ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ЛОББИЗМА В ОРГАНАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ)
2.1.Общая характеристика, структура и направления деятельности Московской городской Думы
Московская городская Дума, Мосгордума, является представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, города федерального значения Москвы. Наряду с Администрацией и судебными органами города Дума входит в систему органов государственной власти, основанную на Конституции России, принципах народовластия, разделения властей, их самостоятельности и разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и Москвы. Действующий высший и единственный законодательный орган государственной власти города. Мосгордума действует на основании Устава города Москвы.
Московская городская Дума сформирована 12 декабря 1993 года. Располагается в Тверском районе Москвы:
— 1993 – 2015 – ул. Петровка, 22
— с 2015 – Страстной бульвар, д. 15/29, стр. 2
Структура Аппарата Московской городской Думы представлена на рисунке 1.
В своей деятельности Дума осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации , законодательством Российской Федерации, Уставом города Москвы и законодательством города Москвы.
Рис. 1. Структура Аппарата Московской городской Думы
Как представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, Московская городская Дума:
— согласовывает в порядке, установленном законом города Москвы, представление на должность Прокурора города Москвы;
— назначает и освобождает от должности Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителя, аудиторов Контрольно-счетной палаты и в порядке, установленном законом города Москвы, Уполномоченного по правам человека в городе Москве;
— назначает мировых судей города Москвы в порядке, установленном законами города Москвы, и по представлению Мэра Москвы судей Уставного суда города Москвы.
Депутаты заслушивают ежегодные отчеты Мэра Москвы о результатах деятельности Правительства Москвы, в том числе по вопросам, поставленным Московской городской Думой. Для осуществления контрольных функций Московская городская Дума наделена правом, выражать недоверие Мэру Москвы и должностным лицам, в назначении которых Московская городская Дума принимала участие, в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством и Уставом города Москвы.
Московская городская Дума как законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, правом избрания своего представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы.
К исключительной прерогативе Думы относится рассмотрение проекта городского бюджета, проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, утверждение этих бюджетов, а также отчетов об их исполнении.
Законами города Москвы устанавливаются региональные и местные налоги и сборы, порядок предоставления льгот по ним, а также конкретные размеры ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемых субъектам Российской Федерации, федеральным законодательством.
Дума устанавливает порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории города Москвы, а также в пределах своих полномочий определяет порядок деятельности органов местного самоуправления. Московская городская Дума утверждает: Генеральный план развития города Москвы, программы социально-экономического развития города Москвы, соглашения об изменении границ города Москвы .
Московская городская Дума самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально- технического и финансового обеспечения своей деятельности.
Для эффективной деятельности коллегиального органа власти и управления депутаты в январе 1994 года постановлением Московской городской Думы под № 1 приняли «Регламент Московской городской Думы». Регламент устанавливает правила и процедуры работы Думы, порядок осуществления Думой своих полномочий.
По мере накопления опыта появилась необходимость уточнить некоторые нормы правового акта. Новые редакции Регламента принимались Думой 11 февраля 1998 года, 19 июня 2002 года. Депутаты седьмого созыва работают по Регламенту, основной текст которого был утвержден постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 320 .
Московская городская Дума осуществляет свои полномочия на заседаниях. Заседания Московской городской Думы проводятся открыто. В предусмотренных Регламентом Московской городской Думы случаях могут проводиться закрытые заседания.
За период работы Московской городской Думы шестого созыва приняты законы, обеспечивающие дальнейшее динамичное развитие города, активное привлечение инвестиций, эффективную реализацию масштабной программы реновации жилищного фонда и выполнение запланированных антикризисных мероприятий.
В настоящее время работу осуществляет Московская городская Дума VII созыва, которая работает с сентября 2019 по сентябрь 2024 гг.
Выборы депутатов Думы VII (действующего) созыва состоялись 8 сентября 2019 года по 45 избирательным округам.
Кроме официального выдвижения партиями, в СМИ были озвучены списки поддержки:
— 43 кандидата – «список Ланового» от Народного артиста СССР Василия Ланового;
— 45 кандидатов – список «Умного голосования» от Алексея Навального;
— 27 кандидатов – поддержаны «Единой Россией».
Распределение мандатов:
— 13 – КПРФ;
— 3 – «Яблоко»;
— 3 – «Справедливая Россия»
— 26 – самовыдвижение.
