Содержание
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЛОББИЗМА В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
1.1.Сущность понятия, содержание и типология лоббизма, как политико-правового явления
1.2 Правовое регулирование и институциональные механизмы лоббизма
1.3 . Специфика лоббизма в органах законодательной власти
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ЛОББИЗМА В ОРГАНАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ)
2.1.Общая характеристика, структура и направления деятельности Московской городской Думы
2.2. Содержательная характеристика лоббистской деятельности Московской городской Думы
2.3. Оценка результативности лоббистской деятельности Московской городской Думы
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЛОББИЗМА И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ЦИВИЛИЗОВАННОГО РАЗВИТИЯ В ОРГАНАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1. Анализ основных барьеров в реализации лоббистской деятельности в государственных органах
3.2. Модель совершенствования лоббистской деятельности Московской городской Думы
3.3.Оценка эффективности реализации комплекса мероприятий по совершенствованию лоббистской деятельности Московской городской Думы
Заключение
Библиографический список
Введение
Актуальность темы. Одной из наиболее значимых глобальных задач в условиях современности является поиск оптимальных форм взаимодействия и взаимовлияния между органами публичной власти, с одной стороны, и обществом, отдельными социальными группами, – с другой. Особо значимую роль в решении этой фундаментальной проблемы принадлежит лоббизму.
И, действительно, оказание влияния общественными объединениями и частными структурами на решения и политику государственных органов осуществляется на практике в большинстве современных государств. С этой точки зрения лоббизм является эффективным инструментом для продвижения интересов различных групп и организаций в парламенте и исполнительных органах государственной власти. При этом, заказчиками лоббистских услуг, как правило, являются лица, относящиеся к финансовой и политической элите современного общества.
В результате, реализация принципа законности при осуществлении лоббистских операций требует установления не только этических основ, но и всестороннего правового регулирования лоббистской деятельности, а также проведения соответствующего контроля. Дело в том, что неконтролируемый лоббизм, осуществляемый в теневом порядке, приводит к росту коррупции в государстве, злоупотреблению конституционными правами, ущемлению прав и законных интересов отдельных слоёв, групп и объединений, а также населения государства в целом.
В российской правовой доктрине, несмотря обширность и разносторонность исследований, посвященных правовой регламентации взаимоотношений государства и общества, анализу особенностей правового регулирования лоббизма посвящено ограниченное количество работ. Среди учёных-теоретиков на данный момент отсутствует единый подход в отношении юридической природы лоббизма, значения института лоббизма в правовой системе российского общества и обеспечении функционирования механизма правового регулирования общественных отношений.
Целью исследования явилось раскрытие понятия лоббизма и его особенностей в органах законодательной власти России, а так же определение мер, способствующих его цивилизованному развитию.
Для реализации поставленной цели необходимо решение следующих задач:
— раскрыть сущность понятия, содержание и типология лоббизма, как политико-правового явления;
— охарактеризовать правовое регулирование и институциональные механизмы лоббизма;
— выявить специфику лоббизма в органах законодательной власти;
— дать общую характеристику структуры и направлений деятельности и содержательную характеристику лоббистской деятельности Московской городской Думы;
— оценить результативность лоббистской деятельности Московской городской Думы;
— проанализировать основные барьеры в реализации лоббистской деятельности в государственных органах;
— предложить модель совершенствования лоббистской деятельности Московской городской Думы;
— оценить эффективность реализации комплекса мероприятий по совершенствованию лоббистской деятельности Московской городской Думы
Объектом выпускной квалификационной работы выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе лоббистской деятельности в органах законодательной власти Российской Федерации.
Предметом исследования является действующее правовое регулирование лоббистской деятельности в органах законодательной власти Российской Федерации.
В работе применены общенаучные методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, системный подход, метод сравнительного анализа и исторический подход.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвящённые проблемам организации политической системы, правотворчества и правоприменения в сфере лоббизма, обеспечения эффективного контроля лоббистской деятельности, среди которых: А.С. Автономов, М.В. Бятец, А.А. Васецкий, З.М. Гильметдинова, Е.С. Горбатова, А.Э. Жалинский, С П. Жданов,Н.Г. Зяблюк, В.В. Исаков, В.А. Лепехин, А.П. Любимов, А.В. Малько, А.В. Миротина, А.Г. Самусевич, К.В. Сахибов, С.П. Сиротенко, А.А. Сучкова, П.А. Толстых, Д. Трумэн, П.Я. Фельдман, А.Е. Чечеткина, Р.В. Шагиева, Е.А. Шаяхметова и др.
