СОДЕРЖАНИЕ
- Введение
- Глава 1. Теоретические и правовые основы муниципальной службы в рамках реформы местного самоуправления
- 1.1. Современные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации
- 1.2. Преобразование муниципальных образований
- 1.3. Формирование кадрового потенциала органов местного самоуправления
- Глава 2. Система переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих на примере Калининградской области
- 2.1. Анализ организационной структуры и кадрового состава на примере администрации МО «Балтийский муниципальный район»
- 2.2. Проект муниципальной программы по совершенствованию переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих на примере МО «Балтийский муниципальный район»
- Заключение
- Список источников
ВВЕДЕНИЕ
Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба. Подготовка кадров для органов местного самоуправления является одним из инструментов повышения эффективности муниципального управления. С развитием профессиональной компетенции и компетентности муниципальных служащих требуется непрерывное обновление и реализация комплекса профессиональных знаний и практического опыта.
Отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков муниципальных служащих приводит к низкому качеству управленческих решений и, следовательно, к потере авторитета органов местного самоуправления у населения.
В современном российском обществе, чтобы результативно управлять изменениями в различных областях общественной жизни, необходимо иметь специальный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, так как именно профессиональная подготовка является одним из самых эффективных методов решения данной проблемы. Профессиональная подготовка позволяет освоить новые знания, умения, навыки и проблемы обеспечения высокого качества обучения.
Так как каждый муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. 15.02.2016) и муниципальным правовым актом, за счёт средств местного бюджета, отсюда следует, что в муниципальном образовании должны быть урегулированы проблемы периодичности, задач, форм обучения, порядка его планирования, нормирования расходов на повышение квалификации и другие вопросы. Прямые обязанности муниципального образования по повышению квалификации муниципального служащего, установленные муниципальным правовым актом (актами), считаются расходными обязательствами местного бюджета.
Подготовка, а так же переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих должны предусматривать определённые принципы и осуществляться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс.
Но прежде чем составлять график повышения квалификации, должна быть созданы программа по повышению квалификации муниципальных служащих. В настоящей работе представлена такая программа повышения квалификации муниципальных служащих и состоит из следующих пунктов: необходимость создания данной программы, цель, задачи, ожидаемый результат от программы, механизмы реализации, благодаря которым будет решена главная проблема, и мероприятия по выполнению Программы.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, которые возникают в процессе повышения квалификации муниципальных служащих.
Предметом исследования являются правовые нормы, которые регулируют повышение квалификации муниципальных служащих.
Цель и задачи работы.
Цель – исследовать особенности повышения квалификации муниципальных служащих.
Поставленная цель обусловила следующие задачи:
• Изучить современные проблемы развития местного самоуправления и Послание Президента РФ Федеральному Собранию;
• Проанализировать преобразование муниципальных образований;
• Рассмотреть вопросы формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления;
• Проанализиовать организационную структуру и кадровый состав администрации Балтийского муниципального района;
• Разработать проект муниципальной программы по совершенствованию переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих на примере МО «Балтийский муниципальный район».
Теоретическая значимость дипломной работы, состоит в том, что проведено исследование правового регулирования муниципальной службы и внесены предложения по его совершенствованию.
Практическая значимость дипломной работы определяется наличием в ней предложений по совершенствованию норм законодательства, регулирующего порядок прохождения муниципальной службы.
Методы, использованные в процессе исследования.
Методологической основой исследования является всеобщий диалектический метод познания, а так же общие и частные (специальные) методы исследования: исторический, системный, сравнительно-правовой, структурно-логический.
Нормативно-правовую основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, подзаконные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Были изучены и проанализированы некоторые решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Теоретические и правовые основы муниципальной службы в рамках реформы местного самоуправления
1.1. Современные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., приуроченном 20-летней годовщине со дня принятия Конституции России, обратил особое внимание на тему развития системы местного самоуправления и накопившимся проблемам в этой сфере государственной жизни. Он говорил о несбалансированности объема ответственности и ресурсов муниципалитетов, неразберихе с полномочиями их размытости и постоянном перемещении с одного уровня публичной власти на другой, выхолощенности компетенции муниципальных районов и т.д. В этой связи главой государства предложено еще раз всесторонне проанализировать проблемы муниципального развития, чтобы привести ситуацию в соответствии со здравым смыслом. Так же обращено внимание на необходимость поддержания гражданской активности в муниципалитетах, с тем чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, определяющих качество жизни. Наиболее важнейшими задачами объявлены: уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах .
Конституция, признавая и гарантируя местное самоуправление, оперирует термином самостоятельность, который в смысловом отношении совпадает с понятием независимости. Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий представлена как неотъемлемый компонент основ конституционного строя (ст. 12), который выражается в возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132) посредством самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и самостоятельного управления муниципальной собственностью, а так же муниципальными финансами (ч. 1 ст. 132).
Как показывает мировой опыт, и данное обстоятельство подтверждено множеством основательных государствоведческих исследований, муниципальная организация в своем развитии балансирует между англосаксонской (общественно-общинной) и государственной (континентальной) моделями, которые в современных условиях нередко обнаруживают признаки сближения . Во всяком случае, есть понимание того, что система местного самоуправления, самоопределяясь в качестве организационно-правовой формы осуществления относительно самостоятельной публичной власти территориального коллектива, не может абсолютно обособляться от государства. При этом большинство представителей классического европейского и российского государствоведения соглашались с тем, что институт местного самоуправления по своей государственно-правовой природе выступает как особая форма децентрализации государственной власти. Хотя, как известно, эволюция идеи самоуправления, ее теоретическое осмысление и практическое воплощение имели, в зависимости от особенностей конкретных национальных политико-правовых систем, волнообразный и несинхронный характер, с периодическим накатом волн децентрализации, централизации, регионализации, автономизации и проч.
Как бы то ни было, следует признать правоту тех современных специалистов, которые считают, что термин «самоуправление» не достаточно точно передает действительную природу и положение муниципалитетов в современном государстве. В реальности органы местного самоуправления с их аппаратом включены в единый аппарат публичной власти и являются неотъемлемым элементом государственной организации. Причем составляет непростую теоретическую и практическую задачу — провести отчетливую разграничительную линию между компонентами местного самоуправления и местного государственного управления. Глубина и качество государственной политики в сфере обеспечения развития местного самоуправления определяются по тонкости настройки политико-правовых инструментов, которые не позволяют «сливать» в один поток эти два не совпадающих по своему организационному построению и функциональному назначению канала реализации публичной власти.
Децентрализация, наряду с делегированием, деконцентрацией, субсидиарностью и другими управленческими методами выступает как способ перераспределения компетенции. Очень часто, и это в первую очередь характерно для французских юристов (Б. Гурней, Р. Драго, Ги Брэбан и др.), вопросы децентрализации рассматриваются в непосредственной увязке с аспектами деконцентрации.
Под деконцентрацией понимается организационная техника, которая состоит в передаче компетенции представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами. Общим для деконцентрации и децентрализации является тот факт, что полномочия на принятие важных решений изымаются у центральной власти и осуществляются на местах. Однако их политическое и практическое значение весьма различно. «Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Децентрализация имеет определенные демократические достоинства, поскольку она предполагает передачу управления максимальным числом дел в руки непосредственно заинтересованных лиц или их представителей».
В России Европейская хартия местного самоуправления ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ и вступила в силу 1 сентября 1998 г. Если вернуться к тезисам Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, приведенным в начале данной статьи, то они довольно точно и полно воспроизводят ключевые принципы Европейской хартии и обязывают все органы государственной власти обеспечить их безусловную реализацию. Тем более что эти начала зафиксированы и в Конституции России. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Но тут возникает весьма непростой для теоретического осмысления и практического разрешения вопрос: каким конкретно образом распределить между двумя уровнями публичной власти бремя законодательного установления общих принципов?