Первое заседание Думы VII созыва было проведено 19 сентября 2019 года. На нем, в частности, были избраны :
— Председатель Думы – Алексей Валерьевич Шапошников – кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации и член Политсовета Московского городского регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия».
— два заместителя Председателя Думы: Николай Николаевич Губенко и Степан Владимирович Орлов.
— утверждена структура Думы, включившая в себя Председателя, заместителей и руководители 13 комиссий, которые осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе, остальные 29 депутатов – без отрыва от основной деятельности.
В Думе VII созыва сформированы 4 фракции и 1 депутатская группа :
— фракция Партии «Единая Россия» – руководитель С.В. Орлов, заместитель И.Ю. Святенко, в состав партии вошли 17 депутатов;
— фракция «Коммунистическая Партия Российской Федерации» – руководитель Н.Г. Зубрилин, два заместителя: Л.А. Зюганов Леонид и П.М. Тарасов, партия представлена 10-ть депутатами;
— фракция «Яблоко» – руководитель М.С. Круглов, заместителей нет, 3 депутата в составе.
— фракция Справедливая Россия – руководитель М.И. Яндиев, заместителей нет, 2 депутата в составе;
— депутатское объединение «Моя Москва» – руководитель Е.Л. Николаева, заместителей нет, 4 депутата в составе.
2.2. Содержательная характеристика лоббистской деятельности Московской городской Думы
Эффективная реализация правовой политики в государстве опосредует практически все сферы юридической действительности, поэтому лоббизм, будучи сложным политико-правовым явлением, нуждается именно во всестороннем, концептуальном регулировании, расставляющем правильные ориентиры, вырабатывающем надлежащие и оптимальные юридические конструкции и, главное, использующем разнообразный и действенный набор правовых средств на пути достижения социально-полезных целей .
Однако надо иметь в виду, что в связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно все запросы сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных законных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на государство.
Размеры лоббизма в современной России не имеют аналогов в мире. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится «за бортом» внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власть имущих.
Одной из основных целей управления является координация и регулирование процессов, протекающих между субъектом и объектом управления. Когда в качестве субъекта управления выступает государство, а в качестве объекта общество, представленное различными интересами социальных групп, важно, чтобы государственные решения являлись результатом системного и сбалансированного участия всех заинтересованных лиц. Актуализация данного вопроса обусловлена активным участием различных групп интересов в формировании и реализации основных направлений государственной политики .
В наибольшей мере отражает суть явления именно выделение интереса как ключевой составляющей. Общий интерес заставляет людей объединяться в группы, так как это увеличивает возможности для его удовлетворения. Под группой Д. Трумэн понимал множество индивидов, взаимодействующих между собой с определенной степенью частоты. Он различал обычные группы и группы интересов . И для тех, и других характерно наличие интереса, который определяется основными установками членов группы.
В России в условиях отсутствия законодательного регулирования лоббизма, депутаты Думы часто выступают одновременно как объектами, так и субъектами лоббирования. Депутаты зачастую связаны с конкретными коммерческими или некоммерческими организациями, финансово-промышленными группами, государственными или муниципальными органами власти, чьи интересы затрагивают вносимые ими законопроекты.
Это происходит из-за отсутствия правовых рамок для лоббирования, открытых, прозрачных и понятных каналов и механизмов продвижения интересов. Для групп интересов получение их представителем мандата депутата Думы расценивается как один из инструментов влияния на принятие нужных решений.
Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную составляющую демократического представительства интересов, выполняя функции агрегирования интересов по тем или иным направлениям, артикуляции требований соответствующих групп, активизации политического участия заинтересованных лиц, дополнения официального представительства граждан в органах власти, средства преодоления и профилактики конфликтов.
Практически взят на вооружение весь перечень лоббистских услуг, апробированных на Западе за последние 100 лет, наиболее распространенные из форм и методов лоббизма представлены в схеме (см. рисунок 2) .
Рис. 2. Формы и методы лоббизма
Деятельность лоббистов в Московской городской Думе носит разносторонний характер, но, как и во всех парламентах мира, она касается, прежде всего, налогов, бюджета, льгот, тарифов, командных высот в финансовых структурах. Об этом свидетельствует множество примеров.
Едва ли не каждый второй думский закон предусматривает доступ к бюджетным ресурсам, что всегда привлекает внимание лоббистов.