Нормативно-правовая основа выпускной квалификационной работы представлена действующей Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами, законодательством, относящимся к теме исследования.
Эмпирическую базу исследования составляет комплекс источников, основу которых составили нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, законодательные и иные акты субъектов федерации, проекты федеральных законов о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что ее положения всесторонне раскрывают содержание категории «лоббизм», определяют ее связь и взаимную обусловленность с другими научными категориями, вводят в научный оборот российской юридической науку современные зарубежные концепции лоббистской деятельности, расширяя перспективы разработки и принятия специального законодательства о лоббизме в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы могут быть положены в основу разработки проектов законодательных актов федерального и регионального уровня, регулирующих вопросы лоббирования интересов в органах законодательной власти. Кроме того, материалы, представленные в исследовании, могут быть использованы в процессе преподавания.
Структура выпускной квалификационной работы представлена введением тремя главами, содержащими параграфы, заключением, списком использованных источников.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ставятся цели и задачи работы, отражается методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования. Первая глава исследования ориентирована на изучение теоретических аспектов лоббизма в политическом процессе современной России. Во второй главе дается анализ реализации лоббизма в органах законодательной власти на примере Московской Городской Думы. Третья глава работы отражает проблемы лоббизма и возможности его цивилизованного развития в органах законодательной власти современной России. Заключение содержит обобщающие выводы по материалам проведенного исследования.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЛОББИЗМА В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
1.1.Сущность понятия, содержание и типология лоббизма, как политико-правового явления
Лоббизм присущ для большинства развитых стран мира. Учитывая динамику социально-экономического, политического, исторического движения различных государств по пути к усложнению общественной деятельности, в определенный период времени, в различных странах формируются определенные механизмы влияния со стороны общества на выполнение функций исполнительного и законодательного характера соответствующими органами власти.
Государство, являясь продуктом последовательного развития общества, оказывает широкой спектр воздействия на основные сферы жизнедеятельности народов, проживающих на его территории. Все они имеют, в силу объективных исторических причин, разнообразный круг интересов, которые часто не совпадают. Учитывая различия в характере интересов и устремлений отдельных слоев населения и социальных общностей, рано или поздно встает вопрос о формировании определенных рычагов влияния на государственный аппарат со стороны представителей групп интересов. Это явление связано с тем, что при поступательном развитии человеческого общества наблюдается процесс демократизации осуществления государственной власти, который предполагает, что, по крайней мере, абсолютное большинство членов общества должны иметь реальные возможности влияния на выработку существенных позиций в сфере политики, экономики, социального обеспечения, национального развития .
Уже с середины XVIII века в наиболее развитых странах мира произошли существенные изменения в государственном управлении, и значительные по численности группы населения получили объективные возможности непосредственно воздействовать на разработку законодательных актов, регулирующих важные сферы общественной жизни, а также влиять на осуществление решений, принимаемых органами власти по различным аспектам жизнедеятельности человека, возникает такое явление как лоббизм.
Многие исследователи отмечают, что данный механизм воздействия со стороны различных представителей групповых интересов проявился в 30-е годы XIX столетия в США. В дальнейшем все государства, учитывая характер воздействия со стороны разных представителей конкретных групп и общностей своих народов, среагировали на появление указанного рычага влияния.
После анализа современного состояния взаимоотношений государства и общества становится, очевидно, что видные ученые и политические деятели сходятся во мнениях о трудности полноценного восприятия такого института, как лоббирование. Поскольку российское общество еще не готово осознать его необходимость и целесообразность.
Термин «лобби» пришел из латыни. В английском языке им обозначали закрытую площадку для прогулок. В XVII веке данным словом обозначали помещение для прогулок и отдыха при Палате Общин в Англии .
Впервые проявление лоббизма зафиксировали в США вначале 1830 года. Однако, только спустя 100 лет этот термин широко употребляется среди политиков и входит в политический лексикон. Позднее лоббизм становится узаконенной практикой в других странах, является неотъемлемым элементом механизма принятия решений на высшем государственном уровне .
Для определения понятия «лоббизма» следует отметить, что он является ключевым явлением современного демократического общества. В современном мире без него невозможно представить развитие демократичный общества, например в США, но и отечественных реалиях такой феномен, как «лоббизм» набирает серьезные политические и правовые обороты.