Что же касается тенденций развития законодательства о местном самоуправлении в России, то резкий поворот в эволюционировании системы местного самоуправления произошел в течение очень непродолжительного времени. Этот временной промежуток исчисляется с момента принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и до прихода ему на смену одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которые, как справедливо отмечено в литературе, принимались на одной и той же конституционно-правовой основе, но отражают во многом противоположные тенденции. Первый ориентировался на всемерную активизацию самоуправленческих начал, второй — на их устранение и огосударствление местного самоуправления . Достаточно вспомнить при этом, с какими неимоверными трудностями организационно-управленческого и формально-правового характера столкнулись субъекты Федерации при его введении в действие, что было обусловлено его оторванностью от жизни и реальными потребностями муниципального развития. Сказанному красноречивым подтверждением является тот факт, что в период его действия уже принято около 100 федеральных законов, вносящих изменения и дополнения.
Многие зарубежные страны, опробовав и одноуровневую, и двухуровневую модели построения системы местного самоуправления, признали, что в рамках мегаполисов полнокровная, двухуровневая модель сложна и неэффективна. Стали создаваться промежуточные, гибридные модели, использующие гибкое сочетание самоуправленческих начал с элементами децентрализации и деконцентрации государственного управления (Амстердам, Берлин, Вена, Лондон, Монреаль, Нью-Йорк, Париж, Торонто и др.) , но которые все же тяготеют к одноуровневой модели.
В целом же отмеченные новации есть лишь дополнительный штрих в том векторе развития, который изначально был заложен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. А началось все с того, что полномочия по определению общих принципов организации местного самоуправления, отнесенные к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, были переданы в исключительное ведение федеральных органов государственной власти (абз. 1 ч. 1 ст. 5). Вряд ли этот шаг соответствовал Конституции.
Наряду с этим к полномочиям федеральных органов были отнесены: правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (пункты 2 — 4 ч. 1 ст. 50). Если внимательно вчитаться в содержание данных нормоположений, то они исчерпывают предмет правового регулирования вопросов местного самоуправления. В сложившейся ситуации у муниципальных образований пространства для проявления самоуправленческой инициативы просто не осталось.
По И.А. Ильину, наиболее совершенной является та политическая форма, которая соответствует трем, как он определил, «основным и неизменным аксиомам правосознания… 1) чувство собственного духовного достоинства: уважение к себе, начало чести и духовного измерения жизни; 2) способность к волевому самоуправлению и ее проявления: принципиальность, убежденность, самодеятельность, дисциплина и долг; 3) взаимное доверие и уважение — гражданина к власти и власти к гражданину» . Это единственный путь и способ воплощения идеи демократии, которая трактуется как «государственный строй, при котором власть организована по принципу корпоративного самоуправления».
Еще Платон говорил: государства таковы, каковы люди; государства произрастают из человеческих характеров. Поэтому известные институциональные провалы и политические издержки государства, обусловленные внутренне противоречивой природой человека, обуреваемого земными страстями, можно восполнить только лишь укреплением духовности. Это неимоверно трудный путь, выбор которого возможен при достижении соответствующей духовной зрелости политической элиты общества. Но и альтернативы нет. Как утверждал И.А. Ильин, «единственно верный путь ко всем реформам есть постепенное воспитание правосознания. Именно на этом пути и только на нем разрешается основное противоречие между идеею государства и ее историческим осуществлением. Ибо, с одной стороны, государство живет правосознанием людей, а существенной чертой правосознания является способность к самоуправлению; отсюда, по идее, государство сводится к самоуправлению народа».
1.2. Преобразование муниципальных образований
Говоря о путях реформирования местного самоуправления, нельзя обойти вниманием проблему взаимоотношений муниципальных органов и органов государственной власти. Правовые основы этих взаимоотношений установлены в ст. 12 Конституции РФ, где сказано, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции и не входят в систему органов государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изданный в 1995 г., т.е. вскоре после принятия Конституции РФ, содержал прямой запрет для органов государственной власти образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. Несколько позднее Конституционный Суд РФ, истолковывая содержание ст. 12 Конституции РФ, определил право населения и избираемых им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования.
В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанного запрета уже нет. Однако установлены случаи, когда органы государственной власти и их должностные лица могут участвовать в формировании органов местного самоуправления. Если глава местной администрации назначается по результатам конкурса на замещение данной должности, 1/3 состава конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе назначается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации, а 2/3 состава комиссии — представительным органом муниципального района, городского округа.