Для работы с парламентариями явно недостаточно используются такие формы, как: установления прямых связей с комиссиями Московской городской Думы, «прикомандирования» своих экспертов к рабочим группам по законопроектам, участия в слушаниях и других мероприятиях, организованных рабочими органами Думы.
Часто сложно определить, когда на депутата оказывают лоббистское воздействие, а в каких случаях депутат сам является представителем той или иной группы интересов, защищая интересы семейного бизнеса или связанных с ним лиц и компаний.
Наиболее действенные инструменты для продвижения интересов в Московской городской Думе – посты председателя или заместителей председателя Думы. Руководители комиссий в силу полномочий и статуса обладают более высоким «лоббистским» потенциалом и влиянием на законодательный процесс. Исследование показало, что председатели комиссий зачастую тесно связаны с отраслью, которую регулирует возглавляемая ими комиссия.
Мы пришли к выводу, что работа комиссий Государственной Думы как ключевых звеньев законодательного процесса недостаточно прозрачна.
В думских комиссиях предварительно рассматривают законопроекты и готовят по ним заключения для остальных депутатов. Здесь же их могут рекомендовать отклонить или вернуть авторам на доработку. При Московской городской Думе работает антикоррупционная экспертиза – постоянно действующий орган.
Эксперты анализируют практику применения федерального законодательства по профилю комиссии, разрабатывают рекомендации по совершенствованию федерального законодательства, оценивают последствия принятия законопроектов, дают правовую оценку, разрабатывают поправки к законопроектам. Деятельность экспертов, порядок и критерии формирования их состава зачастую непрозрачны, протоколы и стенограммы заседаний публикуются крайне редко. Сам механизм привлечения экспертов и даже их имена, как правило, не публичны.
2.3. Оценка результативности лоббистской деятельности Московской городской Думы
В октябре 2019 года было проведено экспертное исследование по предварительным итогам трансформаций, которые происходили в Думе VII созыва (в первую очередь попыток повысить субъектность института). Задачами данной экспертизы было также более пристально изучить такие явления, как лоббизм и популизм, в Федеральном собрании (в том числе появление особенного явления – имитационного или игрового популизма);
Группы экспертов состояли из:
— членов парламента (депутатов Думы VII и предшествующих созывов, сенаторов Совета Федерации);
— членов общественных советов при Государственной Думе;
— профильных экспертов (политологов, социологов, научного сообщество);
— представителей СМИ и бизнес-сообществ.
Основные выводы, полученные в процессе экспертного исследования коснулись следующих аспектов:
Серьезные риски создает то объективное обстоятельство, что на вход законотворческого процесса поступают законопроекты от субъектов с равными правами законодательной инициативы, но с принципиально разными нормотворческими возможностями. Это провоцирует дисбаланс проработки норм, которые находятся в ведении Мосгордумы. Экспертное сообщество указывает на задачу создания специальных инструментов (институтов) – экспертных, аналитических, правовых, – которые взяли бы на себя задачу повышения качества таких законопроектов и тем самым балансировки процесса прохождения проектов через парламент.
Одновременно отмечается рост субъектности Думы – формирование собственной позиции по вопросам без указания «сверху»: рост экспертизы в работе отдельных комитетов, большая уверенность в выстраивании диалога с исполнительной властью, парирование лоббизма и фильтрация популистских инициатив.
Развитие феномена имитационного популизма на фоне ослабления классического популизма. Его инициаторы ориентированы не на массовый сегмент, а на решение аппаратных задач, обоснование непопулярных решений, тестирование идей в крайних формах. Явление имитационного популизма достигает своего пика в период электоральных пауз – то есть именно сейчас, – постепенно вытесняясь классическим популизмом с приближением выборов.
Сопротивление Думы лоббистским воздействиям бизнеса сопровождается укреплением так называемых ведомственного лоббизма – перенесением части противостояний кабинетов исполнительной власти в Госдуму. Его ключевой инструмент — воздействие со стороны министерств на обсуждение в профильных комитетах.
Дума входит в предвыборный период. В ближайшие полтора года ожидается рост популизма как электоральной стратегии и способа аппаратной борьбы, усиление лоббистского давления. Эксперты не уверены, что в предвыборный год Дума сможет сохранить приобретенную резистентность. С точки зрения экспертов, способность Думы удержать сформировавшуюся субъектность. противостоять лоббизму и популизму – ключевой фактор того, сумеет ли Дума сохранить преемственность (в том числе кадровую) в новом созыве 2021 г.