В западной научной литературе (прежде всего, американской и английской) термин «лоббизм» трактуется несколько иначе, чем в отечественной практике. Зачастую употребляется только два определения лоббизма :
— лоббизм – это право любого гражданина на реализацию своих прав посредством обращения с ходатайством к своему правительству;
— лоббизм – это профессиональная деятельность специальных консультантов или сотрудников, которые нанимаются компаниями, деловыми или профессиональными ассоциациями, профсоюзами или иными заинтересованными группами для представления интересов указанных групп в процессе формирования государственной политики.
По мнению отечественных авторов, лоббизм характеризуется следующим образом.
Н.Г. Зяблюк определяет лоббизм своеобразной системой представительства интересов групп в органах государственной власти, дополняющей и в разнообразных направлениях перекрывающей систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента . Он придает лоббизму лидирующий характер по сравнению с системой представительства в парламенте, которая имеет географический характер.
Схожей точки зрения придерживается В.А. Лепехин: «Лоббизм – есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической» . Он имеет в виду то, что государственная власть сама по себе выступает мощной группой лоббистской деятельности. Тем самым, являясь фактической, власть оказывает влияние и в некоторых аспектах контролирует важнейшие функции государственной деятельности. Формальная власть (политические институты в традиционном их понимании) лишь олицетворяет власть, зачастую совершая формальные процессуальные действия для юридического закрепления и легитимации нормативно-правовых актов, которые уже приняты фактической властью.
А.С. Автономов предлагает четко определить лоббизм, как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или не принятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями» . Он считает, что такое безграничное увеличение субъектов лоббистской деятельности крайне негативно сказывается на его специфичных функциях и лишает его свойственного ему содержания. В этой связи, термин «лоббизм» превращается в синоним любых взаимных действий, в которых одной из сторон выступает государственный орган.
Профессор А.В. Малько, полагает что лоббизм, с одной стороны, «приобрел силы только при современной политико-правовой жизни», а с другой стороны, это «активная деятельность любых групп и лиц (физических и юридических), которая направлена на представление и отстаивание своих интересов на всех уровнях власти с целью оказания влияния на принимаемые решения» .
Иного мнения придерживается П.А. Толстых, обозначая «лоббизм, как систему связей и отношений в среде политиков, государственных чиновников, экспертов, которая позволяет подготавливать и принимать государственно-политические и административные решения, отвечающие интересам определенных промышленных, финансовых и иных групп» .
П.А. Толстых подчеркивает, что лоббистская деятельность характерна среди субъектов власти, которая помогает им осуществлять свои функции, а точнее, направлять исполнение своих функций в нужном им направлении. Таким образом, можно охарактеризовать лоббизм как весомый политический инструмент.
Если обратить внимание на существование лоббизма в нашем государстве, то легко придти к выводу, что ни в СССР, ни в Российской Федерации как не было лоббизма в полноценном его понимании, то есть в формальном виде, так и поныне нет. Однако он успешно существует и процветает в неформальном виде.
Опасность неформального лоббизма заключается в том, что чаще всего подобные виды лоббизма противоречат интересам общества и государства. Этому свидетельствуют многочисленные факты коррупционных преступлений, что приводит к нарушению принципов демократии в государстве .
Главная его особенность – доминирование в высших эшелонах власти. Именно на этом уровне он обретает свое могущество, поскольку там функционируют экономические и политические элиты. Опасность неформального лоббизма заключается в том, что чаще всего подобные виды лоббизма противоречат интересам общества и государства. Вся суть «российского» лоббизма – это распределения бюджетных средств в виде государственных контрактов, госзаказов «своим» людям. Главное отличие российского лоббизма от других стран – отсутствие юридического статуса.
В контексте российских социально-экономических реалий наиболее актуальная сторона лоббизма – создание эффективных каналов контроля, надзора и продвижения инициатив граждан в лице их представителей на различных уровнях власти.
Лоббизм – категория достаточно широкая, охватывающая широкий комплекс общественных отношений. В правовой и политической доктрине существуют различные классификации видов лоббизма, введенные различными исследователями.
Так, А.П. Любимов выделяет следующие виды лоббизма: профессиональный, политический, региональный, иностранный, гражданский . По мнению автора, данная классификация представляется неполной и не отражает в полной мере понятие лоббизма.
Более детально к решению указанной задачи подходит М.В. Бятец . Он проводит классификацию видов лоббизма исходя из нескольких критериев:
— по объекту лоббирования интересов выделяют исполнительный (осуществляемый в органах исполнительной власти), законодательный (осуществляемый в органах законодательной [представительной] власти) и судебный лоббизм ;
— в зависимости от взаимоотношений субъекта и объекта лоббистской деятельности – корпоративный и плюралистический лоббизм;
— в зависимости от вида субъекта лоббистской деятельности – региональный (осуществляется представителями государственной власти субъектов федеративного государства в целях предоставления соответствующим субъектам различных льгот и преференций); политический (лоббирование кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления); социальный (лоббирование собственных интересов профсоюзными и иными организациями, представляющими определенные слои населения); экономический (осуществляется разного рода финансово-промышленными группами и компаниями) и иностранный лоббизм (осуществляется иностранными государствами и организациями); ведомственный лоббизм (осуществляется представителями бюрократического аппарата с целью обеспечения наиболее благоприятных условий деятельности их министерств и служб: увеличения размера бюджетных средств, направляемых соответствующим государственным структурам, предоставления им дополнительных полномочий и т. п.).
Некоторые американские исследователи также выделяют этнический лоббизм, осуществляемый в целях защиты интересов определённых этнических групп и религиозных исповеданий. Чрезвычайно важную роль в формировании этнического лоббизма играют диаспоры, особенно мировые диаспоры, присутствующие практически во всех государствах (армянская, еврейская, китайская, арабская и др.). Они осознают себя частью народа, находящегося в другой стране, при этом естественным образом выстраивают взаимодействие с властями страны проживания и исторической родины .
В оценке этнического лоббизма отсутствует однозначность. Если, по мнению одних исследователей, этнический лоббизм в США представляет собой серьезную угрозу их суверенитету, поскольку имеет своей целью реализацию конкретного заказа иностранных государств, то, по мнению других ученых, этнический лоббизм есть не что иное, как своего рода система сдержек и противовесов. Дело в том, что этническое лобби не имеет единой стратегии действий: интересы государств, зачастую отстаиваемые такими лоббистами, как правило, не согласованы, сталкиваются между собой, а это в свою очередь способствует плюрализации процесса принятия решений органами государственной власти. В настоящее время в Соединенных Штатах лоббисты представлены практически всеми мировыми диаспорами. Среди них особо сильное влияние на формирование внутренней и внешней политики государства оказывают еврейское, греческое и армянское лобби .
Исследование данного вида лоббизма особенно актуально в России, народ которой многонационален, этнически неоднороден, издавна заселен множеством этнических общностей, представители которых являются гражданами нашей страны.
Мы разделям позицию В.В. Исакова, выделявшего в зависимости от объекта лоббистской деятельности законодательный, исполнительный лоббизм, лоббизм в органах местного самоуправления . Подобная типология лоббизма вполне обоснована, поскольку он может осуществляться как на федеральном, региональном, так и местном уровнях.
Также В.В. Исаков вполне обоснованно выделяет еще один критерий классификации лоббизма – профессиональное отношение субъекта лоббирования к осуществляемой им деятельности, направленной на продвижение собственных интересов или же интересов клиентов, и, таким образом, подразделяет лоббизм на гражданский и профессиональный, осуществляемый, как правило, на постоянной основе .
Гражданский лоббизм представляет собой урегулированную нормами права возможность обращения физических лиц с жалобами, просьбами, письмами, ходатайствами и т. п. в органы государственной власти и местного самоуправления. Подобные обращения могут быть осуществляться в форме жалоб, просьб, предложений, ходатайств. Субъектами подобной лоббистской деятельности, как правило, являются как граждане страны, так и иностранные лица, лица без гражданства. Обращения могут осуществляться как в устной, так и в письменной форме, законами каждого конкретного государства могут быть установлены ограничения относительно использования форм таких обращений. Целью гражданского лоббизма является оказание влияния на принятие решений органами государственной власти и местного самоуправления, компетентными в соответствующей сфере.
Нередко право граждан на обращение в государственные органы и к должностным лицам вовсе не ассоциируется с деятельностью по лоббированию интересов, а воспринимается лишь как средство решения собственных проблем. Тем не менее необходимо учитывать, что именно гражданский лоббизм стал одной из первых форм влияния граждан на законодательный процесс и формирование государственной политики в целом, именно он дал правовое обоснование лоббистской деятельности и, таким образом, лег в основу всего лоббизма.
Таким образом, следует отметить, что классификация видов лоббизма способна выявить специфику и отличительные признаки лоббистской деятельности в зависимости от тех или иных условий, способствует более детальному изучению рассматриваемого политико-правового института, выявлению проблем, возникающих в сфере лоббирования интересов, возможных путей их решения.
1.2 Правовое регулирование и институциональные механизмы лоббизма
Лоббирование является противоречивым феноменом политико-правовой среды, который, с одной стороны, отражает характеристики продвижения частных интересов в институтах публичной власти, а, с другой стороны, при равных возможностях групп интересов и правомерности их действий позволяет согласовывать различные социальные интересы, способствуя их гармонизации. Такой подход позволяет видеть в лоббировании соотношение интересов конкретных социальных групп, их потребностей. Представляется, что при должном правовом регулировании, адекватном применении и толковании норм, лоббирование может способствовать развитию эффективного механизма учета интересов при принятии институтами публичной власти решений правотворческого характера.
Исследователи отмечают, что проявления лоббизма наблюдались в России, как в предреволюционный период, так и в советское время. Но начиная с 90-х годов прошлого столетия, предпринимаются активные попытки урегулировать лоббистскую деятельность, ввести ее в правовые рамки, придать ей цивилизованный целенаправленный характер, нивелировать ее негативные, теневые стороны.
В современный период лоббирование получило новый виток развития, предопределенный трансформацией российской государственности. Тому способствовало и провозглашение демократических ценностей, и развитие рыночной экономики вместе с повышением самостоятельности хозяйствующих субъектов. Фундаментальные основы для возможности представительства интересов тех или иных социальных групп, групп интересов во взаимоотношениях с органами власти заложены в Основном законе. Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, граждане вправе лично или через своих представителей участвовать в управлении делами государства, а в соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления .
Попытки введения лоббирования через систему правового регулирования берут начало в отечественной практике в 1992 году в Верховном Совете РСФСР, когда был предложен проект закона «О регулировании лоббистской деятельности» . Однако, пройдя в 1994 году рассмотрение на Совете Государственной Думы и общественные слушания, дальнейшего развития проект закона не получил.
Следующий законопроект, посвященный регулированию лоббирования – проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» .
Здесь лоббистская деятельность определена следующим образом: «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов» . В это время проходила разработка и активное обсуждение законодательства о противодействии коррупции, в непосредственной взаимосвязи с которым предполагалось нормативное закрепление лоббирования и механизмов правомерного представительства интересов различных социальных групп в правотворчестве. Но, как и первый законопроект, данный акт не получил юридической силы.
Следующий законопроект, посвященный лоббированию – проект закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен в Государственную Думу в 2000 году. Недостатки проекта, связанные с правовой неопределенностью ряда предусмотренных процедур и во многом популистским характером, также не позволили разработанному акту стать полноценным федеральным законом.
В 2003 году межпарламентской ассамблеей СНГ был принят модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти . Модельный закон предусматривал ряд новых институтов и процедур, среди которых отметим доверенность от заказчика для организации, занимающейся лоббированием интересов на профессиональной основе. Однако ее правовое значение, а также процедурные аспекты, такие как порядок выдачи и заверения, остались вне норм модельного закона.
Для всех этих законопроектов характерно выделение термина «лоббирование», его связь с представительством интересов в институтах публичной власти при принятии нормативных актов, что является главной чертой первого этапа развития лоббирования в российской политико-правовой системе.
Второй этап следует связать со становлением и формированием законодательства о противодействии коррупции, который берет свое начало в 2008 году. Вместе с самим Федеральным законом «О противодействии коррупции» в принятых нормативных правовых актах могут быть выделены различные средства и методы, а также ограничения, свойственные лоббистской деятельности. Так, в положениях антикоррупционного законодательства предусмотрены запрет на осуществление бывшими чиновниками профессиональной деятельности в подконтрольной сфере, ограничение на осуществление иной оплачиваемой деятельности, а также определены предельные размеры подарков.
В этот же период устанавливаются запреты для влияния зарубежных интересов – определение «иностранного агента», ограничения в финансировании избирательных кампаний.
В государственной политике, направленной на противодействие коррупции, попытки урегулировать лоббистскую деятельность прослеживаются в национальных планах противодействия коррупции.
Первоначальный национальный план противодействия коррупции, изложенный в уже утратившем силу Указе Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы» , предусматривал подготовку Министерством юстиции РФ предложений по целесообразности регулирования лоббирования. Предполагалось рассмотреть вопрос о подготовке соответствующего нормативного правового акта на основе изучения влияния интересов социальных групп, политических партий, иных юридических лиц, отдельных физических лиц на разработку и принятие законов на общефедеральном и региональном уровнях, а также подзаконных актов.
Планом на следующий период, на 2012 – 2013 годы, к этой работе было подключено Министерство экономического развития Российской Федерации, которое с Министерством юстиции Российской Федерации, и другими федеральными государственными органами должны организовывать совместные обсуждения о развитии института лоббизма. При этом, итоги обсуждения должны были содержать анализа опыта других государств .
В национальном плане противодействия коррупции на следующий период, 2014 – 2015 годы, предложения о создании нормативной правовой основы лоббистской деятельности было предписано подготовить Правительству Российской Федерации . Но о результатах деятельности по разработке таких предложений, а также о реальных мерах по регулированию лоббистской деятельности в контексте реализации национального плана не известно.
Следующий национальный план противодействия коррупции, на период 2016 – 2017 годы и вовсе тематику лоббирования не затронул.
Тем не менее, проведя анализ подзаконных нормативных актов стратегического характера, определяющих деятельность государства по противодействию коррупции в форме периодических национальных планов, представляется возможным выделить определение лоббизма в контексте государственной политики по противодействию коррупции. Так, национальные планы противодействия коррупции понимают под лоббизмом «деятельность граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения» .
Как мы видим, на протяжении происходивших изменений имели место попытки закрепить лоббирование на законодательном уровне как допустимую форму коммуникаций групп интересов и институтов публичной власти. Следует отметить, что к этому времени в мировой практике сложилось две модели правового регулирования лоббистской деятельности. Первая – американская, предполагающая прямое закрепление лоббистской деятельности на законодательном уровне с одновременным регулированием процедур регистрации, аккредитации и отчетности лоббистов. Вторая – европейская (континентальная), в которой лоббирование как нормативный термин не используется, но создается система представительства групп интересов через установленные законом каналы взаимодействия с институтами публичной власти. В случае с европейской моделью, полагаем, что отказ от легализации категории лоббирования носит целенаправленный характер, минимизируя риски негативной оценки лоббирования как формы взаимодействия групп интересов и публичной власти, с точки зрения отрицательного восприятия самого слова «лоббизм» и всех вытекающих из него терминов .
Подобные подходы в понимании лоббирования и необходимости его легализации меняют друг друга в попытках регулирования лоббистской деятельности и в российской политико-правовой системе, что, на наш взгляд, является обоснованным.
Такая подмена понятий видится нам в законопроекте «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей» , подготовленном в 2013 году и возвращенном субъектам законодательной инициативы для доработки. Несмотря на то, что сам законопроект не содержит термина «лобби» и происходящих от него словообразований, необходимость цивилизованного лоббирования указывается одна из ключевых целей проекта закона в пояснительной записке к нему .
Повторно законопроект был внесен в Государственную Думу седьмого созыва, но отклонен как не отвечающий заявленным целям и не соответствующий ряду конституционных норм .
Само по себе признание термина «лоббирования» в системе нормативного регулирования может вызвать недоверие у населения не только к самому лоббированию, но и аппарату государства. Такое понимание подтверждает проведенное в 2010 году исследование П.Я. Фельдмана, которому удалось установить, что информационные сообщения печатных СМИ в 85 % случаев представляют лоббизм как негативное явление, либо употребляют его в саркастическом смысле, отождествляя представителей институтов публичной власти с лоббистами как представителями конкретных групп интересов, что сопровождается в СМИ попытками уличить их в продвижении и протекционизме частных, узко-корпоративных интересов .
Таким образом, обобщая анализ современного периода развития лоббирования в российской политико-правовой системе, можно выявить такие направления развития лоббирования как:
— его институционализация в системе права в качестве формы взаимодействия институтов публичной власти и групп интересов;
— взаимосвязь с законодательством о противодействии коррупции и последовательное разграничение противоправных и правомерных форм, методов и средств лоббистской деятельности;
— установление специальных норм правового регулирования о лоббировании интересов в процессе принятия законодательных и подзаконных актов органами власти, наделенными правотворческими полномочиями.
1.3 . Специфика лоббизма в органах законодательной власти
В настоящее время фактически во всех странах, в которых допускается свободное участие граждан в политической жизни и признается право человека воздействовать на работу представительных органов, развивается такая форма воздействия на парламент, как лоббизм. Надо отметить, что лоббизм – это неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявление варьируется от одной формы к другой.
Анализируя современные представления о лоббизме, можно говорить о нем, как о праве общества (в том числе бизнеса, профессиональных союзов, ассоциаций и пр.) воздействовать на законодательную власть, которая ими же и избрана. Причем под воздействием в данном случае следует понимать экспертизу законопроектов с целью донесения более полного представления позиций всех заинтересованных групп до законодателей, а также выявление коррупционной составляющей и др., с другой стороны, лоббизм можно рассматривать и под углом капитализации политического ресурса в финансовый.
Парламентарий, вступивший в теневые отношения с лоббистом и выполняющий его заказ, получает за свои услуги оговоренное финансовое вознаграждение. Все это говорит о том, что лоббизм имеет разные формы проявления, от цивилизованного (открытого) до коррупционного (теневого). В этой связи важно отметить, что законодательный орган страны является наиболее важной площадкой при проведении лоббистской кампании в любой стране мира. Это объясняется тем, что интересы групп давления лежат непосредственно в законотворческом процессе, а на депутатов уже изначально накладывается определенная ответственность в продвижении и отстаивании интересов определенных групп.
Тем не менее, законодательный процесс является неотъемлемой частью существования общества и государства, а неизменной остается цель: обеспечение порядка, развитие различных социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и развитие общества. Верной видится точка зрения авторов, которые говорят о том, что «наиболее эффективным законотворческий процесс будет только при полноценном взаимодействии всех его участников, о чем свидетельствует соответствующий практический опыт. При этом повышению эффективности законотворческого процесса будет способствовать также сокращение количества субъектов права законодательной инициативы при одновременном улучшении подготовки специалистов аппаратов тех органов государственной власти, за которыми право законодательной инициативы будет сохранено» .
В свою очередь, говоря о соотношении законотворческой деятельности и лоббизма, стоит отметить, что на сегодняшний день законодательный процесс тесно связан с особенностями формируемых в палатах элит. При этом данная тенденция наблюдается как в федеральных органах законодательной власти, так и на региональном уровне. В частности, группы влияния имеют существенное значение для выбора вектора развития политического процесса и в регионах. При этом следует отметить, что существует немало работ, в которых исследуются группы влияния в законодательном процессе.
По мнению А.В. Миротиной и С.Н. Макаренко, «лоббирование как форма деятельности, связанная с продавливанием, продвижением интересов различных профессиональных, социальных и коммерческих групп, представляет собой целый комплекс мер, осуществляемых представителями заинтересованных сторон по принятию или изменению того или иного нормативного акта. Иногда эти же группы ведут работу с целью ускорения процесса принятия закона, пытаются продвинуть его в первую очередь и сократить количество слушаний в законодательном органе. Все эти процессы сопряжены с воздействием на должностных лиц с целью устранения формальных или бюрократических барьеров» .
Широко распространенный термин «правотворчество» связан с господствовавшим в отечественной юриспруденции позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлением понятий «право» и «закон». От такой практики следует отказаться, так как это не дает возможности правильно трактовать социальную природу этих категорий, и показать их место в механизме правового регулирования общественных отношений.
Справедливо отмечено Р.В. Шагиевой: «В отличие от правотворчества целью законотворчества является создание закона (законодательного акта), занимающего в правовой системе общества особое положение, что придает самому процессу его создания особый социально-правовой смысл» .
Таким образом, законотворчество – один из важнейших признаков практически любого государства независимо от его типа и формы. И если подытожить сказанное, то видно, что в юридической литературе сложился вполне обоснованный взгляд на понятие законотворческого процесса.
По оценкам многих специалистов, например, во второй Госдуме «кулуарный» лоббизм еще настойчивее стал проявлять себя. Увеличилось и количество финансово-промышленных групп, которые сконцентрировали свои усилия над «законотворческим процессом». «Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата Правительства и Государственной Думы. За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов» .
Как видно, дать однозначный ответ на вопрос о роли и месте процесса лоббирования в законотворческом процессе нелегко, потому что это явление еще не разработано достаточно как на теоретико-исследовательском уровне, так и на правовом и законодательном. Можно согласиться с мнением некоторых авторов и констатировать следующее: «Предпосылки, в частности организационные, для легализации лоббистской деятельности существуют. Этому способствует сама политика управления и ее теоретический принцип, подразумевается региональная приоритетность в выборе экономической деятельности локальных зон, формирования секторов крупных и средних собственников, которые отстаивают свои, а вместе с тем и национальные интересы. В результате появляются законодательные документы или решения, способные обеспечить выгоду отдельному человеку или определенной группе клиентов. Публичный лоббизм отличный тем, что он представляет интересы целых отраслей и сфер экономической деятельности» .
Проблема отсутствия единого подхода к пониманию лоббизма также является препятствием для становления института лоббизма в России. Процесс институционализации какого-либо явления предполагает формирование определенных институциональных характеристик, одной из которых является идеология, то есть понимание идеи процесса.
На сегодняшний день в России пока отсутствует полная целостная законодательная база, регулирующая процессы лоббирования, как в политической сфере, так и в сфере хозяйствования и национального бизнеса. При этом отметим, что само явление лоббизма не является чем-то новым и непонятным. Лоббизм существовал в дореволюционный период, да и в советское время, хотя носил довольно узкий характер. В частности, в СССР существовал в полной мере лишь региональный и отраслевой лоббизм.
Последним можно назвать представительство министерств и ведомств, которое заключалось в постоянной борьбе за ресурсы и средства, функционировавшее, например, в сфере капитального строительства, следующим образом: «В связи с ограниченностью ресурсов под планы строительства необходимо было “пробить строку в плане у генерального подрядчика”. Годились любые методы: уменьшение сметной стоимости объекта, выделение пусковых ниток и комплексов, завышение проектных мощностей, подмена проектной документации. Самое простое – занижение сметной стоимости объекта. По сложившейся тогда практике она занижалась примерно на 30 %…» .
Кроме того, также имеется мнение, что лоббизм – это одна из форм коррупции, сращивание властных структур с финансово-промышленными группировками.
Иногда лоббизмом называют определенные своеобразные формы продвижения интересов в деятельности органов власти .
Представляется, что правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия групп давления с институтами законодательной власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений, что даст возможность существенно уменьшить предпосылки для коррупционных нарушений.
Как видится, закон о лоббизме должен легализовать данный вид деятельности как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти, создать законодательные предпосылки для устранения из этой деятельности элементов противоправности и коррупционности, определенно оградить федеральные органы государственной власти от незаконного давления, предоставить общественности возможность знать субъектов лоббистской деятельности и контролировать этот процесс, определить легитимные формы организации и методы деятельности профессиональных лоббистов и др.
Таким образом, для уменьшения распространения среди российских органов власти такой формы проявления коррупции, как лоббизм, необходимо принять соответствующее законодательство.
В настоящее время лоббизм, вследствие отсутствия узаконенных правил и процедур, зачастую носит латентный, скрытый характер. Опасность лоббизма как формы проявления коррупционных отношений заключается в блокировке актуальных решений, направленных на развитие общества в целом, и в препятствовании разрешения общественно важных вопросов.
Лоббизм следует признать как объективное явление общественной практики со своими плюсами и минусами. Его вряд ли можно назвать конституционной ценностью, проявлением демократии.
Подводя итоги первой главы, следует отметить, что в отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, лоббизм как правовое явление изучен недостаточно. Нет единой точки зрения на его правовую природу и его роль в жизни государственно-организованного общества, степень его возможности и допустимости в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Были выявлены такие направления развития лоббирования как, во-первых, его институционализация в системе права в качестве формы взаимодействия институтов публичной власти и групп интересов, во-вторых, взаимосвязь с законодательством о противодействии коррупции и последовательное разграничение противоправных и правомерных форм, методов и средств лоббистской деятельности, в-третьих, установление специальных норм правового регулирования о лоббировании интересов в процессе принятия законодательных и подзаконных актов органами власти, наделенными правотворческими полномочиями.
Для того чтобы лоббизм приобрел черты цивилизованного, необходимо принять соответствующий нормативный акт.