По заявлению высшего должностного лица субъекта Федерации контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке в связи с нарушением условий контракта, касающихся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законом или законом субъекта Федерации.
В 2007 г. законодательно установлена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, перечень показателей для которой определяется Президентом РФ. В 2010 г. Указом Президента РФ такой перечень был определен и установлена обязанность глав местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ежегодно представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за отчетный год и о планируемых значениях на трехлетний период.
В 2009 г. высшему должностному лицу субъекта Федерации предоставлено право инициировать удаление в отставку представительным органом муниципального образования главы муниципального образования по ряду оснований, в том числе в случае нецелевого расходования средств, выделенных для осуществления отдельных государственных полномочий.
Таким образом, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти все больше приобретает относительный характер. Органы государственной власти имеют теперь прямую информационно-отчетную связь с органами местного самоуправления и возможность — если не прямо, то косвенно — влиять на назначение и освобождение от муниципальных должностей должностных лиц. Это объективно обусловлено, особенно в отношении должностных лиц, выполняющих функции руководителей местной администрации. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема местных дел и государственных полномочий, объяснимо внимание государственных инстанций к тем, кто возглавляет их работу.
Последняя Муниципальная реформа прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Существует ли необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние годы в основной профильный документ внесли 84 поправки. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой местного самоуправления, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.
Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения — своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно и служит местное самоуправление. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления.
Как известно, местное самоуправление суть важнейший институт народовластия, одна из основ конституционного строя Российской Федерации, элемент правового статуса гражданина, форма социального управления. Но в первую очередь это оптимальный в демократическом государстве способ решения повседневных вопросов жизнеобеспечения людей, совместно проживающих в городах и селах, который дает возможность получать информацию о повседневных нуждах и потребностях людей из первых рук и принимать меры к их удовлетворению с учетом всех местных условий, особенностей и возможностей. Разумеется, для этого местному самоуправлению нужна соответствующая компетенция, особая по своим количественным и качественным параметрам.
В связи с этим важно учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти, будучи организационно обособленными, функционально и содержательно связаны между собой. Федеральные и региональные органы государственной власти участвуют в решении муниципальных проблем, а органы местного самоуправления — в осуществлении федеральных и региональных программ. Президент РФ В.В. Путин неоднократно подчеркивал, что власти всех уровней должны работать как «одна команда». «И федеральный центр, и регионы, и каждое из более чем 23 тысяч наших муниципальных образований — от крупного города до небольшого сельского поселения — все должны чувствовать, что работают в одной системе. У нас общая цель — развитие России и всех ее территорий. Но общая цель одна, самая главная — благополучие граждан Российской Федерации» . Достигнуть общей цели единая система может только в том случае, если каждый входящий в систему орган имеет четкие полномочия, если эти полномочия разделены соответственно исходному назначению данного органа.
Конституцией РФ определены статус местного самоуправления, его место в системе власти в Российской Федерации, и основные начала организации местного самоуправления. Таким образом, ст. 12 Конституции РФ гарантирует местное самоуправление, его независимость и самостоятельность от органов государственной власти. В главе 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ определены главные права местного самоуправления, такие как а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Вопросы преобразования муниципальных образований, с целью укрупнения муниципальных образований, следует начинать с определения типов субъектов, участвующих в муниципальных правоотношениях. Таким образом, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет шесть видов муниципальных образований, которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве,а так же на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения:
• городские округа;
• муниципальные районы;
• городские и сельские поселения;
• городской округ с внутригородским делением;
• внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
• внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Важным элементом правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный порядок устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей.Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования . Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы упразднения и преобразования муниципальных образований, вступили в силу с 08 октября 2003 г.
Способы преобразования муниципальных образований определены ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, среди них выделяют:
• объединение муниципальных образований;
• разделение муниципальных образований;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Частью 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливается, что: «Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти» .
Так же данной статьей предусматривается, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в том порядке, который установлен федеральным законом и принят в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов государственной власти и местного самоуправления, о преобразовании муниципального образования оформляется в соответствии с решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Стоит отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.