Главный запрос к Думе – развитие в качестве площадки для согласования интересов. Экспертное сообщество ожидает внесение изменений в некоторые принятые ранее законы, совершенствование законотворческого фильтра, расширение «пространства для дискуссии».
К резонансным законопроектам следует отнести, к примеру, запрет хостелов в жилых домах.
В России хостелы в жилых помещениях были легализованы в 2014 году. Деятельность хостелов в жилых домах зачастую приводила к судебным разбирательствам.
Закон запретил оказание гостиничных услуг в жилых помещениях. Единственный вариант – перевод помещения в нежилой фонд (возможно только на 1-м этаже либо выше при отсутствии внизу жилых помещений). По мнению экспертов, выгоду от закона получит крупный гостиничный бизнес, владельцы дорогой недвижимости, а также службы ЖКХ (обслуживание нежилого помещения значительно дороже).
Популистская логика: забота об интересах граждан – жильцов многоквартирных домов, чьи интересы ущемляются недобросовестными бизнесменами.
Лоббистская логика: законопроект был в разработке с 2014 г., но только в 2018 г. Правительство направило свои поправки в Госдуму. Противники инициативы: Минкульт, Минэкономразвития, Федеральное агентство по туризму. Тезис: удар по малому бизнесу. В феврале 2019 г. поддержку инициативе выразил Д. Медведев. В марте 2019 г. Совфед вернул законопроект в Думу для изменения сроков вступления в силу.
В рамках оценки результативности лоббистской деятельности Московской городской Думы нами также были взяты опубликованные результаты работы IX отчетно-выборного съезда Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы», на примере которого можно определить яркое лоббирование муниципальной реформы и продвижение местного самоуправления, как прочной основы демократии и гражданского согласия.
В работе съезда приняли участие Мэр Москвы Сергей Собянин, Председатель Московской городской Думы Алексей Шапошников, представители Правительства Москвы и Московской городской Думы, а также территориальных органов исполнительной власти, молодежных палат районов и поселений города Москвы.
На съезде отмечалось, что реализация городских программ касалась каждого округа, каждого района столицы, в рамках которых решались такие острые проблемы, как:
— транспортная проблема, которую последовательно удалось решить: по объему транспортного строительства Москва обогнала все ведущие мегаполисы мира, построено и реконструировано более 500 км дорог, десятки эстакад и тоннелей, пешеходные переходы. Открыты десятки станций метро и запущено движение по МЦК. В результате принятых мер транспортная ситуация начала улучшаться;
— вопросы школьного и детского дошкольного образования. Москва является одним из крупнейших в мире образовательных центров. И это важнейшая отрасль в приоритете для Правительства Москвы;
— здравоохранение. Председатель Московской городской Думы отметил, что в столице удалось провести значительное обновление оборудования, улучшить качество обслуживания и повысить квалификацию медицинских работников;
— важным направлением и серьезной проблемой являлось предоставление государственных услуг.
Председатель Московской городской Думы А. Шапошников, фракция «Единая Россия» отмечает, что реформа местного самоуправления в Москве – это такой живой организм, который развивается в зависимости от обстоятельств. Городские законодательные инициативы, в том числе в сфере социальной политики, проходят широкое общественное обсуждение с привлечением муниципального сообщества. При принятии решений учитывается мнение советов депутатов, которые сегодня стали реальным субъектом городской политики.
Подводя итоги второй главы, следует отметить, что легальный лоббизм по своей природе – цивилизованный институт взаимодействия населения с органами власти. В странах с развитыми демократическими институтами лоббизм регулируется законодательно. Благодаря этому снижаются коррупционные риски при принятии политических решений, а коммуникации становятся открытыми и подотчётными государству и обществу. Избиратели лучше понимают процесс продвижения интересов различных групп влияния, больше доверяют органам власти и принятым ими решениям.
Распространенным и эффективным стал лоббизм деловых кругов России, что свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций и участия в решении государственных задач.
Анализ реализации лоббизма в органах законодательной власти современной России был нами проведен на примере Московской городской Думы. Было рассмотрению лоббирование муниципальной реформы и продвижение местного самоуправления в рамках IX отчетно-выборного съезда Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы».