требования.